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DIRECTORIO

INSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICADEL ESTADO DE QUERETARO, A.C.

IAPQCONSEJO DIRECTIVO

1995-1998

LIC. ENRIQUE BURGOS GARCIAPresidente Honorario

CONSEJO DIRECTIVO

LIC. JOSE RODOLFO A. VEGA HERNANDEZPresidente

C.P. FRANCISCO CEVALLOS URUETAVicepresidente

c.r, ARACELI GARCIA OLIVARESTesorera

LIC. GERARDO SERVIN AGUILLONSecretario Ejecutivo

LIC. ARTURO PROAL DE LA ISLAM.I. ALFREDO ZEPEDA GARRIDO

ING. RODOLFO LOYOLA VERALIC. SILVIA RIVERA DAMIAN

DR. FRANCISCO MARTINEZ BRIONEST.S. MARTHA ORTIZ DE ROMERO

ING. EDGARDO B. ROCHA PEDRAZADR. GUILLERMO CABRERA LOPEZ

VOCALES

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IAPQINSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICA DEL ESTADO DE QUERETARO, A.C.

COMITE EDITORIAL

C. JUAN TREJa GUERREROLIC. GREGaRIO RANGEL OTEROLIC. FELIPE REYES RUIZDR. ALEJANDRO OBREGON ALVAREZC. VICTORMANUEL SANCHEZBANDALALIC. JaSE LUIS URZUA VAZQUEZL.A.E. ALVARO MONDRAGON PEREZC. LUIS DEL TORO NAJERA

EL FEDERALISMO ENLA MODERNIZACION y FORTALECIMIENTODE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES.PREMIO QUERETARO DE ADMINISTRACION PUBLICA 1995.

COORDINACIONRODOLFO A. VEGA HERNANDEZ

EDICIONJOSE ENRIQUE RIVERA RODRIGUEZ

DISEO, TIPOGRAFIA y FORMACIONELlAS VAZQUEZ JARAMILLO

APOYO TECNICOPATRICIA COBOS BARRIOS

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quertaro, A.C.

S de Mayo No. 83, Planta Alta, Centro Histrico,

Santiago de Quertaro, Qro., Mxico, 76000

Tel. (42) 14-19-21 YFax 24-25-05

Consta de 1000 ejemplares.

Circulacin internacional.

Made and Printed in Quertaro, Mxico.

@ Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quertaro, A.C.Registro en trmite.

Instituto de Administracin Pblicadel Estado de Quertaro, A.C.

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Prlogo I

El Federalismo en la Modernizacin y Fortalecimientode los Gobiernos Municipales.

Captulo I 1Antecedentes del Federalismo.

Captulo II 23Bases y Actualidad del Federalismo en Mxico.

Captulo III 47Enfoques del Federalismo Mexicano.

Conclusiones 75

Propuestas 85

Bibliografa 97

____________ PREMIO QUERETARO 1995

PRLOGO

_________________ PREMIO QUERETARO 1995

El federalismo ha entrado en la agenda de todas las discusiones de reforma en el pas; porello, el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quertaro ha decidido publicarcerteramente el estudio de Jos Guzmn Rodrguez, como un brillante aporte a la discusindel problema federal, al cual hay que dar la bienvenida, puesto que esta cuestin es de grancomplejidad y requiere de las jvenes perspectivas para lograr algn objetivo claro.

Discutir el federalismo es discutir todo el proyecto de Estado que queremos, pues elfederalismo es la pieza angular de las dems instituciones constitucionales. El federalismoes complemento de la divisin de poderes, es condicionante del poder y estructura delPresidente de la Repblica y configura a los dems poderes constitucionales en susfunciones.

Por supuesto, escribir sobre el federalismo es analizar la sempiterna carencia del municipiolibre en Mxico; afn incumplido desde el 25 de diciembre de 1914, fecha en queVenustiano Carranza -por vez primera dentro de la estructura federal- llam la atencinsobre su problemtica.

Nuevo federalismo se ha llamado -dentro de los pases anglosajones desde la dcada de lossetenta del siglo XX- a la tendencia por descentralizar atribuciones y recursos a lasentidades federativas que antes tena en control el gobierno federal. Tanto Estados Unidoscomo Australia han practicado ese nuevo federalismo. En Mxico se ha planteado lanecesidad de efectuar este proceso, aunque antes resulta necesario destacar las diferenciasque tiene el federalismo mexicano respecto del de los otros pases, puesto que como 10destac Servando Teresa de Mier desde 1823, no todos los federalismos son iguales.

III

PREMIO QUERETARO 1995 _

Mxico vive desde 1847 una virtual confederacin donde las atribuciones federales debenestar expresamente otorgadas en la Constitucin. No obstante, esta confederacin ha sidotan centralizada que de un extremo pas al otro, de tal manera que ningn sistema federallo reconoce como un autntico federalismo. La centralizacin de esta confederacin se haefectuado a travs de constantes reformas constitucionales que hanalargado el catlogo defunciones con que la federacin cuenta y que han puesto siempre en entredicho a laConstitucin misma.

En el modelo anglosajn, desde 1819, la distribucin de competencias ha sido mscoordinada y la mayora de las atribuciones son concurrentes. Por tal motivo, la educacinen nuestro pas, que es una materia concurrente desde 1921, fue la primera facultad objetodel nuevo federalismo. No obstante, el resto de atribuciones se excluyen en Mxico, puestoque, o le corresponden a la federacin si estn explcitas o a los estados si estn reservadas;en ambos casos, el sistema de distribucin de competencias es excluyente y exclusivo deuno o de otro nivel de gobierno.

La solucin del nuevo federalismo en nuestro pas sera la eliminacin constitucional deatribuciones federales, para que pasaran automticamente a ser facultades reservadas de losestados. Sin embargo, nadie desea hacer esto, pues quiz no sea lo ms recomendable paratodas las materias, ya que la federacin s ha demostrado un inters legtimo en ocuparse yregular de manera general las materias, tanto como lo tienen los estados en el mbitoterritorial de su competencia. Desde siempre hay vas generales de comunicacinsalubridad general y seguridad pblica general, entre muchas otras materias que reclamanun enfoque nacional, coordinado y armnico con las visiones particulares de los estados.

Por ello, quiz el nuevo federalismo que requerimos es el de comenzar a convertir nuestrofederalismo en uno cooperativo, concurrente, en lugar del que tenemos, excluyente yexclusivista.

La visin del trabajo de Guzmn Rodrguez es comenzar con la esfera municipal, a la cualse le ha previsto ms como una forma de descentralizacin administrativa que poltica, ycon lo cual coincidimos plenamente. El municipio debe contar con los elementos paraconvertirse en un autntico nivel de gobierno, el ms cercano a la poblacin, que de hechoya es; para ello se le debe participar de una verdadera facultad legislativa, administrativa yjurisdiccional que, de manera concurrente con el estado, la ejerzan los muncipios del pas.

Por supuesto, la concurrencia posee igualmente efectos centralizadores, ya que laposibilidad de legislar y administrar sobre los mismos giros, exige que haya una jerarqua yprelacin entre los niveles concurrentes. No obstante, a pesar de esta tendencia, quiz sea

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PREMIO QUERETARO 1995

preferible incluir a todos los niveles de gobierno con reglas claras y mesuradas, pero queparticipen todos, en lugar de seguir con el modelo excluyente que tenemos, donde slo hayun gran monopolizador en la legislacin y administracin de una atribucin, sea federal oestatal.

La Constitucin de 1824 fue concurrente y apart excepcionalmente algunas materias delresorte exclusivo para la federacin. El federalismo de entonces, a pesar de los ataques dela poca, se antoja mucho mejor que el que tenemos actualmente. El espritu de 1824conjuntaba a las esferas federal y estatal err actividades conjuntas; la decisin federal era elresultado de los estados, los senadores eran electos por las Legislaturas estatales; de lamisma forma, las reformas constitucionales partan de dichas Legislaturas; incluso lasreformas de 1847 eran armnicas con el entrecruzamiento de niveles, puesto que el Actacontemplaba un procedimiento para anular leyes inconstitucionales de manera muyfederalista: si la ley viciada era federal, la mayoria de las Legislaturas dictaminaban a laSuprema Corte de Justicia su parecer; si, en cambio, la ley viciada era local, correspondaal Congreso de la Unin declarar su nulidad. Por tal motivo, coincidimos con la conclusinde Guzmn Rodriguez de que la Constitucin de 1824 ha sido la mejor opcin federal.

La obra que tenemos el agrado de prologar constituye un fresco acercamiento a las teorassobre el federalismo. Fuera del clsico libro de Mouskheli, existen muy pocas obras enMxico en las que se de un recuento de las diferentes teoras sobre el federalismo de manerasencilla, tal como la obra de Guzmn ahora aporta. El trecho que nos allana el autor esgrande, puesto que los primeros federalismos histricos estn ya lejanos COn Suiza en laEdad Media y con Estados Unidos en la Edad Moderna.

En 1997 celebraremos el sesquicentenario del Acta de Reformas que fue precisamente laque cambi el sistema de distribucin de competencias original de 1824 por el que tenemosen la actualidad, consagrado en el artculo 124 Constitucional. La celebracin implicareconocimiento y respeto pero no sujecin. Las excelentes ideas de generaciones pasadaspara operar sobre circunstancias tambin pasadas, no pueden esclavizar a las generacionesposteriores; por ello, quiz sea tiempo para abandonar ese sistema de distribucin ypensemos en una concurrencia moderada, comenzando precisamente por el nivel municipal-estatal.

El autor acierta en decir que el centralismo debe erradicarse de manera gradual. No todocentralismo es indeseable, ni todo federalismo resuelve automticamente los problemas delpas. Blgica est descubriendo desde 1993 que el federalismo no es la solucin mgica asus problemas sociales, mientras que Italia confia cada vez ms en el autonomismo paragobernar exitosamente sus provincias.

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Uno de los mayores aciertos del trabajo que presentamos es enfatizar lo que el autordenomina el desgobierno de los estados. Nuestro federalismo debe enfocarse ms en lo quelos estados pueden hacer, que en lo que la federacin haga. Las mismas lagunas y viciosque se observan en la competencia federal se reproducen y agravan en los estados.

Todos los aspectos constitucionales estn descuidados en los estados, desde la carencia deun sistema efectivo de control de la constitucionalidad en los estados, como existe el juiciode amparo a nivel federal, hasta los pormenores de los poderes constituidos, estn deficientey negligentemente olvidados en los estados, para los cuales, la nica Constitucin queexiste y los nicos detalles que merecen atencin son los de la federacin.

Resulta, por tanto, gratificante que la intelectualidad de los estados retome y analice losproblemas fundamentales del pas, como es el del federalismo, y comience a ofrecersoluciones, perspectivas e innovaciones a la comunidad. As siempre se han planteado lasinstituciones de avanzada en nuestro pas, con la generosa participacin de los pro-hombresde los estados de la federacin Mexicana.

Ciudad Universitaria, D.F., Noviembre 18, 1996.

Manuel Gonzlez Oropeza.

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__________ PREMIO QUERETARO 1995

CAPTULO 1

ANTECEDENTES DELFEDERALISMO

________________ PREMIO QUERETARO 1995

1.1 ORIGEN DEL FEDERALISMO.

La presencia histrica del federalismo, as como su concepcin doctrinal, nos obligan ameditar sobre sus orgenes, sobre aquellas primeras ideas que comenzaron a manejargrandes hombres y que seguiran desarrollndose por muchos ms hasta llegar a conccerlasen nuestros das como federalismo.

El federalismo mexicano no se puede desvincular de su pasado; ya en Inglaterra en el sigloXVII se escuchaban las voces que pedan un nuevo sistema, un cambio de vida, unaConstitucin justa que contemplara los derechos individuales del hombre; pedan unaConstitucin rgida. Ms tarde, en Francia, se levantara el pueblo en protesta hacia elsistema impuesto, logrando la famosa Carta de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,que tambin era apoyada por el pensamiento de ilustres personajes, cuyas ideas ibanengrosando el libro del nuevo sistema al que finalmente se le pondra un nombre por partede los norteamericanos: el federalismo.

Una vez concebida la idea federalista, otros pensadores desarrollaran sus posturasesenciales; de esta forma, Alexis de Tocqueville, Hamilton, Madison y Iay se encargarande dar a conocer a todo Amrica y a la Europa misma, el contenido del nuevo sistemafederal que surgi en el mundo, como una reaccin contra el coloniaje, los reyes y elsistema central opresivo y retrgrado.

Ms tarde, Mxico no tardara en vivir y sentir la corriente lgica que el mundo viva; losmexicanos, sumidos en el poder omnmodo del rey, tuvieron que reaccionar contra elcoloniaje; la influencia de Estados Unidos y Francia era un aliciente mspara emprender lalucha y llegar a conquistar una Constitucin que ciertamente llegara a implicar un avancecontra el poder central.

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Por qu Mxico adopt el sistema federal y no otro? Mxico, al igual que los EstadosUnidos, como a Francia e Inglaterra en su tiempo, le toc vivir una etapa de transicinhacia el nuevo sistema que era el federal; sin lugar a dudas, el hecho de adoptar el sistemafederal en Mxico no fue una copia como consecuencia de la influencia norteamericana nieuropea, sino todo lo contrario; fue una reaccin lgica que Mxico adoptara el federalismopara poner freno al poder representante del rey, disminuir las fuerzas centralizadoras ybuscar el camino hacia la democracia.

As, es necesario remontamos a los orgenes del sistema federal, estudiando las corrientes ylos pensamientos de grandes pueblos que hicieron posible el legado que ahora tenemos y alcual debemos comprometemos para hacer de l un federalismo fuerte.

El federalismo, segn sostienen los principales doctrinarios del tema, tiene su origen enNorteamrica en 1787, y naci como un pacto jurdico-poltico realizado por las trececolonias que se encontraban bajo el yugo ingls, en donde aqullas, a pesar de estar bajo eldominio de los ingleses, conservaban cada una su propia independencia con respecto a lasdems; cada una administraba su economa, sus recursos, pero coincidiendo todas en sucultura, idioma, religin y costumbres; es decir, culturalmente todas las colonias formabanun solo pueblo y su ideal consista en encontrar su plena independencia de la coronainglesa.

Cansadas las colonias del imperio ingls, comenzaron a preparar su independencia,concientizando al pueblo de la importancia y trascendencia de tal medida, as como de losbeneficios que de ella se derivaran en todos los aspectos: polticamente buscaban darse supropia forma de gobierno, separarse de la opresin inglesa consolidando su independencia yevitar posibles invasiones extranjeras futuras; socialmente, el pueblo se identific como unanacin independiente, con sus propias costumbres y cultura que rivalizaba en gran partecon la ideologa inglesa; econmicamente, las colonias norteamericanas buscaron la formade administrar sus propios recursos y terminar definitivamente con el estrecho tutelajeingls. De esta forma y sin proponrselo, en Norteamrica se origm el federalismo comouna forma de organizacin poltica.

Es vlido hablar de una nueva creacin, pues al ao de 1787 las dos nicas formas degobierno conocidas eran el Estado Unitario y la Confederacin; el federalismo lleg a ser lacombinacin adecuada a sus dos ideas principales; por un lado, cada uno de los estadosmiembros conservaba su soberana; por el otro, crear un supremo poder repartiendo lasfacultades entre los estados y la federacin.

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El federalismo nace as como una respuesta a las teoras polticas ya existentes, poniendofin al coloniaje ingls, dndose su propia forma de gobierno, distribuyendo libremente susrecursos y captando sus ingresos sin rendir tributos a nadie, dando vida a la independenciaamericana. El problema fundamental que se plante en el sistema federal fue el de ladistribucin de competencias entre el estado federal y los estados miembros; de acuerdo conlos tericos del federalismo de ese tiempo -Hamilton, Madison, Jay y TocquevilJe- "lo quese oper en el sistema federal fue un reparto de soberanas entre el estado federal y losestados miembros: al concertar el pacto federal, ceden los estados una parte de su soberanaal estado federal y conservan la soberana que se han reservado; de aqu que esta doctrinahaya sido llamada de la cosoberana".'

De esta forma, a la Constitucin federal le toc definir la competencia del gobierno federal,poniendo como regla general la de la soberana de los estados miembros y, la excepcin, lasoberana expresamente otorgada a la federacin; por ello, todo lo que no se confiri a lafederacin qued reservado a los estados.

En sntesis, podemos afirmar que el federalismo nace por la necesidad de las trece coloniasnorteamericanas de separarse definitivamente de la opresin inglesa y consumar suindependencia poltica, econmica y cultural; nace el federalismo como una forma deorganizacin poltica o pacto jurdico-poltico, por medio del cual la naciente uninnorteamericana encontr la solucin para darse su propia forma de gobierno, conservandola soberana de cada estado y creando un poder superior; encontr su independencia y lafrmula para evitar posibles invasiones extranjeras.

1.2CONSTITUCIONALISMO EUROPEO.

La labor poltica realizada por las trece colonias norteamericanas no se separa de lasdoctrinas y acontecimientos polticos desarrollados al mismo tiempo en Europa, en especialen Inglaterra y Francia; por el contrario, podemos decir que los norteamericanos recogieronla prctica que les impusieron los ingleses, y las teoras de los franceses para darnacimiento a lo que hoy llamamos federalismo; se


americanos, lo que obligara a stos a hacer suyas las ideas europeas de Locke, Rousseau yMontesquieu, para dar forma a los primeros documentos constitucionales.

Es en Inglaterra donde se origina el constitucionalismomoderno, pasando posteriormente aFrancia y Espaa. Los principios de reconocer en cada ciudadano sus derechos cuandoestn amenazados y limitar la accin del gobierno, dieron pauta al surgimiento de lasConstituciones, de tal forma que es en Inglaterra cuando se comienzan a reconocer yproteger los derechos individuales que la costumbre inglesa haba impuesto. Pero les tocapor fin a los franceses pasar del absolutismo al constitucionalismo, el cual se formara yano en una forma histrica como sucedi en Inglaterra, sino a travs de una revolucin queculminara con la famosa Carta de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. De estaforma, los franceses crearon la doctrina constitucional que legaran al mundo entero;pensadores como Juan Jacobo Rousseau y Montesquieu se encargaran de ello, recogiendotambin algunas ideas de John Locke.

Es lgico que el pueblo francs recogiera las ideas del contrato social y de la soberania delpueblo para hacer frente al poder absoluto del rey; el pueblo ya no poda soportar ms lasinjusticias y opresiones tirnicas. Era necesario que se les reconocieran sus derechosesenciales de libertad, igualdad, propiedad y seguridad frente al poder del rey; de estamanera inicia la guerra por la conquista de sus derechos que no tardaran en verserealizados y plasmados por fin en una Constitucin rgida.

Espaa, a la par de Inglaterra y Francia, tuvo un desarrollo constitucional de vanguardia. Alos espaoles debemos grandes influencias en el constitucionalismo mexicano,principalmente sus aportaciones sobre democracia y soberana, las que serian recogidas porlos constituyentes mexicanos de 1824. La Constitucin de Cdiz de 1812, estableca elimperativo de que la soberana no correspondera ms al monarca y se haca residir en lanacin; recoga, asimismo, los principios postulados por la Revolucin Francesa, mismosque seran tambin considerados en lo que fue el primer mensaje constitucional de nuestrahistoria, los Sentimientos de la Nacin de Morelos.

1.3 CONSTITUCIONALISMO MEXICANO.

Hidalgo y Morelos fueron grandes hombres visionarios de las dolencias y carencias de supueblo, sufrieron juntos el coloniaje y lo condenaron, vieron la tirana hacia los pueblosindgenas y su esclavitud; tal vez todo esto fue el aliciente para que iniciaran su lucha en ~contra de los espaoles y levantaran a su patria que se encontraba hundida en la

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podredumbre. De esta forma y sin lugar a dudas, el pensamiento poltico liberal de Hidalgo'y Morelos es de gran importancia en nuestra vida constitucional e independentista; estoshombres siempre tuvieron la visin puesta en el pueblo mexicano, fueron conscientes de lassituaciones de miseria, ignorancia y esclavitud en que se encontraban sumidos indgenas,mestizos y criollos; supieron manejar sus conocimientos para transmitirlos a su gente y asdar inicio a una guerra independentista, la batalla para poner fin a los 300 aos decoloniaje, donde se explot al mximo a la nacin mexicana; se di inicio a una revolucinsocial para rescatar al pueblo de la pobre economa que imperaba. Por todo esto, no sepuede dejar de reconocer que grandes impulsores del constitucionalismo mexicano fueronMorelos e Hidalgo, pues sus ideas serviran ms tarde para fincar diversas institucionespoltico-sociales.

As, encontramos las primeras condenas pblicas de Hidalgo: la esclavitud, el pago deltributo y la mala distribucin de la riqueza; no menos brillante fue tambin el pensamientopoltico de Morelos que, en sntesis, qued plasmado en sus Sentimientos de la Nacin,donde consigna entre sus puntos ms importantes: la libertad e independencia de Amrica,la soberana residente en el pueblo, la divisin de poderes y la reforma del gobierno. No hayduda que el pensamiento poltico-liberal de Hidalgo y Morelos ya constitua en la historiade Mxico un primer antecedente hacia el federalismo, pues sus ideas estaban muyvinculadas con ese sistema y aunque de hecho no llegaron a llamarle federalismo, s fue unintento muy significativo e importante por conseguir mayores fuerzas contra el centralismo.

Otro antecedente del federalismo mexicano fue la propia Constitucin de Cdz de 1812~ apesar de la poca vigencia que tuvo en nuestro pas, logr establecer instituciones quetuvieron mucha influencia, como lo referente al sistema de gobierno en provincias ymunicipios que fue propuesto por el insigne diputado coahuilense Ramos Arizpe; adems,la Constitucin gaditana logr establecer una forma de gobierno autnomo y representativo.

Igualmente, la Constitucin de Apatzingn nos muestra un antecedente importantsimo en elfederalismo mexicano y en la evolucin poltica misma; esta Constitucin tuvo el mrito desealar que la soberana radica en el pueblo, lo que signific un enlace revolucionario quemarc las aspiraciones republicanas y federalistas. Todos estos antecedentes son, sin dudaalguna, ideas ya vinculadas con nuestro federalismo; aunque no llegaron a tener esenombre, s fueron un intento que se vera realizado el da 20 de diciembre de 1823, cuandoqued sancionado constitucionalmente el sistema federal mexicano, dando vidaformalmente al pacto federal como figura jurdico-poltica. No nos queda pues, ms quereconocer, tal como lo menciona Jorge Sayeg: "...que con Hidalgo y Morelos nace ennuestro pas un sistema que recoge los principios libero-individualistas fundamentales que

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la Revolucin de Francia nos haba dado a conocer a travs, principalmente, de la cartagaditana de 1812".2

A) CONSTITUCIN DE 1824.

Mucho se ha discutido si nuestra Constitucin de 1824 fue una copia de la Constitucinnorteamericana de 1787, o si las ideas e instituciones creadas por ella fueron originales;aqu no tratar lo referente a esa polmica, pero s hay que sealar que lo fundamental delos constituyentes de 1824 fue que lograron plasmar en el Acta Constitutiva lo msadelantado de la corriente liberal del siglo XVIII, as como las mejores doctrinas liberalesde su poca.

La Constitucin norteamericana hizo considerables aportaciones a la Constitucin de 24,como la nocin de gobierno federal y las relaciones con los estados federados; de estaforma, la Constitucin norteamericana instaur una repblica federal, mediante la unin deestados autnomos, as como un ejecutivo federal electo por los ciudadanos, un legislativodividido en dos cmaras y un poder judicial. Por otra parte, el antecedente espaol se dapor medio de la Constitucin de Cdiz que tambin hace grandes aportaciones a laConstitucin del 24 como la soberana depositada en la nacin, el principio derepresentacin popular, los derechos naturales y polticos del hombre.

Con todos estos antecedentes mencionados y con las diversas posturas de los centralistas yfederalistas, se crea la Constitucin de 1824. Hubo grandes postulantes del centralismocomo Servando Teresa de Mier, quien se inclinaba por que no se diera la soberana a lasprovincias, pues en ellas no habra los elementos necesarios para ser cada uno estadosoberano y todo se volvera disputa y divisiones. Adems, Jos Mara Becerra deca que noexista una voluntad general para constituir a la nacin en repblica federada.

As. los centralistas exponan como argumentos en contra del federalismo los siguientes:

Un rompimiento brusco con el pasado. Otorgar la autonoma a provincias traera mltiples problemas. La insuficiencia econmica de los estados y lo desconocido del sistema.

Por su parte, los federalistas encabezados por Ramos Arizpe coincidan en que el sistemacentral emparentaba un poco con la opresin, el despotismo y la arbitrariedad;argumentaban la voluntad de la nacin para adoptar el gobierno federal, pues el sistemapermita un enlace entre las entidades. Postulaban que la monarqua ya resultabaanacrnica y desecharla evitara caer en el absolutismo republicano, no as la federacin

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que era aceptada, otorgando a las entidades autosuficiencia poltica que garantizaba ungobierno republicano, representativo y popular.

De esta forma, el federalismo es la anttesis del centralismo colonial; la repblica y lafederacin son dos grandes aportaciones del Constituyente de 24, pues con ellas se tom ladecisin de terminar con la autocracia monrquica o republicana, aunque como dice EmilioO. Rabasa: "...estrechados por la penuria, agotados por la guerra, sumidos en la anarqua,rodeados por la ignorancia, los constituyentes de 1824 pudieron no haber sido grandeslegisladores, pero fueron algo ms importante... ifueron grandes patriotas!".3

B) CONSTITUCIN DE 1836.

El perodo comprendido de 1835 a 1846 es considerado por muchos autores como la ruinadel federalismo; es un perodo donde aparece la figura de Antonio Lpez de Santa Anna yjunto a l tiempos de violencia, caos y anarqua; todo esto se debi en gran parte alproblemtico sistema que adopt la Constitucin de 1824 en relacin a la eleccin dePresidente y Vicepresidente de la Repblica (recordemos que este ltimo era el rivalvencido del primero); luego entonces, no es de extraar las inmensas rencillas ideolgicas,as como las guerras polticas y civiles que vivi el pas.

En esta etapa de nuestra historia se da la Constitucin de las Siete Leyes que seranpromulgadas, la primera en 1835 y las restantes en 1836; con ella, los conservadoresretoman nuevamente el poder y la direccin poltica del pas, pues por medio de laConstitucin se restablecieron los privilegios y las riquezas de quienes se haban vistoafectados por las anteriores ideas reformistas. Los conservadores creyeron que con la nuevaConstitucin centralista se terminaran las batallas que de todo tipo sufra el pas, puespensaban que era el sistema federal el que daba origen a toda la inestabilidad poltica ysocial; sin embargo, no tardaran en darse cuenta que an con su recin promulgadaConstitucin de las Siete Leyes, no cesaran las revueltas y pronunciamientos encabezadospor los federalistas.

A pesar de todo, existi tambin en este perodo un respiro liberal dirigido principalmentepor Valentn Gmez Faras, quien en su mandato presidencial expedira varios decretos queen sntesis determinaban la separacin de intereses del estado y de la iglesia. A opinin devarios autores, con Gmez Faras se inicia la verdadera etapa reformista de Mxico, puesal separar la educacin del influjo religioso, se prepararan hombres con ideas ms liberalescomo los juaristas que apareceran aos ms tarde.

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C) ACTA DE REFORMAS DE 1847.

Hemos visto en la historia constitucional de Mxico que la Carta de 1824 logr instaurar elfederalismo y que posteriormente Santa Anna proclamaria las Siete Leyes Constitucionalesy las Bases Orgnicas de 1843, stas dos ltimas totalmente centralistas. Pero nuevamentevolveran los pronunciamientos y revueltas que deseaban, por un lado, la convocacin de unnuevo Constituyente, y por otro, que lo nico que salvara al pas de la anarqua y de laambicin de los Estados Unidos sera el restablecimiento de una monarqua.

De esta forma, el Congreso convocado por Mariano Salas iniciara sus labores el 6 dediciembre de 1846; en este Congreso Constituyente, la mayora se inclinaba por elestablecimiento liso y llano de la Constitucin de 1824, debido a la grave situacin queviva el pas por la invasin yanqui; pero sera la figura de Mariano Otero, que no semostr conforme a la decisin de la mayora, quien propondra que se adoptara laConstitucin de 1824 con las reformas por l sealadas, mismas que casi en su totalidadseran aceptadas por los constituyentes. Entre las reformas propuestas resaltan: lasupresin de la vicepresidencia de la repblica, pues slo contribua a la anarqua; sereconoci el sistema de control constitucional por el amparo y la conservacin del sistemafederal. Esta Acta de Reformas fue sancionada el 18 de mayo de 1847.

D) CONSTITUCIN DE 1857.

Poco tiempo dur el triunfo del federalismo en la Constitucin de 1824, pues el centralismovolvi a gobernar en el sistema mexicano y pronto se vieron las consecuencias inmediatasde ste: la separacin de Texas, la inestabilidad poltica, social y econmica, el movimientoseparatista yucateco, entre otros. Es hasta el Congreso Constituyente de 1856 cuando seadopt definitivamente, en nuestro derecho y como una de las decisiones polticasfundamentales de la Constitucin de 57, el sistema de gobierno federal; sin embargo, es delamentar la exclusin del Senado, pues bien sabemos que ste es una necesidad delfederalismo que evita la desigualdad de representacin de las entidades federativas y esadems, un freno a la Cmara de Diputados; dicha exclusin slo nos pone de manifiestoque el Senado en ese tiempo era un abuso del sistema representativo.

En el federalismo, los Constituyentes del 57 encontraron la forma de organizacin polticapor excelencia, se consagr un postulado fundamental de derecho pblico, se reconoci enel federalismo la organizacin poltica ms apropiada para el pas y la mejor garanta de losderechos del pueblo, creando de esta forma a los estados libres y soberanos, proclamandosus libertades locales. Hemos de recordar al respecto que ninguna Constitucin es infalibley no en balde las palabras de Palaviccini al mencionar que: "...nuestra historia ha

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demostrado que si no es eficaz la federacin como la han establecido las Constituciones de24 y 57, en cambio los sistemas centrales tuvieron resultados peores, de donde deducimosque el mal no ha estado en los sistemas, sino en la forma en que han sido establecidos"."

E) REFORMA Y PORFIRISMO.

Antes de ver la Constitucin de 1917, debemos sealar que la Carta de 1857 Ylas Leyes deReforma que se le incorporaran posteriormente por el ilustre don Benito Jurez, seran lasleyes supremas de la Repblica; dentro de stas podemos destacar las de nacionalizacin delos bienes de la Iglesia Catlica y la reforma educacional que constituyeron, sin lugar adudas, el principio del liberalismo social mexicano, a las que se pueden agregar lasreformas a la hacienda pblica, entre otras muy importantes. Sin embargo, no tendraJurez la dicha de dar a sus leyes el carcter de constitucionales; los agitados aos queprecedieron a los destinos de la patria, no le permitieron materialmentehacerlo.

Jurez se vio acosado por una ofensiva franco traidora que no repar en acabar con l,adems de que tuvo que combatir no solamente a los franceses invasores, sino a losmexicanos traidores que se aliaron a aquellos. De esta forma, al morir Jurez seraSebastin Lerdo de Tejada el legtimo sucesor de la Presidencia de la Repblica y quiendiera formalmente a las Leyes de Reforma el rango de constitucionales, recogiendo el sentirde la mayora y completando la Carta de 57.

La muerte de don Benito Jurez no tranquiliz los nimos de lerdistas y porfiristas; todoscrean tener el derecho para gobernar el pas. Lerdo -sealado como director de la polticade Jurez y en 1872 Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin- ocup laprimera magistratura a la muerte de Jurez; ms tarde sera electo casi por unanimidadpara ocupar la presidencia hasta 1876. Durante su perodo presidencial emprendi variasreformas constitucionales entre las que resaltan, como ya lo sealamos, la incorporacin delas Leyes de Reforma a la Constitucin, as como el restablecimiento del Senado de laRepblica, entre otros.

En 1876, Porfirio Daz Mori, quien ya haba sido derrotado por don Benito Jurez en laselecciones presidenciales, se levant en armas enarbolando el Plan de Tuxtepec,proclamando con l como ley suprema a la Constitucin y sus reformas, con excepcin delSenado y el principio de no reeleccin, y desconoca al presidente Lerdo. As, con el triunfoporfirista, el general Daz asumi el poder e implant, como todos sabemos, una dictaduraque ocasion una profunda transformacin de la administracin pblica; por ejemplo, losmunicipios fueron sustituidos por las jefaturas polticas, con lo cual se fortaleci elcentralismo, se reimplant la vicepresidencia y se di un gran desarrollo econmico.

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Empero, con el orden social las desigualdades se veran muy acrecentadas, en parte debidoal injusto sistema que el propio porfirismo se encarg de alimentar; la paz social que sevivi fue una paz impuesta, pues sta siempre fue ilusoria. As, las injustas prcticas que sedieron durante el porfirismo slo vendran a agravar nuestros ms aejos problemassociales, mismos que tuvieron su expresin ms tarde con el liberalismo social y la propiaRevolucin Mexicana que di paso a nuestra actual Constitucin de 1917.

F) CONSTITUCIN DE 1917.

En la Constitucin de 1917 se logra establecer un federalismo que pone fin a un sinnmerode guerras intestinas que han daado bastante a Mxico. El pueblo y sus Constituyentesfueron lo suficientemente capaces para darse cuenta que el camino a seguir era el federal yponer fin al centralismo; en esta Constitucin aparecen nuevamente las dos ideasprincipales del federalismo: la soberana de los estados y la de un poder superior; es decir,se retoman los pensamientos de los primeros federalistas, Hamilton, Madison, Jay yTocqueville. De esta forma, los Constituyentes siempre aspiraron a establecer unafederacin absoluta de los estados, con la esperanza de algn da llegar a vivir unafederacin de municipios, fundada en la libertad y soberana de los estados.

Si bien nuestra actual Constitucin vino a dar un respiro a la situacin poltica, econmicay social de Mxico, debemos reconocer que el triunfo del federalismo no es todava eldeseado por los Constituyentes de 1917, pues ha tenido que soportar grandes vicios quedesde su promulgacin ya se anunciaban por quienes en ese entonces se oponian al sistemafederal. Los vicios a que me refiero son los siguientes: se expona que la existencia deestados incapaces de sostenerse econmicamente, propiciara fueran auxiliados, protegidosy tutelados por el centro; los estados slo proporcionaran diputados y senadores alCongreso de la Unin por la sumisa obediencia del centro; sea cual fuere el partido en elpoder y diga lo que dijere la Constitucin, el rgimen sera central, no importando eldisfraz, pues la realidad enseara que las Constituciones no viven por los preceptos sinopor los hechos.

1.4 REFORMAS CONSTITUCIONALES DEL FEDERALISMOMEXICANO.

Es bien sabido por todos que nuestra actual Constitucin ha sufrido grandes reformas; apesar de ello, el artculo 40 Constitucional -que consagra nuestro sistema federal- no hasufrido reforma alguna. Hay otros artculos que tambin estn relacionados con el

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federalismo y han sido reformados; al respecto mencionar cules son esas reformas y enque medida benefician o afectan nuestro federalismo.

ARTCULOS 40 Y41.- En estos artculos encontramos la esencia de nuestro federalismo.

Adicin y Instituye a los partidos como entidades de inters pblico.Reforma.

Adicin. Contempla la creacin de un organismo pblico conductor del proceso electoral yun Tribunal Electoral, que ser autnomo, compuesto de magistrados y juecesinstructores.

Adicin. Dispone que el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas sernregulados en la ley. Se determina que el Tribunal Federal Electoral es la mximaautoridad jurisdiccional electoral.

Reforma. Dispone que la organizacin de las elecciones se har por un organismo pblicoautnomo con la participacin de los ciudadanos.

Artculo 40

Artculo 41

02/12/77

05/04/90

02/09/93

18/04/94

Sn Reformas

2 Reformas 3 Adiciones

ARTCULO 124.- Distribuye las competencias entre la federacin y las entidadesfederativas.

Articulo 124 Sin Reformas

ARTCULO 73.- Establece las facultades del Congreso, o entindanse las facultadesatribuidas a la federacin, junto con el artculo 124 que establece lasprohibitivas.

Articulo 73 26 Reformas 7 Adiciones

30/06/21 Reforma l.stab ece que se pueden organizar y sostener escuelas rurales, elementales,superores y secundarias, y que la federacin tendr jurisdiccin sobre losplanteles que ella establezca, sostenga y organice, sin menoscabo de la libertadque tienen los estados para legislar sobre el mismo ramo educacional. Suprime elque las escuelas puedan ser sostenidas por la iniciativa de los particulares.

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14/08/28

31108129

29/03/33

10/01134

04112/34

10112/34

02/01135

04112/40

13110/42

05111142

31/12/43

28112/43

14

Reforma.

Reforma.

Reforma.

Reforma.

Reforma.

Reforma.

Adicin.

Reforma.

Reformafraccs. IX,x, XXIX Y

XXX.

Reformafracc. X.

Reformafracc. XIV.

Reformafracc. VI.

Dispone que los nombramientos de los Magistrados del T~bunal Superior dejusticia del D.F. Yde los territorios, sern hechos por el Pres~dente ~ sometidos ala aprobacin de la Cmara de Diputados. Los Jueces de la. mstancia, men~res ycorreccionales del D.F. Y de los territorios, sern nombrados por el TnbunalSuperior de Justicia del D.F.

El gobierno del D.F. estar a cargo del Presidente, quien lo ejercer po~ losorganismos que determine la ley. El gobierno de los.territorios ser.por medio delos gobernadores, quienes sern nombrados y removidos por el Presidente,

Ampla las facultades del Congreso para expedir leyes en materia de trabajo.

Faculta al Congreso para conceder licencia al Presidente de la Repblica yconstituirse en colegio electoral y nombrar al sustituto, ya sea interino oprovisional.

Faculta al Congreso para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artculo123 Constitucional.

Incorpora a las facultades del Congreso la de legislar sobre energa elctrica, ylas de dictar leyes sobre nacionalidad y condicin jurdica de los extranjeros.

Concede facultades al Congreso para establecer escuelas, legislar en materiaeducativa y dictar leyes para el adecuado funcionamiento de la federacin,estados y municipios en materia educativa.

Dispone que los magistrados y jueces durarn en sus cargos 6 aos y sernprivados de sus puestos cuando observen mala conducta.

Incluye dentro de las facultades del Congreso la de legislar la industriacinematogrfica.

Dispone que la aplicacin de las leyes del trabajo correspondern a los estados,excepto en asuntos relativos a la industria elctrica, entre otras.

Establece que los territorios se dividirn en municipalidades, y cada uno de stosestar a cargo de un ayuntamiento, con la extensin territorial y nmero dehabitantes para subsistir con sus propios recursos.

Faculta al Congreso para expedir aranceles en el comercio extranjero. Establecelas contribuciones. Corrige un error de redaccin al cambiar una "y" por unacoma.

Suprime la participacin de los estados y municipios en los impuestos sobreenerga elctrica.

Faculta al Congreso para levantar y sostener a la fuerza area nacional.

S~prime del artculo el tiempo de duracin en el encargo judicial de magistradosyJueces del D.F.


16112/46

27112/47

31/01/47

30/12/50

03/01166

Reformafracc. VIII.

Adicinfracc. X.

Adicinfracc.XXlX.

Reformafracc. VI.

Reformafracc.XXV.

Establece las condiciones para celebrar emprstitos.

Faculta al Congreso para legislar en juegos con apuestas y sorteos.

Establece contribuciones especiales a la produccin y conswno de cerveza.

Dispone sobre los casos de faltas temporales por ms de 3 meses de losmagistrados y establece que sern sustituidos mediante nombramiento delPresidente, con la aprobacin de los diputados o comisin permanente.

Faculta al Congreso para legislar sobre monwnentos arqueolgicos, artsticos ehistricos, cuya conservacin sea de inters nacional.

31112/65 Reforma Se instituye la facultad del Congreso para expedir las leyes segn las cualesfracc. XllI. deban declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, as como en materia

de derecho martimo.

30/11166 Adicinfracc.

XXlXB.

Faculta al Congreso para legislar sobre las caractersticas de la bandera, escudo ehimno nacionales.

29/06nl Reforma Incorpora a las facultades del Congreso la de legislar sobre la prevencin yfracc. XVI. combate a la contaminacin ambiental.

03/lOn4

04/02n5

29/Oln6

02/12n7

Reformafracc.ly

VI, derogaIIy bases 2

Y3 defracc. VI.

Reformafracc. X.

Adicinfracc.

XXIX-C.

Adicinbase 2

fracc. VI,derogafraccs.XXllI,

XXVIII.

Deroga la base 2 y suprime del texto de la fracc. 1 lo relativo a la admisin denuevos territorios a la unin federal; suprime con la derogacin de la fracc. 2 lafacultad de erigir en estados los territorios cuando cuenten con 80,000 habitantes;suprime con la derogacin de la fracc. IV base 3, la facultad de opinar, por partede las legislaciones estatales, sobre la conveniencia o inconveniencia delsurgimiento de nuevos estados.

Instituye la facultad del Congreso para legislar en materia de energa nuclear.

Faculta al Congreso para expedir las leyes que establezcan concurrencia delgobierno federal con los estados y los municipios en materia de asentamientoshwnanos.

Restablece la fraccin VI, base 2a., en los siguientes trminos: "Losordenamientos legales y reglamentos se sometern a referndwn y podrian serobjeto de iniciativa popular".

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16/11182 Reformafraccs. X y

XVIII.

27/12/82 Reformafracc. VI

02/02/83 Adicinfracc.

XXIXD,EyF.

29/07/87 Reformafracc. VI.AdicionaXXIXGy

H.

Faculta al Congreso para legislar sobre hidrocarburos, minera, industriacinematogrfica, comercio, juegos con apuestas, energa elctrica y nuclear, ascomo para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que stas deben detener y dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera.

Establece que la destitucin de Magistrados y Jueces ser conforme a loestablecido por el Ttulo IV de la Constitucin.

Instituye la facultad del Congreso para expedir leyes sobre planeacin nacionaldel desarrollo econmico y social, as como sobre la programacin, promocin,concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, tendientes a lapromocin de la inversin extranjera y la transferencia de tecnologa cientfica,as como la generacin y difusin que se requiera para el desarrollo nacional.

Restituye la base 3a. de la fraccin VI y crea la Asamblea de Representantes parael Distrito Federal. Se reforma la base 2a., para hablar sobre la administracindel D.F., y se adiciona una base 5a., cuyo contenido es la anterior base 6a.,relativa a la funcin judicial que est a cargo del Tribunal Superior de Justiciadel Distrito.

05/04/90

18/08/93

21/10/93

30/12/94

Reformafracc. VI.

Reformafracc. X.

Reformafraccs, VI,

VIII YXXIX-H

Reformafracc.xxm.

Incorpora la facultad de expedir leyes que instituyan Tribunales de loContencioso Administrativo para la Federacin, los Estados y los Municipios enmateria de proteccin ambiental, de preservacin y de restauracin del equilibrioecolgico.

Dispone que la eleccin de los veintisis representantes segn el principio derepresentacin proporcional, y el sistema de lista en una sola circunscripcinplurinominal, se sujetar a las bases y reglas sealadas en esta parte delprecepto.

Faculta al Congreso para legislar en materia de intermediacin y serviciosfinancieros.

Instituye la facultad del Congreso para expedir el Estatuto de Gobierno del D.F.,con la salvedad de las materias expresamente conferidas a la Asamblea deRepresentantes, al igual que para aprobar anualmente los montos deendeudamiento que debern incluirse en la Ley de Ingresos.

Se faculta al Congreso para expedir leyes que instituyan Tribunales de loContencioso Administrativo.

Faculta al Congreso para expedir leyes que establezcan las bases de coordinacinentre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en materiade seguridad pblica, as como para la organizacin, funcionamiento, ingresos,seleccin, promocin y reconocimiento de las instituciones de seguridad pblicaen el mbito federal.

NOTA: No es posible que la federacin siga reteniendo para si, todo este gran cmulo de facultades queslo propician y fomentan el centralismo; es necesario transferir a los congresos locales las facultades delarticulo 73 Constitucional que ya se puedan delegar.

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ARTCULO 117.- Establece facultades prohibidas en forma absoluta a las entidadesfederativas.

Artculo 117 1 Reforma 2 Adiciones

13/10/42 Adiciona Los estados podrn gravar el acopio, produccin y venta del tabaco en rama, cadafraccs. VIII cuota que autorice el Congreso de la Unin. El Congreso y los Estados expedirn

y IX. leyes para combatir el alcoholismo.

16/10/46

02/10/66

21/04/81

Adicinfracc. VIII.

Derogafracc. n.Reforma

fracc. VIII.

Establece la limitacin de los Estados y Municipios para celebrar emprstitos.Slo los podrn realizar para obtener directamente incremento en sus ingresos.

Excluye de las limitaciones de los Estados el expedir patentes de corso y derepresalias.

Se establece el impedimento de contraer obligaciones o emprstitos congobiernos de otras naciones, sociedades o gobiernos extranjeros, as comocuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio. Cuando secontraigan obligaciones o emprstitos, stos solo podrn ser para aplicarse ainversiones productivas, siempre que haya una ley que establezca las bases ymontos conforme a los respectivos presupuestos.

ARTCULO 118.- Establece prohibiciones relativas a los Estados, ya que requieren delconsentimientodel Congreso de la Unin.

Artculo 118 No se ha reformado

ARTCULO 115.- Se refiere a los municipios.

14/08/28

29/03/33

28/12/42

Reformatodo el

artculo.

Adicionaprrafo 4 afracc. m.

Reformafrace. m.

Sepreeisa-el nmero de representantes en las legislaturas en relacin con lacantidad de habitantes.

Se prohibe a los funcionarios municipales su reeleccin al perodo inmediatosiguiente y slo los suplentes podrn reelegirse con el carcter de propietarios.

Los Gobernadores de los Estados cuyo origen sea la eleccin popular ordinaria oextraordinaria, no podrn por ningn motivo ocupar de nuevo el cargo, y nopodrn ser electos para el perodo siguiente, el Gobernador substituto odesignado para concluir el perodo y el Gobernador interino o provisional o elciudadano que supla la falta del Constitucional en los dos ltimos aos delperodo.

Se establece la duracin de gobernadores en su cargo.

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31112/46 Adicionaprrafo I dela fracc. l.

13110/53 Reformafrace. 1.

29/01n6 Adicionafraccs.1V y

V.

02112n7 Adicionaltimo

prrafo.

02/02/83 Refonnayadicionatodo el

artculo.

25/02/87 Derogafraccs.IX yX,refonna

vm.

Los municipios sern administrados por sus respectivos ayuntamientos. Enelecciones municipales las mujeres tienen derecho a votar y ser votadas.

Establece la no reeleccin de los Presidentes Municipales, regidores y sndicospara un periodo inmediato, como propietarios o suplentes, cuando seanpropietarios.

Los Estados y Municipios podrn expedir la normatividad relativa al manejo yorganizacin y creacin de centros de poblacin en su territorio.

Se ntroduce el sistema de diputados de minora en las legislaturas locales. Sentroduce el principio de representacin proporcional en la eleccin deayuntamientos en los municipios cuya poblacin sea de 300,000 o mshabitantes.

Facultad de suspender ayuntamientos y a sus miembros. Suplencia a miembrosde ayuntamiento. Facultad de establecer ordenamientos municipales. Serviciospblicos en coordinacin con los Estados. Regulacin de relaciones laborales.Facultad de los estados para la ejecucin y operacin de obras, prestacin deservicios y celebracin de convenios.

Se introduce el principio de representacin en la eleccin de ayuntamientos. Seestablece la regulacin de las relaciones de trabajo entre los municipios y sustrabajadores.

ARTCULO 116.- Habla de la forma de gobierno de las Entidades Federativas.

Artculo 116 1 Reforma 1 Adicin

25/02/87 Reformatodo el

articulo.

Se introduce lo relativo a la eleccin degobernador y diputados locales estatales.Se establece la organizacin del poder judicial en los estados. La facultad deinstituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Las relaciones de trabajoentre los estados y sus trabajadores. La celebracin de convenios entre lafederacin, entre los estados y sus municipios.

30/12/94

18

Adiciona Establece requisitos para ser magistrado de los poderes judiciales de los estados,parro 20. a as como impedimentos.fracc, m.


ARTCULO 18, PRRAFO 40.- Establece facultades coincidentes entre la federacin y lasentidades federativas. "La federacin y los gobiernos delos estados establecern instituciones especiales para eltratamiento de menores infractores."

Artculo 18 oReformas 2 Adiciones

28/12/64 Adiciona Dispone que las mujeres compurgarn penas en lugares separadosa los hombres.prrafos 3 Incluye el trabajo, la capacitacin y la educacin como medios para la

y 4. readaptacin social.

04/01n7 Adiciona Faculta al ejecutivo para celebrar tratados internacionales sobre extradicin deprrafo 50. reos.

1.5 OBJETIVOS E INTERPRETACIN ACTUAL DEL FEDERALISMO.

Como podemos ver, la dimensin de los problemas antes mencionados parecen trascenderhasta nuestros das y por lo mismo sern materia de anlisis en los siguientes captulos; porel momento concluiremos diciendo que nuestra actual Constitucin es totalmente federalistaal concertar el pacto federal y conservar la soberana de los estados, donde stos ceden unaparte de ella a la federacin, conservando la que se han reservado; es decir, todo lo que nose confiri a la federacin qued reservado a los estados, frmula de la teora federalista.

Desde el surgimiento del federalismo a fines del siglo XVIII en Norteamrica -puesanteriormente las formas de organizacin conocidas eran el estado unitario y laconfederacin- siempre se ha manifestado como la frmula o solucin para responder a ladesigualdad de las regiones de un Estado, salvaguardando su propia nacionalidad yprincipalmente, dividiendo el poder para poner fin al autoritarismo, creando con ello unmayor despliegue para la democracia y la participacin social.

El federalismo y el centralismo han dado origen a intensas luchas y debates entreconservadores y liberales a lo largo de la historia de Mxico. Desde tiempos prehispnicos,pasando por la colonia y nuestras Constituciones de 1824 y 1857, hasta la Constitucin de1917 que rige en nuestros das, nunca ha descansado el interminable conrontamiento entreestas dos fuerzas que forman parte trascendental en la vida poltica, social, cultural yeconmica de nuestro pas: centralismo contra federalismo. Hoy en da, el federalismo hadejado de ser la simple solucin para lograr la unidad nacional, para impulsar lademocracia y repartir el poder, as como para distribuir las competencias, facultades y

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recursos de la federacin a las entidades federativas; ahora tambin se invita al ciudadano aformar parte de la vida poltica de su comunidad por medio de la participacin en la tomade decisiones pblicas por mnimas que stas sean.

Como base principal de desarrollo del federalismo, se encuentra la independencia ydesarrollo del municipio; es decir, se trata de hacer efectiva la existencia del municipio libreestablecido por nuestra Constitucin; para ello, el municipio debe gozar de una mayorlibertad y autonoma, convertirse definitivamente en el mayor espacio privilegiado departicipacin poltica, por medio de la participacin ciudadana. Slo as, el municipiotendr ms responsabilidades, y sobre todo, nuevas iniciativas para enfrentar efectivamentelas demandas sociales que se traducen en mejor calidad de prestacin de los serviciospblicos.

La descentralizacin de la administracin pblica tambin juega un papel medular en laestructura del nuevo federalismo, pues precisamente la federalizacin se va a llevar a cabodescentralizando la concentracin administrativa de gobierno; o bien, por medio de ladescentralizacin se crean las caractersticas dominantes de todo el quehacer pblico y conella se elaboran los planes y proyectos de accin que determinan las nuevas tendencias de laadministracin pblica; es decir, por medio de la actividad descentralizadora se lografortalecer el federalismo.

El federalismo es una decisin fundamental de nuestra Constitucin y el nuevo federalismoque se est impulsando en el actual gobierno tiende a crear una nueva relacin entre losdiversos rdenes gubernamentales, la sociedad y el Estado. El presidente Zedillo fue muyclaro al expresar en la convencin de Guadalajara que: "En el umbral del siglo XXI,Mxico debe avanzar hacia un renovado federalismo; un federalismo que se traduzca en elejercicio pleno de la soberana estatal y de la libertad de los municipios; un federalismo quefortalezca el ejercicio de las facultades de cada gobierno local, un federalismo que sesustente en una nueva distribucin de recursos, responsabilidades, atrbuciones y capacidadreal de decisin".'

Uno de los objetivos planteados en este trabajo de investigacin consiste en desarrollar loselementos ms importantes de ese nuevofederalismo que como poltica social, econmica ycultural se est desarrollando hoy en da en nuestro pas, as como tambin exponer losdiversos puntos de vista, o llmense maneras de interpretar el nuevo federalismo por partede las personas que directamente intervienen en su desarrollo; es decir, funcionariospblicos federales, estatales y municipales. De esta forma pretendo presentar los beneficiosque puede traer a nuestra sociedad la nueva poltica federal, as como tambin sealar lasposibles deficiencias o problemas a los que se puede enfrentar el nuevo federalismo, o bien,

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los obstculos que puede haber desde su aplicacin en la vida social y dentro de la situacinactual que guardan las administraciones pblicas municipales.

A manera de introducirnos en el problema y tener una mejor concepcin del nuevofederalismo, es necesario interpretarlo; por ello, al hablar del nuevo federalismo se busca:

A) Una redistribucin de competencias, facultades y recursos del gobierno federal hacia lasentidades federativas y los municipios, as como la delegacin de los medios necesariospara que tanto las entidades federativas como los municipios sean lo suficientementecapaces de allegarse los medios financieros propios (recaudacin fiscal) para hacerfrente en forma rpida y con calidad a las demandas de los ciudadanos que se traducenen una mejor prestacin de los servicios pblicos.

B) Fomentar la participacin de la sociedad en la estructuracin, creacin y ejecucin delos planes y programas del gobierno estatal y municipal, para as fortalecer el MunicipioLibre y con ello crear verdaderas entidades federativas autnomas e independientes; y,

C) Una reforma o estructuracin interna de los organismos e instituciones tanto federales,estatales como municipales, que se encargan de aplicar las polticas pblicas, es decir, eldesarrollo de las plataformas y estructuras de la administracin pblica. Esto setraducir invariablemente en una mejora del sistema gubernativo y acelerar la polticadescentralizadora, fortaleciendo el federalismo.

Es necesario sealar los motivos que me impulsaron a desarrollar este tema; son, por unaparte: la pobre estructura y funcionalidad que guardan en general los municipios de nuestropas, pues basta con observar la calidad y profesionalidad de prestacin de serviciospblicos para descubrir las grandes deficiencias existentes, as como los importantescambios que se estn proponiendo en las polticas pblicas y que parecen estar mejorando,aunque en forma paulatina y lenta, a la sociedad mexicana. Estas polticas son consideradasen el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 por el gobierno federal y tambin las recogenuestra administracin pblica estatal, encabezada por el gobernador Enrique BurgosGarca, dando con ello un enorme paso en el camino a recorrer hacia la modernizacin delas administraciones pblicas de los municipios y la propia de nuestro estado.

Es por esto y preocupado por la situacin poltica, econmica, social y cultural que guardanuestro pas, y en especial nuestro estado y sus municipios, que me he propuestodesarrollar en lo mejor posible el tema del nuevo federalismo para resaltar y hacer ver laimportancia del nuevo sistema federal en la vida social queretana.

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__________ PREMIO QUERETARO 1995

CAPTULO IIBASES Y ACTUALIDAD

DEL FEDERALISMO EN MXICO


En este segundo captulo indagaremos el marco terico que envuelve al federalismo paraconocer su concepto y las diversas formas en que lo han interpretado grandes autores. Conesto, me propongo expresar cmo los doctrinarios del tema, con la elaboracin de susteoras del federalismo, han influido en la cultura de los pueblos a lo largo de la historia;asimismo, expondremos una breve concepcin histrica del sistema federal. Una vez queconozcamos el marco terico del federalismo, nos servir para entender mejor susconcepciones modernas, en especial dentro de los gobiernos de Miguel de la Madrid, CarlosSalinas y Ernesto Zedillo.

De esta forma tendremos puestas las bases para entrar a un estudio ms detallado delfederalismo y el municipalismo, abarcando los mbitos poltico, econmico, social ycultural que sern materia del captulo tres.

2.1 CONCEPTO DE FEDERALISMO.

Entrar al estudio del concepto y las teoras del federalismo no significa redundar losantecedentes ya mencionados; en este captulo segundo vamos a estudiar el concepto y laevolucin histrica que ha tenido, as como las teoras del federalismo, pero fuera de todoorigen o transicin poltica que haya sufrido en la historia el sistema federal; es decir,estudiaremos diversas corrientes tanto mexicanas como europeas en forma terica,conceptual y doctrinal, sin repasar el andamiaje histrico que vivi el federalismo en elmundo entero.

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Por otra parte y antes de entrar al anlisis de este captulo, resulta de capital importanciahacer un sealamiento, en cuanto a que al federalismo se le conoce de diversas formas, obien, se le dan diferentes concepciones. Algunas denominaciones imputables ciertamenteson sinnimos del federalismo, pero otras concepciones suelen ser totalmente errneas ocontrarias a l. As, encontramos que dependiendo y segn las tendencias de los gobiernos olos intereses que stos persiguen, se le han dado nombres al federalismo a lo largo de lahistoria como federalizacion, nuevo federalismo, descentralizacin, regionalizacin,desburocratizacton, simplificacin de normas o i.nclusive neofederalismo comorecientemente lo llam Rodolfo Vega Hemndez en un artculo publicado en el semanarionacional El Municipal, el da 4 de marzo de 1996.

Algunos de los conceptos anteriores significan lo mismo, o su contenido es muy similar; sinembargo, hay otros que son errneos. Por ejemplo descentralizacin, la cual nunca va a serlo mismo que federalizacin o federalismo; ste ltimo implica delegar el poder de decisina favor de otras instancias de gobierno y la descentralizacin solo delega recursos ofunciones

Sabemos que el federalismo surge como tal en Amrica del Norte; por ello, partir de esemomento histrico para conceptualizar el federalismo, tal como lo entendan sus principalesexponentes en ese tiempo. Para Alexis de Tocqueville la necesidad de crear un Estadofederal atendi principalmente a la existencia de un rgano superior que otorgara seguridada la nacin frente a las invasiones extranjeras futuras y manejara las relaciones econmicasinternacionales, entre otras: "La unin haba sido formada con el fin de responder a algunasgrandes necesidades generales. Los deberes y los derechos del gobierno de los Estados eran,al contrario, mltiples y complicados, porque ese gobierno penetraba en todos los detallesde la vida social. Se definieron, pues, cuidadosamente, las atribuciones del gobierno federaly se declar que todo lo que no estaba comprendido en la definicin caa en las atribucionesdel gobierno de los Estados. As, el gobierno de los Estados sigui siendo el derecho comny el gobierno federal fue la excepcin".6

Adems, para que el nuevo gobierno pudiera hacer frente a todas las tareas que se le habanencomendado, era necesario que contara con los recursos econmicos suficientes pararealizarlos; por ello se le di el derecho ilimitado de recaudar los impuestos. Por su parte,Jess Reyes Heroles, citando a Hamilton, dice que para este ltimo: "El federalismo es unsistema en donde a las ventajas de todo gobierno republicano para conservar la libertad, lapropiedad, une la de contener las fracciones y de enfrenar la ambicin de los poderosos,dificultndoles los medios de convertirse en dspotas haciendo desaparecer los pretextos deque pudiera valerse la intriga extranjera para atacar la unin, poniendo lmite a losestablecimientos militares, los cuales suelen servir de aliciente para mantener la guerra

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entre Estados desunidos, y preservando a la nacin contra las prcticas que han socavadolos cimientos de la prosperidad y del crdito, derramando la desconfianza entre losciudadanos"."

Como toda sociedad cambiante, el concepto que se ha tenido del federalismo mexicano enlas ltimas dcadas es muy diverso al concepto que se tena a fines del siglo XVIII y XIX.Se han dejado atrs los mltiples debates entre liberales y conservadores que caracterizarona nuestros constituyentes del siglo pasado; ya no se discute si el federalismo vino a unir o adesunir el territorio nacional, ni tampoco se considera al Estado federal slo como elsistema poltico que ms conviene para evitar guerras, dirigir polticas econmicas oestablecer las relaciones del pueblo con los extranjeros.

Se ha transformado la idea principal que se acogi en el origen del federalismo; ahora seconsideran otro tipo de polticas, tambin federales por supuesto, pero que tienden ms aregular la vida econmica, poltica, social y cultural de las provincias y del propiomunicipio; es decir, no es slo un mbito hacia las relaciones exteriores del pas ni a laestructura territorial del mismo, sino que, adems, se incluyen elementos reales decrecimiento econmico, poltico y bienestar social para los pueblos.

Ahora: "La misin del federalismo consiste en mantener y robustecer la unidad, laintegracin y la cooperacin de todos los mexicanos; sin descuidar la concepcin nica deldesarrollo general, el federalismo implica descentralizar atribuciones polticas yadministrativas y, sobre esta base, transferir a las entidades de menos desarrollo relativo,recursos generados en reas ms prsperas. Se trata, as, de alcanzar el desarrolloequilibrado y equitativo entre las distintas regiones del pas".'

2.2 EVOLUCIN HISTRICA DEL CONCEPTO FEDERALISMO.

Vimos ya anteriormente que el federalismo surge como una necesidad del pueblonorteamericano, donde la guerra y la paz, las relaciones comerciales con otros pueblos y latributacin, son las ideas principales que dan origen al estado federal; al menos as nos lodan a entender Hamilton, Madison y layen El Federalista, y Tocqueville en su obra LaDemocracia en Amrica.

Por otra parte. es falso quienes afirman que el sistemafederal mexicano fue recogido comouna simple copia del federalismo de los norteamericanos. En Mxico se adopt elfederalismo como un sistema poltico sin copiarlo de nadie. En 1824 Mxico hizo suya la

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estructura del gobierno federal a travs de un hecho histrico donde se fractur el territorionacional, creando a los estados y no los estados a la federacin como sucedi con nuestropas vecino del norte; es decir, remitindonos a las formas en que puede surgir el estadofederal, de la divisin a la unidad o viceversa, es conforme a la primera como surge enMxico el federalismo, lo que le da un carcter muy especial.

Es por esto que tratar de integrar en forma terica el concepto de federalismo no es simpley mucho menos analizndolo desde sus orgenes y posteriores etapas. "Es complicada, tantoen sus influencias doctrinales, como en la determinacin de la perspectiva desde la que seprocede a su adaptacin. Inicialmente concurre la idea federal europea, particularmente deMontesquieu, y el esquema jurdico norteamericano, o sea, el texto constitucional; mstarde se confirma esta ltima influencia con una proyeccin poltica y juridica, a travs dela concurrencia de El Federalista de Hamilton, Madison y Jay; posteriormente, lainfluencia norteamericana recibe una nueva ratificacin, slo que en una forma triangular:el fenmeno norteamericano, la idea federal enriquecida en su realizacin, es captada por elfino criterio de un europeo, Tocqueville, y de Europa nos llega"."

"Sabemos que al adoptarse la forma federal, en el Congreso a ella se opusieron Mangino,Becerra, Fray Servando, quienes sostuvieron que era una introduccin de una formaartificial, desuniendo lo unido. Frente a tales argumentos, la tesis de los partidarios delfederalismo: Francisco Garca, Prisciliano Snchez, Miguel Ramos Arizpe, ValentnGmez Faras, fue la de que las provincias estaban separadas y se unan mediante el pactofederal".'? Ms tarde, entre los propios liberales surgen dos vertientes que continanvigentes hasta la Constitucin de 1917; por un lado, unos continan en la concepcinclsica del federalismo que ve a las provincias separadas, unindose a travs del pactofederal. Del otro lado, los liberales tambin convencidos del federalismo para Mxico, perode una forma diversa a su origen, naciendo del centro y yendo de la unidad a la diversidad.

En 1824 fueron las argumentaciones profederalistas de Montesquieu, Paley y otroseuropeos menos destacados y la misma Constitucin norteamericana, quienes influyeron enMxico. Para 1827 y 1842 se di la influencia de los autores de El Federalista y de 1837en adelante es Tocqueville quien predomina hasta llegar a 1857 donde se da una ricaconjugacin de todas las ideas anteriores. El centralismo posterior a la Constitucin de 24marc otra nueva etapa del federalismo que nunca desapareci ni qued dormido en elpueblo mexicano. Debido a los errores cometidos en esta Constitucin y al afn de losconservadores, el centralismo de 1836 fue fruto de las revoluciones, pero durante suvigencia siempre se observ una repugnancia abierta contra el centralismo y una tendenciabien marcada hacia las ideas federales; esto es lgico, si creemos que los pueblos noquieren depender en todo y por todo de la capital.

2824038 ... BIBI.IOlECA

.... -ANTONIO CAfH.LO FLORES'


Jos Francisco Ruiz Massieu lo menciona: "Los avatares nacionales, tales como lainestabilidad de los gobiernos, la lucha intermitente entre liberales y conservadores y entrerepublicanos y monarquistas, las intervenciones extranjeras, los conflictos con la IglesiaCatlica, la destruccin de la riqueza, las guerras civiles, la estrechez del erario, elcaciquismo, la irregularidad de los comicios, el atraso econmico, social y cultural, elpretorianismo, la debilidad parlamentaria y la ausencia de autnticos partidos, quecomparti Mxico con el resto de Latinoamrica y an con Espaa, se conjugaron para queel planteamiento federalista no condujera una verdadera vida federal"."

"Por otra parte, los acontecimientos de nuestra historia ratifican el federalismo; losdepartamentos han gemido en el centralismo, durante el federalismo ellos se desenvolvieron.La experiencia histrica, las condiciones sociales, las realidades nacionales, acreditan elfederalismo. Este no fue una introduccin artificial, sino que correspondi a genuinasnecesidades't.P

Ya para el ao 1857 se tena la plena conviccin de identificar el centralismo con todas lasdesgracias y calamidades, ms no as el federalismo que resultaba la forma y el instrumentoideal para la integracin nacional; la idea federal estaba completa en la conciencia de losmexicanos y permiti as, la evolucin social y consolidacin de las instituciones

.democrticas. No podemos saltarnos la etapa Porfirista donde "...se desencaden unproceso de centralizacin del poder que comprendi varias dimensiones: el impulso a laciudad de Mxico como eje de la vida nacional, que inclua la infraestructura decomunicaciones, sobre todo los ferrocarriles; el desmontaje de los cacicazgos militares atravs de la profesionalizacin del ejrcito; la sistematizacin de la represin y de lacooptacin para abatir resistencias, la utilizacin de las funciones del fomento y del gastopblico para estimular la formacin de un empresariado mexicano, aunque con vnculos enel exterior y, finalmente, el sometimientode todas las instituciones polticas -el congreso, elpoder judicial, los estados y los ayuntamientos- al poder presidencial. La lgica de lacentralizacin demand la reeleccin ilimitada del presidente, la ausencia de partidos y lafalsificacin de los comicios"."

La Revolucin Mexicana derrot al gobierno Porfirista, deshizo su aparato gubernativo ydi lugar a una nueva Constitucin, la de 1917, que reafirma la democracia liberal, elpropio federalismo e inaugura el constitucionalismo social con los derechos sociales. "LaConstitucin de 1917, fruto normativo del movimiento social (la Revolucin Mexicana) queliquid la prolongada dictadura de Porfirio Daz, inaugura el liberalismo social, queequilibra los derechos individuales y sociales, las potestades del Estado para salvaguardarla soberana nacional y conducir el desarrollo, y confirma la vocacin federalista deMxico. Se afilia al federalismo dual, puesto que la Constitucin General de la Repblica

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instituye dos rdenes orgnicos, normativos y de competencias, de idntica jerarqua, ysometidos ambos a la propia Constitucin: el federal y el estatal" .14

2.3 PRINCIPALES DOCTRINAS DEL ESTADO FEDERAL.

Muchas son las teoras existentes y que tratan de explicar la naturaleza jurdica del Estadofederal o del federalismo, pero dentro de ellas vamos slo a rescatar las de mayorimportancia y trascendencia para nuestro trabajo; es decir, citar las corrientes que ms seacercan a mi objeto de estudio, sin dejar de reconocer, por supuesto, que existen otras msque tambin revisten mucha importancia a lo largo de nuestra historia comenzando desde:Montesquieu (1748), Madison y Hamilton (1788), John Calhoun (1828), De Tocqueville(1834, 1840), Gorg Waitz (1852), Pierre Joseph Proudhon (1863), Max Von Seydel(1872), George Meyer (1872), Constantin Frantz (1876), Otto Gierke (1883), GeorgJellinek (1882, 1908), Le Fur (1896), Paul Laband (1901), Berthelemy (1901), FritzFeliner (1918), Duguit (1921), Kelsen (1925), Michel Mouskheli (1931), Merkl (1936) yUlrich Scheuner (1962), entre otros.

As, encontramos primeramente la teora de la cosoberana del ilustre Alexis deTocqueville, quien es -en opinin de muchos autores- el mejor intrprete de la Constitucinnorteamericana. Tambin mencionaremos las teoras expuestas por Hans Kelsen, Borel yLe Fur, de Laband y Jellinek, y por supuesto, algunas opiniones de autores mexicanos.

A) TEORA DE LA COSOBERANA.

Esta teora tiene su base fundamental en el reparto de la soberana y de las competenciasentre el Estado central y los estados particulares. Para entender mejor esta teora, vamos adividir su anlisis en tres partes:

l. Al concertarse el pacto federal, los estados particulares abandonan una parte de susoberana que ceden a favor del gobierno central y conservan nicamente la soberanaque se han reservado; es decir, no es el contenido de la soberana lo que se reparte, sinosu extensin; por eso y de esta forma, tanto el estado central como los estadosparticulares son soberanos cada uno pero dentro de su propia esfera.

2. Al respecto de esta teora, el autor Mouskheli agrega: "Al ser el estado central y losestados miembros soberanos, resulta que son forzosamente independientes los unos delos otros, porque la soberana excluye toda idea de subordinacin y de dependencia. Hay

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pues que organizarlos de manera que estn absolutamente separados el uno del otro ensus esferas respectivas. De esta manera, el estado central entra en relacin directa conlos sujetos en aquellas materias que caen dentro de su dominio; es pues, independientede los estados particulares. De la misma manera son stos absolutamente libres dentrode su esfera, no tienen que recibir rdenes ni intimaciones del estado central". 15

3. La teora de la cosoberania supone tambin igualdad entre el estado central y los estadosfederados; a todos les corresponde la soberana, sta no es restringida sino solamentecompartida. Hay absoluta igualdad entre ellos porque unos y otros son soberanos en suesfera respectiva y actan libremente en ellas.

Esta teora ha sido criticada por muchos autores, los cuales aluden que tal parece fueelaborada con razonamientos meramente abstractos y no reales, pues bastara mencionar alos autores que defienden la idea de la soberana como nica e indivisible que radica en elpueblo, ms no en el Estado; adems, la pretendida igualdad entre el estado central y losestados miembros, sabemos que est muy distante de la realidad, pues el estado centraldomina a los estados particulares; o bien, el mismo reparto de atribuciones que tantorevuelo ha causado.

B) TEORA DE BOREL y DE LE FUR.

Ellos parten de la idea de la soberana como una condicin esencial del Estado y que nopueden existir Estados no soberanos. Postulan que dentro de un estado federal, la soberanacorresponde slo a ste y no a los miembros, pues las colectividades miembros nosoberanas concurren a peticin del estado federal a la formacin de su voluntad y slo seotorga a ellos una determinada participacin en el ejercicio del poder soberano. En unapalabra, dicen que son seres orgnicos que cooperan como tales a la formacin y a laejecucin de la voluntad del Estado soberano. Debemos considerar que esta teora fueexpuesta por sus autores a fines del siglo XIX donde tal vez fue exacta su aplicacin, peroahora en la actualidad ha dejado de responder a la realidad jurdica.

e) TEORA DE LABAND YDE JELLlNEK.

Tanto Laband como Jellinek caen en varias divergencias al tratar la naturaleza jurdica delestado federal; as, veremos por separado sus puntos de vista, mencionando primeramentelos puntos esenciales sobre los cuales estn de acuerdo ambos y que son:

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1. El estado federal es el nico soberano.2. Las colectividades-miembros son asimismo estados y lo que las distingue de las dems

colectividades inferiores de derecho pblico es precisamente su carcter de estado.

En forma de resumen, para Laband: "El Estado federal es una especie del Estadocompuesto o del Estado de Estados, en el cual se da una superposicin de dos rdenesjurdicos estatales, el poder central nico soberano; los estados particulares autnomos,subordinados al primero, pero que, sin embargo, participan en la formacin de la voluntadsoberana y gozan de autonoma en virtud de derecho propio; y es ah donde difieren de lasdems colectividades pblicas inferiores".16

Mientras tanto, para Jellinek: "El Estado federal es un Estado soberano formado de muchosestados, cuyo poder estatal tiene su origen en los estados que lo componen y que seencuentran ligados entre ellos formando una comunidad poltica". De esta forma, Jellineknos trata de decir que los estados particulares slo lo son en la medida misma que suactividad queda fuera del alcance del poder federal y solamente en esa medida tienen elcarcter estatal, de tal forma que pierden su carcter de Estado en el grado en que se afirmasu dominio por parte del estado federal, limitando su libertad de accin.

Por consiguiente: "El estado particular constituye un estado dentro de los lmites en queposee libertad de accin (Laband dira que es autnomo). Por el contrario, a medida que esdominado por el poder central, deja de ser un estado, aunque no deja de existir, sino en lamedida en que puede aspirar a ciertas prestaciones por parte del estado federativo y departicipar de cierta manera en la soberana de este ltimo".17 Finalmente, debemos rescatarlo importante de esta teora que es la participacin de los estados en la formacin de lavoluntad soberana y la necesidad de que tambin los estados particulares disfruten deautonoma, es decir, que su actividad se halle fuera del alcance del poder central dentro delos lmites de su competencia.

D) TEORA DE HANS KELSEN.

Hans Kelsen fue el primero en haber estructurado la teora del federalismo partiendo de ladoctrina de la descentralizacin; segn l, "...la idea de la descentralizacin se revela comoel principio fundamental de organizacin de las diferentes comunidades jurdicas que,empezando por la simple comunidad del contrato de derecho civil, llegan sensiblemente,pasando por la asociacin, el municipio, la provincia, el estado-miembro, el estado federal,estado unitario, las uniones de estado o la comunidad de tratado internacional, a lacomunidad internacional universal" .18

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Kelsen distingue la descentralizacin total de la parcial segn el alcance territorial de lasnormas jurdicas. Las normas centrales son vlidas para toda la extensin territorial y lasnormas locales constituyen ordenes jurdicos parciales que estn subordinados al ordenjurdico total. Este es precisamente el punto de arranque de su doctrina de identificacin delestado y el orden jurdico, y de la que como consecuencia "...la organizacin territorial delestado surge de las disposiciones que regulan en el interior de su territorio la validez localde las normas jurdicas"."

E) OPININ DE MANUEL GONZLEZ OROPEZA.

Primeramente expresar el pensamiento de Manuel Gonzlez Oropeza, quien al hablar delas teoras federalistas manifiesta: "Hasta el momento, la concepcin doctrinal delfederalismo es a contrario sensu o negativa; es decir, siempre en contraste con laconfederacin o estado unitario o para desmentir lo que no es. Como producto cultural deuna circunstancia histrica, la elaboracin de una teora general es todava un proyectoambicioso, si es que aceptamos su viabilidad. Es por ello que los autores contemporneosrenuncian al intento de definirlo o adoptar la posicin de Fray Servando y aluden a laexistencia de muchos federalismos, tantos quiz como pases hay, segn Matienzo, ofinalmente sealar la mera diferencia de grado existente entre federacin, confederacin yestado unitario".20

F) OPININ DE JOS FRANCISCO RUIZ MASSIEU.

Para Jos Francisco Ruiz Massieu, el federalismo mexicano encontraba su perfil radical entres elementos que se han mantenido hasta nuestros das a pesar de todas las reformas:

1) Los Estados tienen la potestad de darse a s msmos su Constitucin, sin que paraperfeccionarse y para surtir plenos efectos normativos se requiera de la sancin de unrgano federal. Poseen pues, un Poder Constituyente Originario y un PoderConstituyente Permanente, lo que los separa de los ayuntamientos, cuya rbitacompetencial est determinada por instancias ajenas (federales y estatales).

2) Igualmente, los poderes constitucionales estatales -ya no el poder revisor del estadomiembro- actan en su mbito de competencia libremente (soberanamente dira elartculo 41 de la Constitucin General), sin que sus actos reclamen la aprobacin de lospoderes nacionales, a no ser para el caso del control de la constitucionalidad por va deamparo o para el de solucin de controversias entre poderes.

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3) Un tercer elemento constitutivo del perfil radical del federalismo mexicano es laparticipacin de los estados en la integracin del Poder de la Unin: el Senado -Cmarade representacin popular territorial- que se compone conforme al principio de paridadpuesto que, siguiendo la experiencia norteamericana, lo integran dos senadores porentidad federativa sin perjuicio de su tamao o importancia, con la intervencin de loscongresos locales en la calificacin de su eleccin"."

G) OPININ DE JESS REYES HEROLES.

Reyes Heroles entiende el federalismo de la siguiente manera: "El rgimen federal permiteel que cada una de las grandes fracciones en que se divide el territorio nacional, puedaadoptar todas las medidas que requieran sus particulares necesidades; permite fcilmenteregir un pas tan extenso, tan vario en su fisonoma y en su clima, en sus produccionesnaturales y en las costumbres de sus habitantes; y facilita dirimir las contiendas sinmarchas penosas y cuantiosos gastos para acudir a jueces y tribunales distantes, impulsa elespritu pblico, ensea a los hombres a ejercer sus atribuciones, los educa pblicamente:permite a los estados premiar a sus mejores hijos y en cada estado encuentra un plantel dealtos funcionarios para la federacin. Pero adems, el federalismo fomenta el patriotismoterritorial, preparando a los ciudadanos para adquirir el amor patrio, base de lasdemocracias" .22

Dentro del federalismo mexicano es clara la enorme influencia de las doctrinas europeas;tanto en la Constitucin de 1824 como en la de 1857, se puede decir que en lo general yabstracto se sigue la inspiracin europea, pero en la interpretacin concreta del articulado,los instrumentos estn tomados de la doctrina norteamericana.

2.4 VISIN ACTUAL DEL FEDERALISMO.

Ya desde la administracin del Lic. Jos Lpez Portillo se enfrentaron problemas por laaguda concentracin de recursos, poder, poblacin, riqueza y de oportunidades en lasgrandes capitales, etc. Consciente de ello, Lpez Portillo, desde su campaa electoral seplante la necesidad de fortalecer el federalismo sealando que "...el enriquecimiento de lavida nacional supone, incuestionablemente, vigorizar, renovar el federalismo, luchar por lacancelacin del centralismo econmico y de las decisiones, como uno de los medios idneospara evitar el agotamiento del proyecto nacional que surge de la Revolucin."

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Por su parte, el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado tambin hablaba de un nuevofederalismo; en Mrida, Yucatn, durante su campaa poltica afirm: "Es indispensable y,esto es el nuevo federalismo, que en toda la Repblica, en cada comunidad, se decida yacte dentro del marco general de la actividad nacional que conduzca a la federacinmediante un plan en el que tooos nayan participado"."

Desde entonces, el expresidente De la Madrid ya crea que fortalecer y modernizar elfederalismo equivaldra a prosperar en el camino de las grandes reformas planteadas por elpueblo mexicano; que vigorizar a los gobiernos de los estados y de los municipios,consolidara las polticas administrativas, econmicas y fiscales, aminorando losdesequilibrios. As, deca: "El fortalecimiento del federalismo quiere decir fortalecimientode la provincia, de los gobiernos estatales y municipales y de sus instituciones; esredistribuir responsabilidades entre los tres niveles de gobierno; es no slo la participacinms activa de los gobiernos locales en la ejecucin de programas de la federacin en susestados, sino tambin que los estados, a travs de diversos canales, tengan una influenciamayor en el diseo y en la ejecucin de los planes de desarrollo a nivel nacional ".24

Finalmente, Miguel de la Madrid estaba de acuerdo en que la base para fortalecer elfederalismo en lo poltico, en lo econmico y en lo social, era aprovechar el talento, el vigory la riqueza humana de la provincia, abandonando el aislamiento de la capital y teniendo fe,confianza y solidaridad en las provincias mexicanas.

A) 1988 - 1994.

El gobierno del expresidente Carlos Salinas de Gortari tambin se ocup, como ahora lohace Ernesto Zedillo, por incluir dentro de su plan de trabajo el desarrollo o fortalecimientodel pacto federal. Si bien Salinas no lo detalla o no le da la importancia estratgica delactual gobierno, tampoco deja de desarrollarlo y consolidarlo como una polticafundamental dentro del fortalecimiento nacional y democrtico. As, podemos observarclaramente cmo dentro del plan de trabajo del expresidente Salinas, existe una mayortendencia hacia el fortalecimiento de la nacin y de la vida democrtica del pas, incluyendodentro de estas dos formas, el fortalecimiento del pacto federal.

Carlos Salinas no considera el fortalecimiento del federalismo con la misma importanciaque el actual gobierno federal, pero dentro de su Plan Nacional de Desarrollo sencontramos las polticas descentralizadoras que se impulsan en la actualidad, como son lasrelativas al municipio, a la redistribucin de recursos, facultades y autoridades, y la mismaparticipacin social.. Tal pareciera que el actual presidente recogi las ideas

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descentralizadoras del pasado gobierno, pero desarrollndolas para hacerlas ms efectivas yaplicables a la vida poltica y administrativa del pas.

En seguida transcribir lo ms importante sobre federalismo que contiene el Plan Nacionalde Desarrollo del pasado sexenio, para hacer un estudio comparativo con el Plan del actualgobierno:

REAFIRMAR NUESTRO NACIONAliSMO.

El nacionalismo supone la voluntad compartida para avanzar en la realizacin del proyectonacional. Los objetivos ltimos de la nacin son invariables y estn consagrados en laConstitucin y en nuestras leyes. Estos objetivos incluyen el fortalecimiento de la soberana, laindependencia y la autodeterminacin nacionales; el perfeccionamiento de la democracia; laigualdad de derechos, la atencin de las necesidades bsicas y la mejora de la calidad de vida;el respeto de las garantias individuales y de las libertades y derechos sociales y po/iticos; elmantenimiento y fortalecimiento del federalismo, y el equilibrio de los factores de la produccin,en un marco de estabilidad econmicay social.

MODERNIZACIN DEL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD.

La autntica democracia no se manifiesta slo en poca de elecciones, sino que se construyetodos los dias en el ejercicio responsable de la autoridad, en la participacin de la sociedad conlos representantes por el/a elegidos, exigindoles el cumplimiento de las obligaciones contradasy cooperando solidariamente en la consecucin de los objetivos nacionales. Habremos, por eso,de modernizar al Estado. Un estado moderno conduce finalmente el desarrollo nacional, y alhacerlo es capaz de movilizar a la sociedad; gestiona y pro

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