jessop (2004) la eco pol+¡tica de la escala

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artculo

Revista eure (Vol. XXIX, N 89), pp. 25-41, Santiago de Chile, mayo 2004

Bob Jessop *

La economa poltica de la escala y la construccinde las regiones transfronterizas **

Abstract

The construction of crossborder regions is related to economic, political and social rescaling general processes; theyboth respond and contribute to the scale relativization associated with the fall, since 80s, of the relative coherencestructured between national economy, State and society that had characteriz ed postwar boom peak. This is reflectedin a proliferation of scales on which attempts of restructuring economic, political and social relationships occur.This paper explores some of this processes and strategies linked to the emergency and consolidation of crossborderregions, and comments about their meaning for economic and political restructuration.

Keywords: restructuration, rescaling, crossborder regions.

Resumen

La construccin de las regiones transfronterizas (RTF) se r elaciona con los procesos generales de reescalamientoeconmico, poltico y social; ambos responden y contribuyen a la relativizacin de la escala asociada con eldeclive, desde inicios de los 80, de la relativ a coherencia estructurada entre la economa, el Estado y lasociedad nacional que haba caracterizado el apogeo del boom de la postguerra. Esto se refleja en una prolife-racin de escalas sobre las cuales ocurren intentos de r eestructurar las relaciones econmicas, polticas ysociales. Este artculo explora alguno de estos procesos y estrategias vinculadas a la emergencia y consolida-cin de RTF, y comenta sobre su significacin para la reestructuracin econmica y poltica.

Palabras clave: reestructuracin, reescalamiento, regiones transfronterizas.

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1. Introduccin

La construccin de las regionestransfronterizas, como un ejemplo demicrorregionalismo, se relaciona de mejorforma con los procesos generales de reescalamientoeconmico, poltico y social1. Pues ambos respon-den y contribuyen a la relativizacin de la escalaasociada con el declive, desde inicios de los 80,de la relativa coherencia estructurada entre la eco-noma nacional, el Estado nacional y la sociedadnacional que haba caracterizado el apogeo delboom de postguerra. La crisis del modelo de creci-miento econmico de postguerra en las economascapitalistas avanzadas, el fin de la Segunda Gue-rra Fra, el surgimiento del neoliberalismo global,el quiebre del bloque sovitico, la apertura deChina al capital externo y el creciente nmero delos llamados estados fallidos han contribuido aesta relativizacin de la escala. Esto se refleja en unaproliferacin de escalas sobre las cuales ocurren in-tentos de reestructurar las relaciones econmicas,polticas y sociales que van desde polticas parapromover la globalizacin econmica, la gobernanzaglobal y la cultura global a travs de varias formasde mega, macro y mesorregionalismo, hasta pre-ocupaciones sobre las economas microrregionales,el empoderamiento de comunidades locales e iden-tidades tribales. Este artculo explora alguno deestos procesos y estrategias vinculadas a la emer-gencia y consolidacin de regiones transfronterizasy comenta sobre su significacin para la reestructu-racin econmica y poltica.

2. La primaca de la escala nacional en elcapitalismo de posguerra

En los treinta aos gloriosos de la expansineconmica de postguerra, la escala nacional do-min la organizacin econmica. De esta forma,

* Socilogo, director del Instituto de Estudios Avanzadosen Gestin y Ciencias Sociales, profesor del Departamento deSociologa de la Universidad de Lancaster (Inglaterra). E-mail:[email protected]

** Traducido por Luis Riffo Prez.

1 Este artculo se ha beneficiado de los comentarios deNeil Brenner, Martin Jones, Markus Perkmann, Ngai-LingSum y Fredrik Sderbaum.

el complejo campo de las relaciones econmicasfue manejado como si estuviera dividido en unconjunto de economas nacionales relativamentecerradas. La primaca de la economa nacional yel Estado nacional en el fordismo atlntico estuvovinculada al cierre relativo de las economas depostguerra, las que estaban experimentando unareconstruccin ms o menos significativa sobre labase de la produccin y el consumo masivo. Mien-tras que las instituciones y regmenes internacio-nales fueron organizados para rescatar a los estadonacionales europeos y asegurar el crecimiento eco-nmico nacional, sus estados subnacionales (re-gionales o locales) actuaron fundamentalmentecomo mecanismos de transmisin de la polticanacional. En varios de los regmenes mercantilis-tas del Este asitico o naciones comerciales, ocu-rri el mismo tipo de naturalizacin a travs dela prominencia del discurso de la seguridad na-cional, que vincul la seguridad interna o exter-na a un fuerte control sobre la economa domsti-ca. La industrializacin por substitucin de im-portaciones tuvo efectos similares en muchas eco-nomas latinoamericanas. La continuainternacionalizacin econmica de estos diferen-tes tipos de economas y las crisis emergentes desus respectivos modelos de crecimiento, sirvieronpara debilitar la nocin aceptada de la economanacional como objeto de gestin econmica.

Tambin se vio crecientemente que las econo-mas regionales y locales tenan sus propios pro-blemas especficos, los cuales no podan ser resuel-tos por medio de polticas macroeconmicas na-cionales ni por polticas meso o macroeconmicasimpuestas desde arriba por los estados nacionales.Reemplazando a la economa nacional como elobjeto primario (y objetivo) de la gobernanza eco-nmica para la mayora de los estados miembrosde la OCDE, est la economa basada en el cono-cimiento (EBC), en una era de globalizacin. LaEBC se anuncia como la ltima etapa del capita-lismo y su expansin est siendo promovida parasuperar las crisis econmicas de los 80 y 90. Ellase vincula con narrativas de competitividad inter-nacional, flexibilidad, capital social, aprendizaje,confianza, reflexividad y gobernanza descentrali-zada, as como con el creciente rol de las nuevastecnologas de la informacin y comunicacin,

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productos inteligentes y servicios expertos. Lapromocin de la EBC tambin se vincula connuevas formas de coordinacin y/o regulacin eco-nmica supranacional, as como con llamados auna mayor autonoma regional y local para seguirestrategias de ofer ta adecuadas en sus puntos deaplicacin. Estas reorientaciones estratgicas in-tensifican el desarrollo desigual, generando sinembargo intentos de contrarrestar sus efectos enlas regiones ms marginalizadas, perifricas o nocompetitivas. Variaciones en estas estrategias ycontraestrategias se reflejan en las cambiantes es-trategias econmicas seguidas en diferentes RTF.

El alcance para el regionalismo a diferentesescalas tambin se expandi con el fin de la Se-gunda Guerra Fra. Junto a los nuevos tipos devnculos meso y macrorregionales asociados connuevas formas de rivalidad en Europa y el mun-do, especialmente por la influencia en las econo-mas postsocialistas, existen muchas oportunida-des para articular regiones fronterizas previamen-te perifricas. Esto se aplica no slo a los nuevosestados nacionales del ex bloque sovitico, sinotambin a otras sociedades postsocialistas o entransformacin. El crecimiento de las RTF en lasfronteras de las economas postsocialistas y/o en-tre economas postsocialistas y sus vecinos capita-listas son dos expresiones importantes de este fe-nmeno. El fin del sistema mundial bipolar hatransformado, ms que terminado, las cuestionessobre seguridad, y ellas an influyen en las pers-pectivas para la cooperacin en Europa. Proble-mas similares pueden encontrarse en el desarrolloeconmico en estrechos como el de Taiwn y laRepblica Popular China; el rea de Desarrollodel Ro Tumen, que incluye partes de Rusia, Chi-na, Mongolia, Japn, Corea del Norte y Coreadel Sur (Jordan & Khanna, 1995); la Sub-regindel Gran Mekong; y reas de guerra civil o con-flictos internacionales en el Cuerno del frica y elfrica Subsahariana o en los Balcanes. Los temasde seguridad e inmigracin son tambin fuentesde friccin en el desarrollo de la cooperacintransfronteriza en la frontera de Estados Unidos yMxico (Scott, 2002).

3. La relativizacin de la escala

Aunque estos procesos han degradado la esca-la nacional tal como estaba constituida en el pe-riodo de postguerra como la base para organizarlas relaciones econmicas, polticas y sociales, nin-guna otra escala de organizacin econmica y po-ltica (ya sea local, global, urbana, tridica, regio-nal o suprarregional) ha ganado an una prima-ca similar. Collinge (1996) se refiere a este fen-meno como la relativizacin de la escala.

En efecto, diferentes espacios econmicos ypolticos estn compitiendo para convertirse en elnuevo ancla alrededor de la cual otras escalas (sinimportar cuntas y cules) puedan organizarse paraproducir un adecuado grado de coherenciaestructurada. Esto implica proyectos econmicosy polticos orientados a escalas diferentes, y anno se produce consenso sobre como stos sernreconciliados lo que se refleja en continuos de-bates y en activas respuestas sobre la importanciarelativa de sitios y espacios globales, nacionales yregionales de accin econmica. En este contex-to, es importante notar que no es que haya unconjunto predeterminado de lugares, espacios oescalas que estn simplemente siendo reordenados.Pues los lugares, espacios y escalas no son prede-terminados, sino que son sujetos a luchasdiscursivas sobre mapeo y denominacin(Neumann, 1993; Jenson, 1995; Paasi, 2001) y aluchas ms sustantivas sobre su institucionalizacinsocial, material y espacio-temporal. De esta for-ma, encontramos que nuevos lugares estnemergiendo, nuevos espacios estn siendo creados,nuevas escalas de organizacin estn siendo desa-rrolladas y nuevos horizontes de accin estn sien-do imaginados. En particular, lo global es slo unade las muchas escalas sobre las cuales se estn ima-ginando y siguiendo intentos de reestabilizar el ca-pitalismo. En efecto, la globalizacin a menudo sevincula estrechamente, y en formas complejas, conprocesos ocurridos en otras escalas espaciales. Sepuede concebir mejor como parte de una prolife-racin de escalas y temporalidades narradas comoobjetos de accin institucionalizados, regulariza-cin y gobernanza.

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De esta forma, mientras que ha habido un cre-ciente nfasis sobre cmo organizar mejor la escalaglobal alineada con un amplio rango de criterios amenudo conflictivos, las pequeas escalas (notable-mente lo urbano, regional y nacional) an son sig-nificativas (aunque a menudo bajo nuevas formas)como sitios sustantivos de actividades econmicasreales. Muchas estrategias tambin estn siendo de-sarrolladas para vincular stas y otras escalas a loglobal incluyendo la internacionalizacin,triadizacin, formacin de bloques regionales, cons-truccin de redes de ciudades globales, formacinde regiones transfronterizas, localizacin interna-cional, glocalizacin, glurbanizacin y transnaciona-lizacin2. La emergencia del ciberespacio como unaarena de accin vir tual, que parece que estuviera entodas partes y en ninguna a la vez, ha complicadoms an estos problemas. Ms aun, a medida quenuevas escalas emergen y/o las escalas existentesganan en densidad institucional, las fuerzas socia-les tambin intentan desarrollar nuevos mecanis-mos que las articulen o coordinen. Esto aade ni-veles adicionales de complejidad y puede gatillarnuevos combates de reaccin y contrarreaccin, amedida que los eventos o procesos ocurridos en unaescala se usan para justificar acciones en otras esca-las. Por ejemplo, la internacionalizacin a menudoprovoca respuestas regionales (Perkmann, 2000);la europeizacin requiere de la coordinacin depolticas regionales (Leresche & Saez, 2002); el de-sarrollo del NAFTA ha promovido la formacin dela regin de Cascadia abarcando desde Alaska aOregn y el norte de California (Blatter, 2001;Sparkes, 2002). De esta forma, el resurgir de lasprovincias y regiones dentro de los estados territo-riales, y el crecimiento de las RTF en sus franjas,son respuestas parciales a la centralizacin poltica.Estos procesos tambin pueden ser relacionados conpreocupaciones vinculadas a la ecologa poltica,tales como la sustentabilidad, y en algunos casos,con el declive de antiguas preocupaciones sobre se-guridad y el surgimiento de nuevos problemas enlos 90.

Lo anterior genera una complejidad crecientea medida que diferentes escalas de accin se rela-

cionan con varias combinaciones de tipo vertical,horizontal, diagonal, centrpetas, centrfugas yvorticales. Esta complejidad no puede ser captu-rada en trminos de simples contrastes, tales comolo global-nacional o global-local, o con conceptoshbridos tales como glocalizacin o transversal.En lugar de esto, ahora vemos una proliferacinde escalas discursivamente constituidas,institucionalmente materializadas y espacialmenteincorporadas (ya sean terrestres, territoriales otelemticas), que se relacionan en jerarquascrecientemente complejas y enredadas con diver-sas temporalidades y espacialidades, en vez dejerarquizarse en formas simples unas con otras.

La proliferacin de horizontes espaciales y tem-porales vinculados con la relativizacin de las esca-las implica oportunidades y amenazas muy diferen-tes para las fuerzas econmicas, polticas y socialesde aquellas que prevalecieron cuando la escala na-cional era juzgada como la predominante. Esto pro-mueve acciones para explotar nuevas oportunida-des de manera de promover valores, identidades eintereses especficos y/o defenderlos del impacto fre-cuentemente disruptivo del reescalamiento. Muchosactores y fuerzas sociales diferentes estn implica-dos en esta explotacin y disputa, desde losmigrantes econmicos hasta empresas legales e ile-gales, estados y movimientos no gubernamentales.Los actores econmicos y polticos a menudo sonactivos en trminos de intentar fortalecer lacompetitividad basada en el lugar y/o fortalecer lacompetitividad promoviendo la movilidad. No exis-te una correspondencia simple entre estrategias yactores: algunas firmas tienen un vnculo territo-rial, otras se mueven en el espacio de los flujos; losestados pueden buscar mantener las actividades eco-nmicas en sus lugares o promover su movimientoen favor de firmas domsticas mviles. Con todo,tales actividades reordenan a travs del espacioeconmico en diferentes escalas espaciales- lascomplementariedades y diferencias basadas en lu-gares como la base para las ventajas competitivasdinmicas. No obstante, el juego competitivo siem-pre produce comparativamente perdedores, ascomo ganadores.

Algunos comentaristas explican las regiones oescalas emergentes como basadas en territorioseconmicos naturales, los que han podido

2 S obre la glocalizacin, ver B renner (1998) ySwyngedouw (1997); sobr e glurbanizacin, Jessop y Sum(2000); sobre transnacionalizacin, Smith (2000).

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reemerger o desarrollarse a medida que el Estadonacin declina como fuente de poder econmicoy poltico.

Ciertamente, es interesante reflexionar aqusobre el resurgimiento de antiguos bloques comer-ciales transfronterizos en la era del postsocialismoy del fin de la Guerra Fra. Esto puede ser vistotanto en Europa del Este y Central as como en laGran China. Pero creo que los territorios eco-nmicos naturales (TEN) son espacios econmi-cos que han sido naturalizados discursivamente,as como construidos econmica y polticamente.Por ejemplo, el que uno vea a los TEN como na-turales o no depende del entendimiento que setenga sobre los modos dominantes de competen-cia y los factores causantes de la competitividadestructural. Una interpretacin ricardiana (basa-da en un crecimiento conducido por los factores)conducir a identificar a los TEN y a las estrate-gias econmicas de forma diferente que aquellasinterpretaciones de tipo schumpeteriano (basadasen un crecimiento conducido por la innovacin)(Porter, 1990). De esta forma, ms que buscar unelusivo criterio econmico objetivo para definiruna regin, se debera tratar a las regiones comoun fenmeno emergente socialmente constituido.

4. Las complejidades del reescalamiento

Podemos distinguir cuatro estrategias posibles(de ninguna manera exclusivas ni exhaustivas) queestn vinculadas a diferencias en las formas de ar-ticulacin escalar preferidas. La primera es am-pliar o profundizar la divisin escalar del trabajodentro de un conjunto integrado de escalasjerarquizadas verticalmente. Esta estrategia tpi-camente implica la promocin del desarrollo eco-nmico (a cualquier escala), aprovechando la di-nmica del crecimiento en escalas espaciales pro-gresivamente ascendentes, desde lo local a losupranacional o global a travs de lo regional ynacional. En este contexto, aspectos importantesde la divisin del trabajo tienden a ser organiza-dos a travs de las escalas ms que dentro de ellas.Tales estrategias pueden ser promovidas desde arri-ba y/o emerger desde abajo. Ellas se reflejan enintentos de posicionar centralmente lugares enetapas de varias escalas espaciales: regionales, na-

cionales, internacionales y globales (Hall &Hubbard, 1996; Sum, 1999). Tales estrategiastambin tienden a respetar las fronteras naciona-les, pero ellas no son de ninguna manera incon-sistentes con las RTF, que son promovidasnacionalmente y donde las autoridades locales deambos lados de la frontera se orientan hacia susrespectivos centros nacionales en vez de interesar-se en consolidar unidades administrativas quebuscan autonoma (Nilson, 1997). Esto puedecontrastarse con regiones fronterizas en las cualesla frontera es una caracterstica unificadora msque divisoria, por ejemplo donde la frontera fun-ciona para integrar y no dividir (frica), y la cuales por tanto planificada como un todo y no comodos partes separadas (Gooneratne & Mosselman,1996; Buchanan, 1995).

La segunda opcin es construir vnculos hori-zontales en la misma escala dentro de un conjuntointegrado de escalas ver ticalmente articuladas. Ta-les estrategias son muy amplias, desde la escala lo-cal a la tridica. Muchas RTF ilustran esta estrate-gia, as como alianzas translocales y regionesvirtuales. Estas ltimas son desarrolladas para vin-cular localidades no-contiguas con intereses com-partidos o complementarios, tales como la coope-racin entre las as llamadas regiones Cuatro Mo-tores europeas, que abarcan a Baden-Wrttemberg,Rhne-Alpes, Lombarda y Catalua, cada una delas cuales es una ciudad-regin dinmica asociadacon una ciudad no-capital importante. En general,esta estrategia se construye sobre intereses e identi-dades territoriales comunes y busca aprovechar re-cursos y capacidades de manera conjunta o com-plementaria. El objetivo es desarrollar una masacrtica por medio de simples economas de aglome-racin, o desarrollar una divisin del trabajo emer-gente a la misma escala ms que a travs de escalas.Esta estrategia horizontal puede ser autctona y/opromovida por cuerpos de estratos superiores o in-feriores. De esta forma, las RTF en Europa son pro-movidas por comunidades locales as como por laUnin Europea (UE).

La tercera opcin implica la construccin devnculos transversales, por ejemplo saltndose unao ms escalas inmediatamente vecinas para buscaruna integracin ms cercana con procesos en va-rias otras escalas. Esto es especialmente significa-

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tivo donde estn implicadas la inversin extranje-ra directa y la produccin para la exportacin, demanera que los vnculos hacia un entorno inme-diato o aun hacia la economa nacional puedenresultar mucho ms importantes que las conexio-nes entre las escalas locales y supranacionales. Lostringulos de crecimiento en Asia ejemplifican estaestrategia (Parsonage, 1992; Smith, 1997). Tam-bin las zonas de procesamiento de exportacio-nes, los puertos libres y las entradas regionales aunque stas tienden a localizarse dentro de unterritorio nacional y orientarse al exterior (verChen, 1995, sobre la evolucin de las zonas decrecimiento internacionales; Ohmae, 1995, sobrelos estados-regiones contemporneos).

Finalmente, una cuarta opcin es buscar unescape para las restricciones locales o escalares lo-calizando las actividades en un espacio sin fronte-ras o movindolas hacia el ciberespacio. Pero estono obvia la necesidad de algn tipo de localiza-cin espacial (islas de ultramar, parasos financie-ros, etc.).

Estas opciones pueden ser combinadas paraproducir estrategias ms complejas. Ellas puedenser aplicadas a un amplio rango de diferentes es-calas, y las RTF pertenecen principalmente a lasestrategias segunda y tercera. Ms generalmente,tales estrategias pueden ser consideradas desde dospuntos de vista: (a) sus agentes principales agen-tes econmicos privados (firmas, bancos, cmarasde comercio) o agentes pblicos (diferentes ins-tancias del gobierno o asociaciones locales o re-gionales de organismos paraestatales [quangos]); y(b) la naturaleza de la articulacin interescalarimplicada vertical (hacia arriba o hacia abajo),lateral (extraversin o introversin), transversal,etc. Mi punto de partida ms abajo es la primacade la escala nacional en el periodo de postguerra,pero esto no debe conducirnos a la conclusin deque la relativizacin de la escala implica solamen-te una internacionalizacin basada en flujos haciay desde los espacios econmicos nacionales. Puesesta penetracin y extraversin es tpicamente se-lectiva, desigual y parcial, y de ninguna forma co-necta directamente al conjunto de las economasnacionales.

Consecuentemente, deberamos examinar lasmuchas formas diferentes de reescalamiento queestn ocurriendo y sus interrelaciones. La lista si-guiente no intenta ser exhaustiva, pero sirve parailustrar el rango de posibilidades que implican alas firmas y estados. Ellas se presentan en ordenascendente desde lo microrregional a losupranacional a travs de los vnculos transversa-les subnacionales.

- Relocalizacin y re-regionalizacin, porejemplo la reemergencia de las economaslocales y regionales en las economas nacio-nales (nuevos distritos industriales, mediosinnovadores, regiones de aprendizaje, ciu-dades de entrada, islas mediterrneas comopuentes entre Europa y frica), o en algu-nos casos, la descomposicin de la econo-ma nacional debida a crisis econmicas,guerras civiles, fallas del Estado u otros me-canismos disruptivos. La re-regionalizacinpuede tambin implicar un incremento enla escala de las regiones (ver Smith, 1988).

- Metropolizacin multicntrica o polinuclear,por ejemplo una vasta expansin del tamaoo la escala de ciudades principales dentro delas jerarquas urbanas, de forma que ellas seconviertan en grandes regiones metropolita-nas o megaurbanas con varios centros.

- Interlocalizacin o interregionalizacin, porejemplo el desarrollo de vnculos horizonta-les entre localidades o regiones contiguas oregiones en la misma escala, pero en estadosnacionales diferentes (RTF, alianzastranslocales, estados subfederales) que tie-nen economas o intereses polticos compar-tidos o complementarios (Hocking, 1999)vnculos que a menudo se saltan el nivelnacional pero que a veces pueden ser patro-cinados por uno o ms estados nacionales,as como por autoridades locales, urbanas yregionales, y que se pueden reflejar en eldesarrollo de zonas de produccinbinacional, fronteras internacionales o me-trpolis transfronterizas (Albert & Brock,1996), y en el desarrollo de corredores in-ternacionales de desarrollo junto a grandes

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vas de transporte (bordes de ros, costeras,nudos y redes de transporte construidos,etc.). Tales lugares son algunas veces vistoscomo glocales, o locaciones globalizadas.En el extremo ellos pueden transformarseen espacios extraterritoriales (centros finan-cieros de ultramar, parasos financieros, etc.).

- Translocalizacin or transregionalizacin,por ejemplo el desarrollo de vnculos hori-zontales entre localidades y regiones en lamisma escala no contiguas, ya sea dentro oa travs de los estados nacionales. Boisier(1994) denomina a tales relaciones regio-nes virtuales, cuando ellas resultan de cons-trucciones deliberadas de alianzas estratgi-cas interlocales.

- Redes de ciudades globales, por ejemplo laformacin de ciudades globales que tienenuna fuerte orientacin externa hacia otrasciudades globales opuestas al entorno na-cional. Esto puede ser visto como un casoespecial de transrregionalizacin, en la me-dida que las ciudades globales tengan regio-nes extensas y porque la jerarqua de ciuda-des globales tiene niveles menores y nichosespecializados, que tambin forman vncu-los transnacionales. Cuando la promocinde tales vnculos resultan en una extraver-sin de las estrategias de desarrollo urbanoque intentan promover la competitividad deuna ciudad en la economa global, podemosreferirnos a la glurbanizacin (ver Jessop& Sum, 2000).

- Integracin mesorregional la formacin debloques subtradicos pero supranacionales,como la ASEAN, el MERCOSUR y elCARICOM, los cuales pueden formar blo-ques para un siguiente nivel de integracin opara resistirse a l.

- Integracin macrorregional notablementela triadizacin, es decir, la formacin de blo-ques econmicos regionales multilateralesestatalmente promovidos que incluyen for-malmente varias economas nacionales enAmrica del Norte, Europa y el Noreste deAsia.

- Intertriadizacin la creciente interpenetracinde los bloques de la trada a medida que lasmultinacionales residentes en cada bloque for-man alianzas estratgicas con socios de otros yse interiorizan los intereses de tales multina-cionales dentro de los estados nacionales y dela trada (ver Poulantzas, 1975).

- Transtriadizacin, el desarrollo de foros y en-cuentros bilaterales entre diferentes pares de latrada en la medida que ellos busquen desa-rrollar y profundizar complementariedades es-pecficas notablemente a travs del foro deCooperacin Econmica del Asia Pacfico, laNueva Agenda Transatlntica y los encuentrosAsia-Europa (esto tambin ha sido discutidobajo la rbrica de la megarregionalizacin; verHatsuse, 1999).

- Globalizacin propiamente dicha, la intro-duccin y aceptacin de normas y estndaresglobales, el desarrollo de mercadosglobalmente integrados junto a estrategiasorientadas globalmente, firmas sin basesoperativas nacionales evidentes yubicuidades (facilidades locacionales uni-formemente disponibles).

Estos diferentes procesos y estrategias escalaresa menudo se combinan para formar redes y estra-tegias ms complejas, as como enredadas jerar-quas de regiones en trminos geoeconmicos ygeopolticos. La famosa Banana Azul3, como unamacrroregin gigante, es un ejemplo de ello. Msaun, a medida que emergen nuevas escalas y jerar-quas tambin hay esfuerzos para coordinarlas. As,mientras las regiones de la trada empiezan a ad-quirir forma e identidad institucional, se desarro-llan nuevos foros para coordinar sus relacionesbilaterales. Asimismo, a medida que el regionalis-mo se desarrolla en la UE, no solamente encon-tramos un amplio comit de la UE para las regio-nes, sino tambin una proliferacin de otras aso-ciaciones y vnculos multilaterales entre las regio-nes. Esto se ve reflejado en la europeizacin de lapoltica regional y en la regionalizacin de la pol-

3 La Banana Azul se curva como una banana desde elGran Londres a travs de los pases Benelux, el norte de Fran-cia (saltndose Pars) y el centro de Alemania, para finalizaren el Norte de Italia.

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tica europea (Balme, 1996). An en escalas me-nores, las autoridades locales desarrollan asocia-ciones para promover sus intereses a niveles na-cionales, regionales, internacionales y globales.Todo esto produce una creciente complejidad es-calar, un alcance creciente para una articulacininterescalar deliberada y crecientes problemas parahacer funcionar dichas articulaciones. Temas si-milares afectan al tiempo y su gobernanza, comose ve en la emergencia de nanotemporalidades anivel micro y acciones de largo plazo para asegu-rar la sustentabilidad ambiental a nivel macro. Estoconduce a su vez a crecientes problemas degobernanza intertemporal.

Tanto en trminos geoeconmicos comogeopolticos, los tipos variados de regiones estnmarcados por grados de hegemona y jerarquadiferentes y cambiantes, superponindose esferasde influencia, componentes nacionales e influen-cias transnacionales, interdependencias y paque-tes de regiones autocontenidas, embrionarias yfallecientes, esferas marginales y reas de confron-tacin. Estas complejidades proveen ms oportu-nidades para el reescalamiento, el salto entre esca-las y as sucesivamente; ellas tambin reordenanlas jerarquas espaciales y escalares, produciendonuevas formas de desarrollo desigual. Esto se re-fleja no slo en cambios entre las economas na-cionales, sino tambin en el auge y cada de re-giones, en nuevas formas de divisin norte-sury as sucesivamente.

Todo lo anterior apunta al potencial de lasalianzas estratgicas entre estados a escalas regio-nales similares o diferentes (por ejemplo la UEcomo una organizacin intergubernamental deestados naciones o como la Europa de las regio-nes) para asegurar las bases de una supervivenciaeconmica y poltica en respuesta a los imperati-vos de la competitividad estructural a escala glo-bal. Estas alianzas variarn de acuerdo con las po-siciones de las economas respectivas en la jerar-qua global. As, mientras que una pequea eco-noma abier ta (ya sea capitalista, postsocialista osocialista) puede buscar una integracin ms cer-cana con el poder econmico dominante de supolo de crecimiento tridico inmediato, el poderdominante puede buscar no slo atraerselectivamente a las economas vecinas dentro de

su rbita econmica, sino tambin entrar en alian-zas con otros poderes dominantes de la trada. Unaestrategia alternativa para una pequea economaabierta es buscar nichos de mercado en la econo-ma global (tal vez a travs de la promocin dealianzas estratgicas con firmas clave en cada re-gin de la trada) o formar alianzas regionales conotras economas pequeas (ya sea que compartanfronteras o no) como la base para incrementar suscapacidades econmicas y de presin. Por otraparte, desde que la economa nacional ya no lo estal, tambin encontramos regiones subnacionales,ciudades y espacios econmicos locales persiguien-do estrategias orientadas a las cambiantes formasde globalizacin y competitividad internacional.

5. Regiones transfronterizas

Las transacciones transfronterizas basadas enproximidades y complementariedades geogrficassiempre han existido a niveles regionales ysubrregionales, a menos que sean prohibidas porlos estados en razn de preocupaciones polticas,de seguridad o econmicas (Thant, 1997; sobre elcaso europeo ver Gasparini, 1999-2000b; Zago,1999-2000). Pero las RTF han proliferado siguien-do al declive del proteccionismo, el auge delneoliberalismo, el fin de la Segunda Guerra Fra ylos compromisos polticos hacia la integracin re-gional. Las RTF se han convertido en objetos espe-cficos de polticas y no slo en territorios econ-micos espontneos y naturales. En este sentido, re-presentan formas especficas de innovacin en rela-cin con el espacio, el lugar y la escala. Ellas impli-can la produccin de nuevos tipos de lugares o es-pacios para la produccin, para el desarrollo de ser-vicios, para el trabajo y para el consumo. Estn vin-culadas con nuevos mtodos de produccin de lu-gares o espacios para crear ventajas especficas delugares para la produccin de bienes y servicios yofrecer nuevas estructuras regulatorias,infraestructuras, economas de escala, nuevos mer-cados de trabajo, etc. Pueden implicar la creacinde ventajas competitivas aprovechandocomplementariedades entre fuentes de oferta (comoel tringulo de crecimiento de Indonesia-Malasia-Singapur, anteriormente conocido como el trin-gulo de crecimiento Singapur-Johor-Riau o SIJORI;o los vnculos entre los estados miembros de la UE

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y las economas postsocialistas). Y ellas reconfiguranla jerarqua escalar y modifican la posicin de luga-res especficos dentro de esta jerarqua.

Hay al menos nueve formas en las cuales hanemergido las RTF. Ellas no tienen un peso similar,ya sea histrica o actualmente por no hablar decasos particulares-, y estn tpicamente vincula-das con formas muy diferentes de cooperacintransfronteriza o interregional. Estas trayectoriasalternativas son analizadas de mejor forma juntocon las estrategias de ar ticulacin interescalar se-aladas anteriormente (verticales, horizontales,transversales y virtuales). Tambin debe enfatizarseque estos diferentes patrones no son mutuamenteexclusivos. La mayora de los casos de RTF impli-can patrones hbridos, ya sea por medio de com-binaciones de factores simultneos o secuenciales(para tales patrones en el caso nrdico, verBaldersheim y Sthlberg, 1999). Todo lo que in-tento lograr aqu es identificar trayectorias anal-ticamente distintas en el desarrollo inicial, y pro-bablemente, subsiguiente consolidacin de las re-giones transfronterizas.

Primero, ellas pueden resultar del recientereforzamiento selectivo de formas oscuras yliminales de organizacin econmica y poltica quehan existido por mucho tiempo en las fronterasde los estados, aun cuando hayan sidodesaprobadas por sus respectivos estados naciona-les. Estas incluyen actividades econmicas griseso negras, el intercambio de males o bienes(por ejemplo drogas, esclavos, armas, contraban-do para evitar aduanas y eximirse de deberes, mo-vimiento de migrantes ilegales). Un ejemplo inte-resante es el desarrollo de mercados grises (porejemplo bazares) en las fronteras de la UE conEuropa Central, del Este e inclusive ms cerca.Tales actividades pueden reflejar una situacinperifrica compartida de las regiones fronterizas,distantes de los centros. Ellas pueden transformarseen objetos de gobierno o gobernanza para elimi-narlas o para transformarlas e integrarlas dentrode estrategias econmicas ms amplias.

Segundo, ellas pueden implicar el resurgi-miento de espacios econmicos previamente su-primidos (pero potencialmente viables) con pos-terioridad al trmino de la Segunda Guerra Fra,

el colapso de la Cortina de Hierro y la apertura deChina. Tales regiones fueron algunas veces inicia-das bilateralmente durante la Guerra Fra, comoFinlandia-Estonia, Austria-Hungra, Grecia-Bulgaria (Hettne, 1997). A menudo estn vincu-ladas a recursos compartidos en la frontera (ros,lagos, costas, bosques); la supervivencia o resurgi-miento de antiguas rutas de comercio y/o conexio-nes heredadas de imperios precoloniales y la exis-tencia de una lengua o etnicidad comn. Los ejem-plos incluyen la reemergencia parcial del ImperioAustro-Hngaro, el Imperio del Bltico Sueco, larearticulacin de los pases Balcnicos que algunavez pertenecieron al Imperio Otomano, la rear ti-culacin de los estados de Asia Central que algu-na una vez integraron grandes formaciones turco-islmicas o iranes, el desarrollo del Noreste Asi-tico (China-Rusia-Japn), el surgimiento de laGran China, la gran Subregin de Mekong y eltringulo de crecimiento de SIJORI (el ImperioJohor-Riau). En trminos ms generales, la dis-minucin de las tensiones polticas ha motivado amuchos pases a abrir sus cinturones ocultos,subregiones distantes de los centros comerciales yde intercambio nacionales desarrolladas durantela Guerra Fra, subregiones que ahora pueden vin-cularse ms naturalmente con los mercados mun-diales y regionales emergentes. Este es el caso delNoreste de China, la costa Oeste de Japn, la cos-ta Oeste de Corea, el lejano Este de Rusia yMongolia ( Jordan & Khanna, 1995: 445; tam-bin sobre la zona de vigilancia del norte de Gre-cia, ver Labrianidis, 2001). Un factor importantees que algunas regiones fronterizas, que sirvieroncomo zonas de exclusin defensivas durante laGuerra Fra y que eran consideradas inseguras parainversiones, ahora son vistas como puentesarticuladores de potenciales socios econmicos(Gooneratne & Mosselman, 1996). Esto serefuerza donde fronteras impuestas desde arribahan dividido regiones histricas hasta ahora conidentidades propias, y en algunos casos, conagrupamientos tnicos nacionales distintivos.

Tercero, las regiones fronterizas pueden emer-ger de (o fortalecidas por) derrames de un entor-no metropolitano y/o del crecimiento de ciudadescomplementarias de ambos lados de fronteras com-partidas. Muchos ejemplos se encuentran en las

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ciudades gemelas a lo largo de las fronteras entreCanad y Estados Unidos y entre Estados Unidosy Mxico. Esto tambin se refleja en los crecientesvnculos Norte-Sur entre regiones canadienses yestadounidenses, aunque an existe ms comer-cio entre cualquier par de provincias canadiensesque entre alguna de ellas y un estado estadouni-dense.

Tambin hay muchas ciudades fronterizas co-nectadas cercanamente en Europa (ver Gasparini,1999-2000a y 1999-2000b). Un ejemplo euro-peo bien conocido es la regin basiliense, que tie-ne a Basel/Basle como su centro metropolitano.Esta dinmica tambin puede ser un factor quecontribuya al crecimiento de otras RTF, tales comoel tringulo SIJORI, que es producto del derramedesde Singapur como una ciudad-Estado en ex-pansin, o el crecimiento econmico del Delta delro Pearl, basado en la expansin de Hong Kongdespus de la apertura china.

Cuarto, creacin de nuevos espacios funcio-nales econmicos o ecolgicos donde hay recur-sos complementarios, problemas econmicos omedioambientales comunes, o una situacinperifrica compartida que denota una necesidadde cooperacin en temas tales como elmedioambiente o la infraestructura de transpor-te. Tales RTF a menudo se vinculan con la consti-tucin discursiva de nuevos tipos de territorios oespacios econmicos, como tringulos de creci-miento, zonas de procesamiento de exportaciones,medios innovadores, ciudades de entrada, regio-nes de aprendizaje, biorregiones o ecorregiones (verSum, 1999, sobre el tringulo de crecimiento dela Gran China; Lundin & Sderbaum, 2002, so-bre el corredor de Maputo en Africa del Sur;Blatter, 2000, sobre desarrollo sustentable enCascadia y la Eurorregin Bodenver; Maskell yTrnqvist, 1999, sobre la regin transfronterizade aprendizaje resund que une al Copenhaguemetropolitano con la periferia sur de Suecia). Ta-les estrategias pueden difundirse a travs de unasimple imitacin, un proselitismo internacional oun patrocinio y financiamiento explcito de insti-tuciones supranacionales. La frontera puede teneruna funcin importante en tales espacios, ms queser visualizada como una barrera para la coopera-cin. Por ejemplo, Kearny (1991) muestra la uti-

lidad de las fronteras para la gestin de mercadosde trabajo transnacionales porque ellas puedenservir para mantener la separacin espacial del si-tio de la compra y del gasto de trabajo de los sitiosde su reproduccin, en la medida en que los luga-res respectivos de produccin y reproduccin es-tn en diferentes espacios nacionales (sobre el rolde las patrias durante el rgimen del apartheid enSudfrica, ver Wolpe, 1988). En este sentido, elxito de tales estrategias depende de la construc-cin de nuevos mecanismos de gobernanza parala cooperacin transfronteriza sin eliminar, sinembargo, los diferenciales territoriales asociadoscon la frontera (ver Perkmann, 2000).

Quinto, las RTF pueden ser promovidas porestados nacionales con la esperanza de reestabilizarla escala nacional y permitir a las economas nacio-nales competir ms efectivamente. Esto implicarala construccin desde arriba de nuevos paradigmasterritoriales y la promocin de nuevas escalas deaccin territorial, implicando por tanto la disolu-cin y reestructuracin de las fronteras. Aqu lasRTF actuaran como transmisores y puentes haciaotras escalas nacionales y/o como medios de inte-grar el espacio econmico en bloques regionales yalianzas estratgicas ms amplias. Un ejemplo tem-prano de esto en un contexto europeo fue el trabajode las comisiones intergubernamentales en Euro-pa. Ellas fueron creadas en los 60 y 70 a un nivelestatal central para promover el desarrollo de regio-nes fronterizas, especialmente en el campo de laplanificacin espacial y del transporte, para el bien-estar de las economas nacionales. El inters de estaforma de cooperacin econmica regional se ex-pandi a fines de los 80 y en los 90. Esto proba-blemente se relaciona muy de cerca con la natura-leza multiescalar, multicnctrica y multiforme de laglobalizacin incitando a los estados a adaptarseincrementando la competitividad de los sitios loca-les y regionales de produccin, innovacin y asig-nacin de capital.

Sexto, y a la inversa, los cuerpos suprana-cionales pueden promover las RTF para debilitarla escala nacional por medio de un movimientocombinado desde arriba y desde abajo. Esto pue-de ilustrarse con la estrategia de la Europa de lasregiones. Como indic el presidente de laEurorregin: La UE espera que las regiones for-

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men redes entre las fronteras para permitir con-trabalancear el poder de los estados miembros (J.Chabert, Euroregion Seminar, Brussels, 29.3.94,citado en Taylor, 1995: 77). Esta estrategia impli-ca inventar nuevos modos indirectos y medios deconducir a los niveles menores y a actores no esta-tales, de forma que ellos se transformen en aliadosestratgicos de la Comisin Europea (Tmmel,1998).

Siete, las RTF pueden ser una reaccin al de-sarrollo desigual vinculado con otros procesos deconstruccin sub, supra o transnacional de regio-nes. Las ciudades-Estado de Hamburgo y Bremenhan estado promoviendo una nueva LigaHansetica para contrapesar el dinamismo del polode crecimiento del sur alrededor de Munich y supropia regin transnacional de crecimiento for-mada por el tringulo Barcelona-Munich-Miln(Hettne, 1997). Asimismo, el crecimiento de laBanana Azul gatill el proyecto del ArcoAtlntico para promover a las regiones europeasperifricas que enfrentan el Atlntico; la inversinextranjera directa ha reforzado la primaca de ciu-dades y regiones centrales de crecimiento en laASEAN y gener la preocupacin de promovertringulos de crecimiento y regionestransfronterizas en reas ms perifricas (Wong,1994); la inhabilidad de Tokio para dar cuenta delas demandas de desarrollo de localidades en lasprefecturas del Mar de Japn han ayudado agatillar la cooperacin transfronteriza en estas zo-nas; la UE ha promovido la cooperacintransfronteriza en las regiones menos favorecidasdurante la construccin del Mercado Comn. Eldesarrollo desigual tambin puede producir unareaccin inversa por parte de regiones ms fuer-tes. Murphy (1993) sugiere que una de las razo-nes de la formacin de la regin de los CuatroMotores fue la preocupacin por ser arrastradoshacia abajo por las regiones vecinas pobres.

Ocho, las regiones transfronterizas puedensurgir como parte de proyectos de construccinnacionales en estados territoriales multinaciona-les. Esto puede reflejar el deseo de fortalecer laautonoma nacional dentro de un sistema federal.Qubec es un buen ejemplo de esto: a partir de suincorporacin en la CBC como parte de un pro-yecto de construccin nacional de antigua tradi-

cin en las relaciones exteriores, concluy muchosacuerdos interregionales en el pasado y persigueactividades de lobby en Estados Unidos (Keating,1996). Alternativamente, la nacin relevante pue-de compartir fronteras territoriales. El desarrollode la cooperacin transpirinea entre catalanes enEspaa y Francia y el resurgimiento de territorioseconmicos histricos en pases postsocialistaspuede ilustrar bien esta situacin. Casos ms pro-blemticos, donde existe el derecho a desarrollode poblaciones transfronterizas, pueden tambineventualmente conducir a una cooperacintransfronteriza (por ejemplo, el pueblo kurdo).

Nueve, las RTF pueden emerger de iniciativasde construccin de carreras e instituciones a me-dida que emprendedores polticos aprovechan lasoportunidades creadas por la crisis de la escala na-cional, el descongelamiento de la Guerra Fra, ladisponibilidad de polticas y fondos de la UE, lasiniciativas de organizaciones internacionales talescomo el Banco de Desarrollo Asitico o el Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo,desregulacin supranacional que permite la re-re-gulacin regional, el desarrollo de nuevasinfraestructuras y logsticas (ver especialmentePerkmann, 2000). Tales casos de simple clculoeconmico pueden reflejarse en coaliciones para laobtencin de fondos (ms que coaliciones para elcrecimiento) y en simples respuestas a ventanas deoportunidades polticas para iniciativas polticas.

A pesar de su nueva importancia econmica,las RTF carecen tanto de lmites slidos demarca-dos por fronteras nacionales, as como de muchasde las condiciones institucionales macroeconmicasconsideradas a menudo esenciales para un creci-miento econmico estable. Es en este contexto quelas redes interpersonales y la negociacininterorganizacional resultan cruciales para unir ladivisin pblico-privado entre las fronteras y paraasegurar la cooperacin de los denominados acto-res clave surgidos de diferentes sistemas funciona-les. Ms aun, la ausencia de un Estado con sobera-na sobre una RTF puede no ser un aspecto en con-tra, como a veces creen muchos de los directivos delos estados nacionales. Pues si ni las puras fuerzasdel mercado ni el comando desde arriba por partede un centro poltico pueden garantizar lacompetitividad sistmica o estructural de un espa-

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cio econmico, puede haber lugar para una bs-queda ms cooperativa para proveer de una estruc-tura estable de accin econmica, a travs de otrosmedios ms flexibles y no jerrquicos.

Otra forma de avanzar en estos desarrollos esa travs del esquema de Messner (1998) sobre losdiferentes niveles de organizacin relevantes parala bsqueda de la competitividad sistmica. l dis-tingue cuatro aspectos o niveles de competitividad:micro, meso, macro y meta. En una era deglobalizacin, la competitividad an depende tantode ventajas genricas as como de ventajas espec-ficas de lugar, y esto ser particularmente ciertopara las fuentes a nivel meta y micro. Entonces,podramos sugerir que en el caso de las RTF, losniveles micro y meta sern ms significativos queel nivel macro, y que el nivel meso ser importan-te pero modificado, a la luz de la naturalezatransfronteriza de la economa. A su vez, estas sonreas particularmente apropiadas de intervencinpara mecanismos de gobernanza que no descan-san ni en las fuerzas anrquicas del mercado ni enla planificacin desde arriba, sino que en diversasformas, tales como redes y asociaciones pblico-privadas, acuerdos sociales entre diversos intere-sados, etc. (sobre gobernanza, ver Jessop, 1998).Hay un alcance considerable aqu para lametagobernanza (por ejemplo, el Consejo Euro-peo provee modelos de reglas organizacionales paralos acuerdos sobre RTF segn la Convencin so-bre Cooperacin Transfronteriza).

6. Regiones transfronterizas yreestructuracin del Estado

Estas complejas formas de reescalamiento, quecomo se sugiri, van desde la relocalizacin hastala globalizacin, se asocian tpicamente con trestendencias principales en el Estado y la poltica.stas abarcan la desnacionalizacin del Estado te-rritorial, la creciente importancia de las asociacio-nes pblico-privadas y de redes y un nfasis cre-ciente sobre vnculos funcionales y responsabili-dades conjuntas sin considerar la posicin dentrode jerarquas escalares y la internacionalizacin delos regmenes de polticas.

Cada una de estas tendencias es discernible enel desarrollo de las regiones tranfronterizas, pues

ellas ilustran la desnacionalizacin pero an sonterritoriales, estn basadas tpicamente en unagobernanza multinivel y reflejan las preferenciasinternacionales de polticas. A la inversa, el desa-rrollo de las RTF tiende tanto a reforzar estas ten-dencias y a provocar contratendencias en el nivelnacional.

La primera tendencia es la desnacionalizacinde la estatalidad. Esto se refleja empricamente enel vaciamiento de los aparatos del Estado-na-cin, donde antiguas y nuevas capacidades estata-les estn siendo territorial y funcionalmente reor-ganizadas a niveles subnacionales, nacionales,supranacionales y translocales. Un aspecto es laprdida parcial de soberana jurdica por parte delos estados nacionales en ciertos aspectos, a medi-da que ellos transfieren poderes de toma de deci-siones hacia arriba hacia cuerpos supranacionaleso suscriben tratados con obligaciones ms o me-nos asimtricas. En ambos casos, las nuevas reglasy decisiones se convierten en ataduras para los es-tados nacionales. El primer caso es ms evidenteen la UE, y el segundo caracteriza al NAFTA yotros bloques regionales organizadosintergubernamentalmente y cuerpos internaciona-les, tales como la Organizacin Mundial de Co-mercio. Otro aspecto es la descentralizacin de laautoridad hacia niveles subordinados de organi-zacin territorial y/o el desarrollo de toma de de-cisiones transnacional pero interlocal. Las RTF sonsignificativas a este respecto, tanto por el fortale-cimiento de los estados regionales o locales en eldesarrollo econmico, as como por el desarrollode vnculos transnacionales entre autoridades re-gionales y locales, que implica lo que se ha deno-minado a veces la paradiplomacia (Dommergues,1992) o la poltica intermstica (Duchacek,1986). De esta forma, la emergencia de las RTFparece desafiar la supervivencia del Estado nacio-nal, aunque de otra forma que en el reescalamientosupranacional.

Sin embargo, contradiciendo esta tendenciahacia la desnacionalizacin del Estado, se encuen-tra la continua supervivencia en muchas socieda-des del Estado nacional como el principal factorde cohesin. Por todas partes, sin embargo, losestados nacionales estn en crisis o ya se han des-compuesto. Pero donde el Estado nacional como

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forma sobrevive institucionalmente, tambin re-tiene sus funciones polticas generales cruciales,aun cuando fuerzas tcnico-econmicas, polticase ideolgicas especficas se transfieran hacia otraspartes. Pues las formas supranacionales de orga-nizacin poltica son de carcter tpicamenteintergubernamental, y el Estado nacional estimplicado en la transferencia de poder hacia arri-ba y legitima esta transferencia. Como estadossoberanos, ellos tambin retienen el poder formalpara recentralizar el poder delegado hacia abajo ypara regular los contactos y acuerdos translocales.Algunos estados son ms poderosos y efectivos queotros respecto de la articulacin interescalar, sien-do el imperial Estados Unidos el actor estatal mspoderoso en este sentido. Por otra parte, en mu-chas RTF, las unidades administrativas locales oregionales implicadas en los diferentes lados de la(s)frontera(s) actan como mecanismos de transmi-sin de la poltica nacional, y estn ms orienta-das hacia sus respectivos estados nacionales que aforjar relaciones polticas que debiliten la sobera-na jurdica nacional. En este sentido, los estadosnacionales actan como pivotes entre las agen-cias internacionales y las actividades subnacionales,porque ellos proveen legitimidad como voz exclu-siva de una poblacin territorialmente delimitada(Hirst, 1997). S in embargo, su capacidad pararealizar lo anterior continuar dependiendo de sucapacidad para asegurar la cohesin social.

Segundo, hay una tendencia general hacia ladesestatizacin de los regmenes polticos. Esto serefleja empricamente en el giro desde el gobiernoa la gobernanza en varias escalas territoriales y atravs de varios dominios funcionales. Los gobier-nos siempre han descansado en otras agencias paraayudarse a realizar objetivos estatales, pero ahorahay un reordenamiento poltico significativo en larelacin gobierno y gobernanza. Aunque esta ten-dencia implica tpicamente una prdida de auto-noma decisional y operacional de los aparatos delEstado (a cualquier nivel), tambin puede fortale-cer sus capacidades para proyectar el poder delEstado y alcanzar objetivos colectivos por mediode la movilizacin de recursos de conocimiento ypoder de influyentes socios no gubernamentales einteresados. Esta segunda tendencia ocurre no sloa nivel internacional o nacional, sino que tam-

bin es evidente en la reestructuracin de lagobernanza regional, local y transfronteriza. Dehecho, las RTF a menudo se caracterizan por com-plejas formas de gobernanza multinivel, que im-plican a un amplio rango de socios y otros intere-sados reclutados de distintos dominios funciona-les y escalas de organizacin territorial. Tambinsignifica que los propios estados se estn transfor-mando en socios, facilitadores y rbitros en con-sorcios pblico-privados, coaliciones de crecimien-to, etc., ms que en los impulsores primarios enmuchas reas de polticas.

Contradiciendo este giro desde el gobierno ala gobernanza hay una tendencia a que el gobiernoadquiera un rol ms fuerte en la metagobernanza.Esta ltima se refiere al rol de las autoridades pol-ticas (a escala nacional u otras) en la organizacindirecta o indirecta de la autoorganizacin de socie-dades interorganizacionales, redes y relacionesintersistmicas. Esto se necesita para limitar la pro-liferacin de mecanismos de gobernanza. Pues estaltima puede conducir a una creciente compleji-dad no estructurada y a la emergencia de fallas degobernanza tan significativas como las fallas delmercado o del Estado, y con escapatorias crecientespara aprovechadores inescrupulosos y con brechascrecientes en las redes de seguridad para los menosafortunados (sobre la gobernanza ymetagobernanza, ver Jessop, 1998).

Hay peligros claros de esto en las RTF sin me-canismos de gobernanza bien diseados. As, al ex-pandir su rol en la metagobernanza, los estados asu-men la responsabilidad para el diseo constitucio-nal y otras medidas para asegurar una compatibili-dad relativa de diferentes mecanismos degobernanza. Esto se refleja en el Consejo de la Con-vencin Europea sobre Cooperacin transfronterizay en las regulaciones de la UE que gobiernan lanaturaleza de los acuerdos y consultas sobre asocia-ciones necesarias para recibir la aprobacin y elfinanciamiento de la UE. Adicionalmente, los esta-dos (espacialmente a nivel nacional) deben respon-der en ltima instancia a las repercusiones polticasde la gobernanza as como a las fallas de mercado.Si la metagobernanza funciona o no, es otro pro-blema.

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Tercero, hay una tendencia general hacia lainternacionalizacin de los regmenes de polticas.Esto se refiere a la creciente significacin estrat-gica del contexto internacional sobre la accin es-tatal domstica y la extensin de esta ltima a unamplio rango de procesos y factores extraterrito-riales o transnacionales. Esto tiende a hacer des-aparecer la distincin entre la poltica domstica yextranjera y a ampliar las bases territoriales de ac-tores que estn directamente involucrados en latoma de decisiones, y/o cuyas opiniones y proba-bles reacciones sean tomadas en cuenta. Esta ten-dencia no est de ninguna manera confinada a losestados nacionales. Tambin es aplicable a bloquessupranacionales (tales como la UE), a estados lo-cales o regionales, y con particular claridad, a lasnuevas RTF emergentes. Todo esto tambin ne-cesita tener en cuenta el cambiante contexto in-ternacional de sus actividades econmicas. Interalia , esto se refleja en los intentos de combinar eldesarrollo econmico endgeno con inversionesexternas as como involucrarse en actividades depromocin de exportaciones y/o de sustitucin deimportaciones en una economa internacionalcontinuamente cambiante.

Aqu tambin hay una contratendencia, noobstante con dos aspectos. Por una parte, hay unacreciente interiorizacin de las restricciones inter-nacionales, como su integracin en el paradigmade polticas y modelos cognitivos del mundo sos-tenidos por varios tomadores de decisiones doms-ticos. Por otra parte, hay un esfuerzo ms intenso,especialmente por parte de los estados ms pode-rosos, para influenciar la forma y contenido de losregmenes internacionales. El peso relativo de es-tas tendencias y sus contratendencias variarn cla-ramente segn el lugar de un espacio econmicoy poltico dado, dentro del orden econmico ypoltico ms general.

7. Conclusiones

Hay muchas ms RTF, y aun ms proyectosde RTF que las que existen como ejemplosexitosos. La viabilidad de los proyectos dependeen parte, por cier to, de la capacidad de narrativasy otras formas discursivas para obtener apoyo paralos proyectos, para permitir a las fuerzas apropia-

das prever un futuro alternativo y para identificarla trayectoria que debe ser seguida para alcanzar-la. Per tambin se requieren condiciones extra-discursivas importantes para lograr estrategiasplausibles. Estas condiciones extra-discursivas tie-nen su raz en la materialidad de rdenesinstitucionales diferenciados (sistemas funciona-les) y sus complejas formas de interdependencia alo largo de varios horizontes de accin espaciales ytemporales. Esto, a su vez, depende del deseo po-ltico y de las capacidades de liderazgo, incluyen-do las capacidades para la metagobernanza.

Por lo tanto, ninguna estrategia regional osubregional tiene la probabilidad de convertirseen predominante. En vez de eso, habr un grannmero de iniciativas estratgicas a pequea esca-la que interactuarn con un nmero aun mayorde desarrollos ms espontneos con races en losintercambios de mercado, la inversin extranjeradirecta, etc. Las estrategias econmicas regionalestienen mayor probabilidad de desarrollarse a tra-vs de una colaboracin descentralizada e iniciati-vas conjuntas, en las cuales las regiones fronteri-zas y/o las afinidades econmicas jugarn un rolmediador clave. La enorme multiplicidad de estasiniciativas puede ser vista a partir de una lista par-cial de programas para la renovacin econmicaprovista por Neumann (1994) para la regin delBltico Norte. Estas incluyen una nueva LigaHansetica, la Regin del Mar Bltico, el MareBalticum, la Regin Euro-Bltica, el Espacio Pol-tico Scann-Bltico, un Ostverraum, un severo-baltiyskiy poyas (cinturn nor-bltico que incluyelos estados nrdicos y las cuatro entidades polti-cas rusas de Murmansk, San Petersburgo, Karelia,y Kaliningrad)4, y una regin Barents centrada enNoruega y extendindose hacia los mares rtico ydel Norte. Una profusin similar de proyectosexiste para otras regiones en Europa y Eurasia.

Si bien no todos estos proyectos puede serexitosos, muchos probablemente atraern apoyopoltico y recursos econmicos. De esta forma, even-tuales configuraciones regionales sern fenmenoscomplejos, enredados y evolutivos (ms que plani-

4 Ntese que la propuesta del cinturn del Bltico Norteexcluye tanto a Polonia como a los Lnder alemanes que bor-dean el Bltico.

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ficados completamente). Si emergiera una escalaprincipal probablemente ser a nivel de la trada.Esto es particularmente evidente en la UE (espe-cialmente a medida que contine ampliando y pro-fundizando su rol en la estructuracin del espacioeconmico europeo) y en el NAFTA (con el abru-mador dominio de Estados Unidos), pero tambinexiste una creciente divisin regional del trabajo enel Este Asitico, y China se est transformando enun actor significativo en este aspecto.

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