K regulaci hluku

(se zaměřením na roli soudů)

Pavel Černý Ekologický právní servis

Brno, NSS, 24.května 2011

1 teze a 2 otázky na úvod

• legitimní regulace je ochranou před nezamýšlenými následky lidského jednání – snahou omezit dopad externalit lidkého jednání na ty, kdo je nezpůsobují

• jaký typ regulace je v oblasti ochrany životního prostředí potřebný ?

• jak mohou k rozumné podobě regulace v oblasti ochrany životního prostředí přispět soudy?

K potřebě regulace hluku • „Hluk je neodstranitelnou součástí životního prostředí

člověka, protože je důsledkem aktivního a produktivního života lidí“ (ale do jaké míry?)

• zdravotní rovina – přes subjektivitu ve vnímání a reakcích na hlukovou zátěž existuje odborná shoda o míře hlukové zátěže, která většině lidí působí zdravotní zátěž, případně ohrožení (sluch, oběhový systém, psychika)

• podle strategických hlukových map v ČR více než 240. 000 lidí postiženo celodení hlukovou zátěží nad 70 dB (65 dB uváděno jako hranice „dlouhodobé nesnesitelnosti“)

K potřebě regulace hluku

• ekonomická (finanční) rovina – hluková zátěž přináší finanční zátěž pro veřejné rozpočty (protihluková opatření, výdaje na léčení) i pro jednotlivce (snížení cen nemovitostí, pronájmů, užitné hodnoty)

• tyto dopady by měly být financovány původci nebo beneficienty (příklad nových komunikací odvádějících dopravu z obytné zástavby, ale zatěžujících jiné osoby – snížení počtu zatížených by nemělo být dostatečným argumentem pro přenos zátěžě)

Základy právní regulace hluku

• hlukové limity a kompetence orgánů ochrany veřejného zdraví – KHS (zákon 258/2000 Sb., nařízení vlády 148/2006 Sb.)

• strategické hlukové mapy a plány (zákon 222/2006 Sb.)

• možnosti obcí regulovat zroje hluku prostřednictvím obecně závazných vyhlášek (§10 zákona č. 128/2000 Sb.)

• úprava „sousedských práv“ - § 127 občanského zákoníku

Problematické aspekty právní úpravy

• dostupnost údajů o hlukové zátěži / dostupnost měření

• ekvivalentní (průměrné) hodnoty – nezohlednění časové koncentrace zátěže

• korekce pro určité zdroje hluku (doprava – stará zátěž)

Procesní cesty k ochraně před hlukem

• řízení o povolení zdrojů hluku – dodržení hlukových limitů jako podmínka povolení záměru

• řízení o povolení výjimky při překračování limitů hluku

• soukromoprávní nástroje ochrany před hlukem

Judikatura správních soudů – hluk a řízení o povolení záměru

1 As 16/2008-48 Otázka, zda zvýšení hladiny hluku ve vnějším chráněném prostoru

budovy nad zákonem povolenou mez lze považovat za dotčení vlastníka na jeho vlastnickém právu, musí být vyřešena správním orgánem v rámci interpretace a aplikace neurčitého pojmu „dotčení na vlastnickém právu“. Úkolem soudů, je pouze omezený přezkum zákonnosti interpretace a aplikace neurčitého pojmu. Správní orgán se musí řádně a úplně vypořádat s argumentací jednotlivce, který tvrdí, že může být dotčen na svém vlastnickém právu v důsledku nárůstu hluku

Judikatura správních soudů – hluk a řízení o povolení záměru

9 As 88/2008-301 „Je pravděpodobné, že jsou-li limity překročeny již za stávající situace,

nová zástavba přinese jejich zhoršení, neboť silniční síť sama o sobě je například z hlediska ochrany ovzduší typickým (a významným) liniovým zdrojem znečištění ovzduší.“

„ Pouhý odkaz na stanoviska dotčených orgánů státní správy se tedy v případě zpochybnění jejich vzájemného souladu jeví jako nedostatečný a v žádném případě nemůže nahradit vlastní správní uvážení stavebního úřadu v tomto směru.“

„ Občanské sdružení je oprávněno uplatnit námitky týkající se ochrany zdraví a životního prostředí před negativními vlivy hluku a imisí znečišťujících ovzduší“

Judikatura správních soudů – hlukové výjimky

4 Ads 49/2008 – 73, 4 Ads 79/2008 – 61- vlastník nemovitosti se domáhal účasti v řízení povolení hlukové výjimky

pro provoz na silnici 1. třídy

- žádost o přiznání postavení účastníka odmítnuta neformálním dopisem, odvolání proti výjimce zamítnuto jako nepřípustné

- žaloby proti oběma rozhodnutím Městský soud odmítl jako podané osobou zjevně neoprávněnou

- NSS obě rozhodnutí městského soudu zrušil z formálních důvodů – forma rozhodnutí o účastenství, nesplněny podmínky pro odmítnutí žaloby

- zároveň neshledal důvody pro podání návrhu na zrušení úpravy v řízení o výjimkách pro neústavnost, ani se jasně nevyslovil k otázce aktivní procesní

legitimace

Judikatura správních soudů – hlukové výjimky

Sporné aspekty rozhodnutí- nevyslovení se k otázce dotčení právní sféry dotčeného vlastníka

vydáním hlukové výjimky (x rozšířený senát 6A 25/2002-42, povolovací řízení)

- pominutí judikatury ESLP k procesním zárukám práva na ochranu soukromí – zahrnuje i zásahy do životního prostředí, včetně hluku (např. Taskin v. Turecko)

- pominutí čl. 9(3) Aarhuské úmluvy- nepřiléhavá analogie s řízeními podle atomového zákona – hluková

výjimka je konečným rozhodnutím - nevypořádává se s otázkou vazby mezi právem na soudní ochranu (čl. 36

Listiny) a právem na účast ve správním řízení (x 2 As 71/2010 – 96 – vždy jen jedna procesní cesta – není zřejmé, zda se lze domáhat soudního přezkumu bez předchozí účasti ve správním řízení)

Judikatura civilních soudů – „hlukové žaloby“

• několik úspěšných „sousedských žalob“ na zdržení se rušení hlukem z provozu na pozemní komunikaci

• pilotní případ – pražská magistrála – rozsudek NS sp.zn. 22 Cdo 3281/2008

• návaznost na předchozí judikaturu - 22 Cdo 2808/2007, odkaz 22 Cdo 223/2005 – „právně významným obtěžováním (imisí) může být i takové obtěžování, které sice nepřekračuje limity stanovené obecně závazným právním předpisem, ale překračuje míru obvyklou v daném místě, a to s přihlédnutím k obvyklé míře obtěžování dané v jiných obdobných místech.“

Judikatura civilních soudů – „hlukové žaloby“Důležité aspekty pražského rozsudku NS "Ochrana před obtěžováním imisemi nad míru přiměřenou poměrům poskytovaná v režimu §

127 odst. 1 obč. zák. ostatně představuje samostatný právní nárok vedle ochrany poskytované na základě správních norem. V případě, že obtěžování překračuje meze stanovené správním předpisem, přesahuje zpravidla i míru přiměřenou poměrům, ale nemusí tomu být naopak. Bude-li tedy obtěžování vycházet z činnosti, ke které bylo vydáno úřední povolení, nevylučuje to ochranu proti obtěžování způsobenému touto činností podle § 127 odst. 1 obč. zák."

• "Výjimka povolená žalovanému rozhodnutím Hygienické stanice, jíž bylo povoleno provozování zdroje hluku – pozemní komunikace ve stávajících hodnotách hluku, je v případě, že bylo zjištěno, že v dané lokalitě jde obtěžování nad míru přiměřenou poměrům, z hlediska porušení ochrany žalobců před hlukem podle občanskoprávní úpravy § 127 odst. 1 obč. zák., bezvýznamná.“

• "Ohledně náznaku námitky nedostatku pasivní legitimace na straně žalovaného hlavního města Prahy dovolací soud poukazuje na svoji již ustálenou judikaturu, podle níž vlastníku sousední nemovitosti náleží vůči obci ochrana podle § 127 odst. 1 obč. zák. (analogicky má obec i aktivní legitimaci - 2 Cdon 330/97)"

• "Námitka ohledně údajné nevykonatelnosti rozsudku odvolacího soudu je nepřípadná za situace, kdy žalovanému je toliko uložena v souladu s ustálenou judikaturou negativní povinnost ve smyslu § 127 odst. 1 obč. zák. a nesplnění soudem uložené povinnosti je možné v rámci výkonu rozhodnutí vynutit ukládáním pokut podle § 351 o. s. ř."

Možné přístupy k regulaci v oblasti životního prostředí - shrnutí

- detailní požadavky na postupy při určité činnosti a na oprávnění k jejímu provádění

- stanovení obecných principů (typu "únosné zatížení území„, "obtěžování nad míru přiměřenou poměrům" ), případně konkretizovaných formou jednoznačných limitů

- možnost stanovení lokálně platných pravidel (typu vyhlášek obcí,

nízkoemisních zón), zohledňujících místní podmínky) Za nejvhodnější lze považovat kombinaci nemnoha pravidel s

dostatečnými zárukami přístupu osob dotčených zásahy do životního prostředí k povolovacím řízením i soudnímu přezkumu

Místo závěru

„ Základní úlohou soudů při ochraně životního prostředí je prosazování stavu, kdy politické a administrativní rozhodování probíhá transparentně a zajišťuje ochranu základních práv, a to i v případech, kdy se dostávají do konfliktu s politickými preferencemi demokratické většiny. Pokud legislativní nástroje ochrany životního prostředí nejsou v tomto směru dostatečné, musí soudy „vyplňovat existující mezery tvůrčí interpretací ústavních práv a principů“. Tuto roli mohou soudy a soudci plnit pouze v případě, že ve společnosti je dostatek aktivních jednotlivců a skupin, které jsou ochotné nést rizika soudních sporů.“

Sir Robert Carnwath, Brno, NSS, 16.4.2009

Děkuji za pozornost

pavel.cerny@eps.cz