izvještaj revizije učinka · glavna služba za reviziju javnog sektora republike srpske je, na...

GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

78000 Banja Luka, Vuka Karadžića 4 Republika Srpska, BiH Tel: +387 (0 ) 51 /247-408 Faks:+387 (0) 51 /247-497 e-mail: [email protected] www.gsr-rs.org

Izvještaj revizije učinka

''Upravljanje naplatom doprinosa''

Broj: RU002-13

Banjaluka, jul 2014. godine

mailto:[email protected]

SADRŽAJ

1 UVOD ....................................................................................................................................... 7

1.1 Pozadina revizije ............................................................................................................... 7

1.2 Svrha revizije i revizorska pitanja ...................................................................................... 7

1.3 Kriterijumi revizije .............................................................................................................. 8

1.4 Obim revizije i ograničenja ................................................................................................ 8

1.5 Izvori i metode revizije ...................................................................................................... 9

1.6 Struktura izvještaja ........................................................................................................... 9

2 OPIS PREDMETA REVIZIJE .................................................................................................. 11

2.1 Opis predmeta revizije .................................................................................................... 11

2.2 Uloge i nadležnosti različitih nivoa u upravljanju naplatom doprinosa ............................. 11

3 NALAZI ................................................................................................................................... 14

3.1 Redovna naplata doprinosa ............................................................................................ 14

3.1.1 Prijave obaveza po osnovu doprinosa ......................................................................... 14

3.1.2 Naplata doprinosa – stanje i trendovi........................................................................... 15

3.1.3 Redovna naplata ......................................................................................................... 17

3.2 Mjere za povećanje naplate ............................................................................................ 19

3.2.1 Prinudna naplata ......................................................................................................... 19

3.2.2 Poreske kontrole ......................................................................................................... 21

3.2.3 Mjere odgađanja plaćanja dospjelih obaveza .............................................................. 22

3.2.4 Postupci stečaja i likvidacije ........................................................................................ 24

3.2.5 Finansijska pozicija fondova i finansiranje prava korisnika .......................................... 26

3.3 Ostvarivanje uloga institucija u upravljanju naplatom doprinosa ...................................... 28

3.3.1 Koordinacija institucija u sistemu upravljanja naplatom doprinosa ............................... 28

3.3.2 Monitoring i evaluacija naplate doprinosa .................................................................... 29

3.3.3 Promjene u sistemu i njihov uticaj na poboljšanje naplate ........................................... 30

4 ZAKLJUČCI ............................................................................................................................ 33

5 PREPORUKE ......................................................................................................................... 36

6 PRILOZI .................................................................................................................................. 39

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

Upravljanje naplatom doprinosa

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je, na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske a u skladu sa ISSAI okvirom revizije za javni sektor, provela reviziju učinka „Upravljanje naplatom doprinosa“.

Osnovni cilj ove revizije je bio da se ispita da li aktivnosti i mjere nadležnih institucija u sistemu naplate doprinosa obezbjeđuju realan i relativan rast naplate doprinosa i smanjenje dugovanja po ovom osnovu.

Provedena revizija je obuhvatila institucije koje imaju određene uloge, nadležnosti i odgovornosti u pogledu upravljanja naplatom doprinosa. Revizija je primarno ispitivala aktivnosti i mjere u nadležnosti Ministarstva finansija i Poreske uprave Republike Srpske. Pored navedenih, sagledavane su i uloge drugih institucija, uglavnom fondova, vezano za mjere i aktivnosti na poboljšanju naplate doprinosa. Vremenski period obuhvaćen ovom revizijom je od 2010 - 2013. godine.

Rezultati ispitivanja prikazani su u ovom Izvještaju.

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je u skladu sa odredbama Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske dostavila Nacrt izvještaja institucijama obuhvaćenim ovom revizijom: Ministarstvu finansija, Poreskoj upravi, Fondu penzijsko-invalidskog osiguranja, Fondu zdravstvenog osiguranja, Fondu dječije zaštite i Zavodu za zapošljavanje. Poreska uprava je dostavila primjedbe i komentare na Nacrt izvještaja. Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske je razmotrila primjedbe i usvojila osnovane primjedbe i korekcije ukomponovala u Izvještaj.

Izvještaj je dostavljen svim institucijama kojim se u skladu sa Zakonom o reviziji javnog sektora ovakav izvještaj mora i treba uputiti. Izvještaj je dostupan javnosti putem internet stranice Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske, www.gsr-rs.org.

Izvještaj sadrži preporuke upućene Vladi Republike Srpske, Ministarstvu finansija, Poreskoj upravi i drugim institucijama koje imaju određene uloge, nadležnosti i odgovornosti u pogledu upravljanja naplatom doprinosa. Implementacijom ovih preporuka moguće je unaprijediti naplatu doprinosa u Republici Srpskoj, kao i naplatu drugih vrsta prihoda čija je naplata u nadležnosti Poreske uprave Republike Srpske.

Glavni revizor javnog sektora Republike Srpske donio je Odluku da se provede ova revizija. Reviziju je proveo revizorski tim u sastavu mr Bojan Dragišić, vođa revizorskog tima, Darko Bilić i Veliborka Lalić, članovi revizorskog tima.

Glavni revizor

Dr Duško Šnjegota, s.r.

http://www.gsr-rs.org/


1 Izvještaj revizije učinka RU002-13

LISTA SKRAĆENICA

RS Republika Srpska

BiH Bosna i Hercegovina

EU Evropska unija

GSRJS RS Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske

VRI Vrhovna revizorska institucija

3E Ekonomičnost, efikasnost, efektivnost

Vlada RS Vlada Republike Srpske

NS RS Narodna skupština Republike Srpske

MF Ministarstvo finansija Republike Srpske

PURS Poreska uprava Republike Srpske

PC Područni centri Poreske Uprave Republike Srpske

PJ Područne jedinice Poreske Uprave Republike Srpske

FPIO Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske

FZO Fond za zdravstveno osiguranje Republike Srpske

FDZ Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske

ZZZ Zavod za zapošljavanje Republike Srpske

Fondovi FPIO, FZO, FDZ i ZZZ

JSND Jedinstveni sistem registracije,kontrole i naplate doprinosa

VPO Veliki poreski obveznici

OPO Ostali poreski obveznici

KM Konvertibilna marka

JIB Jedinstveni identifikacioni broj

SKIOP Sektor za kontrolu, istrage i obavještajne poslove


Izvještaj revizije učinka RU002-13 2

PREDGOVOR

Prema ISSAI okviru revizije, revizija javnog sektora podrazumijeva tri vrste revizije: reviziju finansijskih izvještaja, reviziju usklađenosti i reviziju učinka.1 Revizije učinka koje provode VRI su nezavisna, objektivna i pouzdana ispitivanja Vlade, vladinih i drugih institucija javnog sektora odnosno programa, aktivnosti i procesa u nadležnosti Vlade i vladinih institucija u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Revizija učinka se primarno bavi pitanjima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Široko posmatrano, principima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti se može pristupiti na sljedeći način: Princip ekonomičnosti znači održavati troškove na niskom nivou. Resursi trebaju biti

pravovremeno raspoloživi, u adekvatnom iznosu, kvalitetu i po najboljoj cijeni. Princip efikasnosti znači dobiti najviše od raspoloživih resursa. On se bavi odnosom

angažovanih resursa, postojećih uslova i postignutih rezultata u pogledu kvaliteta, kvantiteta i vremena izlaza ili rezultata.

Princip efektivnosti se odnosi na ispunjavanje postavljenih ciljeva. Efektivnost razmatra postizanje specifične svrhe ili ciljeva koji su postavljeni i/ili postizanje očekivanih rezultata.2

Pored termina revizija učinka u teoriji i praksi revizije pojavljuju se i drugi termini kao revizija uspjeha - uspješnosti, revizija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti (revizija 3E) i revizija vrijednosti za novac. Pomenuti termini u revizijskoj terminologiji suštinski imaju isto značenje.

U osnovi revizija učinka daje odgovor na sljedeća pitanja:

da li se rade pravi poslovi; da li se poslovi rade na pravi način.

Revizija efektivnosti daje odgovor na pitanje da li se rade pravi poslovi, a revizija ekonomičnosti i efikasnosti da li se poslovi rade na pravi način.

Mandat revizije učinka po pravilu je regulisan Zakonom koji tretira reviziju javnog sektora. Pravni osnov za provođenje revizije učinka sadržan je u odredbama Zakona o reviziji javnog sektora RS (u daljem tekstu Zakon). U odredbama Zakona regulisano je da je GSRJS RS obavezna da vrši:

finansijsku reviziju; reviziju učinka; druge specifične revizije.

Zakon u dijelu koji se odnosi na reviziju učinka regulišu sljedeće:

GSRJS RS, u skladu sa ovim zakonom i standardima revizije za javni sektor, sprovodi reviziju učinka, a na osnovu nadležnosti iz člana 13. ovog zakona. Revizija učinka je aktivnost GSRJS RS koja podrazumijeva ispitivanje aktivnosti, programa i projekata u nadležnosti Vlade RS i institucija javnog sektora u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

1 ISSAI 100 2 ISSAI 300

„Osnovni cilj revizije učinka je promocija ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Ona takođe doprinosi odgovornosti i transparentnosti.“ ISSAI 300


3 Izvještaj revizije učinka RU002 - 13

Rezultate revizije učinka GSRJS RS prezentuje posredstvom konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka. Vlada RS i revidirane institucije su obavezni da u roku od 60 dana od dana prijema konačnog izvještaja o sprovedenoj reviziji učinka sačine Akcioni plan za sprovođenje preporuka revizije učinka i da ga dostave GSRJS RS i nadležnom skupštinskom odboru radi praćenja sprovođenja datih preporuka. Odredbe Zakona koje se odnose na planiranje i pristup reviziji, implementaciju revizije, ovlaštenja za prikupljanje podataka i informacija i izvještavanje o reviziji, primjenjuju se kako na finansijsku reviziju tako i na reviziju učinka.

Institucije javnog sektora (Vlada RS, ministarstva, vladine agencije, jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, javne ustanove i drugi) u izvršavanju osnovnih funkcija utvrđenih zakonima i drugim propisima angažuju raspoložive resurse (personalne, materijalne, finansijske i druge). Institucije javnog sektora koje izvršavaju povjerene im funkcije imaju javnu odgovornost za svoj rad prema NS RS, poreskim obveznicima i javnosti uopšte. Javna odgovornost podrazumijeva da NS RS, poreski obveznici i javnost imaju pravo i potrebu da budu informisani o radu institucija javnog sektora. NS RS, poreski obveznici i javnost ispoljavaju interesovanje da li su resursi koje su institucije javnog sektora angažovale obavljajući osnovne funkcije, uključujući i budžetska sredstva, korišteni uvažavajući principe ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Na ovaj zahtjev NS RS i javnosti odgovor ne može u potpunosti da da finansijska revizija, te je u cilju ispunjavanja zahtjeva NS RS i javnosti potrebna revizija učinka. Ova revizija će nezavisno i profesionalno utvrditi, da li se institucije javnog sektora prilikom izvršavanja osnovnih funkcija pridržavaju principa ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Izvještaji revizije učinka kao osnovni proizvod revizijskog procesa su dobra osnova za promjene u organizaciji, načinu funkcionisanja i upravljanju resursima, zatim kvalitetnijim i korisnički orijentisanim uslugama, kao i za podizanje javne odgovornosti na viši nivo. Izvještaji revizije učinka su i u funkciji promovisanja dobrog upravljanja i javnosti rada institucija javnog sektora.

Upravljanje javnim sektorom podrazumijeva i unapređenje efikasnosti i efektivnosti rada javnih institucija. Reviziju učinka treba posmatrati kao institucionalni instrument upravljanja javnim sektorom. U uslovima kada raspolažemo sa oskudnim resursima i kada je evidentan jaz između raspoloživih resursa i potreba, a posebno u uslovima reformi u mnogim segmentima i strukturama javnog sektora revizija učinka posebno dobija na značaju.



REZIME

GSRJS RS je provela reviziju učinka pod nazivom ''Upravljanje naplatom doprinosa''. Cilj ove revizije je bio da ispita i procijeni da li su aktivnosti i mjere nadležnih institucija u sistemu upravljanja naplatom doprinosa u RS u funkciji povećanja naplate doprinosa.

Naplata doprinosa od izuzetnog je značaja za svako društvo jer od njenog nivoa zavisi nivo prava osiguranika i cjelokupna socijalna stabilnost. Stoga su fiskalna disciplina i naplata doprinosa bili u stalnom fokusu Vlade RS. Ekonomskim politikama u poslednjih nekoliko godina Vlada RS je kao ključni cilj u ovoj oblasti iskazala dovođenje naplate doprinosa na prihvatljiv nivo. Predviđeno je da se to postigne povećanjem efikasnosti sistema evidencija, naplate i kontrole naplate, istovremeno vodeći računa da fiskalna politika bude u što većoj mjeri prihvatljiva za poslodavce. MF nadležno je i odgovorno za kreiranje i funkcionisanje sistema naplate doprinosa, dok sve bitne aktivnosti oko prijavljivanja, naplate i kontrole provodi PURS.

Fokus revizije, u skladu sa iskazanim opredjeljenjima Vlade RS, je bio na ispitivanju aktivnosti nadležnih institucija kroz proces prijavljivanja obaveza, redovne naplate, poreskih kontrola, reprogramiranja obaveza, prinudne naplate, naplate doprinosa u postupcima stečaja i likvidacije, izvještavanja i evaluacije naplate doprinosa u RS.

Na osnovu provedene studije, najznačajniji nalazi revizije su:

• Evidencije prijavljenih i naplaćenih doprinosa nisu u potpunosti usaglašene. • PURS nije u potpunosti koristila sve mehanizme da poveća disciplinu kod prijavljivanja i

plaćanja doprinosa u propisanim rokovima. • Rast prijavljenih obaveza po osnovu doprinosa nije praćen adekvatnim rastom naplate. • Dugovanja poreskih obveznika imaju trend rasta, naročito dugovanja po osnovu doprinosa. • Prinudna naplata nije bila na nivou koji bi obezbijedio smanjenje dugovanja i povećanje

ukupnog nivoa naplate. • Mjere korišćene u prinudnoj naplati nisu bile dovoljne da osiguraju visok stepen naplate

dugovanja. • Postojeći resursi za poreske kontrole nisu osiguravali optimalan obuhvat poreskih obveznika,

niti su bili usmjereni na najrizičnije obveznike. • Dospjela a nenaplaćena sredstva po sporazumima o odgođenom plaćanju poreskih obaveza

imaju trend rasta. • Zakonske odredbe u slučaju nepoštovanja dinamike plaćanja reprogramiranih obaveza nisu u

potpunosti poštovane. • Postojeća sredstva obezbjeđenja reprogramiranih obaveza nisu osiguravala naplatu u slučaju

kada obveznici nisu plaćali obaveze na ugovoreni način. • PURS i fondovi nisu imali aktivnu ulogu u pokretanju stečajnih postupaka, niti je prijavljivanje

potraživanja bilo u dovoljnoj mjeri koordinisano između ovih institucija. • Veći dio potraživanja nakon završetka stečajnih postupaka nije bilo moguće naplatiti. • Postojeći nivo naplate rezultirao je smanjenjem udjela doprinosa u ukupnim prihodima

fondova. • Nedostajuća sredstva za finansiranje prava osiguranika su nadoknađivana transferima i

doznakama iz Budžeta RS, kao i sve većim kreditnim zaduženjima fondova. • Izvještaji o radu PURS nisu obuhvatali sve bitne informacije za identifikaciju slabih tačaka i

poboljšanja u sistemu naplate doprinosa. • MF i PURS nisu imali utvrđene realne kriterije za ocjenu nivoa naplate doprinosa. • Izmjenama propisa koji se tiču naplate doprinosa nisu prethodile detaljne analize aktivnosti

koje ne daju očekivane rezultate i nedostataka postojećeg sistema. • Izmjene propisa nisu bile praćene periodičnim analizama postignutosti ciljeva i njihovog

doprinosa poboljšanju naplate doprinosa.



Revizija je na osnovu nalaza zaključila da:

• Aktivnosti i mjere nadležnih institucija na planu naplate doprinosa ne rezultiraju realnim i relativnim povećanjem naplate doprinosa.

• Sistem dobrovoljnog prijavljivanja i plaćanja doprinosa nije dizajniran i ne provodi se na način koji obezbjeđuje maksimalan nivo prijavljivanja i naplate doprinosa u redovnim procedurama i zakonskim rokovima.

• Mjere i aktivnosti nadležnih institucija za poboljšanje naplate doprinosa ne doprinose značajnijem poboljšanju fiskalne discipline obveznika i ne obezbjeđuju povećanje naplate i smanjenje dugovanja po osnovu doprinosa.

• Planiranje i izvještavanje u sistemu naplate doprinosa nije zasnovano na principima uspješnosti.

• Sistemske i operativne mjere i aktivnosti na planu upravljanja naplatom doprinosa nisu zasnovane na prethodnim analizama i procjenama efekata.

Nalazi revizije i definisani zaključci ukazuju na postojanje značajnog prostora za unapređenje upravljanja naplatom doprinosa. Samim tim, postoji prostor za poboljšanje nivoa naplate i smanjenje ukupnih dugovanja obveznika. U skladu sa nalazima i zaključcima, revizija nudi preporuke čije provođenje bi trebalo da obezbijedi efikasniji rad institucija u sistemu naplate doprinosa, kao i efektivniju naplatu. Preporuke u ovom izvještaju su date u skladu sa nadležnostima institucija kojima su upućene.

Preporuke za Vladu RS i Ministarstvo finansija Vlada RS i ministarstvo finansija bi trebalo da:

1. U okviru postojećih institucionalnih kapaciteta intenziviraju aktivnosti na planu monitoringa i evaluacije rada PURS i fondova radi postizanja efikasnosti i efektivnosti u njihovom radu. 2. Prilikom kreiranja i predlaganja novih, ili izmjena i dopuna postojećih zakonskih i podzakonskih propisa, koji se direktno ili indirektno odnose na doprinose izvrše procjenu uticaja primjene propisa i na uspješnost rada institucija i uticaj na naplatu doprinosa. Prilikom kreiranja mjera sistemskog i operativnog karaktera trebalo bi izvršiti sveobuhvatne sistemske analize i evaluacije postojećeg stanja i postojećih rješenja i uticaj novih mjera i rješenja na ostvarivanje strateških i operativnih ciljeva. 3. Periodično u okviru postojećih institucionalnih kapaciteta provode monitoring uticaja zakonskih i podzakonskih propisa na uspješnost rada institucija i uticaj na naplatu doprinosa. Monitoringom bi trebalo obuhvatiti i uticaj mjera sistemskog karaktera na postizanje utvrđenih strateških ciljeva i opredjeljenja. 4. U dizajniranju određenih rješenja iz domena finansijske i fiskalne politike uvažavaju ulogu i aktuelnu finansijsku poziciju fondova, reformske procese u oblasti socijalnog osiguranja i socijalne zaštite te potrebne finansijske i druge resurse za njihovu funkcionalnost. Mjere fiskalnog karaktera koje se preduzimaju na planu finansijske konsolidacije privrede treba kombinovati sa drugim mjerama razvojnog, podsticajnog i finansijskog karaktera. 5. Unaprijede koordinaciju rada između PURS i fondova u pogledu razmjene podataka i informacija, uključujući i usaglašavanje podataka o stanju duga obveznika i uplatilaca doprinosa, bitnih za njihovo funkcionisanje.

Preporuke za Poresku upravu RS U cilju poboljšanja efikasnosti i efektivnosti naplate doprinosa, PURS bi trebalo da: 1. Uspostavi funkcionalan i integrisan informacioni sistem kao podršku poslovnim procesima i aktivnostima unutar PURS i kao podršku razmjeni podataka i informacija između PURS, fondova i drugih institucija u ostvarivanju njihovih uloga u upravljanju naplatom doprinosa.



2. Pravovremeno i bez izuzetaka provodi mjere, uključujući i poresku kontrolu, iz nadležnosti PURS radi dodatnog poboljšanja prijavljivanja doprinosa. Spisak obveznika dužnika ažurira i komletira sa podacima i informacijama o visini, strukturi i statusu duga po svim osnovama uključujući i dug po osnovu doprinosa. Aktivnosti na planu izdavanja godišnjih uvjerenja o uplaćenim doprinosima obveznika fizičkih lica treba intenzivirati i u što skorijem vremenu početi dostavljati. 3. Pokreće postupke prinudne naplate odmah po ispunjavanju uslova za prinudnu naplatu, kombinujući sve raspoložive mjere čija će primjena omogućiti bržu i bolju naplatu doprinosa a proces prinudne naplate učiniti ekonomičnijim i efikasnijim, posebno postupke licitacije pokretne imovine. 4. Planiranje poreskih kontrola vrši na osnovu opšte procjene rizika i u skladu sa Pravilnikom o identifikovanju rizičnih uplatilaca doprinosa i metodologijom poreske kontrole s ciljem fokusiranja poreske kontrole na rizične uplatioce doprinosa, postizanje većeg obima i obuhvata kontrole i povećanje finansijske i poreske discipline obveznika i uplatilaca i racionalnije korišćenje resursa angažovanih u poreskoj kontroli. 5. Uspostavi pravila i procedure postupanja PURS u stečajnom postupku u pogledu aktivnije uloge PURS u pokretanju stečajnih postupaka. Uspostavljanje i primjena pravila i procedura koordiniranog nastupa u prijavljivanju potraživanja u postupku stečaja i likvidacije takođe je potrebna. Dosljedna i kontinuirana primjena pravila i procedura treba da rezultira povećanjem stepena naplate doprinosa u postupcima stečaja i likvidacije. 6. Unaprijedi sistem praćenja i evaluacije organizacionih jedinica u okviru PURS i praćenja i evaluacije određenih aktivnosti u okviru PURS u pogledu njihovog učinka i doprinosa povećanju naplate doprinosa.



1 UVOD

U ovom poglavlju objasnićemo problem koji je revizija istraživala. Predstavićemo motive i svrhu ove studije, osnovna revizorska pitanja, kriterijume revizije, izvore i metode revizije, kao i obim i ograničenja ove studije.

1.1 Pozadina revizije

Doprinosi predstavljaju najznačajnije izvore finansiranja fondova i od nivoa njihove naplate u velikoj mjeri zavisi nivo ostvarivanja prava korisnika. U poslednje vrijeme, usljed djelovanja raznih faktora, javlja se sve veća potreba za intervencijama u finansiranju fondova, što problem naplate doprinosa stavlja u još veći fokus Vlade RS i cjelokupne javnosti.

Fondovi koji se finansiraju iz doprinosa, bez obzira na dodatne transfere Vlade RS, suočeni su sa sve većim finansijskim teškoćama s obzirom da se nedovoljno „pune“ naplatom doprinosa3 te je stoga važno posvetiti posebnu pažnju obračunu i naplati ove vrste prihoda jer socijalna stabilnost RS upravo zavisi od nivoa naplate doprinosa.

Fiskalna disciplina i naplata doprinosa su bili u stalnom fokusu Vlade RS. U Ekonomskim politikama Vlada RS je izrazila odlučnost da se nizom mjera i povećanjem efikasnosti sistema evidentiranja, naplaćivanja i kontrole naplata doprinosa dovede na prihvatljiv nivo, istovremeno vodeći računa da fiskalna politika bude stimulativna za poslodavce. Pored toga, Vlada RS je izmjenama postojećih i donošenjem novih zakonskih i podzakonskih akata u proteklom periodu nastojala da doprinese poboljšanjima u ovoj oblasti.

U ukupnoj strukturi javnih prihoda RS u 2012. godini doprinosi su učestvovali sa 1/3, a u prihodima koji su u nadležnosti PURS doprinosi učestvuju sa oko 2/3 i kao takvi predstavljaju najznačajniju vrstu prihoda koji su u isključivoj nadležnosti RS.4 Prema podacima PURS, ukupna dospjela a nenaplaćena sredstva na dan 31.12.2013. godine su oko 1,5 milijardi KM, od čega se upravo na doprinose odnosi oko 680 miliona KM. Pored toga što dovode u pitanje dostignuti nivo prava, dugovanja po osnovu doprinosa predstavljaju problem kako za fondove i njihovo tekuće finansiranje tako i za same korisnike, jer od plaćanja doprinosa zavise njihova osnovna prava (kao što su pravo na novčanu naknadu nakon prestanka radnog odnosa, pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na penzionisanje i druga prava).

1.2 Svrha revizije i revizorska pitanja

Osnovna svrha ove revizije je da ispita kako se upravlja naplatom doprinosa, da li se aktivnosti vezane za naplatu doprinosa provode na efikasan način i da li promjene u sistemu naplate doprinosa rezultiraju povećanjem naplate, kao i da se na osnovu provedene revizije ponude preporuke čijim provođenjem je moguće unaprijediti upravljanje naplatom doprinosa.

Revizija je u ovom istraživanju tražila odgovor na glavno revizorsko pitanje:

Da li su aktivnosti i mjere nadležnih institucija na planu kontrole i naplate doprinosa u funkciji realnog i relativnog povećanja naplate doprinosa? Kako bi dobila odgovor na glavno revizorsko pitanje, revizija je tražila odgovore na sljedeća revizorska pitanja:

1. Kako funkcioniše sistem redovne naplate doprinosa?

3 Prilog 2, Tabela 1. i 2. 4 Prilog 3. Grafikon 1. i 2.



2. Koje se posebne aktivnosti preduzimaju i kako one utiču na povećanje naplate doprinosa?

3. Kako institucije nadležne i odgovorne za naplatu doprinosa ostvaruju svoju ulogu?

1.3 Kriterijumi revizije Kao kriterijumi za ocjenjivanje aktivnosti koje se odnose na naplatu doprinosa, korišteni su opredjeljenja i ciljevi definisani u strateškim i drugim aktima. Da bi se obezbijedilo da se doprinosima osiguraju osnovna prava, a samim tim i nesmetano funkcionisanje fondova kojim su doprinosi osnovni izvori prihoda, neophodno je imati adekvatan sistem mjera i aktivnosti za naplatu istih.

Ovo podrazumijeva:

• Da je nivo naplate doprinosa na nivou koji obezbjeđuje prihvatljivu finansijsku poziciju fondova i ostvarivanje prava korisnika. Prihvatljiva finansijska pozicija podrazumijeva da nivo naplate doprinosa eliminiše zaduživanja fondova i smanji transfere iz Budžeta RS.

• Da se mjere i aktivnosti nadležnih organa dizajniraju i provode na način koji obezbjeđuje realan i relativan rast naplate doprinosa. Ove mjere uključuju i poresku kontrolu.

• Uspostavljen koordinisan sistem kontrole, izvještavanja i monitoringa na planu prijavljivanja, naplate i kontrole naplate doprinosa. Uspješna relizacija mjera i aktivnosti nadležnih organa podrazumijeva kontinuirano i koordinisano djelovanje nadležnih organa koji imaju nadležnosti i odgovornosti na planu naplate doprinosa.

1.4 Obim revizije i ograničenja Ova revizija učinka je organizovana, planirana i provedena kroz predstudiju, te kroz glavnu studiju. U fazi predstudije sveobuhvatno je sagledana materija koja se odnosi na doprinose radi utvrđivanja značaja i učešća doprinosa u ukupnim javnim prihodima koji su u nadležnosti RS. Sagledane su uloge, nadležnosti i odgovornosti različitih institucija javnog sektora, potvrđeno postojanje problema u upravljanju naplatom doprinosa i izvršena priprema za planiranje i provođenje glavne studije.

U fazi glavne studije revizija učinka je ispitivala podnošenje prijava za doprinose, redovnu naplatu doprinosa, prinudnu naplatu doprinosa, posebne načine izmirenja poreskih obaveza, stečajne postupke i monitoring sistema upravljanja naplatom doprinosa. Fokus revizije učinka bio je na aktivnostima nadležnih institucija na povećanju naplate doprinosa.

Revizija je svoja istraživanja usmjerila na aktivnosti institucija u cilju efikasnijeg upravljanja doprinosima i povećanja njihove naplate. U skladu s tim, revizija se fokusirala na ispitivanje aktivnosti MF, PURS, kao i javnih fondova za koje doprinosi predstavljaju osnovni izvor finansiranja. U okviru istraživanja u glavnoj studiji, a u skladu sa organizacijom i nadležnostima unutar PURS, revizija je prikupljanje podataka i informacija dijelom obavila u područnim centrima i područnim jedinicama PURS. Aktivnosti revizije prema Planu rada provodile su se u PC u Banjaluci, Bijeljini i Istočnom Sarajevu i PJ u okviru ovih PC: Banja Luka, Gradiška, Bijeljina, Ugljevik, Pale i Istočno Novo Sarajevo.

Uzorak PC i PJ u okviru PC je izabran na osnovu sljedećih kriterijuma:

• Učešće PC u ukupno naplaćenim javnim prihodima; • Učešće u ukupno naplaćenim doprinosima; • Broj PJ koje pripadaju PC; • Broj poreskih obveznika; • Administrativno–teritorijalne rasprostranjenosti i drugih relevantnih kriterijuma.



Izborom uzorka na ovaj način revidirano je oko 60% od ukupnog iznosa duga po osnovu doprinosa u posmatranom periodu, što ukazuje da je riječ o reprezentativnom uzorku sa aspekta revizije.

Provedena ispitivanja na izabranom uzorku predstavljaju realnu osnovu za formiranje zaključaka i preporuka čijom implementacijom je moguće unaprijediti upravljanje naplatom doprinosa.

Sa vremenskog aspekta obuhvaćen je period od 4 godine i to period 2010-2013. godine.

Revizija se nije bavila ocjenom regularnosti i zakonitosti obračuna doprinosa. Takođe se nije bavila pitanjima računovodstvenog tretmana doprinosa, jer je to pitanje u nadležnosti finansijske revizije. Pored toga, ovom revizijom nije tretirano ni pitanje mjera nadležnih institucija na planu sprečavanja rada na crno i procjene neplaćenih doprinosa za radnike koji nisu prijavljeni na obavezno osiguranje. Takođe, nisu ispitivani rezultati pojedinih posebnih načina izmirenja poreskih dugovanja, iz razloga što period od stupanja Zakona o posebnim načinima izmirenja poreskog duga na snagu nije bio dovoljan da bi se dala ocjena njegove uspješnosti.

1.5 Izvori i metode revizije

Kako bi se dobili odgovori na revizorska pitanja, revizija je prikupljala informacije i podatke iz brojnih i raznovrsnih izvora:

• Ministarstvo finansija RS; • Poreska uprava RS; • Područni centri i Područne jedinice Poreske uprave - uzorak • Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje; • Fond zdravstvenog osiguranja; • Zavod za zapošljavanje; • Javni fond za dječiju zaštitu;

Potrebne podatke iz navedenih institucija obezbjedili smo proučavajući i analizirajući Ekonomsku politiku RS u posmatranom peridu, zakonske i podzakonske propise relevantne za njihovu organizaciju i funkcionisanje, njihove planove i programe rada, izvještaje i informacije uključujući i finansijske izvještaje, registre i baze podataka, statističke izvještaje i informacije, istraživanja međunarodnih organizacija, izvještaje finansijske revizije, dokumentaciju karakterističnu za poreske procese, postupke i procedure i sl.

Revizijski dokazi prikupljani su inspekcijom dokumentacije, intervjuima, upitnicima, analizom finansijskih izvještaja i drugih izvještaja i informacija revidiranih institucija, analizom izvještaja finansijske revizije, proučavanjem zakonskih i podzakonskih propisa, planova, programa, pretraživanjem registara i baza podataka i neposrednim posmatranjem rada na terenu.

Međutim, najznačajnije podatke smo dobili pregledom i preuzimanjem dokumentacije u PURS i njenim organizacionim jedinicama – PC i PJ, MF i fondovima. Pored toga, za dobijanje određenih podataka neophodnih za provođenje ove revizije kreirani su upitnici.

Značajne informacije i odgovore, revizija je dobila obavljajući 40 polustrukturisanih i nestrukturisanih intervjua i konsultacija sa više od 80 odgovornih lica iz navedenih institucija.

U analizi prikupljenih podataka revizija se koristila opštim statističkim metodama, studijom slučaja (case study), komparacijom, analizom, sintezom i dr.

1.6 Struktura izvještaja

Ovaj izvještaj revizije učinka sadrži sljedeća poglavlja, u kojima su predstavljeni:

1 Uvod - osnovni razlozi zbog kojih se GSRJS RS opredijelila da provede reviziju učinka koja se odnosi na upravljanje naplatom doprinosa iz perspektive efikasnosti i efektivnosti. Zatim su



predstavljena revizorska pitanja, kriteriji revizije, obim i ograničenja revizije, te izvori i metode prikupljanja podataka.

2 Opis predmeta revizije - pravna regulativa karakteristična za oblast javnih prihoda (doprinosa), kao i uloge, nadležnosti i odgovornosti institucija javnog sektora u sistemu upravljanja naplatom doprinosa.

3 Nalazi - nalazi koji daju odgovore na postavljeno glavno i ostala revizorska pitanja.

U prvom dijelu nalaza je predstavljeno kako funkcioniše sistem prijavljivanja i redovne naplate doprinosa. Zatim, u drugom dijelu nalaza ovog revizorskog izvještaja je predstavljeno koje se posebne mjere preduzimaju, u kojoj mjeri utiču na povećanje naplate doprinosa i kako se postojeći nivo naplate reflektuje na finansijske pozicije fondova. U trećem dijelu nalaza je prikazano kako nadležne institucije ostvaruju svoju ulogu u pogledu upravljanja sistemom naplate doprinosa.

4 Zaključci – zaključci koji su podržani nalazima i revizorskim dokazima.

5 Preporuke – date su preporuke čijom implementacijom bi se trebalo obezbijediti efektivnije i efikasnije upravljanje naplatom doprinosa.

Na kraju ovog izvještaja revizije učinka su dati prilozi koji detaljnije prikazuju i objašnjavaju pojedine nalaze u Izvještaju.



2 OPIS PREDMETA REVIZIJE

2.1 Opis predmeta revizije

Doprinosi su vrsta javnih prihoda pomoću kojih se prikupljaju sredstva za finansiranje određenih javnih potreba. Najčešće su u upotrebi doprinosi za socijalno osiguranje, a u RS se doprinosi plaćaju za finansiranje penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, osiguranja od nezaposlenosti i dječije zaštite. Iako se fondovi finansiraju i transferima iz budžeta, grantovima i ostalim prihodima, sistem obaveznih doprinosa predstavlja vitalni i najznačajniji izvor za finansiranje fondova socijalnog osiguranja u RS.

Obveznici doprinosa su sva fizička lica za koja se vrši plaćanje doprinosa da bi mogli da ostvaruju neko od prava iz domena socijalnog osiguranja koje se u skladu sa propisima ostvaruje na osnovu plaćanja doprinosa. Uplatioci doprinosa su sva pravna ili fizička lica, uključujući i preduzetničke radnje, koja vrše plaćanje doprinosa za račun i u ime obveznika doprinosa. Iako u mnogim slučajevima doprinose plaćaju institucije ili fizička lica, najčešće se pod uplatiocem doprinosa smatraju poslodavci, jer se najveći dio doprinosa obračunava i uplaćuje za isplaćena lična primanja zaposlenih. Sredstva iz doprinosa predstavljaju prihode FPIO, FZO, ZZZ i FDZ.

Osnovni princip poreskog sistema u RS jeste princip samoprijavljivanja svih poreskih obaveza, samim tim i doprinosa. To znači da je zakonska obaveza uplatilaca doprinosa da sami prijave svoje obaveze na način i u rokovima predviđenim zakonima. PURS je dužna formalno ispravne prijave prihvatiti kao istinite sve dok različitim metodama kontrole ne utvrdi suprotno. Do 01.01.2010. godine PURS je vršila registraciju uplatilaca doprinosa, te je bila zadužena za sve poslove oko naplate doprinosa, dok su fondovi bili zaduženi za vođenje evidencija osiguranja na osnovu kojih se plaćaju doprinosi i ostvaruju određena prava iz socijalnog osiguranja. Uvođenjem JSND način registracije uplatilaca i način prijavljivanja i plaćanja se nije promijenio, ali je PURS preuzela i obavezu uspostavljanja evidencija osiguranja, a fondovima je ostalo samo da vrše funkcije vezane za ostvarivanje prava osiguranih lica na osnovu plaćenih doprinosa.

2.2 Uloge i nadležnosti različitih nivoa u upravljanju naplatom doprinosa

Sistem obaveznih doprinosa koji su bili u fokusu ove studije je reguluisan Zakonom o doprinosima („Sl. glasnik RS“, br.116/12). S obzirom da je PURS nadležna za utvrđivanje, kontrolu i naplatu doprinosa za ovu oblast od 01.01.2012. godine je relevantan i Zakon o poreskom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 102/11, 108/011, i 67/13), kao i do tog perioda Zakon o poreskoj upravi (prečišćeni tekst, „Sl. glasnik RS“ broj 112/07). Za ovu oblast pored naprijed navedenih zakona relevantni su i drugi zakoni, kao i podzakonski akti (pravilnici, odluke, uputstva, naredbe i sl.).5

U sistemu upravljanja naplatom doprinosa najvažniju ulogu ima MF, čije su nadležnosti i odgovornosti definisane Zakonom o republičkoj upravi („Sl. glasnik RS“ broj 118/08).

Nadležnosti i odgovornosti MF su između ostalog:

• Obavljanje upravnih i drugih poslove koji se odnose na sistem poreza, taksi, doprinosa i drugih dadžbina,

• Pripremanje propise kojima se uređuje sistem naplate doprinosa, • Obavljanje studijsko-analitičkih poslova koji se odnose na pripremu i izradu analiza kretanja

u sistemu socijalne zaštite, • Vođenje upravnih postupaka po zahtjevima za odgađanje plaćanja dospjelih poreskih

obaveza;

5 Prilog 1. Lista referenci - popis akata



• Vođenje drugostepenih poreskih postupaka, • Usmjeravanje rada organa uprave u sastavu ministarstva i predstavljnjea istih pred Vladom

RS i NS RS, • Obavljanje i drugih poslova u skladu sa Zakonom o republičkoj upravi i drugim materijalnim

propisima u oblasti naplate doprinosa.

Kao organ MF, PURS je prema odredbama Zakona o poreskom postupku RS i Zakona o republičkoj upravi, nadležna za: registraciju i identifikaciju obveznika, utvrđivanje poreske obaveze u skladu sa zakonom, vršenje kontrole zakonitosti i pravilnosti primjene poreskih propisa, redovnu i prinudnu naplatu svih propisanih poreza, kontrolu obračuna bruto plata zaposlenih u smislu zakona i odredaba Opšteg kolektivnog ugovora, otkrivanje i sprječavanje izvršenja krivičnih djela i poreskih prekršaja u okviru svoje nadležnosti i podnošenje izvještaja nadležnom tužilaštvu, vođenje prvostepenog poreskog postupka, izricanje mjera i kazni za poreske prekršaje, vođenje poreskih evidencija i poreskog knjigovodstva, informisanje i edukaciju obveznika, izdavanje uvjerenja o kojima vodi službenu evidenciju i izrada izvještaja o radu. Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u PURS („Službeni glasnik RS“, broj 49/12) kao osnovne organizacione jedinice obrazovane su: Sjedište, područni centri, područne jedinice i privremene kancelarije. U Sjedištu PURS se obavljaju sljedeći poslovi:

• Projektovanje mjera za povećanje naplate javnih prihoda i razvoj PURS, • Kontrola VPO, istrage u oblasti poreskih prevara, koordinacija u poslovima upravljanja

planovima i rizicima kontrole u PURS, • Upravljanje poslovima planova, rizika, naplate poreza, obrade poreskih podataka, razvoja i

održavanja informacionog sistema i koordinacija sa drugim organizacionim jedinicama po tim pitanjima,

• Organizacija i izvršenje poslova vezanih za postupke stečaja i likvidacije obveznika, reprogramiranje i odgađanje plaćanja poreskih obaveza,

• Obrada poreskih prijava i poreskih uplata, • Izrada analiza i izvještaja o radu PURS.

U PC, kao osnovnim organizacionim jedinicama PURS sa statusom sektora, obavljaju se sljedeći poslovi:

• Inspekcijski nadzor nad poreskim obveznicima koji nisu VPO – ostali poreski obveznici (OPO) u cilju ispitivanja postojanja neprijavljenih poreskih obaveza,

• Praćenje redovnosti plaćanja prijavljenih obaveza OPO i nalaganje plaćanja u slučaju kašnjenja,

• Prinudna naplata kod svih poreskih obveznika, • Rad prvostepenog organa po žalbi i po zahtjevima za zastaru, • Izrada operativnih planova i periodičnih izvještaja o radu.

PJ obavljaju sljedeće poslove:

„Misija Poreske uprave Republike Srpske je da dosljedno, nepristrasno i efikasno prikuplja javne prihode i tako služi Republici Srpskoj i njenim građanima.“



• Prijem, obrada i unos poreskih prijava u JSND, • Donošenje rješenja u upravnim stvarima u vezi sa registracijom obveznika, uključujući i

JSND, • Prijem poreskih prijava i drugih obrazaca i odlučivanje o produženju roka za podnošenje

poreskih prijava, • Praćenje prijavljivanja poreskih obaveza i preduzimanje propisanih mjera u slučaju

neprijavljivanja poreskih obaveza.

U okviru pojedinih PJ obrazuju se privremene kancelarije za područja opština u kojima zbog malog broja obveznika nije racionalno obrazovati posebnu PJ, a postoji potreba povremenog obavljanja poslova prijema poreskih prijava, edukacije i pomoći obveznicima, kao i izdavanja uvjerenja i potvrda za obveznike.

Fondovi su javne institucije kojima doprinosi predstavljaju izvore finansiranja i koji svojim korisnicima obezbjeđuju prava koja proizilaze iz njihove nadležnosti (finansiranje penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, osiguranja od nezaposlenosti i dječije zaštite RS).



3 NALAZI

U skladu sa revizorskim pitanjima, nalazi revizije su prikazani u tri cjeline. U prvom dijelu su prikazani nalazi vezani za prijavljivanje i naplatu doprinosa redovnim putem. U drugoj cjelini prikazani su nalazi u vezi sa postupcima koji imaju za cilj da povećaju naplatu doprinosa, a to su prinudna naplata, poreske kontrole, mjere odgađanja plaćanja dospjelih obaveza i stečajni i likvidacioni postupci. Treći dio nalaza odnosi se na aktivnosti nadležnih institucija u sistemu naplate doprinosa u pogledu koordinacije, izvještavanja, analize i nadzora, kao i promjena u sistemu u cilju poboljšanja naplate.

3.1 Redovna naplata doprinosa

3.1.1 Prijave obaveza po osnovu doprinosa Evidencije fondova i PURS o prijavljenim doprinosima do kraja 2013. godine nisu bile u potpunosti usaglašene. Iznos prijavljenih doprinosa je značajno uvećan od 2011. godine izmjenama regulative. Međutim, PURS nije u potpunosti iskoristila sve mehanizme da poveća disciplinu obveznika kod prijavljivanja obaveza i samim tim i iznos prijavljenih obaveza. Prema odredbama Zakona o doprinosima do 01.02.2011. godine nisu bili propisani rokovi za obračun, prijavu i uplatu doprinosa u slučaju da nisu isplaćivana primanja, već je obaveza nastajala u trenutku isplate. To je dovelo do razlika u evidencijama PURS i fondova, jer su PURS prijavljivani doprinosi samo na isplaćene zarade, dok su fondovi nastavili da vode obaveze osiguranika u radnom odnosu bez obzira da li je izvršena isplata ili ne. Jedini način utvrđivanja da li su doprinosi plaćeni, u slučaju da ih obveznik nije prijavio, bila je poreska kontrola, a inspektori PURS imali su, u skladu sa odredbama Zakona o poreskoj upravi, mogućnost nalaganja prijavljivanja i plaćanja utvrđenih obaveza.

Stupanjem na snagu novog Zakona o doprinosima propisana je obaveza obračuna i prijavljivanja doprinosa PURS, kao i plaćanje doprinosa u roku od 60 dana bez obzira da li je bilo isplate. Na taj način je obezbijeđeno praćenje redovnosti prijavljivanja obaveza, kao i povezivanje prijava sa periodom za koji se doprinosi prijavljuju. Propisivanje obaveze prijavljivanja rezultiralo je podnošenjem prekršajnih prijava protiv obveznika koji nisu podnosili prijave u zakonskim rokovima.6 Broj prekršajnih prijava je bio značajan u 2011. godini, da bi se u narednom periodu smanjivao. Zakon o poreskom postupku, koji je na snazi od 01.01.2012. godine, je propisao da PURS opominje obveznike na dospijeće njihovih obaveza, a izrađena je i aplikacija koja PJ daje mogućnost uvida u redovnost podnošenja prijava doprinosa. Kao posljedica prihvatanja novih obaveza od strane obveznika, slanja opomena i smanjenja pokretanja prekršajnih prijava, bilo je očekivano da se poveća fiskalna disciplina.

Do kraja 2013. godine nije bila postignuta potpuna ažurnost na planu prijavljivanja doprinosa u zakonskim rokovima. Praćenje podnošenja prijava u PURS je aplikativno riješeno i PURS je mogla da identifikuje sve obveznike koji nisu na vrijeme dostavljali prijave. Prema podacima iz PJ iz uzorka, broj obveznika koji ne dostavljaju prijave u predviđenim rokovima i dalje je značajan i ima trend rasta.7 U 2012. i 2013. godini samo u PJ iz uzorka broj obveznika koji nisu podnijeli prijave u propisanim rokovima 3 puta je veći nego broj prekršajnih prijava za neprijavljivanje obaveza. Podaci iz uzorka obveznika uplata doprinosa koji je revizija posmatrala pokazuju da je od 108 pravnih lica koji su na listi najvećih dužnika PURS samo njih 4 dobilo ukupno 7 opomena za nepodnošenje prijava, dok je njih 6 dobilo ukupno 11 prekršajnih prijava. Slično je i sa preduzetnicima koji su najveći dužnici, i tu je PURS od 91 preduzetnika samo njih 4 opominjala za

6 Prilog 4. Grafikon 1. 7 Prilog 4. Grafikon 2.



nepodnošenje prijava, dok je protiv 24 preduzetnika podnijela ukupno 34 prekršajne prijave. Nepreduzimanje mjera prema obveznicima koji ne dostavljaju prijave doprinosa na vrijeme za posljedicu je imalo nejednak tretman obveznika i uvećavanje duga po osnovu doprinosa te je stvaralo teškoće u kasnijoj naplati pomenutih obaveza. Kao razloge za nepodnošenje prekršajnih prijava protiv obveznika koji ne podnose prijave PURS navodi značajan broj neispravnih prijava koje je potrebno korigovati, zatim veliki broj obveznika koji ne rade ali nisu odjavili JIB, kao i veliki broj obveznika sa sjedištem u FBiH. Međutim, pregledom izvještaja o obveznicima koji ne dostavljaju prijave na vrijeme evidentno je da se ne radi isključivo o ovim kategorijama obveznika. S druge strane, PURS je imala mogućnost da u proteklom periodu intenzivira aktivnosti na „čišćenju“ baza podataka od neaktivnih obveznika, kao i da pokrene aktivnosti za rješavanje problema sa neispravnim prijavama i obveznicima sa sjedištem u drugom entitetu, ali na tom planu nije mnogo učinjeno.

Iako je i ranije naplata doprinosa bila u nadležnosti PURS, od početka 2010. godine u funkciji je JSND, čija je osnovna svrha da na jednom mjestu objedini podatke o registraciji, kontroli i naplati doprinosa, kao i podatke o obveznicima uplate doprinosa i osiguranicima. Na taj način je bilo predviđeno da PURS potpuno preuzme obavezu vođenja evidencija, a fondovi da preuzimaju te evidencije i vode računa samo o pravima osiguranika. U praksi su fondovi prilikom rješavanja o pravima još uvijek oslonjeni na sopstvene evidencije.

Na osnovu svega navedenog realno je očekivanje da PURS raspolaže podacima o iznosu prijavljenih doprinosa, kao i o broju obveznika koji obaveze ne prijavljuju u propisanim rokovima. Međutim, izvještaji o radu PURS ne sadrže podatke o ukupnom iznosu prijavljenih doprinosa, već se samo prikazuju iznosi doprinosa prijavljeni elektronskim podnošenjem prijava8, koji su značajno viši od iznosa doprinosa prikazanih u planovima PURS. Na zahtjev revizije PURS je dostavila podatke o ukupnim prijavljenim doprinosima za period 2010–2013. godine.9 Kada se stave u odnos ukupno prijavljeni doprinosi i doprinosi prijavljeni elektronskim podnošenjem prijave, vidljivo je da se još uvijek značajan broj prijava dostavlja u fizičkom obliku, što otežava rad PURS na prijemu, obradi i kontroli istih.

3.1.2 Naplata doprinosa – stanje i trendovi Naplata doprinosa u posmatranom periodu ima opadajući trend, kako u apsolutnim iznosima tako i u odnosu na prijavljene doprinosa. Rast prijavljenih obaveza nije praćen adekvatnim rastom naplate doprinosa i sve je veći jaz između prijavljenih i naplaćenih doprinosa. Padom nivoa naplate posljedično je došlo do povećanja dugovanja obveznika prema PURS. Na kraju 2013. godine ukupna dugovanja po osnovu poreza i doprinosa dostigla su iznos od 1,5 milijardi KM, od čega se na doprinose odnosi oko 680 miliona KM.

8 Prilog 5. Grafikon 1. 9 Prilog 4. Tabela 1.



Grafikon 1. Dugovanja obveznika prema PURS

Izvor: Izvještaji PURS za Ministarstvo finansija, Izvještaji o radu PURS

U posmatranom periodu, najmanji iznos doprinosa naplaćen je u 2010. godini, dok je najbolja naplata u apsolutnom iznosu bila 2011. godine.10 Porast naplate doprinosa, kao i iznosa prijavljenih obaveza po tom osnovu u 2011. godini najvećim dijelom je rezultat izmjena Zakona o doprinosima i propisivanja viših stopa izdvajanja za ove obaveze, odnosno povećanja bruto stope sa 30,6 na 33%. Ujedno, to je i jedina godina u posmatranom periodu kada je PURS naplatila veći iznos nego što je to bilo predviđeno planom rada, vjerovatno kao rezultat toga što je plan usvojen u trenutku kada nove odredbe zakona nisu bile stupile na snagu. Već naredne godine došlo je do smanjenja naplate u apsolutnom iznosu a taj trend je nastavljen i u 2013. godini.

Što se tiče nivoa naplate doprinosa, PURS je u svojim izvještajima stepen naplate ocjenjivala uglavnom u odnosu na plan, kao i poređenjem sa ostvarenjem naplate iz prethodne godine. Na taj način je povećanje naplate u 2011. godini osim povećanjem stopa objašnjeno i povećanim naporima PURS na planu naplate doprinosa, a smanjenje naplate u narednim godinama je pravdano teškom ekonomskom situacijom i nedostatkom ljudskih resursa u PURS za adekvatno obavljanje poslova naplate. Međutim, pravu sliku uspješnosti naplate u proteklom periodu možemo sagledati stavljanjem u odnos prijavljenih i naplaćenih doprinosa.

10 Prilog 5. Tabela 1.

1.198.605.179 1.340.404.546 1.400.988.578

1.502.371.086

432.679.854 547.071.550 607.733.704

684.031.228

2010 2011 2012 2013

Ukupna dugovanja prema PU

Ukupan dug Ukupan dug po osnovu doprinosa



Grafikon 2. Trend prijavljenih i naplaćenih doprinosa 2010-2013.

Izvor: Upitnici PURS

Vrijednost prijavljenih doprinosa povećavala se tokom cijelog posmatranog perioda, manjom ili većom dinamikom, kao i iznosi doprinosa prijavljenih elektronskim putem. S druge strane, sa izuzetkom 2011. godine, naplata se smanjivala, tako da je relativna naplata u odnosu na prijavljene iznose doprinosa u konstantnom padu, i sa nivoa od 95% naplate prijavljenih doprinosa u 2010. godini pala je na oko 2/3 naplate prijavljenih obaveza u 2013. godini.11 Skoro potpuna naplata u 2010. godini može se objasniti tada važećim propisom da obaveza nastaje samo u slučaju da su obveznici isplatili zarade. Od 2011. godine i uvođenja obaveze i rokova prijavljivanja doprinosa bez obzira da li je zarada isplaćena dolazi do pada procenta naplate prijavljenih doprinosa. Ovi podaci jasno govore ne samo o padu naplate prijavljenih doprinosa već i o prostoru koji je postojao za izbjegavanje plaćanja doprinosa prije pomenutih izmjena propisa.

Osim toga što je otežavalo funkcionisanje fondova i ostvarenje prava korisnika, smanjenje nivoa naplate dovodilo je u pitanje i finansijsku disciplinu obveznika. Plaćanje doprinosa je zakonska obaveza i praksa pojedinih obveznika da izbjegavaju plaćanje doprinosa kao posljedicu je imalo nezadovoljstvo onih obveznika koji svoje obaveze izmiruju redovno. Stoga je i često reagovala poslovna zajednica sa primjedbama da nije prihvatljiv sistem u kome obveznici koji redovno izmiruju obaveze finansiraju sistem i za one koji svoje obaveze ne izmiruju na propisani način. PURS je u 2013. godini započela sa praksom objavljivanja spiska poreskih dužnika, kao svojevrsne mjere za povećanje naplate. Zbog neintegrisanosti informacionog sistema i nepovezanosti aplikacija, ova aktivnost je zahtijevala značajne resurse i angažman službenika, dok je njen uticaj na povećanje naplate upitan. Sigurno je da ova lista ne predstavlja najtransparentniji način stavljanja na uvid poreskih dužnika, ako ništa drugo onda zbog činjenice da na njoj nisu istaknuti obveznici koji imaju odobrene sporazume o odgađanju plaćanja. Ovakva praksa je objašnjavana tvrdnjom da reprogramirane obaveze nisu dug jer ta sredstva nisu dospjela za plaćanje.

3.1.3 Redovna naplata Iznos doprinosa naplaćen u redovnoj naplati u posmatranom periodu imao je opadajući trend. Iznos sredstava koji nije naplaćen u roku i za koji je PURS slala rješenje ili opomenu za plaćanje povećao se za više od 6 puta u posmatranom periodu, sa 47 miliona KM u 2010.

11 Prilog 5. Grafikon 2.

1.236.485.410

1.823.418.459 1.948.176.726 1.950.818.338

1.171.910.834 1.324.631.471 1.317.185.879 1.307.526.560

2010 2011 2012 2013

Iznos prijavljenih i naplaćenih doprinosa

Iznos doprinosa iskazan u prijavama Naplaćeni iznos doprinosa



na 300 miliona KM u 2013. godini.12 Velikom broju obveznika koji nisu platili prijavljene obaveze PURS nije slala opomene ažurno. Pojedini obveznici iz uzorka u posmatranom periodu uopšte nisu opominjani, niti je PURS preduzimala bilo kakve mjere za naplatu prijavljenih obaveza. PURS nije raspolagala aplikativnim rješenjima za identifikaciju obveznika koji dospjele obaveze ne uplaćuju u propisanim rokovima, što je značajno otežavalo identifikaciju i preduzimanje mjera prema njima. Postojeći poreski sistem je baziran na tzv principu dobrovoljnosti, odnosno obveznici sami prijavljuju i plaćaju svoje obaveze a uloga PURS je da pomaže obveznicima ali i raznim metodama otkriva, sankcioniše i na drugi način naplaćuje obaveze koje sami obveznici ne uplate u propisanim rokovima. Samim tim redovna naplata predstavlja najbolji pokazatelj funkcionisanja cijelog sistema naplate i efikasnosti PURS u obavljanju poslova iz njihove nadležnosti.

U ukupno naplaćenim doprinosima najveći dio se naplati redovnim putem, ali u protekle 4 godine udio redovne naplate je u padu. Što se tiče apsolutnih iznosa doprinosa naplaćenih u redovnim postupcima, osim porasta u 2011. godini uzrokovanog povećanjem stope doprinosa, takođe je prisutan konstantan pad pa je u 2013. godini redovnim putem naplaćeno oko 65 miliona KM manje nego u 2011. godini.13

Prema Zakonu o Poreskoj upravi, koji je bio na snazi do 31.12.2011. godine, PURS je imala mogućnost da obveznicima uručuje rješenja za prijavljene obaveze koje nisu plaćene u roku. Na kašnjenje se obračunavala kamata, a ako obveznik nije uplatio sredstva navedena u rješenju predmet je prosljeđivan u prinudnu naplatu. Od 01.01.2012. godine, odnosno od datuma stupanja na snagu Zakona o poreskom postupku, PURS više nema mogućnost nalaganja plaćanja obaveza rješenjem već umjesto toga obveznicima dostavlja opomene za plaćanje.

Redovna naplata doprinosa nije pratila povećanje prijavljenih obaveza, iako se iznos sredstava za koji su poslate opomene povećao. Procenat naplate u ostavljenom roku kretao se oko 20% sa manjim odstupanjima po godinama, što znači da je 4/5 obaveza ostajalo nenaplaćeno u redovnoj proceduri. Takođe, iznos sredstava naloženih za plaćanje rješenjem ili opomenom višestruko je veći od onog koji je PURS planirala u godišnjim planovima rada, kao i iznos sredstava koji nije plaćen u dozvoljenom roku. Iznos sredstava nalagan rješenjima i opomenama odnosi se na sve obaveze za čiju naplatu je nadležna PURS. Reviziji nije dostavljen podatak koliko se od navedenih sredstava odnosi na doprinose, ali analizom rješenja i opomena dostavljenim obveznicima iz uzorka evidentno je da struktura obaveza ne odstupa značajnije od strukture ukupne naplate, odnosno učešće doprinosa je oko 2/3. U uzorku pravnih lica doprinosi u rješenjima ili opomenama učestvuju sa 60% dok je kod preduzetnika taj iznos veći i učestvuje sa 73%.

Većini aktivnih obveznika iz uzorka (bez obveznika sa statusom u stečaju, u procesu odjave, neaktivni, nesolventni i oduzet JIB) PURS je u posmatranom periodu dostavljala rješenja i opomene po pravilu više puta. U posmatranom periodu nekima od njih dostavljano je preko 20 rješenja i opomena za plaćanje dospjelih obaveza. Po pravilu, učešće doprinosa kod ovih obveznika u dospjelim a neplaćenim obavezama je više nego u prosjeku. Svakom 12 aktivnom pravnom licu i svakom 8 aktivnom preduzetniku u posmatranom periodu nisu dostavljana rješenja i opomene za plaćanje dospjelih obaveza, iako se nalaze na listi najvećih dužnika sa značajnim iznosima neplaćenih obaveza. Pored toga, značajan je udio obveznika kojima se opomene ne šalju redovno, odnosno opomene često uključuju obaveze iz dužeg vremenskog perioda. Ovo je naročito izraženo kod opomena za plaćanje prijavljenih obaveza po osnovu doprinosa. Naime, obveznici su dužni da prijave dostave mjesečno a opomene često uključuju iznose za više mjeseci, što znači da pojedini obveznici ne plaćaju obaveze duži vremenski period bez ikakve intervencije od strane PURS.

12 Prilog 6. Grafikon 1. 13 Prilog 6. Grafikon 2. i 3.



Prema izjavama odgovornih lica u PC, a revizija potvrdila posmatranjem rada neposrednih izvršilaca, da bi se ustanovilo da obveznik ima dospjele a neplaćene obaveze službenici moraju da ulaze u pojedinačne kartice obveznika i jednu po jednu kontrolišu prije nego što pošalju opomenu za plaćanje. S obzirom da su službenici značajno opterećeni brojem obveznika za čije praćenje su zaduženi, kao i drugim poslovima (reprogrami, preknjižavanja, izdavanje uvjerenja i druge usluge obveznicima itd.), dolazilo je do toga da obveznici uplate nisu redovno opominjani. Takođe, propisani su rokovi za uplatu doprinosa u slučaju da nije bilo isplate pa je prije slanja opomene neophodno provjeriti da li su prijavljene obaveze dospjele. Iako je propisano da je obaveza uplate doprinosa u slučaju da je zarada isplaćena u momentu isplate, PURS osim inspekcijskom kontrolom nema mogućnost provjere istog. Stoga je u praksi moguće i da obveznici koji su isplatili primanja zaposlenima ne uplate doprinose. Pored toga, iako se prilikom prijavljivanja obaveza navodi tačan poreski period, zbog odredbi zakona da se prvo zatvaraju najstarije obaveze bez obzira da li uplatilac navede period na koji se uplata odnosi, prije slanja opomene neophodno je izvršiti dodatne provjere, što značajno utiče na efikasnost procesa. Osim navedenog, PURS nije imala drugu mogućnost da redovnim putem naplati dospjele obaveze, kao ni da sankcioniše neredovne uplatioce doprinosa. Jedino što je bilo moguće učiniti nakon slanja opomene jeste proslijeđivanje predmeta u prinudnu naplatu.

3.2 Mjere za povećanje naplate U poreskim sistemima koji su bazirani na dobrovoljnosti prijavljivanja i plaćanja obaveza od izuzetnog je značaja postojanje i efikasno provođenje mjera koje za cilj imaju povećanje poštovanja zakona i posljedično povećanje stepena dobrovoljnog izvršavanja obaveza. Važnost ovih mjera prepoznala je i PURS, koja je kao jedan od strateških ciljeva14 u narednom periodu navela pojačan fokus na provođenju zakona kao odgovor na povećan rizik od neizvršavanja obaveza, a sve u cilju jačanja naplate prihoda.

3.2.1 Prinudna naplata Iznos naplaćenih potraživanja u postupcima prinudne naplate nije bio na nivou koji bi obezbijedio smanjenje dugovanja i povećanje ukupnog nivoa naplate. Broj predmeta koji se prosljeđuju u prinudnu naplatu je u stalnom porastu i veliki dio resursa se troši samo na njihovo pokretanje, što ne ostavlja prostora za primjenu komplikovanijih mjera prinudne naplate. Mjere koje je koristila prinudna naplata u praksi nisu bile dovoljne da osiguraju visok stepen naplate dugovanja obveznika. Jedan od osnovnih alata PURS za naplatu obaveza koje obveznici nisu uplatili u propisanom roku jeste prinudna naplata. Postupak prinudne naplate pokreće se po službenoj dužnosti istekom roka za plaćanje prijavljenih obaveza ili istekom roka za plaćanje iz izvršnog rješenja o utvrđivanju poreskih obaveza. Prema odredbama Zakona o poreskom postupku, u postupku prinudne naplate prvo se namiruju troškovi postupka, zatim doprinosi, glavni dug i na kraju kamata. Revizija u PURS nije dobila podatak o iznosu doprinosa u predmetima prinudne naplate, pa možemo samo pretpostaviti da je struktura dugovanja slična strukturi ukupne naplate prihoda.

U posmatranom periodu broj predmeta zaprimljenih u odjeljenjima prinudne naplate u stalnom je porastu, kao i iznos duga koji je potrebno naplatiti.15 Broj pokrenutih postupaka prinudne naplate takođe je u porastu a iznos duga za koji se pokrenu postupci u 2013. godini je dvostruko veći nego u 2010. godini. Uprkos povećanju efikasnosti PURS u pogledu pokretanja postupaka, broj nepokrenutih postupaka prenesenih iz ranijeg perioda takođe je u porastu, ali iznos dugovanja po nepokrenutim postupcima ima opadajući trend.

14 Strateški plan rada i razvoja PURS 2013 – 2015. godine 15 Prilog 8. Grafikon 1. i 2.



Što se tiče prinudne naplate po rješenjima pokrenutim u izvještajnom periodu, broj rješenja u posmatranom periodu po kojima je nešto naplaćeno je u stalnom porastu, pa je u 2013. godini broj tih rješenja 3 puta veći nego u 2010. godini16, kao i iznos sredstava koja je potrebno naplatiti. Međutim, udio postupaka po kojima je nešto naplaćeno čini tek ¼ postupaka pokrenutih u izvještajnom periodu, a udio naplaćenih sredstava, iako je bio u porastu u 2011. i 2012. godini, ponovo je pao na otprilike 1/3 ukupnog duga u 2013. godini. Pored toga, broj rješenja po kojima ništa nije naplaćeno uvećao se za 3 puta u posmatranom periodu, a dug po osnovu ovih rješenja je veći od 100 miliona KM. Samim tim, i ostatak duga po postupcima po kojima je naplaćen dio sredstava je značajno uvećan u odnosu na 2010. godinu i dostigao je iznos od preko 170 miliona KM.

Broj predmeta prenesenih iz prethodnog perioda po kojima je nešto naplaćeno u izvještajnom periodu ima opadajući trend, i u 2013. godini čini tek 5% rješenja prenesenih iz prethodnog perioda17. Drugim riječima, tek po svakom 20-om rješenju iz prethodnog perioda se uspije naplatiti dio duga, a po ostalim rješenjima ne naplati se ništa. Iznos duga po rješenjima iz prethodnog perioda je u porastu, kako kod onih kod kojih ništa nije naplaćeno tako i kod rješenja po kojima je naplaćen dio sredstava, i na kraju 2013. godine je iznosio preko 235 miliona KM.

U poslednje 4 godine ukupno je pokrenuto skoro 140 hiljada postupaka prinudne naplate za ukupan iznos duga od oko 625 miliona KM. Bez obzira na značajan porast broja rješenja po kojima je nešto naplaćeno, kao i iznosa koji je naplaćen, rastao je i dug po osnovu ovih rješenja. Istovremeno, povećavao se i broj rješenja po kojima ništa nije naplaćeno, kao i dug po ovim rješenjima. Posljedično, na kraju 2013. godine dug po 116 hiljada rješenja prinudne naplate koja su u toku prešao je 400 miliona KM.

U strukturi postupaka prinudne naplate pokrenutih u posmatranom periodu najviše su zastupljeni postupci pokrenuti po osnovu prekršajnih naloga i rješenja sudova, ali je njihov udio u ukupnom dugu relativno mali. Postupci pokrenuti po osnovu prekršajnih naloga su 2010. godine činili 2/3 ukupnog broja pokrenutih postupaka, a u 2013. godini njihov udio je oko polovine. S druge strane, broj postupaka pokrenut po osnovu rješenja ili opomena za plaćanje prijavljenih obaveza je u porastu, i u 2013. godini se njihov udio više nego udvostručio u odnosu na 2010. godinu. Ako znamo da doprinosi imaju visok udio u prijavljenim obavezama, ovaj pokazatelj indirektno govori i o povećanju dugovanja po osnovu doprinosa u postupcima prinudne naplate. Broj nepokrenutih postupaka na kraju posmatranog perioda je više od 65 hiljada, ali više od 90% njih čine prekršajni nalozi. Stoga ne iznenađuje relativno mali iznos duga u odnosu na broj nepokrenutih postupaka, a on je na kraju 2013. godine bio nešto veći od 13 miliona KM.

Na osnovu navedenih pokazatelja vidljivo je da je u posmatranom periodu značajno povećana efikasnost prilikom pokretanja postupaka prinudne naplate, ali uprkos tome iznos dugovanja u prinudnoj naplati je zadržao trend rasta. Uzrok tome je svakako jednim dijelom i povećan priliv predmeta ali i neefektivnost preduzetih mjera prinudne naplate. Da bi prinudna naplata postigla željeni efekat, odnosno da bi pored naplate dugovanja djelovala i preventivno na povećanje stepena redovne naplate, mora da raspolaže mehanizmima pomoću kojih će na efikasan način naplatiti sve prihode koje obveznici nisu uplatili u zakonskim rokovima.

Najčešća mjera koja se preduzima u postupku prinudne naplate jeste blokada poslovnih računa pravnih lica i ova mjera je preduzeta u skoro svim postupcima pokrenutim u prinudnoj naplati. Razlog zbog koga se ova mjera najčešće primjenjuje jeste to što je najlakša za sprovođenje, ali se pokazala kao nedovoljno efektivna. Pored nje, u postupcima prinudne naplate PURS je preduzimala i mjere zapljene pokretne i nepokretne imovine, dok su mjere zapljene potraživanja i gotovine veoma rijetko koriste.




Primjenom mjera zapljene nepokretne imovine rijetko se uspije naplatiti značajniji iznos dugovanja, jer u dosta slučajeva dužnik ili nema imovinu ili je ona već opterećena hipotekom u korist banaka, pa je hipoteka PURS često nižeg reda i ne pokreće se izvršni postupak. Dešava se i da se imovina dužnika ili ne proda zbog nezainteresovanosti, ili se proda po znatno nižoj cijeni od početne pa se ne pokrije cijeli iznos duga.

Što se tiče zapljene pokretne imovine kao mjere prinudne naplate, ova imovina se po pravilu prodaje za trećinu procijenjene vrijednosti na trećoj licitaciji, ili se ne proda uopšte nakon čega se ustupa republici, odnosno nekoj od institucija koja iskaže interes za nju. U ovom slučaju, PURS dio duga obveznika u vrijednosti te imovine tretira kao izmiren, a ako je bilo dugovanja po osnovu doprinosa, fondovi ne dobiju novac za svoja potraživanja.

3.2.2 Poreske kontrole Poreske kontrole predstavljaju najvažniji mehanizam PURS za otkrivanje neprijavljenih obaveza u poreskim sistemima koji su bazirani na dobrovoljnim prijavama. To je istakla i Vlada RS u Ekonomskim politikama za 2012. i 2013. godinu, gdje je kao prioritetne aktivnosti navela kontrolu prijavljivanja obaveza po osnovu doprinosa, kako sa aspekta prijavljivanja uopšte, tako i sa aspekta kontrole pravilnosti obračuna u skladu sa propisima.

PURS je u posmatranom periodu provodila dvije vrste kontrola, i to: terenske kontrole, kao složeniji oblik kontrole uglavnom kod većih obveznika, i kancelarijske kontrole, kod obveznika sa manjim obimom poslovanja. Kontrole VPO obavljali su inspektori SKIOP u sjedištu PURS, dok su kontrole OPO vršili inspektori Odjeljenja za kontrolu u PC. Pored ove dve zakonom propisane vrste kontrola, PURS je u posmatranom periodu provodila i djelimične kontrole, usmjerene samo na obračun i plaćanje određenih vrsta obaveza.

Rezultati kontrola PURS u proteklom periodu pokazuju da postoji značajan prostor za poboljšanje finansijske discipline obveznika i povećanje naplate doprinosa. Postojeći resursi i broj provedenih kontrola nisu bili dovoljni da osiguraju optimalan obuhvat obveznika. U faktorima rizika za izbor subjekata koji će se kontrolisati doprinosi nisu bili zastupljeni u skladu sa njihovim značajem i udjelom u javnim prihodima. Resursi za kotrole PURS nisu bili u potpunosti usmjereni na najrizičnije obveznike. U posmatranom periodu, broj kontrola je rastao i u 2013. godini je obavljeno 30% kontrola više nego u 2010. godini.18 Od 16 hiljada provedenih kontrola u posmatranom periodu, u više od 60% njih su utvrđene nove, odnosno obaveze koje obveznici nisu bili prijavili, u iznosu od oko 200 miliona KM. Donesena su rješenja za plaćanje u ukupnom iznosu od preko 300 miliona KM, od čega je u dobrovoljnom (zakonski dozvoljenom) roku uplaćeno nešto više od 10% tih obaveza. Iznos novoutvrđenih obaveza je varirao po godinama, ali nije proporcionalan broju izvršenih kontrola, dok se iznos rješenja za plaćanje prijavljenih obaveza skoro prepolovio19, vjerovatno kao rezultat izmjene propisa, prema kojima inspektori više ne mogu nalagati za plaćanje već prijavljene obaveze.

PURS nije bila u mogućnosti reviziji dostaviti podatak o iznosu novoutvrđenih obaveza po osnovu doprinosa, osim za kontrole VPO. U SKIOP su naveli da je razlog nemogućnosti dostave ovih podataka ljudski faktor, odnosno praksu inspektora u PC da nakon završene kontrole unesu u aplikacije samo ukupna zaduženja, iako se u rješenjima ona razvrstavaju po vrstama prihoda. Inspektori za kontrolu VPO su u proteklom periodu izvršili 578 kontrola i u 45% njih utvrdili neprijavljene obaveze po osnovu doprinosa u ukupnom iznosu od skoro 9 miliona KM.20 Međutim, broj kontrola u kojima su utvrđene neprijavljene obaveze po osnovu doprinosa imaju opadajući

18 Prilog 9. Grafikon 1. 19 Prilog 9. Tabela 1. 20 Prilog 9. Tabela 2.



trend, pa ih je u 2013. godini dvostruko manje nego u 2010. godini. Ovo može biti rezultat izmjena propisa i uvođenja obaveze prijavljivanja doprinosa bez obzira da li je isplaćena plata, ali i načina planiranja i provođenja kontrola. Naime, analiza rizika u prethodnom periodu nije uopšte uzimala u obzir doprinose prilikom bodovanja i rangiranja obveznika, odnosno određivanja prioriteta za kontrolu. Osim toga, Zakon o poreskom postupku je predvidio i donošenje pravilnika o identifikovanju rizičnih uplatilaca doprinosa, ali je on usvojen tek krajem 2013. godine. S obzirom na njegovo kasno usvajanje, revizija nije bila u mogućnosti da ocijeni njegov uticaj na otkrivanje neprijavljenih obaveza po osnovu doprinosa i uticaj na kvalitetniji odabir obveznika za kontrolu.

Značaj poreskih kontrola za prijavljivanje i naplatu doprinosa najbolje ilustruju podaci o kontrolama obveznika iz uzorka. Od 108 pravnih lica iz uzorka koji je revizija posmatrala, u protekle četiri godine kontrolisano je njih manje od polovine, odnosno njih 50, s tim da su neki imali više od jedne kontrole. U navedenim kontrolama utvrđeno je više od 13 miliona KM novih obaveza, od čega se oko 10 miliona KM, ili skoro 3/4 odnosi na doprinose. Kod 36 preduzetnika iz uzorka, ili njih 40%, je rađena kontrola u protekle četiri godine. Novoutvrđene obaveze su blizu pola miliona KM, od čega se oko 60% odnosi na doprinose. Ovi pokazatelji govore i da još uvijek nije dostignut željeni nivo finansijske discipline obveznika kod prijavljivanja obaveza.

Stupanjem na snagu Zakona o poreskom postupku, odnosno odredbe da se period koji inspektori obuhvataju kontrolom skraćuje sa 10 na 5 godina, kvalitet planiranja kontrola i njihova učestalost još više dobijaju na značaju. Iako se broj kontrola povećavao u posmatranom periodu, a broj uplatilaca doprinosa stagnirao, on još uvijek nije dovoljan da bi se i teoretski obuhvatili svi obveznici. U 2010. godini kontrolisan je svaki jedanaesti, dok je u 2013. godini kontrolisan svaki osmi obveznik21. Ovo znači da ako bi PURS imala tendenciju da izvrši kontrolu kod svih obveznika u određenom periodu, to bi mogla tek svake osme godine. Ako uzmemo u obzir česte prijave novih i odjave postojećih preduzetnika, taj period je vjerovatno i duži, što znači da postoji velika vjerovatnoća da će obveznik koji pokuša da izbjegne prijavu dijela obaveza u tome i uspjeti.

Tokom intervjua sa odgovornim licima u PURS često je istican nedostatak ljudskih resursa, odnosno manjak inspektora, za vršenje većeg obima kontrola. Međutim, revizija se uvjerila da inspektori nužno rade dosta neproduktivnih ili niskoproduktivnih kontrola, umjesto da se kontrole usmjere tamo gdje bi dale veći efekat. Najbolji primjer toga jeste odjava JIB-a kod preduzetnika, gdje je zakonom predviđeno da se u slučaju odjave obavezno radi kontrola. Mnoge od tih kontrola ne rezultiraju utvrđivanjem novih ili se utvrde veoma niski iznosi, ali zbog zakonske obaveze moraju da se izvrše. Na ovo je PURS upozoravala i predlagala izmjene Zakona preko resornog ministarstva, ali se do kraja 2013. godine ništa nije uradilo po tom pitanju. Zbog velikog broja odjava postojećih i prijava novih preduzetnika tokom godine, inspektori su u stalnom zaostatku sa obavljanjem ovih poslova po nekoliko mjeseci, i značajan broj njih je angažovan samo na ovim poslovima.

Pored navedenog, u posmatranom periodu su po zahtjevima Vlade RS rađene i djelimične kontrole usmjerene samo na pojedine vrste obaveza, kao što su koncesione naknade ili boravišne takse. Efekti ovih kontrola su zanemarivi u odnosu na druge vrste obaveza a angažovani resursi za ove kontrole mogli su biti iskorišćeni za kontrole rizičnijih obveznika. Uprkos tome što na doprinose otpada oko 2/3 ukupnih sredstava naplaćenih putem PURS, kao i tome što su fondovi često zahtijevali od PURS kontrole kod obveznika koji ne uplaćuju ili neredovno uplaćuju doprinose, djelimičnih kontrola obračuna i prijave doprinosa u posmatranom periodu nije bilo.

3.2.3 Mjere odgađanja plaćanja dospjelih obaveza Sporazume i Rješenja o odgađanju plaćanja sa obveznicima do stupanja na snagu Zakona o poreskom postupku zaključivali su Vlada RS, MF i PURS. Zakonom o poreskom postupku nadležnost za donošenje rješenja o odgodi plaćanja data je PURS za iznose manje od pet hiljada

21 Prilog 9. Tabela 3.



KM, te MF za rješenja preko tog iznosa, a značajno su skraćeni rokovi za izmirenje duga u odnosu na ranije propise. U drugoj polovini 2013. godine usvojen je Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga, kojim su propisana tri načina plaćanja dospjelih obaveza koje nisu plaćene u predviđenim rokovima, uz obrazloženje da se posebni načini plaćanja poreskih obaveza trebaju izdvojiti iz zakona koji reguliše redovne aktivnosti PURS. Ovim zakonom rokovi za izmirenje su produženi, a PURS su data ovlašćenja za donošenje rješenja za iznose duga do 30 hiljada KM.

Kao ciljevi u regulativi koja tretira ovu oblast navedeni su olakšanje finansijskog položaja privrednih subjekata pogođenih efektima ekonomske krize, održavanje tekuće likvidnosti i podsticanje zapošljavanja u privredi, dok povećanje naplate nije bilo jasno definisano kao očekivanje nego, prema riječima odgovornih lica iz MF, se podrazumijevalo nakon pomoći obveznicima u servisiranju dugovanja. Odgađanja plaćanja dospjelih poreskih obaveza nisu nepoznanica u praksi u mnogim poreskim sistemima, ali prioritet poreskih zakona bi trebalo da bude povećanje naplate, a pomoć obveznicima i privredi može se ostvariti i u praksi se ostvaruje drugim mjerama.

Sporazumi o odlaganju plaćanja dospjelih poreskih obaveza nisu postigli očekivane efekte i procenat naplate dospjelih reprogramiranih obaveza je u stalnom padu. Zakonske odredbe u slučaju nepoštovanja dinamike plaćanja reprogramiranih obaveza nisu u potpunosti poštovane. Postojeća sredstva obezbjeđenja reprogramiranih obaveza ne osiguravaju naplatu dugovanja u slučaju da obveznici ne izmiruju svoje obaveze na ugovoreni način. PURS je imala nadležnost za praćenje realizacije svih sporazuma o odgodi, a o eventualnim odstupanjima od dogovorene dinamike plaćanja obavještavala je institucije koje su odobrile pojedine sporazume, dok je za sporazume koje je odobrio direktor PURS samostalno odlučivala. Praćenje realizacije sporazuma nije aplikativno riješeno, što je značajno uticalo na praćenje istih. Podaci su prezentovani samo po godinama, i obuhvataju samo podatke o aktivnim sporazumima. Stoga nije bilo moguće doći do podataka o ukupnim sporazumima, naplaćenim i nenaplaćenim sredstvima ili njihovoj strukturi.

Broj aktivnih sporazuma na dan 31.12.2013. godine dvostruko je manji nego na isti dan 2010. godine, dok su ukupno utvrđene obaveze po sporazumima iznosile oko 250 miliona KM u 2013. godini, tj oko 100 miliona manje nego u 2010. godini.22 Razlog smanjenja broja sporazuma i obaveza nisu naplaćena dugovanja, kao što bi trebalo da bude, već uglavnom raskinuti sporazumi. Zbog načina vođenja evidencija u PURS, odnosno prakse da se prate samo sporazumi koji su još uvijek na snazi, prikazuju se samo podaci o dugovanjima i naplati aktivnih sporazuma. Raskinuti ili naplaćeni sporazumi se brišu iz evidencije, kao i njihova dugovanja i naplaćeni iznosi duga. Iz istog razloga se smanjuje i ostatak duga po sporazumima o odgodi plaćanja, pa je on na kraju 2013. godine iznosio oko 200 miliona KM ili 76 miliona KM manje nego 2010. godine, iako većina sredstava nije naplaćena.

Ukupno dospjele obaveze po godinama u posmatranom periodu nisu značajnije odstupale i kreću se oko 27 miliona KM godišnje. Iznos dospjelih, a neplaćenih obaveza je imao izražen trend rasta u protekle 4 godine, a posljedično iznos naplaćenih sredstava po sporazumima o odgodi je u padu. Iznos dospjelih a neplaćenih obaveza u 2010. godini je iznosio oko 12 miliona KM, odnosno 44%, dok je u 2013. godini dostigao iznos od skoro 19 miliona KM ili 70% svih odospjelih obaveza po ovom osnovu.

22 Prilog 10. Grafikon 1. i 2.



Grafikon 3. Ukupno dospjele i naplaćene obaveze u periodu 2010-2013.

Izvor: Sintetički izvještaji PURS za MF o Sporazumima o reprogramiranju obaveza

Prema podacima iz uzorka obveznika, skoro isključivo razlog raskida sporazuma jeste neplaćanje dospjelih rata ili pokretanje stečajnog postupka kod obveznika. PURS i MF su bili izuzetno tolerantni prema obveznicima koji nisu redovno plaćali dospjele rate, na šta je upozoravala i finansijska revizija u izvještajima PURS proteklih godina.23 Iako se u poslednje vrijeme češće raskidaju sporazumi zbog neredovnog plaćanja dospjelih obaveza, još uvijek su na snazi sporazumi sa velikim brojem neplaćenih rata, kako kod pravnih lica tako i kod preduzetnika.

Prilikom odobravanja sporazuma nisu vršene detaljnije analize mogućnosti obveznika da plaćaju utvrđene obaveze po sporazumima ili naplativost duga iz sredstava obezbjeđenja, već je kontrolisana samo formalna ispunjenost uslova. Uvidom u pojedine predmete iz uzorka obveznika, evidentno je da se najčešće kao sredstvo obezbjeđenja upisuje hipoteka, kao i da je ista imovina već višestruko opterećena, što značajno smanjuje mogućnost PURS da u slučaju ukidanja sporazuma naplati potraživanja. U prilog tome ide i činjenica da je PURS tokom 2012. godine naplatila samo 10% duga kod obveznika kojima su ukinuta rješenja, te da ni u jednom slučaju ta sredstva nisu naplaćena iz mjera obezbjeđenja24. U pojedinim slučajevima, ista imovina je korišćena kao sredstvo obezbjeđenja za više sporazuma istog obveznika, ali joj je za svaki novi sporazum povećavana procijenjena vrijednost kako bi bili ispunjeni formalni uslovi.

Studijom slučaja pojedinih sporazuma iz uzorka, evidentno je da značajan broj obveznika, kako pravnih lica tako i preduzetnika, ima više aktivnih sporazuma istovremeno. Ovo se dešava kao rezultat toga što obveznici koji imaju aktivne sporazume prestaju da plaćaju tekuće obaveze, za koje im se odobri sporazum naredne godine. Na taj način se PURS, odnosno fondovi za obaveze po osnovu doprinosa, stavljaju u ulogu institucije koja kreditira poreske obveznike te na taj načini direktno utiče na smanjenje nivoa naplate i povećanje dugovanja.

3.2.4 Postupci stečaja i likvidacije Prijavljivanje potraživanja u stečajnim postupcima nije u potpunosti bilo koordinisano između PURS i fondova. PURS i fondovi nisu imali aktivnu ulogu u pokretanju stečajnih

23 Izvještaji finansijske revizije za 2010, 2011. i 2012. godinu 24 Informacija PURS prema MF o stanju obaveza i mjerama koje su preduzete u postupku prinudne naplate za poreske obveznike kod kojih su ukinuta rješenja o reprogramiranju obaveza

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

2010 2011 2012 2013

Ukupno dospjele obaveze Naplaćeno u tekućem periodu



postupaka, iako su u većini slučajeva bili najznačajniji povjerioci. Veći dio potraživanja PURS i fondova nakon završetka stečajnih postupaka nije bilo moguće naplatiti. Stečajni postupak se najčešće definiše kao stanje u kome dužnik ne može da izvršava svoje obaveze prema povjeriocima i, s druge strane, prinudno izvršenje potraživanja svih povjerilaca nad imovinom dužnika. Glavni razlog otvaranja stečajnog postupka jeste platežna nesposobnost stečajnog dužnika, odnosno neizmirivanje njegovih obaveza u periodu od 60 dana neprekidno. Samim tim, stečajni postupak je po svojoj prirodi i zakonskim propisima hitan, kako bi se očuvala vrijednost sredstava i zaštitili interesi povjerilaca koji se naplaćuju iz tih sredstava. Pored toga, u generalne ciljeve stečajnih postupaka spada promovisanje fiskalne discipline i jačanje povjerenja u institucije sistema.

Likvidacioni postupci obično prethode stečajnim postupcima, i u zavisnosti od toga da li je imovina dužnika dovoljna da se izmire dugovanja prema povjeriocima zavisi i ishod samog postupka. Ukoliko svi povjerioci naplate potraživanja iz imovine, likvidacioni postupak se zaključuje, a ukoliko imovima dužnika nije dovoljna za izmirenje dugovanja prema povjeriocima pokreće se stečajni postupak.

Iako PURS ima isključive nadležnosti za naplatu doprinosa, između PURS i fondova nije uspostavljena koordinacija kod prijavljivanja potraživanja u stečajnim postupcima. U skoro svim pokrenutim stečajnim postupcima kao povjerioci pojavljuju se i PURS i fondovi, i to FPIO i FZO samostalno a FDZ i ZZZ ne prijavljuju potraživanja direktno, već to u njihovo ime radi PURS. Često se događa da PURS i fondovi prijavljuju ista potraživanja ali u različitim iznosima koristeći pri tome različite baze podataka i evidencije, što utiče na dupliranje poslova i dovodi do nerazumijevanja uloga i nadležnosti kod naplate doprinosa. Razlika u prijavama potraživanja rezultat je različitog tumačenja propisa, jer je PURS u skladu sa odredbama Zakona o doprinosima do 01.02.2011. godine evidentirala obavezu po osnovu doprinosa u trenutku isplate, dok su fondovi evidentirali obaveze na osnovu radnog odnosa i činjenice da je obveznik u radnom odnosu bez obzira da li je evidentirana isplata. U pravilu, fondovi su prijavljivali veći iznos potraživanja a studije slučaja pojedinih predmeta pokazuju da ne postoji jedinstvena praksa postupanja po prijavama. Tako imamo slučajeve da se potraživanja po osnovu doprinosa priznaju u okviru potraživanja PURS, dijelom kao potraživanje PURS, a dijelom kao potraživanje fondova, ali i slučajeve kada se ova potraživanja potpuno ospore PURS, nakon čega se ili priznaju ili ospore i fondovima.

Tokom 2012. godine predstavnici PURS i FPIO usvojili su zaključak da se potraživanja međusobno usaglašavaju prije prijavljivanja tokom pokretanja stečajnih postupaka, ali da se prijava prepusti onoj instituciji koja u svojim evidencijama ima veći iznos potraživanja. Iste godine sa FZO je usaglašeno da potraživanja do 31.12.2009. godine prijavljuje FZO a od tog datuma PURS.

U posmatranom periodu (2010-2013.) ukupno je pokrenuto 595 stečajnih postupaka u kojima je PURS prijavila oko 416 miliona KM potraživanja. Od prijavljenih potraživanja priznato je oko 241 milion KM, odnosno manje od 60%, dok je do 31.12.2013. godine po ovim postupcima naplaćeno manje od 3 miliona KM odnosno oko 1% priznatih potraživanja.25 Istovremeno, u posmatranom periodu okončano je ukupno 535 stečajnih postupaka, pokrenutih i u ranijem i u tekućem periodu, na osnovu kojih je naplaćeno manje od 10 miliona KM. Od 535 okončanih postupaka, za njih 362 donesena su rješenja o nenaplativosti poreza i doprinosa po osnovu otpisa stečajnih potraživanja. Na osnovu ovih rješenja otpisano je oko 180 miliona KM.26

PURS nije reviziji prezentovala tačan podatak o učešću doprinosa u ukupnim potraživanjima u stečajnim postupcima jer ne postoji aplikativno rješenje za praćenje stečajnih postupaka, već se oni prate u Sjedištu na osnovu mjesečnih izvještaja PC koji ne sadrže analitiku na osnovu koje bi se moglo vidjeti šta se odnosi na doprinose a šta na poreze. Pored toga, dio doprinosa se tokom

25 Prilog 11. Tabela 1. 26 Prilog 11. Tabela 2.



stečajnih postupaka prizna kao potraživanje fondova, čime se ista potraživanja umanje PURS i nisu iskazana u njihovim izvještajima.

Na osnovu uzorka obveznika kod kojih je pokrenut stečajni postupak, učešće doprinosa u potraživanjima PURS je veće od 40% i to bez potraživanja po ovom osnovu koja su priznata fondovima27.

Potraživanja povjerilaca iz javnog sektora čine oko 2/3 ukupnih potraživanja u stečajnim postupcima28 i na osnovu tog podatka bilo je očekivano da su PURS i fondovi imali aktivnu ulogu u pokretanju stečajnih postupaka u cilju obezbjeđenja efikasnije naplate doprinosa. Međutim, PURS se kao pokretač stečajnih postupaka pojavljuje tek od 2011. godine, a ukupno su pokretači oko 7% svih stečajnih postupaka u posmatranom periodu.29 Istovremeno, iako veoma često prijavljuju potraživanja nezavisno od PURS, fondovi do kraja 2013. godine nisu pokrenuli niti jedan stečajni postupak.

PURS je pokrenula 40 stečajnih postupaka za iznos od oko 250 miliona KM, od čega se na doprinose odnosi više od 80 miliona KM, a priznato im je oko 135 miliona KM. Do kraja 2013. godine naplaćeno je manje od 1% priznatih potraživanja u stečajnim postupcima koje je pokrenula PURS, odnosno manje od 1 milion KM, dok je istovremeno oko 40 miliona KM otpisano kao nenaplativo zbog nedostatka stečajne mase.

PURS, kao i pojedini fondovi, raspolaže instrukcijama i uputstvima kojima se propisuje način postupanja sa subjektima kod kojih je pokrenut ili okončan stečajni postupak. Iako kao povjerioci imaju pravo da pokrenu stečajni postupak kao i svi drugi povjerioci, ni PURS ni fondovi nemaju propisane procedure za pokretanje stečajnih postupaka. Reviziji nije prezentovana dokumentacija ni analize zašto se ne pokreću stečajni postupci kod obveznika koji imaju dospjela a neplaćena potraživanja po osnovu doprinosa i po nekoliko godina unazad. Tokom intervjua sa odgovornim licima iz PURS najčešće se nepokretanje stečajnih postupaka obrazlagalo zaštitom radnika i radnih mjesta, iako se najveći dio stečajnih postupaka završavao otpisom potraživanja kao nenaplativim u PURS. Takođe, nepokretanje stečajnih postupaka obrazlagano je nedostatkom sredstava koja treba da uplati pokretač stečajnog postupka.

Kao posljedica visokog učešća stečajnih postupaka zaključenih zbog nedostatka i nedovoljnosti stečajne mase, kao i niskog nivoa naplate doprinosa nakon zaključenja stečajnih postupaka, dolazi do izdvajanja iz Budžeta RS za socijalno zbrinjavanje radnika. U posmatranom periodu iz Budžeta RS za Program socijalnog zbrinjavanja radnika je izdvojeno više od 51 milion KM30, dok je od početka ovog Programa (od 2004.godine) za ove namjene izdvojeno preko 161 milion KM. Takođe, kasno pokretanje stečajnih postupaka za posljedicu ima i mali procenat postupaka koji završe reorganizacijom, odnosno mali broj obveznika nastavi sa radom i nakon stečajnog postupka.

3.2.5 Finansijska pozicija fondova i finansiranje prava korisnika Doprinosi predstavljaju najznačajnije izvore finansiranja fondova i od nivoa njihove naplate zavisi i nivo ostvarivanja prava korisnika, ali i funkcionisanje fondova i redovnost isplata krajnjim korisnicima.

Smanjenje naplate prijavljenih obaveza rezultiralo je smanjenjem udjela doprinosa u ukupnim prihodima fondova. Nedostajuća sredstva za finansiranje prava korisnika fondova su nadoknađivana povećanim izdvajanjima iz Budžeta RS i kreditnim zaduženjima fondova.

27 Prilog 11. Grafikon 1. 28 Izvještaj revizije učinka „Stečajni postupci u RS“, 2012. 29 Prilog 11. Grafikon 2. 30 Prilog 12. Grafikon 1.



U posmatranom periodu doprinosi su činili više od 4/5 ukupnih prihoda fondova31, ali sa izuzetkom 2011. godine, kada su povećane stope izdvajanja, njihovo učešće u prihodima ima opadajući trend. Posmatrano pojedinačno, učešće doprinosa u ukupnim prihodima raste samo u FPIO, i to ne samo zbog povećanja ukupne stope doprinosa već i zbog povećanja pojedinačne stope doprinosa za penzijsko-invalidsko osiguranje na uštrb doprinosa za zdravstveno osiguranje u 2013. godini. Kao rezultat povećavanja stopa, učešće doprinosa u prihodima FPIO se povećalo sa 73% u 2010. godini na 82% u 2013. godini. Udio ostalih prihoda, koji čine uglavnom transferi iz Budžeta RS, smanjen je za isti procenat.

Skoro cjelokupne prihode FZO i FDZ čine doprinosi i kod ova dva fonda je evidentirano smanjenje nakon 2011. godine, kako apsolutnih iznosa tako i udjela doprinosa u ukupnim prihodima. Ostali prihodi FZO i FDZ, su u skoro cijelom iznosu transferi i primitci iz Budžeta RS, koji su u 2013. godini najmanje trostruko veći u odnosu na 2010. godinu.

Zahvaljujući visokom učešću grantova i transfera, kojima se u poslednje dve godine finansiraju razni projekti zapošljavanja, ZZZ je jedini od ova 4 fonda kod kojeg je učešće doprinosa manje od polovine ukupnih prihoda. Ujedno, zahvaljujući većoj nezavisnosti od nivoa naplaćenih doprinosa, ZZZ je jedini fond koji nema iskazan deficit u posmatranom periodu i koji se nije kreditno zaduživao radi održavanja tekuće likvidnosti i finansiranja prava korisnika.

Redovna i potpuna naplata doprinosa trebala bi obezbijediti stabilne izvore finansiranja fondova i dati jasnu sliku o nedostajućim sredstvima i potrebama intervencija iz budžeta u pogledu finansiranja prava iz socijalnog osiguranja. Kao posljedica neredovne naplate doprinosa i visokih dugovanja po ovom osnovu, deficit FPIO, FDZ i FZO na godišnjem nivou u posmatranom periodu mjeri se desetinama miliona KM, a nedostajuća sredstva nadomještana su kreditnim zaduženjima. Samo u protekle 4 godine, ova 3 fonda su se kreditno zadužila više od 350 miliona KM i platila skoro 40 miliona KM na ime troškova kamata.

Grafikon 4. Kreditna zaduženja fondova u periodu 2010-2013.

Izvor: Upitnici – fondovi

Istovremeno, iz Budžeta RS je putem transfera i grantova izdvojeno oko milijardu KM radi održavanja likvidnosti i dostignutog nivoa prava po osnovu socijalnog osiguranja, iako je iznos doprinosa iskazan u prijavama veći od ukupnih prihoda fondova za više od 20%32.


0

50

100

150

200

250

300

350

400

Фонд ПИО Фонд ЗО Фонд ДЗ Укупно

124,18

206,4

25

355,58

11,6 22,5 3,3 37,4

Kreditna zaduženja fondova (u mil. KM)

Krediti

Kamata



Osim što dovodi u pitanje nesmetano funkcionisanje fondova i njihovu likvidnost, neredovna naplata doprinosa i dugovanja po tom osnovu stvarali su dosta problema fondovima prilikom rješavanja o pravima korisnika.

3.3 Ostvarivanje uloga institucija u upravljanju naplatom doprinosa Sistem naplate doprinosa postavljen je na način da PURS vrši sve funkcije vezane za naplatu doprinosa (registraciju, prijavljivanje, plaćanje i vođenje evidencija), fondovi vrše funkcije vezane za ostvarivanje prava a Vlada RS i MF, kao resorno ministarstvo, vrše pripremu i donošenje zakonske i podzakonske regulative iz ove oblasti, kao i nadzor nad radom institucija u sistemu naplate doprinosa. Zbog različitih uloga i nadležnosti pojedinih institucija sistema, od izuzetne je važnosti da u obavljanju povjerenih poslova svaka od ovih institucija ima potpun i jasan uvid u sve informacije od značaja za njihove aktivnosti, kao i funkcionisanje sistema uopšte.

3.3.1 Koordinacija institucija u sistemu upravljanja naplatom doprinosa Uvođenjem u funkciju JSND i prelaskom vođenja evidencija u nadležnost PURS, sve funkcije vezane za naplatu doprinosa objedinjene su u jednoj instituciji, dok su fondovima ostale samo funkcije vezane za ostvarivanje prava osiguranih lica po osnovu plaćenih doprinosa. Međutim, bez obzira što fondovi od uspostavljanja JSND više ne vrše obradu prijava za registraciju i deregistraciju osiguranja za njihov rad su im neophodni podaci koje te prijave sadrže. Stoga je i razmjena podataka između PURS i fondova jedan od najbitnijih segmenata funkcionisanja sistema.

Nivo razmjene podataka, odnosno forma i dinamika dostave podataka iz JSND neophodnih za odlučivanje o pravima obveznika doprinosa još uvijek nije u potpunosti funkcionalna. U principu, uvođenje JSND je trebalo da dovede do toga da se fondovi u potpunosti oslone na informacije o plaćenosti doprinosa koje im obezbjeđuje PURS, ali ni fondovi ni PURS još uvijek nisu za to u potpunosti spremni. Iako je na planu razmjene podataka između PURS i fondova značajno unapređena od uspostavljanja JSND, još uvijek postoje određeni segmenti koji ne funkcionišu na zadovoljavajućem nivou.

Koordinacija aktivnosti između različitih institucija u sistemu nije bila na zadovoljavajućem nivou. Osim što evidencije fondova i PURS o prijavljenim i plaćenim doprinosima nisu bile u potpunosti usaglašene do kraja 2013. godine, dešavalo se i da podaci o prijavama i odjavama obveznika, kao i podaci sa izmijenjenih prijava ne budu usaglašeni između JSND i korisnika. Prije svega, to se odnosi na evidencije o plaćenim doprinosima prije 01.01.2010. godine, koje prilikom uspostavljanja JSND nisu u potpunosti riješene, jer zaostaci iz prethodnog perioda nisu adekvatno tretirani u reformskim procesima. Takođe, zbog neusklađene regulative, do 01.02.2011. godine evidencije fondova su se zasnivale na ukalkulisanim obavezama, dok one ne postoje u evidencijama PURS ako nisu evidentirane isplate zarada. Pored toga, nije završeno ni usaglašavanje evidencija osiguranika prijavljenih u JSND i evidencijama FPIO, kao i brojne druge aktivnosti. Uprkos brojnim problemima, iako je pripremljen, Protokol o međuinstitucionalnoj saradnji u sklopu JSND do završetka revizije nije bio potpisan.

Neusklađene evidencije stvaraju dosta problema u funkcionisanju sistema, ne samo kada su u pitanju rješavanja o pravima osiguranika već i u nekim drugim procesima. Najbolji primjer jeste pokretanje stečajnih postupaka, o čemu je već bilo riječi, gdje se pojavljuju različite prakse prijavljivanja i priznavanja potraživanja po osnovu doprinosa. Pored toga, u praksi su se pojavljivale brojne situacije za čije rješavanje nije dovoljno učešće PURS i fondova, već je neophodno inicirati sistemska rješenja koja često zahtijevaju i izmjene propisa.

Takođe, iako je u praksi u određenoj mjeri zaživjelo, elektronsko podnošenje prijava od strane uplatilaca i obveznika doprinosa još nije u potpunosti implementirano. Za sada još uvijek nije uvedena mogućnost elektronskog potpisa u RS, tako da se i elektronski podnešene prijave ne smatraju validnim dok se „papirne“ prijave ne ovjere u PURS. Kada se ovaj proces u potpunosti



implementira, značajno će olakšati kako prijem i obradu podataka u PURS tako i razmjenu podataka između PURS i fondova.

Osim na planu razmjene informacija o prijavama i plaćenosti doprinosa, kao i vođenja evidencija i koordinisanog postupanja u slučajevima kao što su nrp stečajni postupci, u praksi je prisutno i odsustvo koordinisanih aktivnosti prilikom donošenja rješenja o odgođenom plaćanju dugovanja obveznika. Zakon o poreskom postupku, a kasnije Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga, jasno je podijelio uloge i nadležnosti u pogledu donošenja rješenja o odgodi plaćanja između PURS i MF. Na taj način je došlo do značajnih poboljšanja u ovom aspektu rada nadležnih institucija, ali su u praksi još uvijek prisutni primjeri da preuzimanja funkcija za koje ne postoje nadležnosti. Pregledom rješenja o odgodi plaćanja obveznika iz uzorka, revizija je utvrdila da su prisutni slučajevi da je PURS donosila rješenja i za obaveze u iznosu većem od 30 hiljada KM, iako propisi jasno navode da je za ta rješenja nadležno MF. To je rađeno na način da se zahtjevi obveznika razdvoje na nekoliko zahtjeva čiji iznosi ne prelaze zakonom dozvoljeni limit i posljedično donošenjem više rješenja za istog obveznika.

3.3.2 Monitoring i evaluacija naplate doprinosa MF i PURS nisu imali utvrđene realne kriterije za ocjenu nivoa naplate doprinosa. Izvještaji o radu PURS nisu sadržali sve bitne informacije za identifikaciju slabih tačaka i poboljšanja u sistemu naplate doprinosa. Parcijalni izvještaji o funkcionisanju pojedinih aktivnosti u sistemu su rijetko zahtjevani, ali ni tada nisu rezultirali mjerama za poboljšanja. Obzirom na nadležnosti PURS da obavlja sve poslove u vezi sa naplatom doprinosa, rezultati aktivnosti u ovoj oblasti bili su obuhvaćeni njenim izvještajima o radu, koji su dostavljani Vladi RS na usvajanje. Naplata doprinosa za svaku godinu u posmatranom periodu je ocjenjivana kao zadovoljavajuća, bez obzira da li je povećavana ili smanjivana. Kao što je već ranije napomenuto, naplata doprinosa je ocjenjivana u odnosu na planiranu, ne vodeći računa o iznosima prijavljenih doprinosa koji su u pojedinim godinama bili značajno viši od sredstava planiranih za naplatu. Takođe, naplata doprinosa je ocjenjivana kao zadovoljavajuća i kada je bila niža od sredstava planiranih za naplatu te godine. Pored toga, u dijelovima izvještaja koji se odnose na prijave, redovnu i prinudnu naplatu i kontrole, svako poboljšanje u odnosu na prethodnu godinu isticano je kao uspjeh PURS, što u stvari i jeste, ali nisu prezentovani potpuni podaci o stanju dugovanja niti su rezultati stavljani u odnos sa realnim pokazateljima.

Sve ovo govori da je uspješnost naplate doprinosa ocjenjivana bez jasno razvijenih i istaknutih parametara za evaluaciju i nije bila zasnovana na analizi bitnih elemenata i pokazatelja uspješnosti. Uprkos tome, Vlada RS je sve godišnje izvještaje PURS, pa tako i dio izvještaja koji se odnosi na naplatu doprinosa i poslove povezane sa njom, prihvatala Zaključcima bez traženja dodatnih pokazatelja i informacija.

Pored godišnjih izvještaja o radu, PURS je do 2013. godine dostavljala MF posebne izvještaje o dugovanjima prema vrstama prihoda, koji su sadržali informacije i o stanju dugovanja po osnovu doprinosa, i to posebno za dugovanja aktivnih obveznika, po sporazumima o odgodi plaćanja, stečajne postupke, likvidacije, odjave i nesolventne obveznike, ali reviziji nisu prezentovane analize navedenih izvještaja niti prijedlozi mjera za poboljšanje naplate i smanjenja dugovanja na osnovu istih. Isti izvještaj za 2013. godinu PURS nije dostavila reviziji, uz obrazloženje da se on za tu godinu nije izrađivao.

U posmatranom periodu Ministarstvo finansija je tražilo i određene parcijalne izvještaje o aktivnostima PURS u određenim segmentima poslovanja, kao i rezultatima istih. Na primjer, tražen je izvještaj o mjerama i naplati dugovanja obveznicima kojima je odbijen zahtjev za odgađanje plaćanja, kao i mjerama naplate kod obveznika sa kojima je raskinut sporazum. PURS je traženi izvještaj dostavila ali iako je naplata kod ovih obveznika bila veoma niska reviziji nisu prezentovane dalje aktivnosti koje bi imale za cilj poboljšanje iste.



Krajem 2012. godine usvojen je novi Pravilnik o izvještavanju33, međutim način izvještavanja PURS nije značajnije promijenjen u odnosu na dotadašnju praksu.

3.3.3 Promjene u sistemu i njihov uticaj na poboljšanje naplate U posmatranom periodu zakoni koji regulišu naplatu doprinosa i rad institucija u sistemu pretrpjeli su više izmjena, od kojih je svaka manje ili više uticala na promjene u sistemu.

Izmjenama propisa koji se tiču naplate doprinosa nisu prethodile detaljne analize aktivnosti koje ne daju očekivane rezultate i nedostataka postojećeg sistema. Izmjene propisa nisu bile praćene periodičnim analizama postignutosti ciljeva i njihovog doprinosa poboljšanju naplate doprinosa. Prije svega, donešen je Zakon o poreskom postupku koji je zamijenio Zakon o poreskoj upravi. Kao osnovni razlog donošenja ovog zakona istaknuta je potreba novog pristupa unapređenju naplate poreskih dugova, a akcenat je stavljen na podsticanje dobrovoljnog prijavljivanja i plaćanja obaveza, kao i unapređenje mehanizama koji treba da obezbijede svođenje izbjegavanja plaćanja na minimum, ubrzavanje postupaka, dostupnost informacija i javnost rada PURS.

Neki od ciljeva koji se žele postići primjenom ovog Zakona, a povezano sa naplatom doprinosa i poreskih obaveza uopšte, su:

• Postizanje efikasne naplate, poreske kontrole i programa istrage, koje podržava relevantan sistem informacionih tehnologija;

• Postizanje kompletnosti i javnosti poreskih evidencija, odnosno ažuriranje poreskih evidencija;

• Pristup informacijama od medija, republičkih organa uprave i organizacija, te ostalih republičkih institucija;

• Naplata poreza primarno na bazi dobrovoljnosti.34

Tokom provođenja ove revizije nadležne institucije nisu prezentovale reviziji postojanje analiza koje su prethodile donošenju ovog Zakona. Prije svega, uprkos veoma malim efektima prinudne naplate i velikim dugovanjima po osnovu reprogramiranih obaveza u trenutku donošenja zakona, rad PURS na ovim poslovima ocijenjen je kao zadovoljavajući, tako da nije jasno koje su to mjere koje su trebale poboljšati naplatu poreskih dugova i redovnu naplatu uopšte.

Nepostojanje analiza koje bi jasno identifikovale nedostatke postojećeg sistema i mjera koje su na raspolaganju PURS rezultiralo je postavljanjem ciljeva kao deklarativnih, bez alata i pokazatelja šta je to što treba da donese poboljšanje i na koji način će se evaluirati postignuti rezultati i njihov uticaj na poboljšanje naplate. Koliko se uspjelo u postizanju efikasne naplate najbolje govori pokazatelj o iznosu dugovanja, koja su u proteklom periodu, uprkos značajnom otpisu potraživanja zbog zastare i okončanja stečajnih postupaka, uvećana za oko 300 miliona KM, od čega veći dio čine dugovanja po osnovu doprinosa.

Jedna od mjera koje su zamišljene kao podrška transparentnosti i svojevrsna mjera za unapređenje plaćanja doprinosa, izdavanje godišnjih uvjerenja o plaćenim doprinosima fizičkim licima, do kraja 2013. godine nije zaživila. Razlog tome je prije svega nemogućnost JSND da razdvoji uplate po pojedinačnim osiguranicima usljed neredovnih uplata i dugovanja po ovom osnovu, ali i nepotpuna implementacija povezivanja svih obaveza i uplata u PURS.

Postizanje kompletnosti poreskih evidencija takođe nije postignuto u punom kapacitetu. Sistem JSND je stavljen u upotrebu a da prethodno podaci između fondova i PURS nisu bili usaglašeni. Ovaj problem je u određenoj mjeri riješen tokom posmatranog perioda koordinacijom i zajedničkim

33 Pravilnik o formi, sadržaju, načinu i uslovima izrade i objavljivanja izvještaja o radu PURS, Službeni

glasnik RS 96/12 34 Prijedlog Zakona o poreskom postupku



radom PURS i fondova, ali još uvijek nije u potpunosti prevaziđen, djelimično i zbog stanja evidencija prije 01.01.2010. godine, odnosno različite primjene Zakona o doprinosima u PURS i fondovima. Pored toga, na stanje evidencija značajno utiče i neintegrisanost informacionog sistema PURS.

Zakon o doprinosima je takođe pretrpio nekoliko izmjena u posmatranom periodu, a neke odredbe ovog zakona imale su značajan uticaj na sistem naplate doprinosa. Prije svega, od 01.02.2011. godine propisani su rokovi za obračun i dostavljanje poreskih prijava na propisanim obrascima PURS, i ova mjera je značajno uticala na poboljšanje discipline obveznika prilikom samog prijavljivanja doprinosa. Međutim, povećanje prijava doprinosa nije u istoj mjeri pratilo i povećanje naplate. Istim izmjenama povećana je i stopa izdvajanja po osnovu doprinosa, a njenom povećanju nije prethodila analiza potencijalnog rizika od smanjenja redovne naplate dodatnim opterećenjem poslodavaca/uplatilaca doprinosa. Istaknuta je važnost redovnog priliva sredstava u fondove, ali se pristupilo povećanju stopa bez analize stanja naplate i mogućnosti za povećanje priliva u fondove povećanjem redovne naplate i naplate dugovanja po ovom osnovu. Krajem 2012. godine usvojen je novi Zakon o doprinosima, koji suštinski nije promijenio ništa osim promjene visine stopa doprinosa za penzijsko-invalidsko o zdravstveno osiguranje. Donošenju Zakona prethodila je analiza finansijskih efekata na fondove i ponovo je istaknuta potreba za stabilnim prilivom sredstava u fondove, ali nisu predložene suštinske izmjene propisa koje bi dovele do poboljšanja naplate. Radna verzija prijedloga sadržavala je odredbe koje bi propisivale obavezu poslodavaca da isplaćuju bruto plate, odnosno istovremenu uplatu i neto plate i doprinosa, ali se ona nije našla u prijedlogu zakona. Iako se ova mjera pokazala kao izuzetno sredstvo za poboljšanje naplate doprinosa u nekim zemljama u okruženju, revizija nije utvrdila iz kojih razloga se nije našla u zakonu.

Još jedan od zakona koji značajno utiče na naplatu doprinosa, pogotovo dugovanja po ovom osnovu, jeste Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga, koji je usvojen u drugoj polovini 2013. godine. Kao razlog donošenja ovog Zakona je navedena potreba da se naplata poreskog duga odvoji od redovne naplate, a kao osnovni cilj navedeno je olakšavanje finansijskog položaja privrednih subjekata pogođenih efektima ekonomske krize, održanje tekuće likvidnosti i podsticanje zapošljavanja u privredi.35

U suštini, osim pretvaranja duga u vlasnički udio, mjere predviđene ovim Zakonom su već postojale u ranijim propisima, a novim propisom je samo povećan period na koji je moguće odgoditi obavezu u odnosu na Zakon o poreskom postupku. Analizom potencijalnih efekata koje će proizvesti ovaj propis predviđeno je samo smanjenje prihoda Budžeta RS po osnovu otpisa kamata, dok nisu analizirani efekti izostanka prihoda po osnovu konverzije duga u vlasnički udio niti su predviđeni rizici neplaćanja ili neredovnog plaćanja reprogramiranih obaveza, što je u proteklom periodu često bio slučaj. Porede toga, nisu analizirani ni efekti na finansijsku poziciju fondova. Obzirom da do kraja 2013. godine nije završen nijedan predmet konverzije duga u akcije niti izmirenje cijelog duga uz otpis kamata, revizija je ispitivala samo uticaj ovog propisa na sporazume o odgođenom plaćanju.

Zakonom nije predviđena mjera raskidanja sporazuma i naplata iz sredstava obezbjeđenja u slučaju neplaćanja tekućih obaveza, što je u praksi dovelo do slučajeva da pojedini obveznici imaju i po nekoliko aktivnih sporazuma. Uvidom u dokumentaciju obveznika iz uzorka, revizija je utvrdila da nakon odobravanja prvog sporazuma pojedini obveznici prestaju sa plaćanjem redovnih obaveza. Iako su dobijali opomene za plaćanje prijavljenih obaveza na iznose od nekoliko stotina hiljada KM, u posmatranom periodu ovim obveznicima nisu pokretani postupci prinudne naplate, a to je rezultiralo gomilanjem dugova i novim sporazumima o odgađanju plaćanja, bez raskidanja prethodnih. Na taj način se u praksi praktično omogućava beskonačno reprogramiranje obaveza,

35 Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga



što dovodi do problema u naplati doprinosa, ali i stavlja poreske obveznike u neravnopravan položaj.

Takođe, kao razlog donošenja zakona se navodi uticaj ekonomske krize, ali se prilikom odlučivanja o reprogramiranju obaveza ne analizira način i period nastanka duga, odnosno da li je dug poreskog obveznika nastao kao posljedica ekonomske krize ili je posljedica nepoštovanja obaveza iz privatizacije, izbjegavanja plaćanja i slično.

Kao sredstva obezbjeđenja duga navedene su:

• Hipoteka na nepokretnosti obveznika ili trećeg lica, • Zalog na pokretnim stvarima obveznika ili trećeg lica, • Bankarska garancija i • Jemstvo drugog lica.36

Prve dve mjere su već korišćene u postupcima prinudne naplate i prema nalazima revizije nisu dale očekivane rezultate, bilo da ih PURS nije koristila ili nije bilo moguće prodati imovinu i namiriti iznos duga. Analizom dokumentacije iz uzorka revizija se uvjerila da bankarska garancija i jemstvo drugog lica skoro da i nisu korišćene kao sredstvo obezbjeđenja, što znači da su uzete dokazano neefikasne mjere koje će potencijalno stvoriti dosta problema u naplati duga u slučaju da obveznici ne plaćaju dospjele rate po sporazumima.

36 Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga



4 ZAKLJUČCI

Fiskalna disciplina i naplata doprinosa su bili u stalnom fokusu Vlade RS. U Ekonomskim politikama Vlada RS je izrazila odlučnost da se nizom mjera i povećanjem efikasnosti sistema evidencije, naplate i kontrole naplata doprinosa dovede na prihvatljiv nivo, istovremeno vodeći računa da fiskalna politika bude stimulativna za poslodavce. Pored toga, Vlada RS je izmjenama postojećih i donošenjem novih zakonskih i podzakonskih akata u proteklom periodu nastojala da doprinese poboljšanjima u ovoj oblasti.

PURS već duži period ima za cilj da nizom mjera i aktivnosti uspostavi sistem zasnovan na dobrovoljnosti prijavljivanja i plaćanja zakonskih obaveza, među kojima naplata doprinosa zauzima vodeće mjesto.

Nalazi revizije pokazuju da su aktivnosti nadležnih institucija u proteklom periodu dale određene rezultate, prvenstveno na planu prijavljivanja obaveza po osnovu doprinosa. Međutim, ciljevi istaknuti u strateškim dokumentima Vlade i PURS nisu dostignuti, i to prije svega zbog nedovoljne efikasnosti nadležnih institucija u izvršavanju njihovih zadataka, ali i nedostacima u regulativi i neefektivnim mjerama. Planirani napredak u redovnoj naplati prijavljenih obaveza nije postignut, a mjere i aktivnosti uvedene kao podrška dobrovoljnom prijavljivanju i plaćanju zakonskih obaveza nisu doprinijele povećanju ukupne naplate.

Sagledavajući nalaze ove revizije učinka u cjelini, može se izvesti generalni zaključak u pogledu upravljanja naplatom doprinosa.

Aktivnosti i mjere nadležnih institucija na planu naplate doprinosa nisu rezultirale realnim i relativnim povećanjem naplate doprinosa.

4.1. Sistem dobrovoljnog prijavljivanja i plaćanja doprinosa nije dizajniran i provođen na način koji obezbjeđuje maksimalan nivo prijavljivanja i naplate doprinosa u redovnim procedurama i zakonskim rokovima.

Evidencije i informacioni sistem PURS ne predstavljaju dovoljnu podršku funkcionalnosti sistema prijavljivanja i naplate doprinosa. Neintegrisanost postojećeg informacionog sistema PURS u dijelu evidencija o prijavama i naplati doprinosa stvara teškoće i povećava obim poslova na identifikaciji obveznika koji ne izmiruju svoje obaveze u zakonskim rokovima. Nisu uspostavljene automatizovane procedure identifikovanja i preduzimanja mjera prema obveznicima koji kasne ili izbjegavaju uplate, kao ni sistem internih kontrola preduzimanja odgovarajućih mjera prema takvim obveznicima. Osim toga, evidencije PURS i fondova iz ranijeg perioda nisu u potpunosti usaglašene, što znatno otežava i komplikuje naplatu i upravljanje dugovanjima iz ranijeg perioda. Na planu preduzimanja zakonskih mjera prema obveznicima koji ne prijavljuju i plaćaju doprinose u propisanim rokovima nije postignuta potpuna ažurnost. Iako su postignuta značajna poboljšanja na planu prijavljivanja doprinosa, još uvijek je kod dijela obveznika prisutna praksa kašnjenja ili neprijavljivanja obaveza po ovom osnovu. Uprkos tome što postoje sve tehničke mogućnosti za kontrolu redovnosti prijavljivanja doprinosa, mjere za sankcionisanje ovakve prakse nisu ažurne ili u pojedinim slučajevima u potpunosti izostaju. Slična je situacija i sa naplatom obaveza po osnovu doprinosa, sa razlikom što ne postoji automatska identifikacija obveznika koji izbjegavaju uplate u propisanim rokovima. Osim toga što dodatno usložnjava i usporava preduzimanje propisanih mjera, ovakva organizacija previše je zavisna od ljudskog faktora i ostavlja mnogo prostora za greške i zloupotrebe bez adekvatne mogućnosti za kontrolu. Takođe, zbog povezanosti poslovnih procesa i zavisnosti jednih od drugih, neažurnost kod preduzimanja mjera protiv obveznika koji ne prijavljuju i ne plaćaju obaveze po osnovu doprinosa u propisanim rokovima ima velike posljedice na efikasnost drugih mjera za poboljšanje naplate.



Postojeći propisi u oblasti doprinosa i rada PURS nisu u funkciji maksimalne naplate doprinosa. U posmatranom periodu propisi u oblasti doprinosa i rada PURS su nekoliko puta mijenjani i dopunjavani, ali način naplate nije pretrpio značajnije izmjene koje bi doprinijele poboljšanju naplate. Propisivanje rokova za prijavljivanje doprinosa je u velikoj mjeri uticalo na poboljšanje prijavljivanja obaveza, vjerovatno iz razloga što PURS ima mogućnost direktnog nadzora nad provođenjem ovog propisa. Obaveza obračuna i uplate u trenutku isplate neto zarada sadašnjim propisima su isključivo oslonjene na princip dobrovoljnosti, dok su mehanizmi kontrole i drugih mjera PURS naknadni. U situaciji kada su mjere PURS nedovoljno efikasne i efektivne dolazi do akumuliranja neplaćenih obaveza, što prema nalazima revizije postaje veliki problem u smislu naplate navedenih obaveza.

4.2. Postojeće mjere i aktivnosti nadležnih institucija za poboljšanje naplate doprinosa ne postižu očekivane efekte na planu poboljšanja fiskalne discipline obveznika i ne obezbjeđuju povećanje naplate i smanjenje dugovanja po osnovu doprinosa.

Povećanje iznosa dugovanja i smanjenje redovne naplate, kao i naplate dugovanja prinudnim putem, sporazumima o odgađanju plaćanja i u stečajnim postupcima pokazuju da se primjenom postojećih mjera ne postižu očekivani rezultati.

Mjere i način provođenja postupaka prinudne naplate nisu dovoljne da bi se postiglo značajnije poboljšanje naplate doprinosa, kao ni za povećanje preventivne funkcije ove mjere. Broj predmeta u prinudnoj naplati je u porastu, što je jasan pokazatelj postojanja određenih problema u redovnoj naplati. Vrijednost naplaćenih sredstava putem prinudne naplate nije značajnije povećana. Osnovni razlozi neodgovarajućih rezultata prinudne naplate jeste neadekvatna kombinacija preduzetih mjera i nepravovremeno pokretanje postupaka. Postojeći način planiranja i provođenja poreskih kontrola nije u funkciji povećanja fiskalne discipline i dobrovoljnog prijavljivanja i plaćanja doprinosa. Poreske kontrole su kroz postupke utvrdile značajno postojanje neprijavljenih obaveza, odnosno prisustvo finansijske i fiskalne nediscipline obveznika. Postojeći načini planiranja i provođenja kontrola, kao i stanje resursa za poreske kontrole, ne omogućavaju efikasniju poresku kontrolu i značajnije direktne i indirektne efekte njenog rada. Sporazumi o odgođenom plaćanju poreskih obaveza ne postižu značajniji efekat u pogledu smanjenja dugovanja. Dospjele a neplaćene obaveze po sporazumima imaju opadajući trend. Sporazumima ne prethode analize mogućnosti obveznika da redovno izmiruje obaveze, niti se analiziraju i vrednuju ponuđena sredstva obezbjeđenja. Sve veći broj sporazuma se raskida zbog neredovnog plaćanja obaveza, ali je još uvijek prisutna praksa da se toleriše značajno kašnjenje u odnosu na ugovorenu dinamiku plaćanja po sporazumu ili neplaćanje tekućih obaveza. Raskidanje sporazuma nije praćeno adekvatnim nivoom naplate iz sredstava obezbjeđenja. Stečajni postupci u kojima su PURS i fondovi značajan povjerilac ne postižu očekivane efekte, u smislu naplate potraživanja ili reorganizacije obveznika. Povjerioci iz javnog sektora, prije svih PURS, su najveći povjerioci u postupcima stečaja i likvidacije. PURS nije imala aktivnu ulogu u stečajnim postupcima obveznika sa značajnim dugovanjima po osnovu doprinosa, u pogledu pokretanja stečajnih postupaka i zaštite potraživanja po osnovu poreza i doprinosa. Analiza stečajnih postupaka pokazuje veoma nisku naplatu potraživanja iz stečajne mase, kao posljedicu pokretanja postupka tek kada dugovanja dostignu iznose veće od vrijednosti imovine obveznika.

4.3. Planiranje i izvještavanje u sistemu naplate doprinosa nije zasnovano na principima uspješnosti. Sistemske i operativne mjere i aktivnosti na planu upravljanja naplatom doprinosa nisu zasnovane na prethodnim analizama i procjenama efekata.

U procesu planiranja rada PURS na naplati doprinosa nisu postavljeni jasni i konkretni ciljevi u vezi sa strateškim ciljevima definisanim Ekonomskom politikom RS, kao ni rezultati kojima se djeluje na ostvarivanje strateških i operativnih ciljeva.



Izvještaji i informacije PURS nisu orijentisane na izvještavanje o učinku. Izvještaji ne sadrže dovoljno pouzdanih i pokazatelja o učinku, koji bi mogli da budu dobra osnova za Vladu RS i druge institucije u procesu kreiranja politika, zakonskih i podzakonskih propisa, mjera sistemskog i operativnog karaktera. Takođe, izvještaji ne sadrže dovoljno pokazatelja za mjerenje učinka institucija i pojedinih segmenata sistema, kao ni za ocjenu njihovog doprinosa realizaciji ciljeva Ekonomske politike RS.

Uprkos određenim mjerama i aktivnostima, između PURS i fondova nije uspostavljena sveobuhvatna koordinacija i komunikacija. Ovo se naročito ispoljava u postupcima stečaja i likvidacije, sporazuma o odgađanju plaćanja poreskih obaveza i usaglašavanja evidencija.

Prilikom kreiranja novih i izmjena postojećih propisa, te kreiranju novih sistemskih i operativnih mjera i aktivnosti, ne postoje sveobuhvatne analize i evaluacije postojećih stanja rješenja. Uticaj novih rješenja i promjena u sistemu naplate na uspješnost PURS i finansijsku poziciju fondova takođe se ne analizira i ne procjenjuje.

4.4. Rezultati rada PURS na planu naplate doprinosa reflektuju se na funkcionisanje i finansijsku poziciju fondova i ostvarivanje prava korisnika.

Doprinosima kao namjenskim javnim prihodima obezbjeđuje se oko 85% potrebnih finansijskih sredstva za finansiranje fondova odnosno finansiranje prava korisnika. Udio doprinosa u ukupnim prihodima fondova se u posmatranom periodu povećao kod Fonda PiO i smanjivao kod ostalih fondova.

Nedostajuća finansijska sredstva osiguravaju se transferima i doznakama iz Budžeta RS, ali i putem kreditnih zaduženja kod banaka. Dugoročno posmatrano, ova zaduženja ne poboljšavaju nezavidnu finansijsku poziciju fondova. Nalazi revizije pokazuju da je poboljšanjem naplate prijavljenih doprinosa moguće značajno smanjiti zaduživanja fondova i transfere iz Budžeta RS.



5 PREPORUKE

Doprinosi predstavljaju najznačajniji javni prihod u nadležnosti PURS. Pored toga, od nivoa naplate doprinosa zavisi nivo ostvarivanja prava iz penzijsko-invalidske, zdravstvene, dječije zaštite, kao i prava nezaposlenih lica. Drugim riječima, od nivoa naplate doprinosa zavisi ostvarivanje prava svakog građanina u nekom od navedenih segmenata, što pomenute aktivnosti nadležnih institucija stavlja u vrh prioriteta svakog društva. Stoga je očekivano da Vlada RS, njena ministarstva i druge republičke organizacije u sistemu naplate doprinosa obezbijede sve potrebne formalno-pravne, materijalno – finansijske, organizaciono – funkcionalne, upravljačke i druge uslove za efikasan i efektivan rad na naplati doprinosa. Nakon provedene studije, revizija nudi preporuke čijim provođenjem je moguće postići značajna unapređenja efikasnosti rada institucija koje imaju uloge i nadležnosti u sistemu naplate doprinosa, kao i povećanja nivoa naplate doprinosa i fiskalne discipline obveznika. Obzirom na različite uloge i nadležnosti u sistemu, preporuke su dizajnirane posebno za Vladu RS i MF, te PURS kao ključne institucije sistema.

5.1. Preporuke za Vladu RS i Ministarstvo finansija Vlada RS i MF imaju važnu ulogu u sistemu naplate doprinosa. Prije svega, putem Ekonomske politike Vlada RS utvrđuje osnovna opredjeljenja i ciljeve, kao i mjere čijim provođenjem se postižu utvrđeni ciljevi. Naglašena je i njihova uloga kao regulatora, jer kreiraju zakonske i podzakonske propise i na taj način usmjeravaju rad drugih institucija i organa u sistemu. Pored toga, raspolaže i institucionalnim mehanizmima nadzora nad radom svih institucija koje imaju određene uloge i nadležnosti u sistemu naplate doprinosa.

Vladi RS i MF se preporučuje da, u saradnji sa drugim vladinim institucijama preduzmu određene mjere i aktivnosti čijom realizacijom bi se unaprijedio rad nadležnih institucija u sistemu naplate doprinosa, povećao nivo naplate doprinosa i na taj način obezbijedila povoljnija finansijska pozicija fondova. U tom smislu, Vlada RS i MF bi trebalo da:

1. Planiranje rada PURS i drugih institucija baziraju na rezultatima i ciljevima. Izvještavanje takođe treba da počiva na rezultatima i ciljevima, odnosno da izvještaji sadrže informacije o ostvarenim rezultatima i dostignutim ciljevima. Na taj način obezbijediti da Vlada RS i druge institucije raspolažu relevantnim pokazateljima za donošenje poslovnih odluka i mjerenje učinka institucija.

U okviru postojećih institucionalnih kapaciteta aktivnosti na planu monitoringa i evaluacije rada PURS i fondova treba intenzivirati, u cilju postizanja veće efikasnosti i efektivnosti u njihovom radu.

2. Prilikom kreiranja i predlaganja novih, ili izmjena i dopuna postojećih zakonskih i podzakonskih propisa, koji se direktno ili indirektno odnose na doprinose izvrše procjenu uticaja primjene propisa na uspješnost rada institucija i uticaj na naplatu doprinosa.

Prilikom kreiranja mjera sistemskog i operativnog karaktera trebalo bi izvršiti sveobuhvatne sistemske analize i evaluacije postojećeg stanja i postojećih rješenja i uticaj novih mjera i rješenja na ostvarivanje strateških i operativnih ciljeva kako bi te mjere bile u funkciji ispunjavanja postavljenih ciljeva i uspješnosti rada.

3. Periodično u okviru postojećih institucionalnih kapaciteta provode monitoring uticaja zakonskih i podzakonskih propisa na uspješnost rada institucija i uticaj na naplatu doprinosa. Monitoringom obuhvatiti i uticaj mjera sistemskog karaktera na postizanje utvrđeninih strateških ciljeva i opredjeljenja. Na osnovu provedenog monitoringa preispitivati i inovirati zakonske i podzakonske propise i mjere sistemskog karaktera u funkciji unapređenja efikasnosti i efektivnosti sistema.



4. U dizajniranju određenih rješenja iz domena finansijske i fiskalne politike uvažavaju ulogu i aktuelnu finansijsku poziciju fondova, reformske procese u oblasti socijalnog osiguranja i socijalne zaštite te potrebne finansijske i druge resurse za njihovu funkcionalnost.

Mjere fiskalnog karaktera koje se preduzimaju na planu finansijske konsolidacije privrede treba da se kombinuju sa drugim mjerama razvojnog, podsticajnog i finansijskog karaktera. Na taj način dugoročno posmatrano stvarati uslove za bolju naplatu doprinosa i povoljniju finansijsku poziciju fondova.

5. Unaprijede koordinaciju rada između PURS i fondova u pogledu razmjene podataka i informacija, uključujući i usaglašavanje podataka o stanju duga obveznika i uplatilaca doprinosa, bitnih za njihovo funkcionisanje. Koordinaciju je potrebno unaprijediti i u pogledu nastupa u određenim aktivnostima kao što su postupcima pokretanja stečaja i prijavlljivanja potraživanja u postupku stečaja i likvidacije kako bi se poboljšala naplata doprinosa kroz ove procese i aktivnosti.

5.2. Preporuke za Poresku upravu RS Poreska uprava RS, nakon provedenih reformi u ovoj oblasti, ima isključive nadležnosti u pogledu prijavljivanja, naplate, kontrole i vođenja evidencija u sistemu naplate doprinosa. PURS se preporučuje da, u saradnji sa drugim institucijama, preduzme određene mjere i aktivnosti čijom realizacijom bi se obezbijedio realan i relativan rast naplate doprinosa, veća transparentnost i poboljšala fiskalna disciplina i povjerenje obveznika u rad organa uprave u ovoj oblasti.

U tom smislu, PURS bi trebalo da:

1. Uspostavi funkcionalan i integrisan informacioni sistem kao podršku poslovnim procesima i aktivnostima unutar PURS i kao podršku razmjeni podataka i informacija između PURS, fondova i drugih institucija u ostvarivanju njihovih uloga u upravljanju naplatom doprinosa. Funkcionalan informacioni sistem bi trebao da omogući efikasnije procese i aktivnosti u PURS, pravovremene, kvalitetne i pouzdane podatke i informacije za pravovremenu reakciju organa PURS u preduzimanju mjera na poboljšanju prijavljivanja i naplate doprinosa. 2. Pravovremeno i bez izuzetaka provodi mjere, uključujući i poresku kontrolu, iz nadležnosti PURS radi dodatnog poboljšanja prijavljivanja doprinosa. Spisak obveznika dužnika je potrebno ažurirati i komletirati sa podacima i informacijama o visini, strukturi i statusu duga po svim osnovama uključujući i dug po osnovu doprinosa. Intenzivirati aktivnosti na planu izdavanja godišnjih uvjerenja o uplaćenim doprinosima obveznika fizičkih lica. Ove aktivnosti bi trebale biti u funkciji poboljšanja fiskalne discipline i transparentnosti rada PURS.

3. Postupke prinudne naplate pokreće odmah po ispunjavanju uslova za prinudnu naplatu, kombinujući sve raspoložive mjere čija će primjena omogućiti bržu i bolju naplatu doprinosa a proces prinudne naplate učiniti ekonomičnijim i efikasnijim, posebno postupke licitacije pokretne imovine.

4. Planiranje poreskih kontrola vrši na osnovu opšte procjene rizika i u skladu sa Pravilnikom o identifikovanju rizičnih uplatilaca doprinosa i metodologijom poreske kontrole s ciljem fokusiranja poreske kontrole na rizične uplatioce doprinosa, postizanje većeg obima i obuhvata kontrole i povećanje finansijske i poreske discipline obveznika i uplatilaca i racionalnije korišćenje resursa angažovanih u poreskoj kontroli. 5. Uspostavi pravila i procedure postupanja PURS u stečajnom postupku u pogledu aktivnije uloge PURS u pokretanju stečajnih postupaka. Uspostavljanje i primjena pravila i procedura koordiniranog nastupa u prijavljivanju potraživanja u postupku stečaja i likvidacije takođe je potrebna. Dosljedna i kontinuirana primjena pravila i procedura treba da rezultira povećaemu stepena naplate doprinosa u postupcima stečaja i likvidacije.



6. Unaprijedi sistem praćenja i evaluacije organizacionih jedinica u okviru PURS i praćenja i evaluacije određenih aktivnosti u okviru PURS u pogledu njihovog učinka i doprinosa povećanju naplate doprinosa. Sistem praćenja i evaluacije trebalo bi bazirati na realnim, konkretnim i mjerljivim rezultatima koji su u funkciji ispunjavanja operativnih ciljeva koji su u skladu sa strateškim ciljevima. Analizirati interna akta i ista prilagođavati potrebi efikasnijeg i efektnijeg rada PURS.

Vođa revizorskog tima

mr Bojan Dragišić, s.r.



6 PRILOZI

Prilog br. 1 Lista referenci

1. Zakon o poreskoj upravi – prečišćen tekst („Službeni glasnik Republike Srpske'', broj 112/07, 22/08,

34/09)

2. Zakon o poreskom postupku („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 102/11)

3. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o poreskom postupku RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 67/13)

4. Zakon o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 51/01) 5. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj

96/03) 6. Zakon o izmjenama zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 128/06) 7. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj

120/08) 8. Zakon o doprinosima,prečišćen tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 31/09) 9. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 1/11) 10. Zakon o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 116/12)

11. Zakon o posebnim načinima izmirenja poreskog duga (Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 66/13)

12. Zakon o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 118/08)

13. Zakon o izmjeni zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 11/09, 74/10, 86/10, 24/12)

14. Zakon o budžetskom sistemu RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 121/12)

15. Zakon o unutrašnjem dugu RS („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 1/12)

16. Ekonomska politika RS (za 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu)

17. Strateški plan rada i razvoja, Poreska uprava Republike Srpske (2013.-2015.), maj 2012.

18. Strateški plan razvoja Fonda zdravstvenog osiguranja RS do 2012. godine, mart 2008.

19. Akcioni plan razvoja Fonda zdravstvenog osiguranja RS za period od 2008. do 2012., januar 2012. godine

20. Uredba o uslovima, načinu i postupku odgađanja plaćanja poreskih obaveza („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 13/12)

21. Uredba o izmirenju poreskih obaveza putem obveznica („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 74/12)

22. Uredba o uslovima i načinu plaćanja gotovim novcem („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 86/12)

23. Odluka Vlade RS o načinu ispunjenja dospjelih poreskih obaveza doprinosa („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 14/09, 86/09, 4/10)

24. Pravilnik o registracije i identifikacije poreskih obveznika („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 25/10)

25. Pravilnik o uslovima i načinu registracije i identifikacije poreskih obveznika („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 4/13)

26. Pravilnik o registraciji i identifikaciji poreskih obveznika-u primjeni do 03.04.2010. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 104/03)

27. Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o registraciji i identifikaciji poreskih obveznika-u primjeni do 03.04.2010. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 129/06)

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/zakon_o%20poreskom_postupku_RS_SLGL_102_2011.pdf

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/Zakon_o_doprinosima_SLGL_116_12.pdf









http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/pravilnici/UredbaouslovimainacinuplacanjagotovimnovcemSLGLBR862012.pdf



28. Pravilnik o registraciji u Jedinstveni sistem registracije, kontrole i naplate doprinosa u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 110/09)

29. Pravilnik o dopuni Pravilnika o registraciji u Jedinstveni sistem registracije, kontrole i naplate doprinosa u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 78/10)

30. Pravilnik o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta republike, opština, gradova i fondova („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 90/10)

31. Pravilnik o uslovima, načinu obavještavanja, obračunavanja i uplate doprinosa („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 19/11)

32. Pravilnik o računovodstvu, računovodstvenim politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 127/11)

33. Pravilnik o postupku i načinu podnošenja poreskih prijava („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 35/12)

34. Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Poreskoj upravi RS („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 49/12)

35. Pravilnik o formi, sadržaju, načinu i uslovima izrade i objavljivanja izvještaja o radu Poreske uprave RS („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 96/12)

36. Pravilnik o načinu i postupku formiranja baze podataka i kategorizacije rizičnih uplatilaca doprinosa u Jedinstvenom sistemu registracije kontrole i naplate doprinosa („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 95/13)

37. Uputstvo o načinu obračuna i uplate doprinosa („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 127/08)

38. Uputstvo o stavljanju van snage Uputstva o načinu obračuna i uplate doprinosa („Službeni glasnik Republike Srpske“,broj 19/11)

39. Izvještaji o radu Poreske uprave (2009, 2010, 2011. i 2012. godina)

40. Izvještaj Fonda PIO za 2012. godinu

41. Izvještaji Poreske uprave za Ministarstvo finansija (analitički i sintetički izvještaji 2009-2012)

42. Izvještaj o realizaciji preporuka Svjetske banke, Fond zdravstvenog osiguranja RS, mart 2012. godine

43. Izvještaj revizije učinka RU 002-11 ''Stečajni postupci u Republici Srpskoj'', jul 2012. godine

44. Izvještaji o reviziji finansijskih izvještaja Poreske uprave Republike Srpske

45. Statistički bilten br. 5 '''Plate, zaposlenost i nezaposlenost'', Zavod za statistiku RS, 2013. godina

46. Upitnici kreirani od strane GSRJS RS i popunjeni od strane Poreske uprave i javnih fondova

Ostali podaci i informacije od strane Ministarstva finansija, Poreske uprave i javnih fondova

http://www.poreskaupravars.org/Documents/Doc/Pravilnik_o_registraciji_u_jedinstveni_sistem_registracije_kontrole_i_naplate_doprinosa.pdf





Prilog br. 2 Tabela 1. Struktura prihoda fondova (2011. godina)

Pruhodi/Fondovi PIO FZO JFDZ ZZ

Ukupni prihodi 926.814.288,00 547.728.887,00 58.979.527,00 39.618.077,00

Doprinosi 732.012.446,00 542.397.600,00 54.571.697,00 37.014.805,00

Ostalo 194.801.842,00 5.331.287,00 4.407.830,00 2.603.272,00

Izvor: Izvještaji o reviziji finansijskih izvještaja i upitnici PURS i fondova

Izvor: Upitnik PURS

Tabela 2. Iznos iskazanih a nenaplaćenih doprinosa (kumulativ)

R.b. Vrsta doprinosa 2010 2011 2012 2013

1 Doprinos za PIO 250.783.162 319.001.523 354.165.533 398.458.970,42

2 Doprinos za ZO 145.129.388 183.942.287 205.764.648 232.143.528,00

3 Doprinos za OON 12.785.741 15.726.073 17.339.146 19.575.849,44

4 Doprinos za DZ 23.981.563 28.401.667 30.464.378 33.852.880,07

5 Ukupno(1+2+3+4): 432.679.854 547.071.550 607.733.704 684.031.228



Prilog br. 3 Grafikon 1. Učešće doprinosa u strukturi javnih prihoda RS

Izvor: Centralna banka BiH i Budžet RS

Grafikon 2. Učešće doprinosa u strukturi ukupno naplaćenih javnih prihoda RS koji su u nadležnosti PURS

Izvor: Izvještaji o radu PURS

2011 2012

63% 66%

37% 34%

% učešća doprinosa u strukturi javnih prihoda RS

Ostali prihodi RS Doprinosi

2010 2011 2012 2013

65% 65% 65% 64%

35% 35% 35% 36%

Udio doprinosa u ukupnoj strukturi naplaćenih JP

Doprinosi Ostalo



Prilog br. 4 Grafikon 1. Trend podnošenja prekršajnih prijava za neprijavljivanje obaveza

Izvor: Izvještaji o radu PURS

Grafikon 2. Broj obveznika koji nisu dostavili prijave (uzorak)

Izvor: Uzorak PJ

2.936

1.411

605

2011 2102 2013

Trend kretanja podnesenih prekršajnih prijava

Br. prekršajnih naloga za neprijavljivanje poreskih obaveza

2012 2013

838

1439

Broj obveznika koji nisu prijavili obaveze



Tabela 1. Iznos doprinosa iskazan u prijavama


1 Doprinos za PIO 695.140.093 1.023.609.821 1.102.427.911 1.115.834.468,28

2 Doprinos za ZO 458.195.019 671.254.738 707.359.883 693.441.625,08

3 Doprinos za OON 27.725.317 47.915.227 53.928.562 56.009.403,16

4 Doprinos za DZ 55.424.980 80.638.672 84.460.370 85.532.841,17

5 Ukupno(1+2+3+4): 1.236.485.410 1.823.418.459 1.948.176.726 1.950.818.338




Prilog br. 5 Tabela 1. Naplaćeni iznos doprinosa


1 Doprinos za PIO 627.256.675 708.833.595 705.297.223 716.460.614

2 Doprinos za ZO 473.226.104 524.976.397 520.460.345 501.233.118

3 Doprinos za OON 24.135.826 36.136.696 36.823.489 36.310.144

4 Doprinos za DZ 47.292.229 54.684.783 54.604.822 53.522.684

5 Ukupno(1+2+3+4): 1.171.910.834 1.324.631.471 1.317.185.879 1.307.526.560


Grafikon 1. Iznos prijavljenih i naplaćenih doprinosa 2010-2013.

Izvor: Upitnici PURS, Izvještaji o radu PURS

Grafikon 2. Procenat naplaćenih u odnosu na prijavljene doprinose


1.236.485.410

1.823.418.459 1.948.176.726 1.950.818.338

683.149.535

1.412.075.739 1.614.036.751 1.614.493.036

2010 2011 2012 2013

Trend kretanja prijavljenih doprinosa

Iznos doprinosa iskazan u prijavama

Iznos doprinosa iskazan u elektronskim prijavama

95

73 68 67

2010 2011 2012 2013

Stepen naplate doprinosa

Naplaćeni iznos doprinosa (%)



Prilog br. 6

Grafikon 1. Odnos naplaćenih i nenaplaćenih doprinosa naloženim rješenjima i opomenama za plaćanje

Izvor: Izvještaji PU

Grafikon 2. Trend redovne naplate doprinosa


0

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

250.000.000

300.000.000

350.000.000

2010 2011 2012 2013

naložena obaveza

uplaćeno u roku

ostatak duga

99 98

97

96

2010 2011 2012 2013

Procenat redovne naplate

Stepen naplate doprinosa redovnim putem



Grafikon 3. Kretanje redovno naplaćenih doprinosa


1.161.579.894

1.316.573.646

1.266.172.817

1.252.851.282

2010 2011 2012 2013

Iznos doprinosa naplaćen redovnim putem

Iznos doprinosa naplaćen redovnim putem



Prilog br. 7 Grafikon 1. Učešće doprinosa u ukupnim prihodima fondova za period 2010-2013.

Izvor: Upitnici - fondovi

Grafikon 2. Uporedni pregled visine doprinosa iskazanih u prijavama i ukupnih prihoda fondova

Izvor: Upitnici – fondovi i PURS

2010 2011 2012 2013

82 87 86 84

18 13 14 16

Učešće doprinosa u ukupnim prihodima fondova

Doprinosi Ostalo

0

500.000.000

1.000.000.000

1.500.000.000

2.000.000.000

2011 2012 2013

Odnos ukupnih prihoda fondova i iskazanih doprinosa

Ukupni prihodifondova

Iznos doprinosaiskazan u prijavama



Prilog br. 8 Grafikon 1. Broj zaprimljenih predmeta u prinudnu naplatu

Izvor: Sintetički i analitički izvještaji o prinudnoj naplati (obrasci IOB 6A i 6B)

Grafikon 2. Iznos duga po rješenjima prinudne naplate


2010 2011 2012 2013

52.574 83.077

107.207 127.239

Ukupan broj zaprimljenih predmeta po godinama

2010 2011 2012 2013

117.711.220 112.295.775

185.323.126 203.215.730

Iznos duga po rješenjima zaprimljenih u prinudnu naplatu



Grafikon 3. Broj pokrenutih postupaka PN u izvještajnom periodu po kojima je nešto Naplaćeno


Grafikon 4. Procenat naplate po rješenjima PN iz prethodnog perioda


4.614 7.029

10.108

13.017

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

2010 2011 2012 2013

Broj postupaka PN u izvještajnom periodu po kojima je nešto naplaćeno

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2010 2011 2012 2013

8,46 5,99 5,24 5,79

91,54 94,01 94,76 94,21

Naplata po rješenjima PN iz prethodnog perioda

Broj rješenja PN izprethodnog perioda pokojima ništa nijenaplaćeno

Broj rješenja PN izprethodnog perioda pokojima je nešto naplaćeno



Prilog br. 9 Grafikon 1. Broj izvršenih kontrola u periodu 2010-2013.

Izvor: Izvještaji o radu PU

Tabela 1. Iznos novoutvrđenih obaveza i rješenja za plaćanje prijavnjenih obaveza u izvršenim kontrolama

Godina Novoutvrđene

obaveze Rješenja za plaćanje prijavljenih

obaveza (mil KM)

Uplaćeno u dobrovoljnom roku po naloženim

rješenjima

2010 49,58 90,04 8,02

2011 40,46 92,01 10,01

2012 56,93 74,15 10,57

2013 52,88 52,36 7,25

Ukupno 199,85 308,56 35,85


Tabela 2. Pregled izvršenih kontrola VPO i novoutvrđenih obaveza

Godina Broj izvršenih

kontrola

Broj kontrola kojima su utvrđene neprijavljene

obaveze po osnovu doprinosa

Iznos novoutvrđenih obaveza u KM (bez

kamate)

2010 145 83 3.685.136,89

2011 147 80 2.766.633,35

2012 145 53 1.211.914,46

2013 141 46 1.130.163,67

Ukupno 578 262 8.793.848,37

Izvor: Upitnik PU

3414 3918

4226 4481

2010 2011 2012 2013

Broj izvršenih kontrola



Tabela 3. Pregled broj izvršenih kontrola i kontrolisanih obveznika

Godina Broj izvršenih

kontrola Broj uplatilaca

doprinosa BroJ PO/broj

kontrola 2010 3.414 37.899 11 2011 3.918 36.765 9 2012 4.226 36.790 9 2013 4.481 37.125 8

Ukupno 16.039 148.579 9




Prilog br. 10 Grafikon 1. Broj aktivnih reprograma na dan 31.12.


Grafikon 2. Ukupan iznos utvrđenih obaveza po osnovu reprograma na dan 31.12.


2010 2011 2012 2013

314 250

208 160

Broj aktivnih reprograma na dan 31.12.

2010 2011 2012 2013

352.208.949 305.655.929 296.254.231

254.518.726

Iznos obaveza po osnovu reprogama



Tabela 1. Dospjele, naplaćene i nenaplaćene obaveze po osnovu reprograma

Godina

Ukupno dospjele obaveze

Naplaćeno u tekućem periodu

(01.01.-31.12.)

Dospjele a neplaćene obaveze

2010 27.544.129 15.448.050 12.096.079 2011 25.700.805 11.406.086 14.294.719 2012 27.628.599 10.252.645 17.375.954 2013 27.547.461 8.660.483 18.886.978




Prilog br. 11 Tabela 1. Prijavljena, priznata i naplaćena potraživanja

Godina Broj pokrenutih

SP Prijavljena

potraživanja Priznata

potraživanja

Naplaćena potraživanja do

31.12.2013.

2010 127 68.477.255 45.845.687 901.548

2011 162 146.756.463 124.881.969 1.622.141

2012 169 57.568.051 46.821.343 386.962

2013 137 143.174.697 23.353.929 32.616

Ukupno 595 415.976.465 240.902.928 2.943.267


Tabela 2. Pregled okončanih SP i rješenja o nenaplativosti poreskih obaveza

Godina

Broj okončanih

SP

Broj rješenja o nenaplativosti poreske

obaveze po osnovu otpisa stečajnih potraživanja

Naplaćena potraživanja

Ukupno otpisana

potraživanja

2010 100 64 4.917.660 15.611.351

2011 149 129 5.689.974 42.532.825

2012 126 79 3.104.661 72.511.486

2013 160 90 5.998.149 47.851.368

Ukupno: 535 362 19.710.444 178.507.030


Grafikon 1. Učešće doprinosa u ukupnim dugovanjima obveznika iz uzorka kod kojih je pokrenut stečajni postupak

Izvor: PURS (pravna lica - uzorak)

41%

59%

Učešće doprinosa u ukupnim dugovanjima poreskih obveznika kod kojih je pokrenut SP

Doprinosi Ostali prihodi



Grafikon 2. Stečajni postupci koje je pokrenula PURS u periodu 2010-2013.

Izvor: PURS

7%

93%

Učešće PURS kao pokretača SP u ukupno pokrenutim SP 2010-2013

PURS kao pokretač SP

Ostali pokretači SP



Prilog br. 12

Grafikon 1. Sredstva izdvojena iz Budžeta RS za Program socijalnog zbrinjavanja radnika u periodu 2010-2013.

Izvor: Konsolidovani izvještaji o izvršenju Budžeta, Budžet za 2013. godinu

2010 2011 2012 2013 Ukupno

10.078.925

20.180.000

8.037.538 13.000.000

51.296.463

Sredstva za socijalno zbrinjavanje radnika