istrumentos económicos de gestão ambiental - o caso portugu
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Instrumentos Econmicos de Gesto Ambiental1
O Caso Portugus
Isabel MENDES Instituto Superior de Economia e Gesto(ISEG)/Centro de Estudos
Regionais e Urbanos(CIRIUS)Universidade Tcnica de Lisboa
Rua Miguel Lupi, 20 1249-078 Lisboa
Resumo
Este artigo tem dois objectivos. O primeiro o de explicar qual o efeito
esperado dos instrumentos econmicos de gesto ambiental sobre uma economia e
sobre os danos ambientais, com origem nas actividades econmicas e sociais,
usando para o efeito a teoria econmica do utilitarismo. O segundo objectivo a
apresentao de uma tipologia e respectiva definio desses instrumentos, enquanto
ferramentas de aplicao dos princpios do poluidor pagador e do utilizador
pagador. No final ser feita a avaliao dos instrumentos que mais tm sido
utilizados no contexto dos pases da OCDE e, especialmente, em Portugal.
Palavras-chave: instrumentos econmicos de gesto ambiental, princpios do
poluidor e do utilizador pagador, OCDE, Portugal.
Abstract
This article has two issues. The first is to explain which are the expected
effects of the environmental managements economic instruments on both an economy, and environmental damages with origin in the economic and social
activities, by using the utilitarian based economic theory. The second issue is the
presentation of a typology and the definition of those instruments, while tools of
application of the pollutant pays principle and the user pays principle. In the end it
will be made the evaluation of those instruments that have been more applied in the
context of the OECD countries, particularly Portugal.
1 Este artigo foi apresentado sob a forma de comunicao na Workshop organizada pelo Gabinete de
Histria Econmica e Social (GHES), Instituto Superior de Economia e Gesto (ISEG), Universidade
Tcnica de Lisboa, em Janeiro de 2004, em Lisboa, subordinada ao tema Crescimento Econmico, Recursos Naturais e Ambiente: o Caso Portugus. Agradecemos os comentrios e sugestes dos participantes em geral e dos Professores lvaro Martins e Junqueira Lopes em particular. Qualquer erro
, obviamente, da minha inteira responsabilidade.
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Keywords: environmental managements economic instruments, polluter and user pays principles, OECD, Portugal.
Rsum
Ce sont deux les objectives de cet article. Le premier est ce dexpliquer les effets attendus sur une conomie et sur lenvironnement, cause de lapplication des instruments conomiques pour la gestion de lenvironnement, selon le cadre thorique de lconomie utilitaire. Le second objectif cest la prsentation dune typologie et la dfinition de ceux instruments, qui mettent en place les principes du
pollueur payeur et du consommateur payeur. Finalement on fera une valuation des
instruments les plus appliqus dans le contexte des pays de la OCDE,en particulier
au Portugal.
Mots-cls: instruments conomiques, gestion de l'environnement, principes du
pollueur et du utilisateur payeur, OCDE, Portugal.
1. Introduo
Em 2001, a OCDE apresentou um relatrio final sobre a evoluo da situao
da poltica ambiental portuguesa (OECD, 2001a) onde foi examinado o progresso
feito pelo pas desde 1993, altura em que aquela organizao ter concludo um
relatrio anterior sobre a mesma temtica.
Segundo os dados apresentados, a OCDE registou um perodo de forte
crescimento econmico na dcada de 90, em parte traduzido pelo crescimento do
PIB em cerca de 25%, acompanhado do crescimento do PIB per capita em 23%.
Esta expanso continuada da riqueza ao longo da ltima dcada acentuou-se
sobretudo a partir de 1993 tendo ultrapassado a da mdia europeia. Ainda segundo o
relatrio, esta tendncia de crescimento acelerado foi igualmente acompanhada de
mudanas estruturais importantes (nomeadamente a modernizao industrial e o
declnio acentuado do sector primrio, o desenvolvimento do sector do turismo e a
acelerao do processo de urbanizao das reas costeiras), mas tambm do acentuar
das disparidades regionais. Tudo isto conjugado, resultou no aumento das presses
scio-econmicas sobre o meio-ambiente, nomeadamente sobre o uso dos recursos
naturais (e.g. caa, pesca, solos, floresta, paisagens naturais) e dos servios
ambientais (nomeadamente de recolha, deposio e tratamento naturais de resduos,
efluentes e emisses).
No sentido de criar as condies necessrias para o desenvolvimento
sustentvel, o investimento portugus em infra-estruturas ambientais acelerou-se
durante a dcada de 90, especialmente nas reas da gesto ambiental de resduos e
da gua, e na conservao da natureza, tendo sido utilizados para este efeito os
fundos comunitrios entretanto libertados no mbito dos EU Community Support
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Frameworks de 1994-99 e de 2000-06, para que o nosso pas pudesse assegurar a
convergncia com os restantes estados membros em matria de proteco ambiental.
As concluses da OCDE, acerca dos resultados alcanados pela poltica
ambiental portuguesa durante a dcada de 90, foram globalmente positivas. Foi
reconhecido que Portugal modernizou a sua legislao ambiental, compatibilizando-
a no apenas com as directivas europeias mas tambm com os acordos
internacionais2. Desenvolveu os planos nacionais ambientais fazendo aprovar o
primeiro Plano Nacional do Ambiente em 1995, os planos estratgicos para a gua e
os resduos, e a estratgia para a conservao da natureza e, simultaneamente,
fazendo integrar nos planos de ordenamento (da orla costeira, PDMs, planos de bacia, planos sectoriais, etc.) as directrizes ambientais. Foi realado o forte
investimento feito no mbito da gesto da gua e dos resduos.
Apesar destes resultados optimistas a OCDE deixou, todavia, bem vincada, a
ideia de que os esforos desenvolvidos no tero sido suficientes. Foi bastante
sublinhada a necessidade de Portugal ter de implementar e reforar no futuro duas
medidas: i) o pas deveria continuar a poltica de forte investimento no
desenvolvimento das infra-estruturas e na diminuio e controle da poluio area,
nomeadamente no que diz respeito s emisses com origem nos sectores energtico
e industrial; ii) deveria fazer implementar e fazer cumprir as regulamentaes
ambientais e os planos de ordenamento territorial e sectorial.
Para a prossecuo destas medidas, foi sugerido que as taxas de
concretizao efectiva das medidas e normas ambientais aumentassem, atravs do
reforo da capacidade de fiscalizao e da aplicao efectiva de sanes penais e
administrativas, previstas nas leis e regulamentos. Neste sentido sugere-se que seja
dada especial ateno to progress towards fuller implementation of the pollution pays and user pays principles in order to assume a shift of financing from tax payers
to polluters and users of environmental services, and to get ready to a likely
reduction in EU financing beyond 2006 (in OECD, 2001a: 19). O relatrio claro e insistente ao sugerir que os princpios do poluidor e do utilizador pagador
(respectivamente PPP e PUP) devero ser levados prtica mediante a utilizao de
instrumentos econmicos (IEs) adequados, em todas as reas da poltica ambiental: na gesto do ar e da gua, na gesto dos resduos e na gesto da natureza e da
biodiversidade (OECD, 2001a: 18 e seguintes).
As recomendaes feitas a Portugal, no sentido de se utilizarem IEs para aumentar o grau de eficcia da nossa poltica ambiental, reflectem o crescente
interesse e aceitabilidade poltica demonstrada para com este tipo de instrumentos
por parte no apenas da OCDE, mas tambm da EU e das Naes Unidas. Perante as
dificuldades que as polticas ambientais mais tradicionais, baseadas nas
regulamentaes e controles tm vindo a enfrentar, foi-se desenhando uma
convergncia de opinies e de consensos polticos no sentido de, paralelamente a
estas, se adoptarem outras medidas alternativas que sejam mais baratase, sobretudo,
mais eficientes e que incorporem as questes ambientais nos mecanismos de
2 Os ANNEX II.A e II.B que constam do citado relatrio mostram a situao de Portugal em matria de
acordos multilaterais internacionais. O ANNEX III do mesmo relatrio mostra a cronologia dos
acontecimentos ambientais mais importantes ocorridos em Portugal desde 1990 at 2001.
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mercado, para incentivar os agentes econmicos a adoptarem comportamentos
sustentveis (UN, 19923; OECD, 2001b; EU, 2001).
Neste artigo, pretende-se:
descrever e definir os PPP, PUP e IE , bem como os seus resultados no mbito das polticas ambientais;
anlisar o tipo de IEs que mais tm sido utilizados pelos pases da OCDE e mais especificamentr em Portugal;
mostrar os efeitos tericos que os IEs t~em sobre o equilbrio econmico;
apresentar a tipologia dos IEs mais usados, na prtica, por sector de actividade;
fazer o levantamento actual da situao no nosso pas nesta matria, mas no de forma exaustiva.
2. Os conceitos de poluidor pagador, utilizador pagador e de instrumento econmico
2.1. Os princpios do poluidor pagador (PPP) e do utilizador pagador (PUP)
Quando as polticas ambientais comearam a ser adoptadas nas dcadas de 60
e 70 pelos pases industrializados, os instrumentos de gesto mais utilizados at
ento eram os de regulao e controle. Este tipo de gesto denominada Regulatory
or Command and Control (CAC) Approach foi preferencialmente utilizada at
dcada de 70, altura em que os IEs comearam a ganhar importncia. Os PPP/PUP precederam a utilizao mais generalizada, na prtica, dos IEs.
Em 1972, passaram a ser internacionalmente reconhecidos pelos membros da
OCDE. Segundo estes princpios as medidas de preveno e de controle da poluio,
decididas pelas autoridades pblicas, no sentido de manterem o meio ambiente num
estado sustentvel4, passaram a ser consideradas como uma obrigao do
produtor/consumidor. Ou seja, os custos suportados com a gesto ambiental
deveriam ser inteiramente reflectidos nos custos de produo e nos preos dos bens e
servios finais. Mais tarde, em 1985, os pases desta organizao adoptaram a
Declaration on Environment Resources for the Future na qual se reconhecia a
necessidade de introduzir medidas de controle da poluio mais flexveis, eficientes,
baratas e consistentes com os PPP/PUP, ao mesmo tempo que se defendia o uso
mais intensivo dos IEs para aumentar a eficincia da execuo dos regulamentos ambientais (OECD, 1986). Com esta afirmao, os PPP/PUP ficavam ligados aos
IEs. Em 1975 a UE seguiu o exemplo da OECD ao considerar o PPP como sendo o princpio bsico da sua poltica ambiental
5.
3 Conferncia das Naes Unidas Sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, Junho de 1992.
Declarao do Rio, Princpio 16. Rio de Janeiro. 4 In Guiding Principles Concerning the International Economic Aspects of Environmental Policy.
Recommendation adopted by the OECD Council on the 26th May, 1972. Veja tambm OECD (1975). 5 Official Journal of the European Communities, nL 194/1, 25th July 1975.
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2.2. Instrumentos econmicos (IEs) O PPP um produto da economia do bem-estar segundo a qual os bens e
servios devem reflectir o seu custo social efectivo, ou seja, o custo de produo
acrescido dos custos ambiental e social. Se assim no acontecer, tal significa, em
termos econmicos, que existem externalidades que devero ser internalizadas, para
que a sociedade obtenha um nvel de bem-estar Pareto6.
Como PPP/PUP so apenas princpios, coloca-se ento a questo da sua
aplicao. Para os aplicar necessrio utilizar instrumentos de poltica,
nomeadamente IEs,por intermdio dos quais as questes ambientais so introduzidas no sistema de mercado, mediante a internalizao dos custos sociais e
ambientais, que, na prtica, esto geralmente omissos dos processos de tomada de
deciso dos agentes econmicos. Como consequncia desta internalizao, espera-se
que os preos dos bens e servios de Mercado, intermdios e finais, possam reflectir
os custos da escassez e transmitir essa informao aos mercados.
Segundo a teoria econmica, as polticas ambientais do tipo regulamentao e
controle7 s por si no so capazes de atingir os seus objectivos devido conjugao
de trs tipos de falhas: institucionais, de mercado e polticas8. Estas falhas tm-se
traduzido na depreciao do valor dos recursos ambientais e na omisso das
situaes de escassez a que eles tm crescentemente sido sujeitos. Como
consequncia, os preos dos bens e servios de mercado que usam no seu processo
produtivo, directa ou indirectamente, recursos e servios ambientais (e so
praticamente todos9), estaro igualmente sub-avaliados o que provoca excesso de
oferta e de consumo destes produtos e a contnua e irreversvel degradao do
ambiente. Neste contexto, os IEs sero particularmente teis para promover a reconciliao entre as preocupaes ambientais e as de desenvolvimento scio-
econmico se forem utilizados enquanto indicadores de escassez dos recursos
6 Diz-se que a sociedade atinge um nvel de bem-estar eficiente Pareto, quando no existe nenhuma
possibilidade de melhorar o bem-estar dos indivduos. Ou, dito de outra forma, se no for possvel
melhorar o nvel de bem-estar de um indivduo sem prejudicar outros indivduos. 7 As polticas de regulamentao e controle consistem na promulgao e no fazer cumprir de leis e
regulamentos que definem e prescrevem objectivos ambientais a serem alcanados: os nveis fsicos
mximos de emisses e os tipos de tecnologias amigas do ambiente que devem ser utilizadas. As
vantagens deste tipo de polticas relativamente dos IEs so: j existe alguma experincia em outras reas socio-econmicas como no trabalho, na sade e segurana; este tipo de medidas so
insubstituveis na gesto de recursos que se revestem de elevados nveis de incerteza e de
irreversibilidade exigindo, por isso mesmo, medidas de proteco efectivas; permitem definir metas claras a alcanar. As desvantagens mais apontadas so: elevada exigncia em termos tcnicos e
burocrticos quer na sua definio e implementao, quer posteriormente no controle da sua aplicao e
das anlises de impacte; existe uma forte compulsividade para desenvolver prticas de corrupo e de fuga sua concretizao efectiva; so caras e de aplicao lenta; no incentivam ao progresso tcnico
nem mudana nos processos de tomada de deciso dos agentes econmicos. 8 As principais falhas so a ausncia ou deficiente definio dos direitos de propriedade (falha
institucional), a existncia de externalidades (positivas e negativas) e de bens pblicos (falhas de
mercado) e a persistncia de subsdios produo e ao consumo que beneficiam os produtos e as prticas de produo e de consumo no sustentveis, em detrimento das sustentveis (falhas polticas).
9 Consultar, por exemplo, OECD (1999b), para uma descrio das interaces entre os sistemas
econmico e ecolgico e dos valores de uso e de uso passivo de que a sociedade beneficia, pelo facto
de existir um sistema ecolgico suficientemente saudvel.
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naturais e do grau de dano ambiental, de forma a induzirem o uso mais eficiente dos
recursos e a minimizao dos danos. Se forem escolhidos e implementados de forma
eficaz consoante as circunstncias especficas, os IEs tm a capacidade de refrear a aco dos mercados sobre os recursos naturais e de influenciar os interesses
individuais, transformando-os numa espcie de aliados e de promotores do desenvolvimento sustentvel.
Teoricamente, estes efeitos podem ser explicados da forma que se segue. Na
figura 1 est representada uma sociedade em duas situaes de equilbrio: uma sem
PPP (ponto A) e a outra com PPP (ponto D). D-1
= BMgS representa a curva de
procura inversa agregada e, simultaneamente, o benefcio marginal que a sociedade
tem por poder consumir mais uma unidade do output Q transaccionado no mercado.
Por isso esta curva reflecte tambm a disposio mxima da sociedade para pagar
mais uma unidade de Q, ou seja, o valor econmico marginal de Q. CMgP0
a
inversa da curva de oferta agregada de Q e representa os custos marginais com a sua
produo10
quando existem falhas de mercado, ou seja, na presena de subsdios (S)
que contribuem para aumentar a presso sobre o meio ambiente e sem a
internalizao dos custos sociais das escolhas dos agentes privados; ou seja, dos
custos marginais externos (CmgE) e dos custos marginais relacionados com o uso
dos recursos (CmgU). Os CmgE incluem os danos provocados pela produo de Q
sobre outros indivduos e/ou sobre o meio-ambiente. E os CmgU incluem os
benefcios perdidos pela sociedade, associados explorao ambiental que
necessrio suportar para que Q possa ser produzido. Esta curva representa
simultaneamente o preo mnimo que os produtores esto dispostos a aceitar por
mais uma unidade de Q vendida no mercado.
O ponto A (P0, Q
0) representa a situao de equilbrio inicial sem PPP. Se o
PPP fosse aplicado, a curva de oferta deslocar-se-ia para cima e para a esquerda
reflectindo o aumento dos custos de produo associados internalizao dos custos
sociais de produo, para os vrios nveis de output. No final do processo, obter-se-
ia uma nova curva de oferta designada por CmgOS, ou seja, a curva de custo
marginal de oportunidade social. Esta curva representaria os custos marginais sociais
associados produo Q*, ou seja, os custos de produo propriamente ditos, mais
os custos externos provocados por essa produo, mais os custos de utilizao dos
recursos ambientais. Simultaneamente, esta nova curva representaria tambm os
preos mnimos que os produtores estariam dispostos a aceitar pela venda de vrios
nveis de output do produto, se todos os custos sociais fossem efectivamente
reflectidos no preo final. Como consequncia desta deslocao, a sociedade
atingiria uma nova situao de equilbrio representada pelo ponto D (P*,Q*).
Se compararmos as situaes de equilbrio inicial (P0, Q
0) e final (P*,Q*),
verifica-se que o output final aps a internalizao dos custos totais (Q*) diminuiu
relativamente ao inicial (Q0
); e que o preo de venda aumentou de P0 para P*. Isto
porque, medida que se internalizavam os custos associados s falhas de mercado, a
curva CMgP0 ia-se deslocando sucessivamente para cima, para a esquerda,
reflectindo os aumentos de custos para cada nvel de Q. A diminuio da produo e
o aumento de preos tm duas consequncias positivas sobre o bem estar da
10 Os custos de produo incluem o custo de oportunidade dos inputs utilizados como o trabalho, o
capital, a energia e as matrias-primas.
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sociedade: por um lado diminui a presso sobre o meio ambiente e libertam-se
recursos escassos que podem ser utilizados em produes amigas do ambiente; e,
por outro lado, geram-se meios financeiros adicionais que podem ser utilizados na
promoo de uma maior equidade intra e inter-geracional. Podemos portanto
concluir que mesmo que a sociedade esteja em equilbrio numa determinada altura,
esse equilbrio, todavia, s poder ser considerado eficiente e justo se os custos
efectivos de produo forem totalmente internalizados nos processos de deciso dos
indivduos.
Na figura 2, mostram-se os efeitos que a internalizao sucessiva dos custos
reais associados s falhas de mercado provocariam no CMgP0 e, portanto, na oferta
agregada e no equilbrio. Suponhamos que o governo resolve comear por retirar os
subsdios que mais no fazem do que reduzir artificialmente o custo marginal de
produo dos produtos caracterizados por processos produtivos intensivos no
consumo de recursos naturais e/ou fortemente poluentes (e.g. subsdios produo
atribudos aos agricultores no mbito da PAC; subsdios produo de energia a
partir de recursos no renovveis; subsdios s actividades de produo pecuria
intensiva e explorao agrcola intensiva). O efeito imediato desta medida que os
preos de venda dos bens finais tero de aumentar para qualquer nvel de output
provocando a deslocao da curva CMgP0 para CMgP
0 S, onde S representa o
Subsdio, obtendo-se uma nova situao de equilbrio representada pelo ponto B.
Mas se a economia tiver falhas de mercado do tipo open access (direitos de
propriedade mal definidos ou, simplesmente, inexistentes), a produo de Q levar
ao uso excessivo dos recursos naturais (e.g. ecossistemas, paisagens naturais, linhas
de gua) que, na maioria dos casos reais, ultrapassa a capacidade de carga desses
mesmos recursos. Este uso excessivo provoca a diminuio dos benefcios esperados
pela sociedade, porque diminuem as suas oportunidades de escolha, e porque se
perde o benefcio social associado ao valor total11
dos recursos naturais objecto da
sobre-explorao.
Esta perda de bem-estar um custo de oportunidade suportado pela
sociedade, por esta ter aceite a opo de produzir mais uma unidade de output em
detrimento da opo alternativa de poupar os recursos ambientais. Na prtica, este
tipo de custos associados degradao ambiental tm sido ignorados, e so
considerados nulos e constantes, seja qual for o grau de degradao ambiental
provocado pelas actividades econmicas e sociais. Se os produtores fossem
incentivados a internaliz-los, teriam de adicionar ao CMgP0 o custo de
oportunidade do uso dos recursos naturais (CmgU0 ) para qualquer nvel de output,
pelo que a curva de oferta agregada passaria a ser representada por CMgP0 S +
CmgU0 e a economia tenderia para um novo equilbrio representado pelo ponto C.
As falhas de mercado associadas existncia de externalidades e de bens
pblicos resultam em custos (ou em benefcios) sociais para alm dos custos e
benefcios econmicos associados aos processos de deciso dos agentes econmicos.
11 Em Economia do Ambiente, o Valor Total dos Recursos Ambientais um valor compsito. O Valor
Total igual soma dos Valores de Uso e dos Valores de Uso Passivo. Os primeiros incluem os valores de uso directo e indirectos, os Valores de Opo e de Quasi-Opo. Os Valores de Uso Passivos
(ou de No-Uso) incluem os Valores de Existncia e o Valor Testamentrio (Bequest Values). Leia, por
exemplo, Jakobsson e Dragun (1996), para uma definio mais completa dos conceitos de valor.
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P
Q
CMgP0
CMgOS
P*
P0
Q0
Q*
D-1 = BMgS
A
D
Figura 1 - Situao de equilbrio de mercado antes e aps a aplicao do PPP
CMgP0
CMgP0-S
CMgP0-S+CMgU
0
D-1
=BMgS
B
C
CmgOS=CMgP0-S+CMgU
0+CMgE
0
DP*
P0
QQ* Q0
CMgU0
CMgE0
P
S
A
Figura 2 - Efeitos da internalizao dos custos associados s falhas de mercado sobre
o equilbrio (Panayatou 1998 adaptado)
A poluio o exemplo clssico de externalidade negativa. A proteco da
floresta e o reflorestamento so exemplos de actividades geradoras de externalidades
positivas (e.g. recreio, educao ambiental, regularizao dos caudais de cheias,
sumidouro natural do carbono) que no so transaccionadas em mercados. Logo, os
benefcios a elas associados no so contabilizados, pelo que a importncia (o valor)
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deste tipo de actividades para os actores econmicos tende a ser muito inferior ao
das actividades econmicas tradicionais. A inexistncia de mercados que est na
base deste tipo de falhas, faz com que o custo marginal externo (CmgE) associado
produo de mais uma unidade de Q seja igualado a zero pelos produtores, no
processo de deciso. Mas se fossem internalizados, a curva CMgP0 deslocar-se-ia
para CMgP0 S + CmgU0 + CmgE0 obtendo-se, no final do processo de
internalizao dos custos, a curva CmgOS (Curva de Custo Marginal de
Oportunidade Social), ou seja a curva que representa os custos econmicos, sociais e
ambientais efectivamente suportados pela sociedade quando toma decises
econmicas.
Os IEs so precisamente usados para internalizar os CmgU0 e os CmgE0 de forma a obter um preo de equilbrio que corresponda situao de eficincia
econmica. Ou seja, o preo de eficincia P(Q*), ter de igualar o custo marginal
efectivo da produo de equilbrio Q*, ou seja,
P(Q*) = CMgOS (Q*) = CMgP S + CmgU + CmgE.
No ptimo, a diminuio do output de Q0 para Q* provocada pela
internalizao dos custos efectivos de produo libertar recursos que podero ser
re-afectados produo de outros outputs que tenham menos custos sociais, como
o caso dos bens e servios amigos do ambiente (e.g. produo de produtos verdes;
adopo de tecnologias verdes; servios de recolha e de transformao de resduos;
conservao da natureza; reflorestao).
Apesar de, no ptimo, a igualdade P (Q*)= CmgOS(Q*) ser a condio
necessria para o desenvolvimento sustentvel ela no , todavia, suficiente, na
medida em que no entra em considerao com questes relacionadas com a
equidade inter-geracional nem temporal da afectao eficiente dos recursos naturais
(Baumol e Oates, 1975). No entanto, a igualdade entre os preos dos produtos de
mercado e os respectivos custos marginais sociais de produo, se for acompanhada
de outras medidas de gesto ambiental, ser com certeza um contributo importante
para motivar comportamentos sustentveis por parte dos agentes econmicos e
financiar o desenvolvimento sustentvel.
Um IE, para ser eficaz, ter de afectar os custos e os benefcios das escolhas
dos agentes econmicos de tal forma que a situao ambiental melhore,
relativamente situao alternativa caracterizada pela ausncia dos IEs (OECD, 1989). Os IEs, ao contrrio dos instrumentos de regulao e controle, do aos agentes econmicos a possibilidade de serem os prprios a escolherem os estmulos
econmicos que considerem ser os mais eficazes do ponto de vista ambiental e de
optarem pelos processos de produo ou formas de consumo que lhes tragam maior
benefcio lquido. Existem vrias categorias de IEs que reflectem duas tendncias da teoria econmica: uma, menos interventiva, fundamenta-se no Teorema de
Coase12
; a outra, baseada em taxas, admite uma interveno mais forte das
autoridades administrativas (Pearce e Turner, 1990). Na internalizao dos custos
12 O Teorema de Coase preconiza que as externalidades sero rapidamente resolvidas num sistema de
mercado, desde que os direitos de propriedade sejam definidos e os custos de transaco sejam
suficientemente baixos. Pigou props que as externalidades fossem cobradas atravs de taxas, sendo o
valor marginal da taxa igual ao custo marginal do dano ambiental.
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pode ser usado mais do que um IE de uma ou de ambas as tendncias econmicas,
em simultneo. O CmgU0, por exemplo, pode ser internalizado atravs da definio
da criao de mercados e da definio dos direitos de propriedade (IEs coasianos) e desde que no existam diferenas entre as taxas de desconto privadas e pblicas. Se
esta diferena existir, ela poder ser corrigida usando taxas sobre o output Q (IE
pigouviano) ou usando um sistema de quotas de produo transaccionveis (IE
coasiano) (Panayatou, 1998)13
. Quanto ao CmgE este geralmente internalizado
atravs de taxas, impostos, ou de direitos transaccionveis.
Aos IEs so geralmente apontadas vrias vantagens, relativamente a outros instrumentos de gesto alternativos, sendo as mais referidas: i) o permitirem o
ajustamento automtico s mudanas scio-econmicas; ii) garantirem (em
determinadas condies) a prossecuo dos objectivos de mximo bem-estar ao
mnimo custo (cost effectiveness); iii) incentivarem comportamentos sustentveis;
iv) o serem flexveis; v) o serem fonte de rendimento14
.
3. Tipologia dos instrumentos econmicos
Existe um vasto leque de opes em matria de IEs disponveis para a internalizao dos CmgU e dos CmgE. Uma vez que os IEs apresentam vantagens e desvantagens entre si, dependendo das circunstncias em que so aplicados e das
caractersticas de cada um, apresentaremos nesta seco, para alm de uma tipologia
acompanhada de uma breve descrio dos IEs que mais tm sido utilizados na prtica, a sua classificao por sectores de aplicao. O nosso objectivo no
sermos exaustivos, uma vez que existem muitos IEs aplicados em mltiplas e diferentes situaes, em conjunto ou isolados
15.
A noo de IE tem variado bastante, consoante os contextos e as definies
do objecto de estudo da cincia econmica (OECD, 1989). Por isso esta organizao
decidiu clarificar o seu prprio conceito, definindo que IE um instrumento que
goza das seguintes caractersticas em comum:
- tem de proporcionar um estmulo de carcter financeiro;
- tem de permitir escolhas ao nvel de aces voluntrias;
- tem de implicar o envolvimento das autoridades administrativas;
- e tem de ser criado com a clara inteno de melhorar o meio ambiente,
directa ou indirectamente.
Relativamente ao caso especfico das taxas e dos impostos, tambm tm
surgido muitas dvidas acerca de quais que podem ser efectivamente classificados
como sendo IEs de gesto ambiental. com este objectivo que a OCDE considera que uma taxa ou um imposto s poder ser considerada como um IE de gesto
ambiental se for especificamente criada para:
13 O CmgU pode ainda ser internalizado fazendo os utilizadores pagarem taxas equivalentes ao valor
unitrio marginal dos servios ambientais. 14 Ler Bohm e Russel (1985); OECD (1989) e Panayatou (1998), por exemplo, para uma anlise mais
detalhada acerca das vantagens e desvantagens dos IEs. 15 Veja OECD (1989); Panayatou (1998) e OECD (1999).
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SECTOR
i) funcionar como incentivo; ii) funcionar como incentivo e simultaneamente como meio de recolha de
fundos financeiros;
iii) funcionar apenas como meio de recolha de fundos financeiros; iv) e para funcionar como meio de recolha de fundos e, simultaneamente,
servir de incentivo.
Os IEs que gozem das caractersticas anteriormente enunciadas so classificados pela OCDE em cinco grupos:
1. taxas e impostos; 2. subsdios; 3. sistemas de depsito com retorno (deposit-refund sytems); 4. criao de mercados; 5. incentivos financeiros.
Os Quadros 1 e 2 apresentam uma lista de alguns dos IEs mais aplicados por sectores e por tipos de IE.
Quadro 1 - IEs por Recursos Naturais
IES Criao
de
Mercados
Taxas
e
Impostos
Subsdios
Sistemas de
Depsito-
Retorno
Incentivos
Financeiros
Solo
Direitos sobre a terra;
Imp sobre a
propriedade;
Imp sobre poluio; Taxas de uso do solo
Incentivos
conservao
dos solos (emprstimos)
_
_
gua
Quotas de gua
Imp sobre ganhos de Capital;
Preos da gua
Fundos
ambientais (Green and
Blue Funds)
_
Ttulos de acidentes
ambientais
Recursos
Marinhos
Quotas de pesca
Taxas de Poluio
_
_
Ttulos sobre
derrames de produtos
petrolferos
Florestas
Rateios de direitos de concesso
Royalties;
Taxas de uso
Incentivos reflorestao
(subsdios)
_
Ttulos de
reflorestao
Minerais
Direitos de quotas de
extraco; Seguros de
compromisso de
execuo de normas ambientais
Taxas de uso ;
Royalties;
Fundos
sectoriais
_
_
Natureza e
Biodiversi-
dade
Direitos de
desenvolvimento
Taxas sobre produtos
colectados; Taxas sobre inputs;
Direitos de uso
(recreio, educao, cincia)
Ecofundos
_
_
Fonte: Adaptado de OECD (1999b)
-
138
Quadro 2 - IEs por Tipos de Dano Ambiental
Criao
de
Mercados
Taxas
e
Impostos
Subsdios
Sistemas
de
Depsito-
Retor-no
Incentivos
Financeiros
Poluio
Hdrica
Direitos sobre os
efluentes
Taxas sobre
efluentes;
Taxas tratamento de efluentes;
Taxas sobre
poluio
Emprstimos a juros
bonificados,
_
Taxas de
no-
execuo; Ttulos
emitidos
sobre deposio
de efluentes
Poluio do
Ar
Direitos de emisso
Taxas sobre emisses;
Taxas sobre
poluio; Taxas benfeitorias
Subsdios
tecnolgicos
_
Taxas de no-
execuo;
Ttulos emitidos
sobre
acidentes;
Resduos
Slidos
Direitos de
deposio
Taxas de recolha e
tratamento;
Taxas impacto e de uso;
Imp sobre
propriedade; Imp diferenciados;
Subsdios
tecnolgicos
Vasilhame;
Resduos
perigosos;
Sucata
Ttulos emitidos
sobre
deposio de resduos
Conges-
tionamento
de Solos
Quotas de
desenvolvimento
Imp sobre
propriedade;
Taxas sobre benfeitorias;
Taxas de
desenvolvimento; Taxas uso do solo;
Portagens
Incentivos
localizao
/relocalizao
_
_
Clima
Direitos emisso de CO2;
Obrigaes sobre
projectos reflorestao ou
proteco da
floresta;
Impostos sobre
emisses de
carbono;
Imposto sobre
poluio
Incentivos substituio
dos CFC
_
_
Fonte: Adaptado de OECD (1999b)
3.1. Taxas e impostos
As taxas e os impostos tm sido os instrumentos mais usados para diminuir
as diferenas entre os custos privados e os custos sociais de produo e de consumo.
IEs
SECTOR
-
139
Para ser eficiente, o valor da taxa ou do imposto ter de ser igual ao custo
marginal ambiental do dano, correspondente ao nvel social ptimo de poluio16
.
Na figura 3 est representado o valor ptimo de uma taxa deste tipo que
designamos por t. Na situao inicial, a sociedade consome e produz Q0 ao preo de
mercado P0 e suporta um dano ambiental marginal representado pelo segmento de
recta AC . Se o dano for internalizado atravs da aplicao de uma taxa Pigou, os
consumidores pagaro um preo mais elevado (P*1) por uma quantidade inferior,
Q*1. A taxa marginal Pigouviana t, representada na figura 3 pelo segmento de recta
BD , ser entregue ao Estado e os produtores arrecadaro uma receita marginal pela
venda de Q*1, igual a P*1 t = PS.
PS
P0
P*1
CMgOS
CMgP0
P;Custos
Q
D
C
B
A
Q0
Q*1
t
D-1
= BMgS
Dano Marginal associado
produo de Q0. Equivale perda
sofrida pela sociedade.
Figura 3 - Representao de uma taxa Pigouviana e dos seus efeitos sobre o equilbrio
A receita marginal dos produtores aps a internalizao ser igual ao preo
de venda diminudo do valor da taxa. Repare-se que a aplicao de uma
taxa/imposto no elimina o dano ambiental nem isso, sequer, seria desejvel para a
sociedade. Em vez da eliminao total, a taxa reduz o dano ambiental a um montante
compatvel com o ptimo social, na medida em que o benefcio marginal da reduo
do dano (associado diminuio da produo de Q0 para Q*1) igual ao respectivo
custo marginal de reduo, equivalente taxa pigouviana t). A taxa Pigou permite
ainda, para alm da reduo do dano ambiental, libertar recursos financeiros sob a
forma de receitas fiscais17
que podero ser utilizadas na gesto ambiental.
Na poltica de gesto ambiental, os termos taxa e imposto so utilizados por
vezes de forma indistinta e algo confusa (OECD, 1989; Panayatou, 1998), que tem
16 Esta taxa a taxa Pigouviana ou taxa Pigou. A sua aplicao permite fazer variar o preo de mercado
do bem num montante exactamente igual ao valor da reduo do bem-estar marginal social causado pelo dano ambiental.
17 As receitas fiscais so representadas na figura 3 pela rea [P*1, B, D, PS].
-
140
estado na origem de atritos entre as administraes, as organizaes ambientalistas,
e os agentes econmicos18
. As diferenas entre taxas e impostos residem no facto de
as primeiras no interferirem na repartio de rendimentos nem serem
obrigatoriamente decididas pela administrao, ao contrrio dos impostos. A
segunda diferena entre taxas e impostos tem a ver com o facto destes ltimos serem
uma das principais ferramentas da poltica oramental e fiscal mas as taxas no. As
taxas so geralmente definidas como sendo pagamentos feitos pelo uso dos bens e
servios ambientais e de infra-estruturas e so aparentadas aos preos de mercado
dos bens privados; o seu valor determinado administrativamente e no pelo
mercado. Os impostos no so criados enquanto meio de pagamento dos servios
ambientais mas antes como meio de recolher meios financeiros pela via fiscal19
.
Na prtica, h vrios tipos de taxas e de impostos mas, em termos genricos,
eles podem ser classificados em cinco sub-tipos (OECD, 1989):
os que incidem sobre a qualidade e/ou quantidade dos poluentes emitidos (e.g. efluentes, emisses ou resduos slidos): se forem calculados no
contexto de uma situao de equilbrio ptimo que acabmos de descrever,
ento as taxas pigouvianas sero equivalentes aos impostos pigouvianos;
os que incidem sobre os utilizadores: trata-se de pagamentos em troca de benefcios indirectos associados ao uso de infra-estruturas de tratamento
colectivo ou pblico de efluentes e de resduos; ou de pagamentos pelo
benefcio gerado pelo uso de reas naturais protegidas20
ou do solo; ou ainda
de pagamentos feitos para internalizar os custos externos dos investimentos
privados em construo, indstria, turismo ou agricultura, e pecuria
intensivas (taxas de impacte); neste caso estamos apenas a falar de taxas, mas
no de impostos;
os que incidem sobre os produtos poluentes, ou os que contm substncias poluentes (e.g. impostos sobre combustveis, pesticidas ou produtos
qumicos): so aplicados sobre o preo dos produtos poluentes ao longo dos
seus processos produtivos e sobre o preo de consumo, ou podem
simplesmente incidir sobre uma nica caracterstica de um produto que seja
particularmente poluente; neste caso estamos igualmente a falar, apenas, de
taxas;
as taxas administrativas: so emolumentos relacionados com servios administrativos de controle, emisso de autorizaes, registos de certos
poluentes ou relacionados com a implementao dos regulamentos;
os impostos diferenciados: o objectivo beneficiar os preos dos produtos ambientalmente amigveis e penalizar os preos daqueles que o no so.
18 o caso, por exemplo, de certas autarquias portuguesas que tentam aplicar taxas de uso s actividades
relacionadas com a extraco de pedra, no que so contestadas pelos industriais do ramo, sob o
argumento de que s o governo que as pode aplicar, o que consubstancia uma clara confuso entre
taxas e impostos por parte desses industriais. 19 Note-se, no entanto, que um imposto Pigouviano pode ser igualmente interpretado como sendo uma
taxa se for aplicado, por exemplo, para pagar o direito de uso do meio ambiente como receptor natural
de resduos e de efluentes. 20 Veja, a ttulo de exemplo, Mendes (1997), para uma estimativa do benefcio marginal de uso do Parque
Nacional da Peneda-Gers para fins de recreio e Mendes (2003), para a estimativa de uma taxa de uso
de uma rea protegida para fins de recreio.
-
141
Estes IEs funcionam como se de taxas positivas ou negativas sobre o produto se tratassem. Os impostos diferenciados tm a vantagem de serem
muito eficientes do ponto de vista administrativo porque j esto integrados
num sistema fiscal.
Estes IEs apresentam vantagens bvias. O seu planeamento e aplicao so relativamente baratos e fceis na medida em que beneficiam da existncia de uma
estrutura j montada e do prvio conhecimento destes instrumentos quando
aplicados a outros objectivos de poltica econmica. So flexveis e rapidamente
podem ser alterados o que os torna particularmente adequados para responderem a
situaes conjunturais sbitas. No esto, no entanto, isentos de desvantagens. A
mais bvia, resulta da dificuldade em estimar a taxa eficiente t, porque
tecnicamente difcil21
e caro quantificar monetariamente o valor dos danos ou
benefcios ambientais. A segunda desvantagem tem a ver com os custos polticos e
econmicos (associados, por exemplo, a alteraes da competitividade e dos fluxos
comerciais) que estes IEs podem gerar22.
3.2. Subsdios
O termo Subsdios abrange um vasto leque de formas de assistncia
financeira que no se consubstanciam, estritamente, na forma de subsdios. Tambm
podem assumir a forma de benefcios fiscais. O objectivo destes IEs incentivar os poluidores a alterarem os seus comportamentos, levando-os a cumprir as normas
ambientais. Em vez de serem taxados, os poluidores so antes incentivados (atravs
de subsdios) a reduzirem a poluio. Teoricamente, o subsdio ptimo tambm tem
de ser igual ao custo ambiental marginal, ao nvel da taxa pigouviana.
Os resultados esperados com a aplicao dos subsdios em termos de ganho
ambiental e de eficincia econmica em termos estticos, so semelhantes aos que
se esperam obter com as taxas. A nica diferena entre uns e outros reside nos
efeitos de longo prazo. Um sector econmico subsidiado um grande incentivo
entrada de novos agentes, o que pode degenerar em aumento de poluio em vez da
diminuio pretendida e, ainda, no aumento dos custos com a atribuio dos
subsdios suportados pela sociedade. Em termos equitativos, estes IEs so tambm mais injustos do que as taxas. Enquanto estas so suportadas apenas pelos
produtores e consumidores do produto poluente, os subsdios so suportados por
todos os contribuintes, tenham ou no contribudo para o dano ambiental.
A OCDE distingue trs tipos de subsdios: doaes (grants), emprstimos a
taxas bonificadas e impostos bonificados.
21 difcil mas no impossvel. No mbito da Economia do Ambiente e ao longo das duas ltimas
dcadas, a teoria, os mtodos e as tcnicas de valorizao ambiental tm-se desenvolvido de tal forma que os valores econmicos ambientais tm vindo a ser usados crescentemente pelos governos e pelo
aparelho judicial, quando esto em causa a tomada de decises que afectem o sistema ambiental. Leia,
por exemplo, Bonnieux e Rainelli (1999) e Loomis (1999). 22 Mantm-se, todavia, uma acesa controvrsia acerca do tipo de efeito que as taxas e impostos
pigouvianos podem ter, sobre a competitividade e os fluxos comerciais. Veja, por exemplo, Mendes,
(sem data), forthcoming.
-
142
As doaes so subsdios a fundo perdido concedidos sob a forma de apoios
financeiros, a troco dos quais os poluidores comprometem-se a adoptar medidas que
reduzam a produo de efluentes no futuro. Estes subsdios no esto relacionados
com a poltica oramental. So financiados, entre outras formas, atravs de ajudas
externas ou de fundos criados especialmente para proteco ambiental. Estes
subsdios tm exactamente o mesmo efeito que os subsdios com origem no
oramento nacional, mas tm a vantagem de a sua aplicao no estar dependente da
poltica oramental.
Os emprstimos a taxas bonificadas (ou seja, com taxa de juro inferiores s
de mercado) tambm so concedidos apenas aos poluidores que se comprometam a
adoptar medidas anti-poluio.
Os impostos bonificados podem assumir formas que vo desde a iseno pura
e simples de impostos at aos reembolsos dos mesmos. Os impostos bonificados
afectam directamente o rendimento ou os lucros, ao contrrio dos impostos
diferenciados que actuam directamente sobre os preos de mercado dos produtos.
Este tipo de instrumentos tem o mesmo impacte oramental que os subsdios. No
entanto, os governos preferem-nos a estes porque os eleitores tm uma percepo
opaca dos seus custos; no passam, no entanto, de uma forma mascarada de atribuir
subsdios. Por outro lado, os impostos bonificados criam a iluso de que o governo
est a proteger o ambiente sem afectar a competitividade o que no
necessariamente verdade.
Muitos equipamentos que beneficiam de bonificaes nem sempre garantem
um funcionamento ambiental e economicamente eficientes. o caso, por exemplo,
de algumas das estaes de tratamento de guas residuais (ETARs) construdas em Portugal que, ou no funcionam, ou funcionam deficientemente porque foram mal
dimensionadas ou equipadas com tecnologias inadequadas natureza dos efluentes.
3.3. Sistemas de depsito com retorno (Deposit-Return Systems)
Os governos tm, em geral, de afectar meios financeiros substanciais para a
recolha de resduos e a limpeza de linhas de gua e de terras contaminadas, situaes
estas geradas por certas actividades econmicas. Se as tarefas de limpeza e
recuperao ambiental no fossem executadas pelo Estado, outras actividades
econmicas (e.g. turismo, agricultura, lazer, fornecimento de gua potvel)
sofreriam dos efeitos das externalidades negativas. Este tipo de IEs consiste na imposio de uma taxa sobre o preo do produto final potencialmente poluente. Se a
poluio for evitada e/ou o produto depositado em centros de recolha e de
tratamento ambiental de resduos depois da sua utilizao, o valor da taxa paga ser
posteriormente devolvido. Caso contrrio o dinheiro da taxa servir para financiar os
centros colectivos ou pblicos de recolha e de tratamento.
O objectivo deste instrumento transferir a responsabilidade do controle,
monitorizao e execuo das normas anti-poluio do Estado para o produtor e o
consumidor, os quais tm de pagar adiantadamente pelo dano potencial que as suas
decises econmicas possam vir a causar. Estes instrumentos so aplicados a um
vasto conjunto de produtos e de sub-produtos, desde embalagens e vasilhames,
-
143
baterias de carros, plsticos, electrodomsticos e computadores, por exemplo, e tm
a vantagem de serem geradores de emprego e de valor acrescentado.
3.4. criao de mercados
O objectivo deste instrumento a criao de mercados onde eles no existam.
Baseia-se na hiptese de que o ambiente um bem escasso mas que no tem
mercado e, como tal, os seus servios no tm preo. A soluo reside ento na
criao de um mercado onde seja transaccionado, a um dado preo, o direito de uso
desse meio escasso nomeadamente para efeitos de recepo, depsito e tratamento
naturais de efluentes, emisses e resduos. A existncia de um preo para um bem
que antes era livre, pressupe que os agentes econmicos o utilizaro futuramente de
uma forma mais racional, tal como o fazem com qualquer outro produto de mercado.
Estes mercados so artificiais. Neles os actores podem comprar e vender direitos de
poluio, actual ou futura, ou direitos de utilizao de solos e linhas de gua ou de
extraco de recursos naturais. H vrias maneiras de criar estes mercados: atravs
da criao dos mercados de emisses ou de outros direitos de uso dos recursos
naturais; pela via da interveno no mercado; ou atravs de seguros de compromisso
(liability insurance).
Os mercados de emisses so IEs alternativos s taxas ou impostos. Este tipo de mercado parte do princpio de que todos os poluidores detm partida os
mesmos limites em termos de emisso de poluentes, tal como acontece no mbito
dos programas de controle quantitativo da poluio. Todavia, se um agente
econmico poluir abaixo desse limite previamente estabelecido, ele ter o direito de
vender ou trocar o seu direito excedentrio com outra empresa que, entretanto, tenha
ultrapassado o seu limite. Estas trocas ou vendas podem ser efectuadas em dinheiro,
ou em termos de direitos de poluio sobre outro tipo de poluentes. Estas trocas
podem ser feitas ao nvel das empresas, sectores, regies ou pases. Na prtica
existem vrios tipos de mercados onde se transaccionam direitos de emisses, quotas
ou direitos de desenvolvimento (em reas protegidas, por exemplo), quotas de uso e
de explorao de recursos naturais (e.g. pesca, minerais, pedreiras, gua, solos).
A interveno nos mercados (j existentes) feita sobre o preo de mercado
de um bem que tenha um potencial ambiental elevado (por exemplo, um resduo
potencialmente valioso) mas que, de momento, est subvalorizado, quer porque
esteja a ser objecto de prticas de dumping, quer porque esteja destinado a ser
submetido a processos de reciclagem de baixo valor acrescentado. A interveno
pode ser feita ou atravs da concesso de subsdios (no caso de preo do produto
descer abaixo de certos limites) ou atravs da sustentao do preo ex ante, de forma
a poder manter o mercado e funcionamento.
Os seguros de compromisso so a terceira categoria da criao de mercados.
Trata-se da oferta de aplices de seguro emitidas sobre o cumprimento ou o no-
cumprimento dos compromissos assumidos pelos poluidores em relao aos danos
ambientais que possam provocar ou adopo de tecnologias limpas e/ou de
sistemas de recolha, depsito e tratamento dos efluentes e resduos. Estas aplices
podem levar criao de mercados, onde os riscos pelo no cumprimento dos
compromissos so transferidos para as seguradoras. O valor dos prmios de seguros
-
144
reflectem a probabilidade da ocorrncia do risco de dano ambiental ou do no
cumprimento de outras normas ambientais (como a adopo de tecnologias limpas).
O incentivo econmico reside na existncia de prmios com valores baixos,
quando se trata de actividades econmicas que estejam menos sujeitas ocorrncia
de desastres ambientais. Ao contrrio de outros IEs como os impostos, as taxas e os sistemas de depsito-retorno que internalizam os custos ambientais ex ante, os
seguros de compromisso fazem-no ex post.
3.5. Incentivos financeiros execuo das normas ambientais
Os incentivos financeiros so atribudos a quem execute voluntariamente as
normas ambientais legalmente estabelecidas, principalmente quando a no-execuo
dessas normas constitua uma alternativa muito rentvel. Estes incentivos podem
assumir a forma de taxas de no-execuo (penalizaes) ou de ttulos de execuo
(recompensas).
As penalizaes so aplicadas aos poluidores que no executam certas
normas ambientais; os valores das penalizaes dependem dos valores das mais-
valias obtidas pelos agentes pela no aplicao da lei.
As recompensas so pagamentos feitos pelos poluidores s autoridades, na
expectativa da execuo das leis. Estes pagamentos sero posteriormente devolvidos
pelas autoridades se os poluidores provarem que aplicaram as normas ambientais.
Na prtica, a escolha do coktail de IEs mais adequado a cada situao e espao geogrfico de interveno ter de ter em considerao os seguintes itens:
tipo de IEs utilizados no passado e no presente (se for o caso) e a anlise da sua execuo;
grau de eficcia ambiental do IE;
eficincia econmica do IE;
eficincia administrativa e grau de praticabilidade;
e compatibilizao do IE com o quadro legal e institucional existente.
4. Instrumentos econmicos aplicados em Portugal
4.1. Viso geral do uso dos IEs nos pases da OCDE23
Os quadros 3 e 4 apresentam uma viso geral do uso que feito actualmente
dos IEs em termos de controle de poluio (quadro 3) e por reas de gesto dos recursos naturais (quadro 4) pelos pases da OCDE.
Na dcada de 70, quando as polticas ambientais ainda estavam na infncia,
os IEs eram objecto de controvrsia e a sua aplicao escassa. A partir da dcada de 80, os IEs comearam a ser mais intensamente utilizados, e em maior variedade, no mbito das polticas de gesto ambiental dos pases da OCDE. No incio, as taxas
23 Ver OECD (1999b), para um estudo mais aprofundado deste tema.
-
145
sobre a utilizao dos recursos naturais eram os IEs mais utilizados mas, ao longo da dcada de 80, generalizaram-se tambm as taxas sobre os direitos de propriedade
e os impostos especialmente criados para resolver problemas ambientais.
Ao longo das dcadas de 80 e 90 comearam a ser aplicados os direitos
transaccionveis e, na dcada de 90, foi-se intensificando a prtica de usar os
impostos com incentivos ambientais. Actualmente, parece desenhar-se uma forte
tendncia, pelo menos nos pases da OCDE, para reformar os sistemas fiscais
tornando-os, em geral, mais amigos do ambiente.
Sem dvida que esta evoluo dos IEs se caracterizou pelo papel sempre crescente e generalizado dos impostos e taxas; a criao de mercados so IEs ainda relativamente escassos e mais utilizados nos EUA. Os incentivos execuo
tambm apresentam tendncia para aumentarem mas o mesmo no parece acontecer
com os sistemas de depsito-retorno. Apesar da sua comprovada eficcia, os
sistemas de depsito-retorno tm custos operacionais relativamente elevados pelo
que poucos novos produtos tm aderido a este sistema. Existem em 18 pases da
OCDE e o principal produto depositado o vasilhame.
Note-se que mesmo os pases com nveis de desenvolvimento inferiores ao da
mdia dos pases da OCDE tm vindo a aplicar crescentemente os IEs como o caso da Repblica Checa, da Polnia, Hungria e Mxico (OCDE, 1999), o que no
deixa de ser uma constatao interessante, na medida em que comum generalizar-
se a ideia de que as polticas ambientais so incompatveis com o desenvolvimento e
o crescimento econmico.
Todos os pases da OCDE utilizam IEs no controle da poluio, especialmente taxas, com excepo do UK e Canad. Os direitos transaccionveis
existem em 7 pases e a maioria tem sistemas de depsito-retorno. As taxas de no-
execuo so aplicadas em 9 pases e os ttulos de execuo so apenas utilizados na
Austrlia, EUA e em trs estados do Canad. Os impostos e taxas so muito usados
nos sectores da energia, dos transportes e na gesto dos resduos (quadro 4 para
exemplos de IEs aplicados em pases da OECD). Segundo os dados da OCDE (OECD, 1999b), os rendimentos gerados pela aplicao das taxas ambientais para o
controle da poluio nos pases que tm dados disponveis, representavam 2.5% do
PIB em 1995 e cerca de 7% do rendimento total com origem nos impostos desses
pases (mdia aritmtica).
Quanto aos IEs aplicados gesto dos recursos naturais, o cenrio da evoluo da sua aplicao semelhante ao anterior. Os IEs so to aplicados na gesto dos recursos naturais como no controle da poluio. No quadro 4 vemos que
a maioria dos pases utiliza IEs na gesto da qualidade da gua, da floresta, do solo/terra e da natureza e biodiversidade
24.
24 Ver os Apndices 1 e 2 de OECD (1999b), onde esto representados vrios exemplos concretos de IEs,
por pases e reas de aplicao.
-
146
Quadro 3 Instrumentos econmicos utilizados pelos pases da OCDE no controle da poluio sem impostos
Taxa
s
Dir
eito
s
Tra
nsa
cc
ion
veis
Sis
t.
Dep
.-
Reto
rn
o
Taxa
s
N
o-
Execu
o
Tt
ulo
s
Execu
o
Seg
uro
s
Su
bs
dio
s
Austrlia * * * * * Austria * * * Blgica * Canad * Canad (Quebec) * * * * * Canad
(Ontrio) *
Canad (New-
Brunswick) * * * * *
Canad (British
Columbia) * *
Canad
(Alberta) * *
Rep. Checa * * * * Dinamarca * * * * * Finlndia * * * * Frana * * * Alemanha * * Grcia * * * Hungria * * * Islndia * * Irlanda Itlia * * Japo * * * Coreia * * * Luxemburgo Mxico * * Holanda * * * N. Zelndia Noruega * * * * Polnia * * * * * Portugal Espanha Sucia * * * * * Sua * * * Turquia * * * * * UK EUA * * * * * *
Fonte: OECD (1999b)
PASES
IEs
No responderam
-
147
4.2. Instrumentos econmicos em Portugal
O cenrio actual da aplicao de IEs em Portugal, pode ser resumido aos seguintes pontos:
Apesar de legalmente aceites e regulamentados, os PPP/PUP no esto a ser aplicados;
Os IEs utilizados (sobretudo taxas, impostos e subsdios), na sua maioria criados ao longo da dcada de 90, so escassos e pouco diferenciados;
existem fortes dvidas quanto sua eficcia, em matria de internalizao
dos custos sociais;
No foram nem esto a ser desenvolvidos os meios nem os estudos necessrios preparao e implementao eficaz de um conjunto coerente
de IEs os quais so exigentes tecnicamente, quer na fase da sua criao quer nas fases posteriores da sua implementao, acompanhamento e anlises de
impacte;
Os IEs especialmente criados para a gesto ambiental, no esto articulados com a poltica fiscal que indirectamente afecta o ambiente e que, em
Portugal, tem um peso bastante aprecivel.
Neste sentido, a OECD aconselha Portugal to develop the use of economic instruments and full cost recovery in the provision of environmental
services, and progress towards full adherence to the polluter pays and user pays
principles e, ainda a significantly increase economic analyses of environmental policy measures (OECD, 1999b: 18].
Ao longo da dcada de 90, Portugal desenvolveu alguns IEs especificamente orientados para a gesto ambiental, os quais passaram a coexistir com alguns
impostos j existentes que, apesar de no terem sido especificamente orientados para
a gesto ambiental, tm no entanto sobre esta uma influncia indirecta (e.g. os
impostos sobre veculos). O quadro 5 enumera os IEs especificamente criados para os fins ambientais.
Apesar de Portugal ter aderido aos PPP/PUP em 1994 por Decreto-Lei (DL
n 47/94 de 22 de Fevereiro), o uso de IEs , ainda, muito deficiente e insuficiente, pelo que a adeso queles princpios mantm-se, praticamente, nas intenes:
Overall, while Portugal adheres to the polluter and user pays principles, the use of
economic instruments remains patchy, and many intentions are being fulfilled slowly
or are still waiting for implementation (OECD, 1999b: 40). Por outro lado, existem
fortes dvidas quanto consistncia da poltica fiscal em relao aos objectivos
ambientais: the government should review the consistency of its fiscal policy with its environmental objectives, as recommended in the previous OECD
Environmental Performance Review (OECD, 1999b: 40). E isto porque a OECD constatou que o rendimento gerado pelos impostos indirectamente relacionados com
o ambiente (especialmente sobre os transportes e a energia) muito mais
significativo em Portugal do que na maior parte dos restantes pases da OECD (em
1998 totalizaram cerca de 3.5% do PIB e 10% do rendimento fiscal total (OECD,
1999b).
-
148
Quadro 4 - Instrumentos econmicos utilizados pelos pases da OCDE por reas de gesto
ambiental dos recursos naturais
GUA
PESCA
FLORESTA
REAS
HMIDAS
TERRA/SOLO
NATUREZA
E
BIODIVERSI-DADE
Austrlia * * * Austria * * * * Blgica Canad * Canad (Quebec) * * * * * Canad
(Ontrio)
Canad (New-
Brunswick)
Canad (British
Columbia)
Canad
(Alberta) * * *
Rep. Checa * * * * Dinamarca * * * * * Finlndia * * * * Frana * * * * Alemanha * * Grcia * * * Hungria * * * * * Islndia * * * * * Irlanda Itlia * Japo * * Coreia * Luxemburgo Mxico * * Holanda * * * * * N. Zelndia Noruega * * * Polnia * * * Portugal Espanha Sucia * * * * * * Sua * * * * Turquia UK * * * * * EUA * * *
Fonte: OECD (1999b)
PASES
REAS
No responderam
-
149
Quadro 5 - Instrumentos econmicos aplicados a Portugal por Sectores
Taxas e Impostos
Sistemas
Depsito-
Retorno
Subsdios e Incentivos
Ar
IVA 5%: transportes, electricidade, gs natural;
Imp. S/ produtos petrolferos;
diferenciao segundo a % de enxofre;
Imp. s/ veculos: diferenciao
segundo a capacidade do motor; Imp. s/ a circulao;
Taxas s/ transporte de pesados:
diferenciao pela tonelagem IVA 5% na compra de equipamento
solar e geotermal, ou para produo
de energia a partir de resduos
IRS bonificado para
quem compre equipamento para
produzir energia de
fontes; Crdito bonificado s
empresas que invistam
na diminuio de emisses areas (1999-
2001);
Iseno do imp. s/ veculos para veculos
movidos com energias
alternativas (solar, gs, electricidade)
Resduos
Taxas municipais de saneamento;
(variam com o municpio);
IVA 5% s/ os servios de recolha de
resduos e de tratamento
Vasilhame
Crdito bonificado s
empresas que invistam na diminuio de
resduos (1999-2001);
IRS e IRC bonificados
relacionado com
donativos doados a
ONGs ambientais;
gua
Preos da gua: varia por municpio,
consumo domstico, por
companhia fornecedora - o preo baseia-se no consumo total;
Preo da gua para consumo
industrial: varia com o municpio, companhia baseado no consumo actual ou na dimenso da empresa;
Taxas de saneamento: variam com o municpio - aplicam-se aos
consumos domstico e industrial;
Taxas s/ poluio: indstria aplicadas s/ as descargas directas e
baseiam-se na toxicidade e na
capacidade de carga das bacias de recepo.
Crdito bonificado s
empresas que invistam
na diminuio de resduos (1999-2001);
IRS e IRC bonificados
relacionado com
donativos doados a ONGs ambientais;
Natureza e
Biodiversidade
Taxa cinegtica
10% do rendimento
gerado pela taxa
cinegtica
Fonte: Adaptado de OCDE (2001a).
Os desenvolvimentos mais importantes feitos na dcada de 90 em matria de
IEs em Portugal foram:
i) a criao de um sistema de depsito-retorno para vasilhame;
SECTOR
IES
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ii) a introduo de benefcios fiscais (deduo nos impostos) para os agentes econmicos que quisessem instalar equipamentos energticos alternativos
(1998), ou conceder donativos s ONGs ambientais (1999) e/ou investir na proteco ambiental, mas apenas entre 1999 e 2001 (e.g. na diminuio das
emisses e da produo de resduos, ou em processos produtivos amigos do
ambiente), o que manifestamente insuficiente para controlar e diminuir os
efeitos cumulativos dos danos ambientais;
iii) IVA reduzido na compra de equipamento para uso directo de recursos renovveis para a produo de energia a partir de fontes energticas
renovveis, para o abate de emisses e na compra de equipamento para
monitorizao de emisses.
Em matria de gesto do Ar, a OCDE sugere que se reforce o uso das taxas
ambientais para inverter a tendncia crescente das emisses de CO2 por parte dos
sectores energtico, industrial e dos transportes. Portugal comprometeu-se a reduzir
as suas emisses para 7,6 ton por habitante, ou seja 24% abaixo da mdia das
emisses europeias at 2010. Todavia, e segundo dados da Comisso Europeia e do
Eurostate, este limite j foi ultrapassado em cerca de 15% . S o sector energtico
contribui com 63% para as emisses nacionais de CO2, e os cimentos com 19%. O
Programa Nacional para as Alteraes Climticas25
descreve as medidas que
devero ser aplicadas para o controle da poluio do ar, de entre as quais constam os
seguintes IEs: criao de um mercado de emisses (ao abrigo de uma directiva da UE definida para fazer cumprir os compromissos ao abrigo do Protocolo de Quioto);
penalizao dos veculos privados (sugere-se a aplicao de uma nova taxa
penalizadora das emisses de CO2 a acrescer ao imposto automvel ainda est em fase de estudo). Entretanto, desde Fevereiro de 2004, por cada litro de gasolina e de
gasleo, paga-se uma ecotaxa cuja receita reverte para o financiamento do Fundo
Florestal Permanente.
Em matria da gesto da gua, a OCDE bastante enftica quanto
necessidade de utilizar as taxas de forma crescente para combater as descargas de
efluentes nas linhas de gua (segundo dados da OCDE 2001, em meados dos anos
90, 87% das nossas linhas de gua pertenciam s trs classes inferiores da qualidade
de gua crtica, severa, excesso de poluio) e o uso de gua potvel pela agricultura intensiva de regadio com origem nos aquferos (o uso de gua com
origem subterrnea aumentou quase 70% na dcada de 90). igualmente defendida
a necessidade de continuar a financiar o investimento em infra-estruturas de
saneamento, porque estas ainda apresentam grandes deficincias em quantidade e
qualidade de funcionamento (em 1999, apenas 55% da populao estava ligada a
sistemas de saneamento bsico prevendo-se, no entanto, que at 2006, esta
percentagem aumente para 90%). A aplicao efectiva dos PPP/PUP pois
considerada vital. Estes princpios foram objecto de regulamentao em 1994 mas
nunca foram levados prtica, o que consubstancia, na opinio da OCDE, uma falha
25 Este Plano serve de orientao ao Plano Nacional de Atribuio de Licenas de Emisso (PNALE) que
foi criado pelo governo para pr em prtica a criao de um mercado de emisses em Portugal, de acordo com o que foi definido no mbito do Protocolo de Quioto 1997 e ratificado pela UE. Segundo aquele
Plano, a penalizao para quem ultrapassar os limites das emisses ser de 40 euros por tonelada em
2005-2007 e 100 euros a partir de 2008.
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importante que explica o insucesso relativo da nossa poltica de gesto da gua,
apesar dos investimentos feitos.
No mbito da gesto dos resduos, repete-se o mesmo cenrio. Apesar dos
esforos desenvolvidos para a criao de uma slida base legal para a sua gesto
ambiental, do desenvolvimento dos planos de aco nacionais de gesto municipal,
industrial e hospitalar e, ainda, da prtica de se passar a cobrar os servios de gesto
dos resduos, a produo destes sub-produtos continua a aumentar mais do que o
PIB e o consumo final. Apesar de muitos municpios j cobrarem s famlias para
financiar as despesas suportadas com a gesto dos resduos, os valores das taxas so,
todavia, insuficientes, para cobrirem a totalidade dos custos. Por outro lado, algumas
das infra-estruturas de tratamento entretanto criadas durante a dcada de 90
revelaram-se insuficientes em nmero e em dimenso, apresentando em alguns
casos, graves deficincias de funcionamento. Neste sentido a OCDE considera que
so necessrios mais meios econmicos para incentivar os industriais a reciclarem os
seus prprios resduos e que a poltica de preos dos servios de saneamento seja
revista no sentido de internalizar os custos efectivos sociais.
Quanto proteco da natureza e da biodiversidade, e para alm da taxa
cinegtica, o Decreto-Lei de 1999 que regulamenta a actividade turstica nas reas
protegidas aconselha a aplicao das taxas sobre as actividades de recreio. Todavia,
estas nunca foram aplicadas. A OCDE sugere igualmente que se estude a
possibilidade de aumentar os fundos privados para a gesto da conservao da
natureza, no sentido de assegurar progressivamente o seu financiamento a longo
prazo.
5. Concluses
Em 2001, a OCDE apresentou um relatrio final sobre a evoluo da situao
da poltica ambiental portuguesa onde foi examinado o progresso feito pelo pas
desde 1993. As concluses da OCDE, acerca dos resultados alcanados pela poltica
ambiental portuguesa durante a dcada de 90, foram globalmente positivas. Foi
reconhecido que Portugal modernizou a sua legislao ambiental, compatibilizando-
a no apenas com as directivas europeias mas tambm com os acordos
internacionais. Desenvolveu os planos nacionais ambientais fazendo aprovar o
primeiro Plano Nacional do Ambiente em 1995, os planos estratgicos para a gua e
resduos e a estratgia para a conservao da natureza e, simultaneamente, fazendo
integrar nos planos de ordenamento (da orla costeira, PDMs, planos de bacia, planos sectoriais, etc) as directrizes ambientais. Foi realado o forte investimento
feito no mbito da gesto da gua e dos resduos.
Apesar destes resultados optimistas, a OCDE deixou todavia bem vincada, a
ideia de que os esforos desenvolvidos no tero sido suficientes. O relatrio claro
e insistente ao sugerir que os princpios do poluidor e do utilizador pagador
(respectivamente PPP e PUP) devero ser levados prtica mediante a utilizao de
instrumentos econmicos (IEs) adequados, em todas as reas da poltica ambiental: na gesto do ar e da gua, na gesto dos resduos e na gesto da natureza e da
biodiversidade.
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Os PPP/PUP foram princpios que precederam a utilizao mais generalizada,
na prtica, dos IEs. So princpios associados economia do bem-estar, segundo a qual os bens e servios devem reflectir o seu custo social efectivo, ou seja, o custo
de produo acrescido dos custos ambiental e social. Se assim no acontecer, tal
significa, em termos econmicos, que existem externalidades que devero ser
internalizadas, para que a sociedade obtenha um nvel de bem-estar Pareto. Estes
princpios de bem-estar so aplicados por intermdio dos IEs, que internalizam os custos sociais e ambientais nos custos de produo e de consumo dos agentes
econmicos. Como consequncia desta internalizao, espera-se que os preos dos
bens e servios de mercado possam reflectir os custos da escassez dos bens e
servios ambientais e transmitir essa informao aos mercados.
Neste contexto, os instrumentos econmicos sero particularmente teis para
promover a reconciliao entre as preocupaes ambientais e as de desenvolvimento
socio-econmico, se forem utilizados enquanto indicadores de escassez dos recursos
naturais e do grau de dano ambiental, de forma a induzirem o uso mais eficiente dos
recursos e a minimizao dos danos. Se forem escolhidos e implementados de forma
eficaz consoante as circunstncias especficas, os IEs tm a capacidade de refrear a aco dos mercados sobre os recursos naturais e de influenciar os interesses
individuais, transformando-os numa espcie de aliados e de promotores do desenvolvimento sustentvel.
A noo de IE tem variado bastante, consoante os contextos e as definies
do objecto de estudo da cincia econmica. Na ptica da OCDE um instrumento
ser considerado um IE se proporcionar um estmulo de carcter financeiro; se
permitir escolhas a nvel de aces voluntrias; se implicar o envolvimento das
autoridades administrativas; e se for criado com a clara inteno de melhorar o meio
ambiente, directa ou indirectamente. A OCDE distingue cinco grupos de IEs: as taxas e impostos, os subsdios, os sistemas de depsito com retorno, a criao de
mercados e os incentivos financeiros.
Os IEs comearam a ser mais frequentemente utilizados pelos pases da OCDE a partir da dcada de 80 e desde ento a sua importncia enquanto
instrumentos de poltica ambiental no tem parado de se reforar, principalmente as
taxas e os impostos. Em Portugal, o cenrio da utilizao dos IEs ainda muito incipiente apesar de o nosso pas ter aderido aos PPP/PUP em 1994 por Decreto-Lei:
apesar de legalmente aceites e regulamentados, os PPP/PUP no esto a ser
aplicados; os IEs utilizados, so escassos e pouco diferenciados e existem fortes dvidas quanto sua eficcia, em matria de internalizao dos custos sociais; no
foram nem esto a ser desenvolvidos os meios nem os estudos necessrios
preparao e implementao eficaz de um conjunto coerente de; os IEs especialmente criados para a gesto ambiental, no esto articulados com a poltica
fiscal que indirectamente afecta o ambiente e que em Portugal tem um peso bastante
aprecivel.
Neste sentido, a OECD aconselha Portugal a desenvolver os instrumentos
econmicos e a recuperar os custos financeiros que tem com o fornecimento de
servios ambientais aos agentes econmicos e, ainda, a implementar
significativamente a anlise econmica das medidas de poltica ambiental.
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