kebijakan publik - repository.unas.ac.idrepository.unas.ac.id/202/1/kebijakan...

of 232/232
Dr. H.A. Daradjat Kartawidjaja, M.Si. KEBIJAKAN PUBLIK ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN KESELAMATAN DAN KESEHATAN KERJA (K3)

Post on 20-Nov-2020

4 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • KEBIJAKAN PUBLIK Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja (K3)

    i

    Dr. H.A. Daradjat Kartawidjaja, M.Si.

    KEBIJAKAN PUBLIK ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

    KESELAMATAN DAN KESEHATAN KERJA (K3)

  • PERHATIAN KECELAKAAN BAGI ORANG-ORANG YANG CURANG

    (QS Al-Muthaffifin Ayat 1) Para pembajak, penyalur, penjual, pengedar, dan PEMBELI BUKU BAJAKAN adalah bersekongkol dalam alam perbuatan CURANG. Kelompok genk ini saling membantu memberi peluang hancurnya citra bangsa, “merampas” dan “memakan” hak orang lain dengan cara yang bathil dan kotor. Kelompok “makhluk” ini semua ikut berdosa, hidup dan kehidupannya tidak akan diridhoi dan dipersempit rizkinya oleh ALLAH SWT.

    (Pesan dari Penerbit ALFABETA)

    UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 19 TAHUN 2002 TENTANG HAK CIPTA PASAL 72 KETENTUAN PIDANA

    SANKSI PELANGGARAN 1. Barang siapa dengan sengaja dan tanpa hak mengumumkan atau memperbanyak

    suatu ciptaan atau memberikan izin untuk itu, dipidana dengan pidana penjara paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp1.000.000,00 (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah).

    2. Barang siapa dengan sengaja menyerahkan, menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dipidana dengan pidana penjara.

  • Dr. H.A. Daradjat Kartawidjaja, M.Si.

    KEBIJAKAN PUBLIK ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

    KESELAMATAN DAN KESEHATAN KERJA (K3)

  • iv

    Dilarang keras memperbanyak, memfotokopi sebagian atau seluruh isi buku ini, serta memperjualbelikannya tanpa mendapat izin tertulis dari Penerbit. © 2018, Penerbit Alfabeta, Bandung KPb14 (x + 222) 16 x 24 cm Judul Buku : Kebijakan Publik Analisis Implementasi Kebijakan

    Keselamatan dan Kesehatan Kerja Penulis : Dr. H.A. Daradjat Kartawidjaja, M.Si. Penerbit : ALFABETA, cv Jl. Gegerkalong Hilir No. 84 Bandung Telp. (022) 200 8822 Fax. (022) 2020 373 Website: www.cvalfabeta.com Email: [email protected] Cetakan Kesatu : Maret 2018 ISBN : 978-602-289-378-3 Anggota Ikatan Penerbit Indonesia (IKAPI)

  • v

    KATA PENGANTAR

    Buku ini dimaksudkan untuk menambah khasanah perbendaharaan

    ilmu pengetahuan di bidang ilmu administrasi publik, khususnya yang berkaitan dengan dimensi kebijakan publik. Seperti kita ketahui, bahwa penyelenggaraan negara dan pemerintahan senantiasa tidak dapat terlepas dari proses pengambilan keputusan-keputusan yang harus ditetapkan oleh para penyelenggara negara. Keputusan-keputusan tersebut dimaksudkan untuk mempermudah pencapaian tujuan sasaran publik yang telah ditetapkan, untuk mengatasi berbagai kesulitan dan menyelesaikan berbagai masalah yang dihadapi dalam praktek kehidupan sehari-hari, serta untuk memenuhi berbagai kebutuhan hidup masyarakat. Itulah kebijakan publik, yang dalam praktiknya senantiasa menunjukkan dinamika yang terus berkembang. Kiranya semua pihak sudah sepakat, bahwa proses perumusan dan penetapan kebijakan (policy formulation), merupakan sesuatu yang selalu sulit untuk dilaksanakan. Hal tersebut berkaitan dengan dinamika para pengambil kebijakan yang dilatarbelakangi oleh berbagai pemikiran, persepsi maupun nilai-nilai kepentingan. Akan tetapi ada fase yang juga tidak kalah pentingnya dan bahkan mungkin merupakan fase yang sulit dan paling menentukan, yaitu fase pelaksanaan kebijakan {policy implementation). Efektifitas suatu kebijakan ditentukan oleh seberapa besar kemampuannya dalam mencapai tujuan yang ditetapkan dan bukan hanya oleh kualitas kebijakannya itu sendiri. Tidak jarang kebijakan dengan kualitas sangat baik, tetapi hanya mencapai tingkat efektifitas rendah. Sebaliknya, kebijakan dengan kualitas biasa-biasa saja, ternyata mampu mencapai tujuan atau mengatasi berbagai masalah yang dihadapi.

    Hal tersebut terjadi juga pada berbagai kebijakan di sektor ketenagakerjaan. Berbagai kebijakan telah dirumuskan dan ditetapkan untuk berbagai fenomena dan masalah, bahkan telah diproduksi sejak jaman kolonial, tetapi belum menunjukkan performa yang memuaskan. Seperti: kebijakan dalam penempatan tenaga kerja, kebijakan pelatihan kerja, kebijakan perlindungan kerja, kebijakan kesejahteraan dan jaminan sosial tenaga kerja, dan salah satunya kebijakan dalam perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja.

    Tujuan utama dari buku ini selain untuk memberi pendalaman mengenai teori dan konsep administrasi publik serta teori dan model-model

  • vi

    implementasi, juga membahas secara lebih mendalam aplikasi dari teori dan model-model tersebut di dalam praktek, yaitu menganalisis penggunaan teori dan model implementasi kebijakan, melalui suatu penelitian.

    Oleh karena itu maka, fokus utama pembahasan buku ini adalah mengenai teori dan model implementasi kebijakan publik, sedangkan lokus analisisnya adalah mengenai implementasi kebijakan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja.

    Pemilihan lokus analisis dilatarbelakangi oleh beberapa pertimbangan, pertama: kebijakan tersebut telah diformulasikan cukup lama, kedua: memiliki dampak yang luas terhadap tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara, ketiga: melibatkan banyak sektor kehidupan, dan keempat: memiliki fenomena yang mudah dilihat tingkat keberhasilan dan kegagalannya. Dengan demikian diharapkan para pembaca dapat mengkombinasikan pemahamannya antara aspek teori kebijakan publik dengan penerapannya dalam praktek, melalui kajian hasil penelitian.

    Buku ini utamanya ditujukan sebagai referensi bagi berbagai pihak yang sedang mempelajari ilmu tentang kebijakan publik, khususnya pada dimensi implementasi kebijakan publik secara teoritis dan konsepsional, baik mahasiswa, para pemerhati kebijakan, maupun para praktisi yang terlibat dalam perumusan, dan pelaksanaan kebijakan. Dengan membaca buku ini diharapkan bukan hanya menambah wawasan secara teoritis dan konsepsional, tetapi juga memiliki wawasan praktis, karena menyajikan dan menganalisis kondisi nyata hasil penelitian mengenai kasus yang dewasa ini cukup hangat dibicarakan yaitu kebijakan keselamatan dan kesehatan kerja. Namun buku ini juga dapat dibaca dan bermanfaat bagi masyarakat umum yang berminat dalam implementasi kebijakan publik, serta kajian tentang pelaksanaan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja atau ketenagakerjaan pada umumnya. Tidak kalah pentingnya buku ini bermanfaat bagi para praktisi ketenagakerjaan, praktisi manajemen sumber daya manusia, serta para praktisi dan professional keselamatan dan kesehatan kerja, sebagai acuan atau pembanding dalam praktek di lapangan.

    Penulis sangat menyadari mengenai banyaknya kekurangan dan kelemahan buku ini, baik dari sisi substansi materi, teknik analisis, tata bahasa maupun tata penulisan. Namun demikian segala kekurangan dalam buku yang tidak seberapa ini sepenuhnya merupakan tanggung jawab penulis. Semoga Allah SWT senantiasa memberikan bimbingan, hidayah dan

  • vii

    barokah kepada kita semua, utamanya bagi seluruh bangsa Indonesia yang sedang menghadapi tantangan berat dalam mencapai tujuan pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

    Jakarta, Februari 2018 Dr. Daradjat Kartawidjaja, M.Si.

  • viii

    DAFTAR ISI

    KATA PENGANTAR ................................................................................. v

    DAFTAR ISI .............................................................................................. viii

    BAB I

    KONSEP DASAR DAN DINAMIKA ADMINISTRASI PUBLIK ................... 1

    1. Pendahuluan ...................................................................................... 1 2. Konsep Dasar Administrasi Publik .................................................... 5 3. Pengertian Administrasi Publik ......................................................... 8 4. Dinamika Perkembangan Ilmu Administrasi Publik ......................... 12 5. Administrasi Pembangunan .............................................................. 16 6. Reformasi Administrasi Publik di Indonesia ..................................... 20

    BAB II

    TEORI DAN KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK ............................................. 25

    1. Konsep Dasar Kebijakan .................................................................... 25 2. Pengertian Kebijakan Publik ............................................................. 28 3. Terminologi Publik dan Masalah Publik ........................................... 36 4. Tujuan dan Orientasi Kebijakan Publik .............................................. 39 5. Faktor-faktor Umum Kebijakan ........................................................ 42 6. Indikator Keberhasilan Kebijakan ..................................................... 46

    BAB III

    PROSES DAN SIKLUS KEBIJAKAN .......................................................... 50

    1. Konsep Umum Penyusunan Kebijakan ............................................ 50 2. Proses Kebijakan ............................................................................... 53 3. 'Jaring Asmara' Kebijakan ................................................................. 57 4. Formulasi atau Merumuskan Masalah ............................................. 60 5. Tahapan Perencanaan ....................................................................... 64 6. Ratifikasi atau Penetapan Kebijakan ................................................ 66 7. Tahapan Evaluasi dan Pengawasan Kebijakan ................................. 69

  • ix

    BAB IV

    TEORI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK ......................................... 73

    1. Kondisi Umum Implementasi Kebijakan .......................................... 73 2. Konsep Dasar Implementasi Kebijakan ............................................. 76 3. Model Teoritik Implementasi Kebijakan .......................................... 79 4. Stakeholders Implementasi Kebijakan .............................................. 87 5. Beberapa Faktor Pengaruh Implementasi Kebijakan ...................... 90 6. Proses Implementasi Kebijakan: Tahapan Krusial ........................... 94

    BAB V

    PENDEKATAN TEORITIK FAKTOR-FAKTOR

    YANG MEMPENGARUHI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK ............ 98

    1. Kapasitas Badan Pelaksana Kebijakan .............................................. 98 2. Pengaruh Faktor Komunikasi ............................................................ 102 3. Pengaruh Faktor Sumber Daya ......................................................... 110 4. Pengaruh Sikap Pelaksana ................................................................. 114 5. Pengaruh Struktur Birokrasi ............................................................. 117

    BAB VI

    KONSEP UMUM DAN DINAMIKA K3 ..................................................... 120

    1. Kondisi Umum K3 Indonesia ............................................................. 120 2. Paradigma Pekerja Sebagai Asset Perusahaan ................................ 123 3. K3 Kebutuhan dan Hak Pekerja ........................................................ 126 4. Konsep dan Definisi K3 ...................................................................... 129 5. Maksud dan Tujuan K3 ...................................................................... 133 6. Sejarah Singkat K3 ............................................................................. 135

    BAB VII

    EFEKTIVITAS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN K3 ...................................... 140

    1. Konsep Efektivitas Kebijakan Publik ................................................ 140 2. Konsep dan Kebijakan Perlindungan K3 ........................................... 144 3. Dinamika Kebijakan Perlindungan K3 ............................................... 150 4. Beberapa Faktor Efektivitas Implementasi Kebijakan K3 ................ 155

  • x

    BAB VIII

    ANALISIS FAKTOR-FAKTOR

    DALAM IMPLEMENTASI KEBIJAKAN K3 ............................................... 165

    1. Metode dan Desain Penelitian ....................................................... 165 2. Data dan Kondisi Faktual Pelaksanaan K3 ...................................... 175 3. Analisis Pengaruh Faktor Komunikasi Terhadap

    Keefektifan Implementasi Kebijakan Perlindungan Keselamatan dan Kesehatan Kerja ....................................................................... 179

    4. Analisis Pengaruh Sumber Daya Terhadap Keefektifan Implementasi Kebijakan Perlindungan Keselamatan dan Kesehatan Kerja ....................................................................... 183

    5. Analisis Pengaruh Disposisi/Sikap Pelaksana Terhadap Keefektifan Perlindungan Keselamatan dan Kesehatan Kerja ....................................................................... 188

    6. Analisis Pengaruh Struktur Birokrasi Terhadap Keefektifan Perlindungan Keselamatan dan Kesehatan Kerja ..... 193

    7. Analisis Pengaruh Komunikasi, Sumberdaya, Sikap Pelaksana dan Struktur Birokrasi Secara Bersama-sama Terhadap Keefektifan Perlindungan Keselamatan dan Kesehatan Kerja ..... 196

    DAFTAR PUSTAKA .................................................................................. 206

    TENTANG PENULIS ................................................................................. 221

  • 1 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    BAB I

    KONSEP DASAR DAN DINAMIKA ADMINISTRASI PUBLIK

    1. Pendahuluan

    Sesuai dengan latar belakang filsafat terwujudnya legitimasi kekuasaan negara dalam pemerintahan, tugas pokok negara dan pemerintah yang paling pokok adalah memenuhi kepentingan publik sebagai warga negara. Akumulasi berbagai kepentingan publik biasanya diekspresikan di dalam konstitusi negara masing-masing, dan menjadi tujuan nasional yang harus dicapai.

    Di Indonesia, tujuan nasional dicantumkan di dalam alinea keempat pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. Secara eksplisit dikemukakan bahwa tujuan nasional diarahkan untuk melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.

    Penjabaran tujuan nasional tersebut diatur di dalam batang tubuh. Khusus di bidang ketenagakerjaan, dinyatakan di dalam pasal 27 ayat (2) yang berbunyi: “Setiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan”.

    Pasal tersebut memiliki makna yang sangat luas dan menjadi tugas yang sangat berat bagi para penyelenggara negara. Hal itu karena selain harus menyediakan lapangan pekerjaan dan pemerataannya, penyelenggara negara, juga harus menjamin tingkat kelayakan menurut ukuran

  • 2 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    kemanusiaan. Kriteria layak ini antara lain mencakup jenis pekerjaan yang sesuai dengan harkat kemanusiaan serta terjaminnya pemenuhan berbagai kebutuhan seperti: penghasilan, kesejahteraan, jaminan sosial, kepastian pekerjaan. Demikian juga harus terjamin perlindungan bagi kondisi jasmani, moral dan kesusilaan, serta perlindungan atas segala risiko kerja yang mengancam keselamatan dan kesehatan para pekerja.

    Di antara kebutuhan-kebutuhan tersebut, yang menjadi pusat perhatian adalah risiko kerja. Dengan pertimbangan bahwa risiko kerja dapat menimbulkan risiko sosial yang berpengaruh terhadap kepentingan masyarakat luas, maka intervensi pemerintah untuk mencegah sekaligus menghindarinya merupakan sesuatu hal yang sangat diperlukan. Intervensi tersebut diwujudkan melalui berbagai produk kebijakan publik.

    Kebijakan publik yang mengatur perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja diatur dalam Undang-undang Nomor 1 Tahun 1970 tentang Keselamatan Kerja, yang merupakan penyempurnaan dari Veiligheids

    Reglement Staats Blaad Nomor 406 Tahun 1910. Tujuan Undang-undang ini adalah untuk memberikan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja bagi para pekerja dan orang lain yang berada di tempat kerja, serta untuk mencapai efisiensi dalam penggunaan peralatan, sumber-sumber, dan prosedur kerja.

    Menyadari pentingnya perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja, maka di dalam Undang-undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) 2000-2004, secara khusus dirumuskan program perlindungan dan pengembangan lembaga tenaga kerja.

    Namun harus diakui bahwa sejak Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1970 tentang Keselamatan Kerja ditetapkan dan disahkan pada tanggal 12 Januari 1970, hingga saat ini implementasi kebijakan publik di bidang keselamatan dan kesehatan kerja dirasakan masih belum optimal. Hal ini dapat terlihat dari beberapa indikator sebagai berikut:

    a. Masih tingginya angka risiko kerja, seperti jumlah kecelakaan kerja, penyakit akibat kerja, peledakan, kebakaran, maupun kerusakan lingkungan kerja. Hal ini merupakan akibat dari kesalahan dalam sistem dan prosedur kerja, serta ketidakpatuhan dalam menerapkan standar keselamatan dan kesehatan kerja.

  • 3 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    b. Masih banyak kelompok sasaran (perusahaan dan tenaga kerja) yang belum mematuhi norma dan standar keselamatan dan kesehatan kerja, sebagaimana ditunjukkan oleh data pelanggaran hasil pemeriksaan pengawasan ketenagakerjaan.

    c. Masih sering terjadi kekeliruan pemahaman pengusaha dan tenaga kerja mengenai makna dan manfaat keselamatan dan kesehatan kerja bagi efektifitas dan efisiensi perusahaan, serta lebih jauh bagi peningkatan kesejahteraan tenaga kerja dan masyarakat.

    Perlu dikemukakan, bahwa kajian dasar dari buku ini adalah mengenai efektifitas implementasi kebijakan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja di Indonesia, ditinjau dari konteks ilmu administrasi publik. Atas dasar itu, sejumlah konsep dasar mengenai administrasi publik sengaja dikemukakan di bagian awal, sebagai pendahuluan untuk memberi pemahaman mengenai keterkaitan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja dalam konteks administrasi publik. Pada bab selanjutnya dikemukakan juga sejumlah konsep dasar terkait dengan kebijakan publik, serta persoalan efektifitas kebijakan itu dalam proses dan atau implementasinya. Hal tersebut tentu tidak boleh ketinggalan dibahas, karena merupakan hal yang utama dari buku ini, yaitu mengenai konsep-konsep dan efektifitas implementasi kebijakan perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja (K3).

    Karena buku ini diangkat dari disertasi penulis mengenai topik yang sama yaitu mengenai K3, maka inti dari buku ini sebenarnya adalah tentang konsep K3, serta implementasi kebijakan publik di bidang tersebut.

    Dengan demikian, bagi kalangan tertentu, khususnya yang sudah memahami bidang K3, boleh saja, mengabaikan atau menganggap sejumlah bab lain yang terkait dengan persoalan tersebut sebagai asesoris, atau sesuatu yang 'kurang penting' untuk dibaca, sehingga bisa langsung meloncat ke persoalan pokok dari buku ini. Karena maksudnya memang hanya untuk mengantarkan dan memberikan persepsi yang lebih utuh kepada pembaca.

    Disamping untuk tujuan menghantarkan pada inti bahasan, dalam beberapa bab diberikan tambahan pembahasan. Maksudnya adalah agar buku ini lebih mudah dipahami dan enak dibaca oleh banyak kalangan, termasuk kalangan awam sekalipun. Jangan heran jika dalam beberapa sub bab muncul kajian atau topik yang kelihatannya terlepas dari persoalan K3,

  • 4 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    atau hanya sekedar pengantar saja. Karena memang dimaksudkan agar memudahkan pembaca untuk memahami inti persoalan kebijakan K3, serta proses implementasinya di Indonesia.

    Untuk itu dalam Bab awal diberikan uraian mengenai konsep dasar administrasi publik, dinamika perkembangan, serta relevansinya dalam kehidupan publik, dimana kebijakan K3 sesungguhnya menjadi bagian di dalamnya. Begitu juga dalam sejumlah Bab atau sub bab disisipkan kajian mengenai konsep dasar kebijakan, tahapan dan proses perumusan kebijakan, hingga tahapan evaluasi dan pengendalian kebijakan. Dengan cara itu diharapkan inti kajian mengenai kebijakan K3 dalam ilmu administrasi publik menjadi lebih utuh, sekaligus lebih enak dibaca bagi khalayak umum, dibandingkan jika hanya disajikan apa adanya dalam format yang baku dari sebuah disertasi.

    Jadi sekalipun keberadaan sejumlah bab tambahan dalam disertasi ini bisa dikatakan sebagai asesoris, namun dengan format penyusunan dan penulisan baru dalam sebuah buku seperti yang ada di tangan pembaca ini, maka sesungguhnya bab atau sub bab tambahan tersebut tidak bisa diabaikan begitu saja. Bagaimanapun, secara umum keberadaan semua bab dalam buku ini dianggap penting, apalagi ketika masing-masing sudah disusun ulang dan dipadupadankan sehingga membentuk satu kesatuan, maka semuanya merupakan topik yang penting dalam konteks untuk memahami efektifitas implementasi kebijakan K3 di Indonesia.

    Atas dasar itu, sistematika penulisan buku ini diawali dengan kajian dasar mengenai konsep administrasi publik sebagai disiplin ilmu tersendiri. Dalam konteks ini dikemukakan sejumlah pengertian dan teori mengenai administrasi publik, termasuk sejarah dan perkembangannya. Selain itu dikemukakan juga bab atau sub bab teori, konsep dan model implementasi kebijakan publik. Bahkan konsep K3 itu sendiri juga diperkuat dan dielaborasi lebih jauh dengan sejumlah data dan fakta sejarah serta dinamika perkembangannya, khususnya di Indonesia. Semua itu tujuannya untuk membumikan pemahaman pembaca akan persoalan implementasi kebijakan K3, agar tidak mudah tercerabut dari konteks dan akarnya di Indonesia.

    Lebih daripada itu, tujuannya adalah untuk meningkatkan pemahaman mengenai K3 dalam kaitannya dengan konteks kebijakan publik di Indonesia. Sehingga diharapkan muncul apa yang disebut sebagai empati dari berbagai kalangan, misalnya dalam bentuk penelitian lanjutan atau

  • 5 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    munculnya kebijakan K3 yang lebih baik di masa datang. Empati dan dukungan dari semua pihak itu sangat diperlukan, khususnya terkait dengan persoalan efektifitas implementasi kebijakan K3 yang memang tidak mudah, sekalipun secara umum, kebijakan yang ada dianggap sudah cukup baik. Oleh karena itu sekali lagi, keberadaan sejumlah bab yang ada kaitannya dengan K3 itu tidak sekedar menambah nambah sesuatu yang kurang penting dalam kajian K3, tetapi sesungguhnya dalam perspektif ini bisa dianggap sangat penting, bukan hanya karena menjadikan sebuah disertasi yang sebelumnya kurang enak dibaca itu menjadi sebuah tulisan atau kajian yang lebih 'sederhana' dan enak dicerna oleh pembaca awam sekalipun.

    Dengan demikian, bisa diharapkan bahwa buku ini mempunyai potensi yang lebih besar dari sebelumnya, yaitu menjadi bacaan yang bisa dinikmati oleh orang dalam jumlah yang lebih banyak, karena ia lebih sederhana dan tentunya lebih mudah dipahami. Adalah soal lain, jika dalam implementasinya bahwa upaya penyederhanaan ini dianggap masih jauh dari tujuannya dimana pembaca masih sulit untuk mencerna isi dari buku ini yang notabene memang berasal dari disertasi yang pada dasarnya memang sulit untuk disederhanakan dalam bahasa populer. Dengan adanya sejumlah bab tambahan serta penulisan ulang dengan melakukan elaborasi dan penyisipan dalam sub bab tersendiri, maka sejak awal ada upaya kuat untuk menjadikan disertasi itu bisa menjadi bacaan yang mudah dimengerti. Seperti kata pepatah klasik, 'tidak ada gading yang tidak retak', begitupun buku ini. Penulis sangat mengharapkan kritik dan saran dari pembaca, demi penyempurnaan buku ini sekaligus sebagai upaya merangsang penelitian lebih lanjut terhadap kajian serupa terkait dengan persoalan K3 di Indonesia. Selamat membaca, semoga bermanfaat.

    2. Konsep Dasar Administrasi Publik

    Sosok ilmu administrasi publik seperti yang ada saat ini sejatinya terus saja berkembang untuk semakin memantapkan kedudukannya, dimana sebagai sebuah disiplin ilmu yang mapan dan kuat, kedudukannya telah diakui dunia. Karena perkembangannya itu, maka kajian ilmu administrasi yang mencakup di dalamnya kajian disiplin ilmu lainnya seperti ilmu manajemen, yang notabene merupakan cabang atau disiplin ilmu tersendiri, yang juga telah mapan kedudukannya. Hal mana terlihat dari sejumlah konsep dan definisi ilmu administrasi yang juga terus berkembang, seperti

  • 6 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    hendak mencakup banyak hal kalau tidak semua hal, karena dalam praktiknya yang paling sederhana, kegiatan administrasi, baik dalam arti sempit atau dalam arti luas itu memang terkait dengan berbagai jenis kegiatan, baik privat atau publik.

    Fakta sosial seperti itu yang membuat ilmu administrasi seperti didorong untuk secara terus menerus melakukan konvergensi dengan disiplin ilmu lainnya, misalnya ilmu manajemen. Munculnya sejumlah 'embel-embel' atau kata yang melekat di belakang kata administrasi, seperti administrasi publik/administrasi negara atau administrasi niaga, yang merupakan bentuk nyata dari perkembangan disiplin ilmu administrasi. Karena kecenderungan konvergensi yang tidak berhenti itu, bukan mustahil di masa datang akan muncul disiplin ilmu lainnya yang berakar dari ilmu administrasi yang sebelumnya sudah ada embel-embelnya. Misalnya muncul disiplin ilmu baru yang merupakan turunan dari atau lahir dari disiplin ilmu administrasi publik. Semua itu tidak bisa dilepaskan dari perkembangan atau konteks sosial yang melingkupi ilmu administrasi publik. Beberapa dekade yang lalu, misalnya muncul istilah atau konsep administrasi pembangunan untuk negara berkembang, yang sejatinya merupakan bagian dari ilmu administrasi publik pada umumnya. Meskipun istilah atau konsep administrasi pembangunan sekarang ini nampak redup, namun tidak berarti hilang sama sekali ditelan oleh konsep baru yang menggantikannya.

    Dinamika perkembangan ilmu administrasi publik, menunjukkan bahwa disiplin ilmu ini memiliki pengaruh yang besar terhadap kehidupan sosial dan politik kenegaraan. Hal demikian menjadi wajar jika dikaitkan dengan perkembangan lingkungan sosial politik kenegaraan yang juga sangat cepat dan paradigmatik. Munculnya istilah atau konsep administrasi pembangunan ketika negara muncul sebagai pihak yang sangat dominan dalam segala aspek pembangunan juga tidak terlepas dari perkembangan zamannya. Begitu juga munculnya konsep administrasi publik baru, dimana peran dan fungsi negara mulai bergeser dari semula melaksanakan langsung berubah hanya menjadi fungsi pengendalian (steering rather than rowing), juga sangat terkait dengan perubahan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan (governance) yang juga mengalami perubahan paradigma.

    Dalam sejarahnya, administrasi sebagai ilmu pengetahuan (science) baru berkembang sejak akhir abad XIX, tetapi administrasi sebagai suatu seni (art) atau administrasi dalam praktek, sesungguhnya telah ada atau keberadaannya itu setua dengan keberadaan peradaban manusia. Hal

  • 7 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    tersebut sebagaimana dinyatakan Siagian (2000), bahwa administrasi sebagai proses kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena ia timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Tegasnya, administrasi sebagai seni merupakan social phenomenon. Logika sederhana juga menunjukkan demikian, bahwa semua masyarakat yang tergolong beradab selalu ditandai dengan adanya peranan atau kegiatan administrasi dalam kehidupannya.

    Sementara itu sebagai ilmu pengetahuan atau disiplin ilmu tersendiri, administrasi merupakan suatu fenomena masyarakat yang baru, karena baru timbul sebagai suatu cabang dari ilmu-ilmu sosial dalam hal ini ilmu politik. Perkembangan demikian juga terjadi di Indonesia, meskipun dalam konteks yang berbeda. Dinamika perkembangan itu terus berlangsung hingga saat ini sebagaimana juga yang terjadi di negara lain, khususnya yang terjadi di negara maju. Begitulah gambaran singkat akan sejarah perkembangan ilmu administrasi khususnya administrasi publik, bahwa ilmu ini yang pada dasarnya berakar pada ilmu politik, terus berkembang memantapkan posisi dan perannya yang semakin strategis dalam proses pemerintahan. (mengenai sejarah perkembangan ilmu administrasi publik akan dikupas dalam sub bab berikutnya).

    Sebagai disiplin ilmu terapan (applied science) yang sudah mapan kedudukannya, ilmu administrasi sering digolongkan atau dibedakan menjadi 2 jenis, yaitu apa yang populer disebut sebagai administrasi publik, kedua apa yang disebut sebagai administrasi niaga atau administrasi bisnis (privat). Per definisi sederhana, apa yang di sebut administrasi publik (public administration), Pfiffner dan Presthus, (1976) menyatakan bahwa “Public administration is a process concerned with carrying out public policies" (Administrasi publik adalah suatu proses yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijaksanaan negara). Sementara itu Dimock mendefinisikan sebagai berikut: “Public administration is the activity of the state in the exercise of its political power" (Administrasi publik adalah kegiatan negara dalam melaksanakan kekuasaan/kewenangan politiknya). Sedangkan pengertian sederhana mengenai administrasi bisnis/niaga (private/business administration), yaitu kegiatan-kegiatan/proses/usaha yang dilakukan di bidang swasta/niaga yang pada intinya merupakan kegiatan-kegiatan organisasi niaga/swasta dalam usahanya mencapai tujuan yaitu mencari keuntungan (profit making or profit oriented) sebagai titik tekannya.

  • 8 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Administrasi publik, seperti yang dirumuskan oleh Pfiffner dan Presthus (1976), adalah sebuah disiplin ilmu yang terutama mengkaji cara-cara untuk mengimplementasikan nilai-nilai politik. Hal tersebut sejalan dengan gagasan awal Woodrow Wilson (1887) sebagai orang yang dianggap membidani lahirnya ilmu administrasi publik modern di Amerika Serikat. la mengemukakan bahwa disiplin administrasi publik merupakan produk perkembangan ilmu politik, meskipun Wilson justru mengusulkan adanya pemisahan yang tegas antara disiplin ilmu administrasi publik dari ilmu politik yang menjadi induknya. Gagasan Wilson ini yang kemudian berkembang dan melahirkan gagasan baru yang membuat pemisahan atau yang dikenal sebagai dikotomi politik-administrasi publik.

    Secara sederhana ilmu administrasi publik, menurut Wilson, berkaitan dengan dua hal utama, yaitu: (a) What government can properly and successfully do?; Kemudian (b), how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy? Dalam konteks dan bahasa yang berbeda dan sampai sekarang masih sering digunakan untuk memaknai ruang lingkup ilmu administrasi publik itu berurusan dengan persoalan bagaimana menentukan to do the right things dan to do the things right. Jika hendak disimpulkan maka, pada intinya sebuah kajian ilmu administrasi publik tidak terlepas dari organisasi pemerintah dalam penanganan masalah-masalah publik atau pemerintahan (negara). Sebagaimana dinyatakan Shafritz dan Russell (1997:5) bahwa it is easy to define administration if you are content with being simplistic it is government in action-the management of public affairs on the implementation of public policies.

    3. Pengertian Administrasi Publik

    Secara harfiah, pengertian administrasi publik tidak dapat dilepaskan dari konsep atau pengertian dasarnya yaitu administrasi. Kata administrasi sesungguhnya merupakan konsep atau istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan, sehingga wajar jika cakupan dari kegiatan administrasi juga sangat luas. Meskipun sudah ada embel-embel di belakang kata administrasi berupa kata publik, namun sifat dasar yang umum atau generik dari kata administrasi yang mencakup banyak aspek tetap mempengaruhi munculnya sejumlah konsep atau definisi mengenai administrasi publik yang juga sangat luas. Bisa saja cakupan pengertian

  • 9 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    kegiatan administrasi itu dipersempit, misalnya hanya menyangkut kegiatan teknis yang berulang ulang atau biasa disebut kegiatan klerikal (tulis menulis atau catat mencatat). Begitu juga cakupan pengertian administrasi publik bisa saja dipersempit, berupa kegiatan aparatur birokrasi rendahan yang tidak terkait dengan kegiatan perumusan dan pengambilan kebijakan.

    Dalam kaitan ini R.D.H. Kusumaatmadja (1975) mencoba memberikan rumusan bahwa administrasi dalam kehidupan sehari-hari terdiri dari dua pengertian yaitu: (1) pengertian dalam arti sempit dimana administrasi adalah kegiatan tulis menulis, catat mencatat dalam setiap kegiatan atau tata usaha. (2) dalam arti luas, administrasi adalah kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan terlebih dahulu. Meskipun demikian, kegiatan administrasi publik itu mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Caiden (1982) menunjukkan tujuh kekhususan administrasi publik, yaitu:

    - Kehadiran administrasi publik tidak bisa dihindari. - Administrasi publik mengharapkan kepatuhan. - Administrasi publik mempunyai prioritas. - Administrasi publik mempunyai kekecualian. - Manajemen puncak administrasi publik adalah politik. - Penampilan administrasi publik sulit diukur. - Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi publik.

    Banyaknya pengertian yang lebih luas dan mencakup banyak aspek, juga bisa dilekatkan pada kegiatan administrasi, karena fakta di lapangan memang menunjukkan hal demikian. Apa yang terjadi dalam kehidupan pemerintahan atau dalam proses penyelenggaraan pemerintahan memang menunjukkan bahwa kegiatan administrasi publik begitu kompleks dan menyangkut keseluruhan kegiatan pemerintahan. Jika di masa lalu definisi administrasi publik itu banyak dipersepsi dalam arti sempit bahkan menyangkut hal-hal yang sifatnya clerical dan tidak bersentuhan dengan persoalan pembuatan kebijakan dan manajerial. Namun dalam praktik dan perkembangannya di negara-negara modern, konsep atau pengertian administrasi publik yang sempit itu semakin ditinggalkan, karena pada kenyataannya kegiatan administrasi publik itu menyangkut hal dan kegiatan yang begitu luas dan dimensional.

    Ruang lingkup dan kegiatan administrasi publik itu tidak hanya terkait dengan kegiatan di bidang pelaksanaan kebijakan, tetapi juga

  • 10 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    pembuatan kebijakan. Setidaknya para administrator pemerintahan sejak awal sudah terlibat dalam proses pembuatan kebijakan, sekalipun bukan mereka yang menjadi kata penentu apakah kebijakan itu ditolak atau diterima menjadi kebijakan publik. Atas dasar ini maka ruang lingkup atau batasan kegiatan administrasi publik itu tidak hanya dalam lingkungan lembaga eksekutif saja, tetapi juga meliputi semua cabang pemerintahan dan hal-hal yang berkaitan dengan publik. Begitu juga definisi atau pengertian administrasi publik menjadi tidak hanya dibatasi pada bidang tertentu dalam pemerintahan (eksekutif), tetapi mencakup keseluruhan proses penyelenggaraan pemerintahan (governance).

    Jika sampai saat ini semakin banyak definisi mengenai administrasi publik dalam perspektif yang luas dan mencakup banyak aspek, maka hal itu bukan hanya merupakan konsekuensi yang wajar dari semakin pentingnya peran dan fungsi administrasi publik, tetapi pada dasarnya (nature) menunjukkan cakupan dan ruang lingkup dari ilmu administrasi publik yang memang sangat luas. Kegiatan administrasi publik itu tidak hanya menjadi domain para pelaksana kebijakan, khususnya di bidang eksekutif atau pemerintah (government), tetapi juga cabang kekuasaan lainnya. Semua cabang kekuasaan pemerintahan, baik yang tergolong sebagai cabang kekuasaan klasik atau utama (main-state organ), seperti eksekutif, legislatif dan yudikatif, tetapi juga mencakup cabang kekuasaan negara bantu (auxiliary state organ) dalam bentuk badan, komisi, komite. dan lain-lain yang kini semakin menjamur jumlahnya. Semua penyelenggara negara, dalam konteks dan kapasitasnya masing-masing, adalah pelaksana dan sekaligus pembuat kebijakan, sekalipun sebatas terlibat dalam proses pembuatan atau perumusannya.

    Sebagai disiplin ilmu yang sudah mapan, maka siapa saja tidak akan sulit menemukan sejumlah definisi atau pengertian mengenai administrasi publik. Meskipun tidak ada definisi atau pengertian yang sifatnya baku dan bisa disepakati oleh banyak pihak, namun diantara definisi atau pengertian itu ada yang sering disebut dan digunakan sebagai acuan oleh banyak kalangan, seolah ia menjadi sesuatu yang klasik. Diantara definisi yang sering digunakan oleh mahasiswa atau ditemui di sejumlah literatur administrasi publik adalah definisi yang dikemukakan sejumlah ahli yang terkenal pada zamannya, seperti W. Wilson, atau generasi berikutnya, seperti Dwight Waldo, Nigro and Nigro, dan Gerald Caiden untuk sekedar menyebut sebagian kecil nama yang populer.

  • 11 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Menurut Dwight Waldo (1963), administrasi publik. Itu diartikan sebagai organisasi dan manajemen dari orang-orang dan bahan-bahan untuk mencapai tujuan pemerintah (public administration is the organization and management of men and materials to achieve the purposes of government). Rumusan ini bisa disebut sangat sederhana dan memiliki cakupan yang sangat luas, namun hingga kini masih memiliki relevansi yang kuat, meskipun banyak pihak yang berusaha menambah atau menyempurnakannya. Sementara itu menurut Utrecht (1966), administrasi publik adalah gabungan jabatan (aparat/alat) administrasi yang di bawah pimpinan pemerintah, Presiden dan para Menteri, melakukan sebagian dari pekerjaan atau tugas pemerintah yang tidak diserahkan pada badan perundang-undangan dan kehakiman.

    Berikutnya adalah Nigro and Nigro (1973) yang memberikan kriteria administrasi publik itu mencakup:

    a. Usaha kerjasama kelompok di dalam suatu organisasi publik b. Mencakup tiga buah lembaga/badan: eksekutif, legislatif dan yudikatif

    serta inter-relasi antara ketiganya c. Mempunyai peran yang sangat penting dalam merumuskan kebijaksanaan

    publik dan oleh karenanya merupakan bagian dari proses politik d. Mempunyai perbedaan yang sangat jelas dengan administrasi privat e. Mempunyai keterkaitan yang erat dengan berbagai macam kelompok

    dan individu dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

    Menurut J. Wayong administrasi publik merupakan suatu penyelenggaraan tugas pemerintah dalam merealisir ketetapan-ketetapan yang telah menjadi keputusan negara dengan menekankan pada cara pelaksanaannya sehingga menuju kepada tertib hukum. Sementara itu menurut Soesilo Zauhar (1996) administrasi publik adalah proses kerjasama yang berlaku dalam organisasi publik dalam rangka memberikan pelayanan publik. Demikianlah bahwa konsep atau pengertian administrasi publik mempunyai banyak definisi, dari yang sempit hingga yang sangat luas cakupan dan batasannya. Meskipun diantara definisi itu ada sejumlah perbedaan atau titik tekan yang berlainan, namun sejatinya mudah dikenali benang merah diantara definisi-definisi itu.

  • 12 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    4. Dinamika Perkembangan Ilmu Administrasi Publik

    Dalam sejarahnya, ilmu administrasi publik seperti sosoknya yang ada sekarang sesungguhnya telah melalui proses perjalanan yang sangat panjang, sehingga sampai pada kemantapan sebagai disiplin ilmu yang kokoh sekaligus terus berkembang. Diantara perkembangan yang terjadi itu, ada yang bersifat evolusioner atau inkremental, ada yang gradual, tetapi ada juga yang revolusioner sifatnya, tergantung kondisi lingkungan sosial dimana ilmu administrasi publik itu berada, yang senantiasa berusaha menunjukkan relevansinya bagi kehidupan dimana ia hendak diterapkan. Meskipun kegiatan administrasi itu telah berlangsung bersamaan dengan peradaban manusia, namun sebagai sebuah disiplin ilmu (science) tidaklah demikian. Sebelumnya ilmu administrasi publik itu menjadi bagian dari ilmu politik, sampai akhirnya memisahkan diri sebagai cabang ilmu tersendiri dan terus berkembang hingga saat ini.

    Ada sejumlah tonggak perubahan yang bisa dibilang monumental (milestone), kalaupun tidak revolusioner sifatnya, yang perlu dicatat dalam sejarah ilmu administrasi publik. Diantara tonggak penting itu adalah pemikiran Woodrow Wilson melalui karyanya The Study of Administration, tahun 1887. Ia berpendapat bahwa "the science of administration is the latest fruit of that study of the science politics which was begun some twenty-two hundred years ago.." Seperti yang dikatakan Wilson bahwa ilmu administrasi merupakan hasil perkembangan dari ilmu politik, namun ia menegaskan bahwa ilmu administrasi berbeda dengan ilmu politik. Pemikiran Wilson ini yang kemudian dianggap menjadi pemicu lahirnya ilmu administrasi publik modern. Menurut Shafritz dan Hyde (1987), Wilson dianggap sebagai orang yang membidani lahirnya ilmu administrasi publik modern di Amerika Serikat. Wajar jika oleh sejumlah ahli dinyatakan bahwa bersama dengan para pemikir yang lain, baik yang secara langsung atau tidak langsung terkait dengan studi mengenai ilmu administrasi, maka Wilson ini digolongkan sebagai generasi pertama dari perkembangan konsep administrasi publik modern.

    Jika hendak ditengok ke belakang, sebenarnya, jauh sebelum Wilson menulis tentang The Study of Administration, embrio ilmu administrasi publik modern itu sudah ada sejak abad ke-15. Bahkan praktik administrasi publik yang tergolong maju sudah ada sejak dikenalnya Negara Kota di Athena dan di sejumlah tempat dimana muncul kerajaan tradisional yang tergolong maju

  • 13 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    dan memiliki peradaban tinggi pada masanya. Disebut demikian karena untuk mengurus dan melaksanakan organisasi berupa kerajaan sekalipun itu masih tergolong tradisional untuk ukuran saat ini, tentu membutuhkan cara-cara pengelolaan administrasi publik yang modern untuk ukuran zamannya. Ketika sebuah 'organisasi publik' itu semakin kompleks seiring dengan perkembangan zaman, dengan mulainya terbentuk embrio negara bangsa (nation state), di abad 18 dan awal abad 19, maka munculnya sejumlah pemikiran modern mengenai administrasi publik sebagaimana yang digagas antara lain oleh Wilson tersebut.

    Sejak itulah, sebagai sebuah disiplin ilmu yang mandiri dan terpisah dari ilmu politik, administrasi publik kemudian berusaha menemukan sosok yang lebih kuat akan jati dirinya sebagai sebuah ilmu, dan muncullah tulisan Wilson pada abad ke-19, yang berjudul The Study of Administration (1887) pada jurnal Political Science Quarterly. Dalam tulisannya Wilson mengatakan bahwa, Administration is the most obvious part of government; it is the executive, the operative, the most visible side of government, and is of course as old as government itself. It is government in action, and one might very naturally expect to find that government in action had arrested the attention and provoked the scrutiny of writers of politics very early in the history of systematic thought.

    Pemikiran Wilson yang terkenal dengan konsep dikotomi atau pemisahan secara tegas antara ilmu politik dan ilmu administrasi publik ini yang kemudian dianggap oleh sejumlah kalangan sebagai dasar dari pemikiran awal akan kelahiran ilmu administrasi publik di awal abad 20.

    Karya atau pemikiran lain yang juga penting yang memperkuat pandangan dikotomi antara administrasi dan politik antara lain dikemukakan oleh Frank J Goodnow (1900) dan Leonard D White. Dalam pemikiran Goodnow itu antara lain dinyatakan bahwa terdapat dua fungsi yang berbeda dalam pemerintahan. Pertama, politik yaitu fungsi menyangkut pembuatan kebijakan atau ekspresi dari kehendak negara. Dan administrasi yaitu fungsi yang terkait dengan pelaksanaan kebijakan tersebut. Pemikiran generasi pertama yang mendorong adanya pemisahan disiplin administrasi dari ilmu politik atau yang kemudian dikenal sebagai dikotomi politik-administrasi terus berkembang dan memiliki pengaruh yang kuat pada zamannya. Sejak itu, selama satu abad lebih, administrasi publik baik sebagai bidang studi maupun sebagai profesi terus berkembang.

  • 14 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Generasi pertama pemikiran administrasi publik banyak menekankan sisi saintifik dan prinsip-prinsip universal untuk mencapai efisiensi dan efektifitas. Ketika itu Wilson yang tertarik dengan administrasi yang dikembangkan di Prancis dan Jerman, berpendapat bahwa administrasi berfungsi untuk membantu eksekutif untuk menjalankan pekerjaan secara efektif dan efisien sehingga harus dipisahkan dari politik.

    "The field of administration is a field of business. It is removed from hurry and strife of politics; it is at most points stands apart even from debatable ground of constitutional study (..) the object of administrative study is to rescue executive methods from confusion and costliness of empirical experiment and set them upon foundation laid deep in stable principle".

    Pemisahan administrasi publik dari ilmu politik menjadi semakin kokoh dengan kontribusi dari prinsip-prinsip saintifik dalam administrasi. Pada masa itu beberapa pemikiran saintifik manajemen seperti yang dipublikasikan oleh Frederick Taylor (1912) dan Frederick Henry Fayol (1916) berjudul Administration Industrielle et General sangat berpengaruh dalam perkembangan administrasi publik saat itu. Pada saat ini berkembang pemikiran atau muncul prinsip-prinsip yang dianggap universal yang dapat diterapkan dalam mengelola di setiap organisasi, baik organis publik seperti negara atau pemerintahan, juga organisasi privat atau swasta berupa perusahaan dan organisasi sosial. Prinsip-prinsip tersebut sering dikenal dalam ranah ilmu manajemen, misalnya prinsip planning, organizing, staffing, directing, (actuating) coordinating, reporting dan budgeting.

    Tonggak penting lain yang mempengaruhi perkembangan ilmu administrasi publik muncul pada era tahun 1950-an yang sering disebut sebagai generasi kedua dalam perkembangan ilmu administrasi publik. Pada masa ini muncul pandangan yang begitu berpengaruh dalam perkembangan administrasi publik saat itu yaitu ilmu politik dan manajemen. Menguatnya pengaruh ilmu politik, dimulai dari pernyataan D. Waldo (1950) yang menyatakan bahwa "A theory of public administration means in our time a theory of politics also". Dalam pandangan ini ilmu politik yang notabene adalah ibu dari administrasi publik, suka tidak suka, tidak bisa dielakkan peran dan pengaruhnya terhadap sejumlah konsep-konsep yang terkait dengan administrasi publik, misalnya terhadap konsep birokrasi. Pengaruh ilmu politik juga membuahkan pendekatan baru dalam administrasi publik

  • 15 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    yaitu ilmu kebijakan publik. Demikian pula halnya dengan pengaruh ilmu manajemen terhadap cara pandang administrasi publik khususnya terkait dengan sejumlah prinsip-prinsip manajemen yang juga dapat diterapkan di semua jenis organisasi, baik privat atau publik.

    Tidak berhenti sampai di situ, perkembangan itu terus berlanjut dan nampak yang begitu dinamis, khususnya pada tahun 1970-an. Pada era ini sering dianggap sebagai generasi ketiga dalam perkembangan administrasi publik terkait dengan yang ditandai dengan munculnya sejumlah lembaga yang mengajarkan secara khusus ilmu administrasi sebagai disiplin ilmu tersendiri lengkap dengan sistem dan bangunan keilmuwannnya. Di Amerika Serikat muncul sekolah yang menyelenggarakan program administrasi publik dengan nama National Association of Schools of Public Affairs and Administration (NASPAA) pada tahun 1970. Tak lama berselang sebanyak 250 akademi dan universitas yang tergabung dalam asosiasi tersebut membuka program Master of Public Administration yang memberikan gelar MPA bagi lulusannya. Di tingkat internasional, pada tahun 1970 dibentuk IASIA (International Association of School and Institut of Administration) dengan anggota lebih dari 160 sekolah dan institut ilmu administrasi.

    Seperti bola salju perkembangan ilmu administrasi sebagai disiplin ilmu tersendiri ini semakin kokoh pada tahun 1980-an seiring dengan menguatnya konsep-konsep manajerialisme. Era ini sering disebut sebagai era generasi keempat dan terus berlanjut di era-era sesudahnya hingga sekarang ini. Melalui pendekatan manajerialisme ini para ahli berupaya mengadopsi pendekatan manajemen sektor privat ke dalam sektor publik. Cara kerja sektor swasta yang menekankan kinerja, efisiensi, dan fleksibilitas dianggap merupakan formula yang tepat untuk memperbaiki masalah pemborosan, inefisiensi, responsivitas yang terjadi dalam pengelolaan pemerintahan. Maka muncullah sejumlah istilah terkait dengan pendekatan tersebut seperti pendekatan new public management. Istilah “new" ini digunakan untuk membedakan dengan public management yang lama.

    Berbeda dengan konsep public management "lama" menurut Christopher Hood (1991) new public management lebih menekankan pada pengukuran kinerja daripada proses penerapan kebijakan, lebih menitikberatkan pada pelayanan yang kompetitif yang dijalankan melalui organisasi publik semi otonom atau sistem kontrak dengan swasta ketimbang melalui pelayanan oleh birokrasi, serta memberikan kebebasan kepada manajer publik bekerja seperti rekannya di sektor swasta. Tidak

  • 16 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    berhenti pada konsep yang ditawarkan oleh apa yang menyebut dirinya new public management, maka muncullah pendekatan baru yang memandang administrasi publik sebagai governance. Fokus utama pendekatan ini meletakkan konsep administrasi negara itu bukan lagi pada pemerintah (government) sebagai sebuah institusi yang diberikan kewenangan untuk mengatur masyarakat dan menjadi penyedia utama pelayanan publik, melainkan lebih pada proses tata kelola pemerintahan atau governance.

    Jika hendak diringkas, maka dalam perkembangannya hingga saat ini, sebagaimana juga studi yang dilakukan berbagai kalangan di Indonesia seperti Lembaga Administrasi Negara (LAN), bahwa secara garis besar konsep administrasi publik dibagi menjadi empat generasi yaitu generasi pertama yang menonjolkan karakteristik scientific administration, generasi kedua yaitu pluralism administration dimana administrasi berkembang berkat dukungan atau kontribusi ilmu-ilmu sosial yang lain, generasi ketiga yang ditandai dengan kedewasaan jati diri administrasi publik sebagai domain studi tersendiri dan generasi keempat dimana administrasi dipandang sebagai proses governance. Demikianlah bahwa dalam perkembangan administrasi publik modern baik sebagai ilmu maupun dalam praktik-pada dasarnya akan terus berkembang, tidak hanya di negara maju, tetapi juga di negara berkembang.

    5. Administrasi Pembangunan

    Dalam perkembangan administrasi negara pada beberapa dasawarsa yang lalu pernah muncul istilah administrasi pembangunan yang begitu populer, khususnya di negara berkembang. Tidak sedikit buku-buku dan kajian ilmiah yang ditulis berbagai ahli yang mengungkapkan keberadaan konsep administrasi pembangunan yang begitu penting, khususnya bagi negara berkembang dalam mengelola administrasi pemerintahannya. Sayangnya istilah atau konsep ini gaungnya tidak bertahan lama bukan karena efektivitasnya saja yang banyak dipertanyakan tetapi juga model-model yang digunakannya yang cenderung terfokus pada pemerintah, sementara di sisi lain muncul pemikiran baru dari model administrasi publik yang semakin mengadopsi pola-pola manajerial organisasi privat yang di dalamnya menempatkan kedudukan masyarakat dalam posisi yang semakin penting.

  • 17 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Secara sederhana penggunaan istilah administrasi pembangunan itu merupakan padanan dari konsep umum administrasi publik yang diterapkan di negara berkembang. Namun penggunaan istilah administrasi pembangunan ini bukan sekedar perbedaan istilah saja, tetapi sesungguhnya mengandung konsep pemikiran mengenai sosok administrasi publik itu harus melakukan peran dan fungsinya dalam negara berkembang dalam upayanya membangun negara yang bersangkutan. Dalam kaitan ini administrasi sebagai alat sebagaimana juga manajemen yang juga merupakan alat itu digunakan untuk mencapai tujuan pembangunan. Pada era itu negara berkembang banyak disibukkan dengan upayanya mengejar ketertinggalan dari negara maju, dengan cara melakukan pembangunan di segala bidang. Dalam konteks lingkungan sosial seperti ini, maka model administrasi publik yang digunakan harus berbeda dengan model administrasi publik dari negara maju, maka muncullah konsep administrasi pembangunan, yaitu sebuah model administrasi publik yang khas negara berkembang atau lingkungan sosial tertentu dimana ia diterapkan.

    Sebagai sebuah alat dari organisasi bernama negara, maka dengan model administrasi publik yang tepat, keberadaannya dapat diharapkan positif dalam mengawal pembangunan suatu negara sampai pada tujuan yang dicita-citakan. Harapan tersebut menjadi sangat wajar jika dikaitkan dengan pengertian sederhana mengenai administrasi atau manajemen publik, yang pada dasarnya kegiatan yang dilakukan itu berurusan dengan persoalan bagaimana menentukan to do the right things dan to do the things right. Artinya jika administrasi publik berurusan dengan cara-cara yang efisien untuk melakukan proses pembangunan, maka cara-cara itu harus disesuaikan dengan konteks atau kebutuhan dimana ia diterapkan. Hal demikian menjadi sangat penting karena secara konsepsional, meskipun sekedar alat dari sebuah organisasi, namun keberadaan administrasi publik itu juga mempunyai kemampuan dalam menentukan tujuan dari proses pembangunan itu sendiri karena peran dan fungsinya yang sangat penting.

    Sementara itu di sisi lain, gencarnya upaya melakukan pembangunan yang berlangsung di negara berkembang itu merupakan sesuatu yang tidak dapat terelakkan pasca munculnya sejumlah negara bangsa (nation state) baru pasca perang dunia kedua. Tidak ada pilihan lain bagi negara-negara baru itu kecuali melakukan akselerasi pembangunan untuk mencapai tujuan berupa kemakmuran atau kesejahteraan rakyatnya. Dengan kebutuhan seperti itu, maka pola administrasi publik tidak bisa sama modelnya dengan

  • 18 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    pola serupa yang digunakan di negara yang relatif lebih maju atau memiliki tantangan yang berbeda, maka muncullah apa yang disebut sebagai administrasi pembangunan. Dari sisi negara berkembang, keberadaan apa yang disebut sebagai administrasi pembangunan itu sengaja dipilih dan dikembangkan sebagai konsekuensi dari adanya ketimpangan antara administrasi pemerintahan di negara maju dengan administrasi pemerintahan di negara berkembang. Riggs (1964) dalam Hayati, et.al (2005:18) memandang bahwa administrasi publik untuk negara berkembang mempunyai pola perilaku yang berbeda dengan administrasi publik di negara maju, yang menyangkut sistem, struktur, dan fungsi.

    Meskipun begitu, jangan dikira bahwa konsep administrasi pembangunan ini muncul begitu saja dari negara berkembang atau negara tertentu saja yang hendak me lakukan pembangunan dengan menggunakan pola administrasi publik yang khas untuk kepentingan negara yang bersangkutan. Justru ide demikian sejatinya berasal dari negara yang sudah tergolong relatif maju. Seperti diketahui menjelang dan memasuki Perang Dunia II ada program sosial yang besar, seperti New Deal di Amerika Serikat dan berbagai program rehabilitasi pasca perang dunia, serta bangkitnya negara-negara baru yang sebelumnya adalah wilayah-wilayah jajahan, dimana aspek pembangunan menjadi icon penting ketika itu. Di sisi lain ada upaya mengembangkan administrasi sebagai disiplin ilmu yang berdiri sendiri diperkuat dengan studi perbandingan administrasi publik, antara lain dengan di bentuknya Comparative Administration Group (CAG) pada tahun 1960 oleh para pakar administrasi, seperti John D. Montgomery, William J. Siffin, Dwight Waldo, George F. Grant, Edward W. Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir konsep administrasi pembangunan (development administration), sebagai bidang kajian baru yang kelahirannya sesungguhnya lebih didorong oleh kebutuhan untuk membangun administrasi publik di negara-negara berkembang agar proses pembangunannya bisa berjalan lebih baik.

    Ada yang mengatakan bahwa lahirnya konsep administrasi pembangunan itu merupakan sebuah proses konvergensi antara konsep administrasi publik di satu sisi dan konsep pembangunan di sisi lainnya, sehingga melahirkan suatu disiplin ilmu baru yang disebut sebagai administrasi pembangunan. Berdasarkan logika sederhana, logika konvergensi tersebut bisa diterima, meskipun sejatinya prosesnya tidak sesederhana itu. Sesungguhnya administrasi pembangunan lahir dan

  • 19 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    berkembang karena adanya kebutuhan di negara-negara yang sedang membangun untuk mengembangkan lembaga-lembaga dan pranata-pranata sosial, politik, dan ekonomi, agar pembangunan dapat berhasil. Oleh karena itu menurut Kartasasmita (1997), pada dasarnya administrasi pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari sistem administrasi publik di negara yang sedang membangun serta upaya untuk meningkatkan kemampuannya.

    Secara konsepsional, menurut Suminta (2005), administrasi pembangunan merupakan gabungan dua pengertian, yaitu administrasi, yang berarti segenap proses penyelenggaraan dari setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan pembangunan. Hal ini merupakan rangkaian usaha perubahan dan pertumbuhan yang berencana yang dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa, negara, dan pemerintahan menuju modernitas dalam rangka pembinaan bangsa. Bisa diartikan bahwa administrasi pembangunan merupakan administrasi publik yang diarahkan untuk mendukung proses pembangunan, dalam arti untuk keperluan keberhasilan pembangunan.

    Dengan demikian, administrasi pembangunan lahir dan merupakan penyempurnaan dari administrasi publik untuk dapat diterapkan di negara berkembang. Selain itu, tujuan diterapkannya administrasi pembangunan adalah untuk mencapai kemajuan pembangunan suatu negara menuju modernisasi. Dapat dikatakan pula bahwa, administrasi publik adalah ditujukan bagi negara yang sudah maju, sedangkan administrasi pembangunan ditujukan untuk negara yang sedang berkembang. Menurut Tjokroamidjojo (1995), setidaknya terdapat 4 kecenderungan yang mengarahkan administrasi publik kepada administrasi pembangunan. Kecenderungan-kecenderungan tersebut adalah sebagai berikut:

    a. Perhatian administrasi publik mengarah kepada masalah-masalah pelaksanaan dan pencapaian tujuan pembangunan, yang dimulai dari perumusan kebijaksanaan, instrumen pelaksanaannya hingga pelaksanaan pembangunan itu sendiri.

    b. Administrasi publik mengembangkan penelaahan mengenai sikap dan peranan birokrasi (behavioral approach), serta berbagai masalah hubungan manusia, seseorang atau kelompok dalam birokrasi tersebut, juga ditelaah tentang bagaimana keputusan diambil, dan pengetahuan dikembangkan.

  • 20 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    c. Kecenderungan melakukan pendekatan manajemen dalam administrasi publik. Di sini dikembangkan sistem analisis administrasi publik terhadap administrasi pembangunan, penggunaan teknik-teknik kuantitatif dan analitis dalam administrasi publik.

    d. Administrasi publik memberikan tekanan kepada ekologi sosial dan kultural. Di sini ditekankan telaah terhadap hubungan dan sikap administratif dengan ekologi sosial dan budaya masyarakat tertentu.

    Keempat kecenderungan tersebut saling terkait satu sama lain dan kecenderungan tersebut mengarah kepada administrasi pembangunan. Kecenderungan administrasi pembangunan berorientasi untuk mendukung pembangunan, dan usaha-usaha ke arah modernisasi guna mencapai kehidupan yang sejahtera secara sosial dan ekonomi.

    6. Reformasi Administrasi Publik di Indonesia

    Sebagai bagian dari perkembangan global, maka Indonesia juga tidak lepas dari proses tersebut, begitupun yang terjadi di bidang administrasi publik, baik sebagai disiplin ilmu maupun dalam praktik pemerintahan. Hal mana terlihat dari munculnya sejumlah pemikiran dan literatur sejenis yang mencerminkan perkembangan tersebut, juga terlihat secara kelembagaan dimana banyak berdiri lembaga pendidikan yang secara khusus dan semakin intens mengkaji ilmu administrasi publik sebagai disiplin ilmu tersendiri. Dinamika perkembangan itu nampak nyata di era Orde Baru seiring dengan dianutnya paradigma ‘pembangunanisme’. Bukan kebetulan jika di era itu berkembang konsep administrasi pembangunan yang juga diterapkan di Indonesia. Dinamika perkembangan atau perubahan yang dianggap sangat penting juga terjadi di periode akhir kekuasaan Orde Baru, yaitu era 1990-an, dan perubahan itu masih berlangsung hingga kini.

    Dalam sejarahnya, upaya melakukan reformasi atau perubahan administrasi publik di Indonesia itu telah secara inkremental dilakukan sejak awal 1970-an, mengikuti sejumlah perubahan yang terjadi di tingkat global. Hanya saja perubahan itu masih setengah hati atau malu-malu dan mungkin hanya kulit luarnya saja yang berubah. Bagaimanapun setiap wacana untuk melakukan perubahan administrasi publik di Indonesia kurang begitu populer. Tanda-tanda ke arah perubahan itu dapat dilihat pada 1984 ketika singkatan MENPAN mendapat arti baru, dari Menteri Negara Penyempurnaan dan Pembersihan Aparatur Negara (1969) menjadi Menteri

  • 21 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Negara Penertiban Aparatur Negara (1973) hingga Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (1984). Kata pendayagunaan yang berarti peningkatan efektivitas yang secara tidak langsung menghendaki dilakukannya perubahan atau reformasi administrasi. Bersamaan dengan itu, pada awal 1980-an pemerintah melakukan reformasi dengan istilah yang populer saat itu yaitu 'deregulasi dan debirokratisasi'. Kemudian sejak awal 1990-an, bersamaan dengan diskursus tentang desentralisasi pemerintahan atau otonomisasi daerah, maka istilah reformasi administrasi mulai lebih sering digunakan. Penyebutan istilah reformasi administrasi biasanya dikaitkan selain dengan tantangan globalisasi pada abad ke-21 juga dengan tuntutan demokratisasi dan perkembangan sosial ke arah masyarakat industri dan informasi, yang semuanya mempengaruhi tuntutan masyarakat atas kualitas pelayanan pemerintah.

    Barangkali itulah salah satu nature (hakekat atau sifat) dari ilmu administrasi publik yang memang lahir dan berkembang karena pengaruh perkembangan lingkungan sosialnya. Semua perubahan yang terjadi, yang terkait dengan paradigma dan model atau teknik-teknik yang digunakan dalam administrasi publik tidak dapat dilepaskan dari perubahan lingkungan dimana ia diterapkan. Nampak nyata ada hubungan interaktif antara administrasi publik dengan konteks dan lingkungan sosialnya. Dan diantara berbagai unsur lingkungan sosial, unsur sosial politik dan budaya (perilaku) merupakan unsur yang paling banyak mempengaruhi penampilan atau sosok (performance) administrasi publik yang berlaku ketika pada masanya. Jika hendak dibandingkan, maka perbedaan itu-di Indonesia-akan nampak nyata antara periode Orde Baru dengan apa yang berlaku sekarang karena pengaruh perubahan konstalasi sosial politik di Indonesia. Begitupun budaya dan perilaku aparatur negara yang menjalankan administrasi publik juga terlihat jelas perbedaannya, meskipun banyak kalangan yang melihat bahwa perubahan yang terjadi tidak substantif tetapi lebih pada aspek formal atau kelembagaannya saja.

    Begitulah bahwa dimana mana keberadaan administrasi publik secara konsepsional bersifat sangat dinamis, ia selalu ditantang oleh perubahan-perubahan yang juga dinamis yang terjadi di lingkungan sosialnya. Konsekuensi dari dinamika yang berkembang pada administrasi publik itu pada gilirannya memunculkan model-model baru, seiring dengan perkembangan pemikiran para ahli. Dalam kaitan ini Islami (1991:3) mengemukakan bahwa "administrasi publik sebagai suatu disiplin ilmu telah

  • 22 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    mengalami berbagai penggantian paradigma. Ini membuktikan bahwa administrasi publik bukanlah ilmu yang statis tetapi terus berkembang dalam rangka mencari identitas secara kokoh dan mantap. Perkembangannya tidak terlepas dari berbagai persoalan yang dihadapi masyarakat, yang kemudian melahirkan pemikiran-pemikiran baru untuk menyelesaikannya."

    Sampai saat ini perkembangan teori, konsep dan paradigma yang terjadi di dalam administrasi juga begitu beragam (distinct) dan unik. Hal ini sekaligus menunjukkan bahwa ilmu administrasi yang bergerak begitu dinamis itu memiliki relevansi yang tinggi bagi kehidupan publik, sehingga ia senantiasa responsif dan akomodatif dalam kedudukannya sebagai alat (tool) dari organisasi. Memang sejumlah prinsip dasar dari administrasi publik itu tidak mudah bergeser, melainkan hanya disempurnakan pada beberapa bagiannya, sehingga ada sejumlah pengertian dan konsep dasar administrasi publik yang dianggap klasik dan masih diterima hingga saat ini meskipun dengan beberapa catatan. Kondisi demikian di sisi lain juga menunjukkan kematangan ilmu administrasi sebagai sebuah disiplin ilmu tersendiri.

    Jangan heran jika dalam pengertiannya yang klasik, administrasi publik masih dipahami oleh banyak kalangan sebagai implementasi kebijakan yang dibuat oleh pejabat publik, penggunaan kekuasaan untuk memaksakan aturan untuk menjamin kebaikan publik dan relasi antara publik dan birokrasi yang telah ditunjuk untuk melaksanakan kepentingan bersama (Caiden: 1982, 12). Administrasi publik dibentuk untuk menyelenggarakan kepentingan publik dan melayani publik. Pada prinsipnya, administrasi publik dibentuk untuk mengabdi kepada publik dan tidak boleh memihak kepada salah satu kepentingan politik apapun, dengan alasan apapun. Administrasi publik harus netral dan tidak partisan agar pelayanan kepada publik dapat dilakukan dengan adil tanpa membeda-bedakan status sosial, jabatan dan preferensi politik seseorang.

    Meskipun demikian, secara umum, secara teori, konsep dan paradigma, administrasi negara terus mengalami perkembangan yang cukup cepat. Banyak bermunculan teori-teori kontemporer di dalam khasanah administrasi negara yang mengkritik dan memperkaya teori-teori klasik yang sudah ada misalnya teori yang membahas mengenai organisasi dan birokrasi. Semua perkembangan itu merupakan sesuatu yang wajar mengingat administrasi publik merupakan bagian dari ilmu sosial yang memiliki karakteristik yang dinamis, tidak seperti halnya ilmu-ilmu alam yang

  • 23 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    cenderung pasif dan positivistik. Munculnya konsep administrasi pembangunan adalah contohnya, sebagai sebuah respon positif akan kebutuhan sebuah negara pada masanya yang sedang giat-giatnya melakukan pembangunan. Demikian juga saat ini ketika konstalasi sosial politik global telah berubah, begitu juga perubahan yang terjadi di negara yang bersangkutan yang menjadi demokratis, menghargai hak-hak sipil dan politik, perlindungan HAM dan sebagainya, menjadikan konsep dan paradigma administrasi publik juga mengalami perubahan, sebagaimana yang terjadi di Indonesia saat ini.

    Proses itu terus berlangsung, dan tidak henti-hentinya terjadi apa yang disebut konvergensi pemikiran terkait ilmu administrasi publik. Konvergensi itu misalnya antara pemikiran-pemikiran yang melahirkan berbagai konsep pembangunan dengan pandangan-pandangan dalam ilmu administrasi yang mengarah pada makin terpusatnya perhatian pada aspek manusia serta nilai-nilai kemanusiaan yang tercermin dalam berbagai pendekatan yang sedang berkembang saat ini. Pada era 1990-an, ilmu administrasi publik yang semula dianggap sebagai konsep eksklusif yang berfokus kepada masalah efisiensi dan efektifitas kemudian bergeser menjadi konsep yang multidisipliner kajiannya. Jangan heran jika sejumlah prinsip-prinsip yang ada dalam disiplin ilmu manajemen kemudian diadopsi atau ditransformasikan ke dalam ilmu administrasi publik. Hal serupa juga dilakukan terhadap disiplin ilmu lainnya, khususnya ilmu politik. Hasilnya seperti yang terlihat sekarang ini bahwa ilmu administrasi publik tidak saja berfokus kepada soal efisiensi dan efektifitas pemerintahan, tetapi lebih luas lagi cakupannya seperti isu demokrasi, pemberdayaan, affirmative action dan sebagainya.

    Era 1990-an adalah masa dimana sejumlah perubahan penting di bidang konsep administrasi publik sedang berlangsung secara lebih serius, meskipun gagasan untuk melakukan reformasi administrasi publik di negara maju telah berkembang di tahun 1970-an. Salah satu upaya reformasi administrasi publik yang juga sempat populer di Indonesia di pertengahan tahun 90-an adalah apa yang disebut sebagai ‘reinventing government atau upaya ‘mewirausahakan' birokrasi dengan kredo new public management yang sebelumnya telah berkembang dan menjadi praktek administrasi publik di Amerika Serikat. Para pendukung gerakan ini berpendapat, bahwa model administrasi dan birokrasi sistem komando dan pengawasan harus segera diubah karena dianggap tidak lagi efektif, efisien atau sudah ketinggalan

  • 24 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    zaman dalam tatanan ekonomi-politik dunia yang sudah berubah. Perubahan atau reformasi birokrasi kini terus berlangsung dengan jargon baru, yaitu good governance dimana administrasi publik merupakan bagian penting di dalamnya yang harus disesuaikan dengan konsep ‘governance’ tersebut.

  • 25 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    BAB II

    TEORI DAN KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK

    1. Konsep Dasar Kebijakan

    Dalam ilmu administrasi publik modern, apa yang disebut pengambilan kebijakan (policy formulation) itu bukan hanya menjadi ranah lembaga pemerintahan tertentu, tetapi telah menjadi ranah semua lembaga penyelenggara negara. Lahirnya sebuah produk yang bernama kebijakan, tidak hanya dimonopoli oleh pejabat politik atau lembaga yang oleh konstitusi dinyatakan sebagai pengambil kebijakan. Jika mengacu pada teori trias politica, fungsi tersebut seolah olah hanya merujuk pada sebuah lembaga yang bernama legislatif. Namun jika mengacu pada teori checks and balances dan perkembangan mutakhir beberapa dasawarsa yang lalu, maka semua penyelenggara negara pada hakekatnya adalah pengambil dan sekaligus pelaksana kebijakan. Tidak terkecuali lembaga legislatif, juga sebagai pelaksana kegiatan administrasi publik sebagaimana diamanatkan oleh konstitusi.

    Begitulah, dalam praktiknya, semua lembaga penyelenggara pemerintahan terlibat aktif dalam proses pengambilan kebijakan, betapapun kecil peran dan fungsi itu. Karenanya dalam konsep dan pengertian umum ia disebut sebagai penyelenggara negara atau pemerintahan, tidak terkecuali lembaga legislatif yang pada dasarnya memiliki tugas pokok sebagai pengambil kebijakan. Dalam berbagai tingkatan dan ruang lingkup berdasarkan peran dan fungsi masing-masing lembaga negara yang diberikan oleh konstitusi, maka semua penyelenggara negara pada hakekatnya adalah pengambil kebijakan dalam arti luas. Konsep demikian jangan diasumsikan,

  • 26 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    bahwa seolah-olah ada penumpukan kekuasaan dimana ada lembaga yang membuat dan sekaligus melaksanakan kebijakan, sebagaimana yang menjadi dasar lahirnya teori pemisahan kekuasaan. Karena secara umum semua penyelenggara negara memiliki fungsi sebagai pengambil kebijakan. Misalnya pemerintah (government) sebagai eksekutif atau pelaksana kebijakan, ia berfungsi sebagai pengambil kebijakan pada saat mengeluarkan kebijakan berupa Peraturan Pemerintah misalnya, sebagai peraturan pelaksanaan atau petunjuk bagi pejabat yang ada di bawahnya. Begitu juga seterusnya yang dilakukan oleh pejabat eksekutif yang berada di tingkatan atau hirarki di bawahnya.

    Kondisinya sekarang jauh berbeda dengan konsep atau teori pemisahan kekuasaan ala John Locke atau Montesquieu, yang berusaha memisahkan secara tegas dan kaku antara lembaga pembuat dan pelaksana kebijakan. Berdasarkan teori itu keduanya harus dipisahkan secara ketat agar tidak terjadi penumpukan kekuasaan yang berujung pada abuse of power. Sampai sekarang tujuan yang diharapkan tidak berubah, tetapi dalam praktik ketatanegaraan tidak harus demikian pola hubungannya, dimana masing-masing lembaga penyelenggara negara itu terpisah secara kaku. Untuk mencapai tujuan tersebut model pengelolaan pemerintahan harus dirancang secara fleksibel, jika hendak mencapai tingkat efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan yang tinggi dan berkualitas.

    Sejak beberapa dasawarsa yang lalu hingga sekarang ini, dengan berkembangnya teori check and balances dan berbagai penyempurnaan yang dilakukan dalam konsep penyelenggaraan kenegaraan, maka pemisahan kekuasaan itu tidak lagi bersifat kaku, melainkan lebih pada aspek fungsionalitasnya masing-masing lembaga pemerintahan, dikaitkan dengan upaya pencapaian tujuan dari organisasi yang bernama negara atau pemerintahan. Dengan demikian tidak lagi ada dikotomi antara legislatif dan eksekutif dalam proses pembuatan kebijakan.

    Meskipun kata putus sebuah kebijakan tertentu (UU) itu ada di tangan legislatif (DPR), namun dalam proses pembuatannya senantiasa melibatkan pemerintah (eksekutif). Hal tersebut karena pemerintahlah yang lebih tahu akan kondisi sebenarnya dimana kebijakan itu akan diimplementasikan. Begitu juga pemerintah dan jajaran birokrasi yang ada di bawahnya yang akan melaksanakan kebijakan yang diputuskan oleh pihak legislatif. Dalam praktiknya tidak ada kebijakan yang tiba-tiba datang dari 'langit' legislatif, dengan asumsi mereka lebih tahu atau hanya karena

  • 27 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    mereka berwenang melakukannya sebagaimana konstitusi memang memberikan hak demikian.

    Dalam praktiknya proses pembuatan kebijakan khususnya dalam bentuk perundang-undangan itu tidak bisa datang dari satu lembaga tertentu, tetapi senantiasa melibatkan berbagai pihak, termasuk mereka yang nanti akan melaksanakannya. Itu artinya tidak lagi bisa ditarik secara tegas batas-batasnya antara lembaga pembuat dan pelaksana kebijakan. Sekalipun itu lembaga eksekutif atau pemerintahan serta jajaran birokrasinya, berdasarkan peran dan fungsinya juga diberikan kekuasaan mengambil kebijakan dalam proses penyelenggaraan negara. Sengaja dalam bagian buku ini dikemukakan konsep pembuatan kebijakan dikaitkan dengan teori pemisahan kekuasaan negara, dengan maksud agar sejak awal tidak terjadi dikotomi diantara lembaga negara dalam proses pembuatan kebijakan. Dengan demikian diharapkan muncul sebuah pemahaman yang lebih utuh mengenai konsep pembuatan dan pelaksanaan kebijakan publik dalam perspektif administrasi publik dan bukan perspektif politik, mengenai siapa yang berhak atau berwenang memutuskan atau melaksanakan sebuah kebijakan.

    Dalam kaitan ini maka ada jenis-jenis yang disebut sebuah kebijakan dalam tingkatan dan substansinya. Konstitusi negara adalah sebuah kebijakan juga yang dirumuskan oleh para pendiri atau mereka yang mewakili rakyat secara keseluruhan (MPR). Begitu juga Undang-undang adalah sebuah kebijakan yang ditetapkan oleh DPR dan mendapat pengesahan atau persetujuan presiden (pemerintah/eksekutif). Sementara itu ada juga kebijakan dalam tingkatan yang lebih rendah, seperti Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden, Peraturan Daerah dan seterusnya yang diputuskan oleh pihak eksekutif (pemerintah/government). Bahkan dalam tingkatan yang lebih rendah lagi juga ada, karena setiap aparatur birokrasi dalam menjalankan kebijakan itu juga mengambil kebijakan, termasuk ketika aparatur negara itu tidak menjalankan kebijakan atau diam saja dan membiarkan sebuah kebijakan itu tidak berjalan sebagaimana kerangka normatif atau yang seharusnya.

    Secara umum kebijakan itu menurut Said Zainal Abidin (2004:31-33) dapat dibedakan dalam tiga tingkatan:

    a. Kebijakan umum, yaitu kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif ataupun yang bersifat negatif yang meliputi keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan.

  • 28 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    b. Kebijakan pelaksanaan, yaitu kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum. Untuk tingkat pusat, bisa berupa peraturan pemerintah tentang pelaksanaan suatu undang-undang.

    c. Kebijakan teknis, yaitu kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan.

    Semua kebijakan itu memiliki peranan yang penting terhadap kualitas implementasi kebijakan. Jangan dikira hanya jenis kebijakan tertentu yang paling berperanan, misalnya kebijakan yang tergolong teknis operasional dalam bentuk Juklak dan Juknis misalnya. Semua kebijakan yang ada merupakan rangkaian atau satu kesatuan yang memiliki peran besar dalam proses pelaksanaan atau implementasi sebuah kebijakan dalam mencapai tujuannya.

    2. Pengertian Kebijakan Publik

    Konsep terbaru dari administrasi publik menunjukkan bahwa paradigma kebijakan publik sebagai salah satu dimensi dari administrasi publik, sudah menghapus konsep dikotomi antara politik dan administrasi. Hal tersebut seperti dikemukakan oleh Gullick (1933), dalam Thoha (2002:70) bahwa:

    "The division between politics and administration would be replaced with the division between policy veto and policy planning and execution".

    Menelaah pendapat yang dikemukakan oleh Gullick di atas, tampak bahwa pembagian antara politik dan administrasi akan diganti dengan pembagian antara penolakan kebijakan dengan perumusan dan pelaksanaan kebijakan. Penolakan kebijakan (policy veto) merupakan tindakan politik, sedangkan perumusan dan pelaksanaan kebijakan merupakan tindakan administrasi. Banyak definisi-definisi administrasi publik yang telah menjalani revisi, dimana hal tersebut dapat dilihat dari beberapa definisi seperti dikemukakan oleh Frederickson (1980, 1997), Hughes dan Owen (1994) maupun Ferrel (1991) sebagaimana dikutip dalam Henry (1988) dalam bukunya Public Administration and Public Affair.

    Pada kesempatan lain Nigro and Nigro seperti dikutip oleh Rosenbloom (1986: 5) mengatakan “Public administration... has an important role in the formulation of public policy, and this is part of the political process.".

  • 29 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Yang lebih tegas mengenai keterkaitan antara administrasi publik dengan kebijakan publik dapat dilihat dari definisi Pfiffner dan Presthus (1960:4) yang mengatakan:

    a. Public administration involves the implementation of public policy which has been determined by representation political body.

    b. Public administration maybe defined as the coordination of individual and group efforts to carry out public policy. It is mainly occupied with the daily work of governments.

    c. In sum, Public Administration is a process concerned, encompassing innumerable skills and techniques large numbers of people".

    Definisi di atas jelas menunjukkan bahwa kebijakan publik merupakan salah satu karakter dari administrasi publik, meskipun masih terbatas pada kegiatan pelaksanaan (implementasi) kebijakan yang telah dibuat oleh badan yang lain. Sedangkan pada perspektif yang lain, administrasi publik tidak hanya berfungsi dalam implementasi kebijakan saja, tetapi juga di dalam proses perumusan (formulasi) dan proses evaluasi kebijakan.

    Hal tersebut dikemukakan oleh Henry dalam Public Administration and Public Affairs (1988:3) yang mengatakan:

    "For the letter part of the locus of the twentieth century, the public bureaucracy has been the locus of public policy formulation and the major determinant of where this country is going".

    Dari definisi-definisi di atas, maka Singadilaga dalam sari kuliahnya mengatakan:

    "Bahwa peranan lembaga-lembaga pemerintahan bukan saja melaksanakan kebijakan negara, tetapi juga berperan dalam merumuskan kebijakan tersebut. Peranan kembar yang dimainkan oleh lembaga-lembaga pemerintahan tersebut memberikan gambaran betapa pentingnya peranan administrasi negara dalam proses politik."

    Kajian terhadap dimensi kebijakan publik sangat penting bagi administrasi publik, karena berkaitan dengan strategi yang harus diambil dalam memenuhi kebutuhan masyarakat. Strategi tersebut meliputi penetapan sasaran dan tujuan yang harus dicapai, serta perencanaan untuk menetapkan struktur organisasi badan pelaksana serta sumber-sumber lain yang diperlukan.

  • 30 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    Sebagaimana dikemukakan oleh Dye (1978), merujuk pada orang pertama yang dianggap mempelajari kebijakan (policy) secara sistematis adalah John Dewey (1950), dalam bukunya yang terkenal" Logic: The Theory of Inquiry" Dewey memberi perhatian untuk mengukur hasil-hasil kebijakan, berikut rencana-rencana tindakan, alternatif-alternatif serta akibat-akibat yang mungkin timbul. Pemikiran Dewey ditindaklanjuti oleh Harold D. Laswell dan Daniel Learner melalui bukunya "The Policy Science" (1951) dan kemudian "A Preview of Policy Science" (1971), yang intinya menyatakan bahwa kebijakan telah menunjukkan kelasnya sebagai sebuah ilmu pengetahuan.

    Sebagai ilmu yang relatif baru, maka dalam mempelajarinya Laswell dan Learner melakukan pendekatan kebijakan dari dimensi pengamatan sosial, psikologi dan perumusan alternatif kebijakan yang melampaui batas-batas sosial psikologi. Laswell tidak memerinci luas lingkup penerapan ilmu kebijakan, yang jelas bahwa lapangan kerja ilmu tersebut berlaku untuk lingkungan pemerintah maupun lingkungan bisnis. Hal itu berbeda dengan definisi dari Dror (1983:3) tentang kebijakan, yang sudah mempersoalkan wilayah kebijakan sebagai berikut:

    "The unique core of policy studies is policy making, as a subject for study and improvement. This includes both policy making as purposive process as well as specific policy issues and policy areas. Understanding how policies involve and improving policy making in general and specific policies in particular are the scope, content and mission of policy studies."

    Sedangkan Nagel (1990:xv) secara lebih tegas membatasi medan studi kebijakan pada dua hal yaitu: (1) mengenai isi, sebab, dan akibat dari alternatif-alternatif bertalian dengan masalah-masalah kemasyarakatan dan (2) kebijakan publik sebagai obyek studi ilmu kebijakan, sedangkan kebijakan bisnis tidak dimasukkan ke dalamnya.

    Namun demikian eksistensi kebijakan bisnis merupakan realitas atau fenomena yang terjadi di dalam kegiatan administrasi. Oleh karena itu, dalam konteks ilmu administrasi terdapat dua medan perhatian ilmu kebijakan, yaitu kebijakan publik dan kebijakan bisnis, meskipun untuk keduanya memiliki karakteristik yang berbeda. Hal tersebut seperti dikemukakan oleh Gilbert (1984) sebagaimana dikutip dalam Nagel (1990), yang mengemukakan bahwa; public administration has studied policy formulation differently than have their counterparts in business administration maybe similiar to these in

  • 31 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    business, policy making in public administration is more complex than in business.

    Secara eksplisit Gilbert mengemukakan bahwa studi formulasi kebijakan bisnis sekaligus berbeda dengan kebijakan publik dalam obyek pengamatan dan konteks serta lingkup permasalahannya. Namun diakui bahwa kebijakan merupakan salah satu substansi dalam administrasi negara.

    Tidak mudah untuk memberikan definisi kebijakan publik secara tepat, karena studi kebijakan publik menyangkut aspek yang sangat luas. Secara umum dinyatakan bahwa kebijakan publik menggambarkan hubungan antara pemerintah dengan lingkungannya, yaitu berkaitan dengan produk-produk berupa keputusan-keputusan dalam menyelesaikan urusan-urusan publik dan pelayanan masyarakat. Untuk memberikan gambaran lebih luas, di bawah ini akan dikemukakan pendapat beberapa ahli.

    Dye (1978:1) menggambarkan bahwa "Public Policy as anything a government choose to do or not to do". Definisi ini mengandung dua makna yaitu bahwa pemerintah merupakan aktor pembuat kebijakan pemerintah, dan kedua bahwa kebijakan pemerintah itu merupakan pilihan dari aparatur pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu. Sedangkan Jenkins yang dikutip oleh Howlett dan Ramesh (1995:5) mengemukakan bahwa kebijakan pemerintah sebagai satu rangkaian keputusan yang saling berhubungan, yang diambil oleh aktor politik atau kelompok aktor mengenai pemilihan tujuan dan cara mencapainya diantara struktur khusus dimana keputusan itu diambil. Disini Jenkins mengakui bahwa kebijakan pemerintah merupakan seperangkat keputusan dan merupakan satu proses dan berorientasi pada tujuan.

    Sedangkan Dunn (1981:6) mengartikan kebijakan politik sebagai:

    "Arahan otoritatif bagi penyelenggaraan tindakan pemerintah dalam wilayah negara, kabupaten dan kota yang dikukuhkan oleh legislatif, aturan main administrasi, dukungan publik yang mempunyai pengaruh terhadap warga masyarakat dalam suatu wilayah pemerintahan."

    Anderson yang dikutip oleh Islamy (1991:21) mendefinisikan kebijakan publik sebagai berikut:

    "1. Kebijakan selalu mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu. 2. Kebijakan berisi tindakan atau pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah. 3. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah dan bukan apa yang dimaksud akan dilakukan. 4. Kebijakan

  • 32 KEBIJAKAN PUBLIK - Analisis Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja

    publik bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah mengenai sesuatu masalah tertentu) dan bersifat negatif (keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu). 5. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan perundang-undangan tertentu yang bersifat memaksa (otoritatif)."

    Hoogerwerf (1978:7) berpendapat bahwa kebijakan sebagai usaha mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan sarana tertentu dan dalam urutan waktu yang tertentu. Sedangkan kebijakan pemerintah adalah kebijakan yang dibuat oleh pejabat pemerintah dan instansi pemerintah.

    Lembaga Administrasi Negara-LAN (1995:2)memberikan pengertian kebijakan pemerintah, yaitu:

    "Bila dihubungkan dengan kebijakan pemerintah secara umum, maka kebijakan pada dasarnya merupakan ketentuan-ketentuan yang harus dijadikan pedoman, pegangan atau petunjuk bagi setiap usaha dan aparatur pemerintah, sehingga tercapai kelancaran dan keterpaduan dalam mencapai tujuan tertentu dan golongan ke dalam ruangan lingkup, yaitu: 1. lingkup nasional dan 2. lingkup wilayah/daerah."

    Kebijakan publik merupakan kewenangan yang dimiliki pemerintah dalam suatu sistem politik, dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai pada masyarakat sebagai sarana untuk terpenuhinya kepentingan masyarakat. Alokasi nilai-nilai tersebut dilakukan secara paksa berdasarkan kewenangan yang dimiliki. Hal tersebut sejalan dengan definisi dari David Easton dalam Dye (1987:3) "Public Policy as the authoritative allocation of values for the whole society".

    Akan tetapi tidak semua keputusan yang dibuat oleh pemerintah dapat dinilai sebagai sebuah kebijakan publik. Ada beberapa karakter yang harus dipenuhi, sebagaimana dikemukakan oleh Anderson (1991;21).

    a. Harus memp