isbn -...
TRANSCRIPT
ชดหนงสอ การสำรวจองคความรเพอการปฏรปประเทศไทย
การสำรวจองคความรเรองธนาคารทดน ISBN:
ทปรกษา:นพ.สมศกดชณหรศม ดร.สมเกยรตตงกจวานชยยวดคาดการณไกล
บรรณาธการ:ปกปองจนวทย
กองบรรณาธการ:สกลฤทธจนทรพม ภทชาดวงกลด
หนงสอชดนเปนสวนหนงของโครงการการสำรวจ องคความรเพอการปฏรปประเทศไทย โดยคณะทำงานเครอขายวชาการเพอการปฏรป คณะกรรมการสมชชาปฏรป
ธนาคารทดน
โดยคปตพนธหนกอง
สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย
1.บทนำ1.1ทมาและความสำคญของปญหา
ความเหลอมลำในการถอครองทรพยสนถอเปน
ปญหาสำคญของประเทศไทย และเปนสวนหนงของ
สาเหตทนำไปสความไมพอใจและความขดแยงในสงคม
ระยะ 2–3 ปทผานมา ในสวนของการถอครองทดน
งานวจยสวนใหญพบวาผมฐานะดถอครองทดนจำนวน
4 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
มากในลกษณะการกกตนและเกงกำไร สงผลใหทดน
ไมถกใชประโยชนอยางเตมท ผมรายไดนอยโดยเฉพาะ
เกษตรกรขาดแคลนทดนทำกนและกอใหเกดผลสบเนอง
ตอไปถงปญหาการบกรกทดนของรฐหรอเขตปาสงวน
การแกปญหาทผานมาอาศยการนำเอาทดนในเขต
ปาเสอมโทรมมาจดสรรใหประชาชนวธดงกลาวไมใชการ
แกปญหาทตนเหตทงยงสงผลใหพนทปาลดลงและทดน
ถกขายตอเปลยนมอไปยงผซอรายใหมทไมใชเกษตรกร
(อดศร อศรางกร ณ อยธยา 2553) เหตทเปนเชนน
เนองจากขาดมาตรการของรฐบาลเชนภาษทดนทจะ
ปรบโครงสรางแรงจงใจ(Incentive)ของผซอและผขาย
ในตลาดทดนและยงขาดแคลนองคกรหรอสถาบนทจะ
กระจายทดนใหเปนธรรมและกำกบการใชทดนใหเกด
ประโยชนสงสด
ขอเสนอทกลาวถงกนมากในขณะนคอการเรงผลก
ดนพ.ร.บ.ภาษทดนและสงปลกสรางซงเปนภาษทจดเกบ
บนฐานของทรพยสนเพอสรางความเปนธรรมในการถอ
ครองทดนและใชทดแทนพ.ร.บ.ภาษโรงเรอนและทดน
5
ทเปนการจดเกบบนฐานของรายได กลาวคอ เกบจาก
‘คารายป’หรอคาเชาทเจาของไดรบในขณะทพ.ร.บ.ภาษ
บำรงทองทกใชฐานราคากลางของทดน คอจดเกบตาม
ราคาหรอมลคาของทดนและสงปลกสรางไมไดเกบจาก
ฐานทรพยสนทแทจรง (ดวงมณ เลาวกลและเออมพร
พชยสนธ 2551) อยางไรกตาม ภาษทดนฯ นบเปน
เครองมอทจำเปนแตยงไมเพยงพอทจะสรางความมนใจ
ไดวาเกษตรกรจะสามารถเขาถงทดนไดจรงเนองจากยง
มอปสรรคดานอนเชนเงนทนในการซอทดนไมเพยงพอ
หรอทดนมราคาสงซงลำพงการเกบภาษอาจยงไมเพยง
พอทชวยเหลอใหเกษตรกรทมรายไดนอยไดถอครองและ
ใชประโยชนจากทดนดงนนจงจำเปนตองอาศย‘ธนาคาร
ทดน’(LandBank)เปนกลไกทชวยนำเอาทดนไปถงมอ
เกษตรกรอยางแทจรงและชวยจำกดการเปลยนมอทดน
ไมใหถายโอนไปอยในมอของนายทนธนาคารทดนอาจ
จดตงจะเปนองคกรของรฐบาล ทำหนาทในการจดซอ
ทดนใหเกษตรกรและคนไรทดนทำกนไดเชาในราคาถก
โดยไมไดดำเนนงานในเชงพาณชยหรอแสวงหากำไร
6 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
(Non-profitOrganization)
1.2เคาโครงการศกษา
งานเขยนน มวตถประสงคเพอศกษาองคความร
ทเกยวของการปฏรปทดนโดยอาศยธนาคารทดน อาท
หลกคด เปาหมายขององคกรรปแบบและวธการจดตง
โครงสรางองคกร การบรหารจดการองคกร โดยศกษา
ประสบการณจากตางประเทศ เชน กาลเซย ลธวเนย
บลแกเรยและฮงการนอกจากนนยงศกษาขอเสนอการ
จดตงธนาคารทดนในประเทศไทยในระยะเวลาทผานมา
และนำเสนอขอวจารณของการใชธนาคารทดนในการแก
ปญหาการถอครองทดน
7
2.การปฏรปทดน2.1แนวคดวาดวยการปฏรปทดน
การปฏรปทดน(LandReform)เปนการจดสรร
ทรพยากรใหม (Redistribution) เพอใหทดนมการใช
ประโยชนตรงตามเปาหมายของสงคมเชนสงคมทกำลง
เปลยนผานจากสงคมเกษตรไปสสงคมอตสาหกรรมอาจ
มเปาหมายการใชทดนทเปลยนแปลงไป และเครองมอ
อยางกลไกตลาด(MarketForce)โดยตวเองแลวไมเพยง
พอตอการบรรลเปาหมายดงกลาวดงนน (รฐบาล)จง
จำเปนตองมบทบาทในการชวยจดสรรทดนใหเหมาะสม
เชนการจดทำเขตพนท(Zoning)เปนตนนโยบายเหลาน
เปนสงสำคญสำหรบการพฒนาเศรษฐกจโดยเฉพาะภาค
เกษตรกรรมในหลายประเทศกอนการพฒนาสประเทศ
ทมความมงคงทางเศรษฐกจกมการปฏรปทดนมากอน
เชนญปนเกาหลใตไตหวน
งานวจยทศกษาการปฏรปทดนในตางประเทศ
8 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
หลายชนเชนงานของDijkandKopeva(2006)ให
ความสนใจกบประเทศในยโรปตะวนออก (Eastern
Europe) และละตนอเมรกาบางประเทศ ในสวนของ
การเปลยนแปลงจากระบบกรรมสทธรวมในระบบ
สงคมนยม สระบบทดนของเอกชนในระบบทนนยม
(De-collectivization) โดยมโจทยของการศกษาวาจะ
ออกแบบระบบกฎหมายหรอสถาบนอยางไรเพอสงเสรม
ใหการปฏรปเปนไปอยางราบรน รวมถงคนหาวธการ
จดสรรทดนทเหมาะสมเพอเพมผลตภาพ(Productivity)
ของการผลต
เปาหมายของการปฏรปทดนอาจมองไดเปน 2
มตคอ มตดานประสทธภาพในการจดสรร (Allocative
Efficiency) และมตดานความเปนธรรมในการกระจาย
(Distributive Equity) ในการปฏรปทดนในมตแรกม
เปาหมายเพอใหการใชประโยชนจากทดนมากทสด
ผครอบครองทดนทไมไดใชประโยชนจะตองจำหนาย
ทดนไปยงผทมความสามารถในการทำประโยชนมากกวา
สงผลใหการจดสรรมประสทธภาพมากขน สวนการ
9
ปฏรปทดนในมตหลงมเปาหมายเพอลดการกระจกตว
ของทดนลดความเหลอมลำของทรพยสนโดยกระจาย
การถอครองจากผมทดนมากไปสผมทดนนอยกวา
การปฏรปในบางประเทศอาจเนนเฉพาะมตใดมต
หนงหรอทงสองมตควบคกนไปงานศกษาของVollrath
(2007) ยนยนวาเปาหมายทงสองมตไมขดแยงกนเอง
เขาศกษาโดยใชขอมลผลผลตตอพนทจากหลายภมภาค
ทวโลก พบวา หากการกระจายตวของทดน (Land
Distribution)มความเหลอมลำสง1จะสงผลทางลบตอ
ผลตภาพของภาคเกษตร(AgriculturalProductivity)ดง
นน การปฏรปทดนเพอลดความเหลอมลำจงสงผลดทง
ในดานประสทธภาพและความเปนธรรมไปพรอมกน
1 วดจากคาสมประสทธจนของการถอครองทดน (Gini CoefficientforLandHoldings)มคาอยระหวาง0–1ถาเขาใกล0แสดงวาความเหลอมลำนอยถาเขาใกล1แสดงวาความเหลอมลำมาก งานของ Vollrath (2007) พบวา ถาคาสวนเบยงเบน มาตรฐาน(StandardDeviation)ของคาสมประสทธจนลดลง1ผลตภาพจะเพมขนรอยละ8.5
10 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
2.2แนวทางการปฏรปทดน
การปฏรปทดนอาจแบงไดเปน3แนวทางไดแก
1) แนวทางทอาศยกลไกตลาดเปนพนฐาน
(Market-basedPolicy)
2)แนวทางทอาศยกลไกของรฐบาล(Government
Intervention)
3)แนวทางทอาศยชมชนเปนพนฐาน(Community-
basedPolicy)
การอาศยกลไกตลาดเปนพนฐานอาจใชมาตรการ
‘ภาษทดน’(LandTaxation)เปนเครองมอโดยมหลก
การวารฐบาลควรแทรกแซงการตดสนใจของเอกชนเทา
ทจำเปน ใชมาตรการทไมบดเบอนกลไกราคามากเกน
ไปการใชภาษทดนเปนเครองมอทสอดคลองกบแนวทาง
นมากทสด เพราะอำนาจในการเปลยนแปลงกรรมสทธ
ยงคงเปนของเอกชนเหมอนเดม รฐบาลเพยงแตเขาไป
11
สรางเงอนไข (Conditions) บางประการเพอใหเอกชน
เปลยนแปลงการตดสนใจโดยทรฐบาลไมได‘คด’แทน
เอกชนวาใครควรจะครอบครองทดนมากนอยเพยงไร
เอกชนรายใดทเหนวาการทงทดนใหวางเปลาจะทำให
ตองเสยภาษมาก (สวนใหญมกจะเปนผมฐานะด)กจะ
ตดสนใจทำประโยชนหรออาจขายทดนใหคนอนไป สง
ผลใหการจดสรรทดนมประสทธภาพและความเปนธรรม
มากขนในระดบหนง
อยางไรกตาม แนวทางทอาศยกลไกตลาดแต
เพยงอยางเดยวอาจไมเพยงพอ หรอไมสามารถบรรล
เปาหมายทสงคมตองการได ยกตวอยางเชน ในบาง
สงคมตองการเนนเปาหมายดานความเปนธรรมในการ
กระจายทดนมากเปนพเศษและมาตรการทางภาษกยง
ไมเพยงพอทจะทำใหคนจนทตองการทดนทำกนสามารถ
เขาถงทรพยากรดงกลาวไดรฐบาลจงจำเปนตองเขามาม
บทบาทในการเปลยนแปลงหรอถายโอนกรรมสทธรวม
ถงใหความชวยเหลอทางการเงนแกคนจนทไมมทนทรพย
พอในการซอทดนวธการทใชมหลายวธอาท
12 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
• การแจกจายเอกสารสทธ (Entitlement)
เปนการนำเอาทดนของรฐหรอรฐวสาหกจ (เชน ทราช
พสด พนทปา ทดนสาธารณะทไมไดใชประโยชน) นำ
มาออกเอกสารสทธใหประชาชนเขาไปทำกน สวนมาก
ไมอนญาตใหซอขายหรอเปลยนแปลงเจาของ
• การยดทดนคน (Expropriation) เปนการใช
อำนาจรฐยกเลกกรรมสทธทดนของเอกชนแลวยดคน
เปนของรฐ หรอจดสรรทดนดงกลาวใหเอกชนรายอน
โดยไมจายคาชดเชยใหเจาของเดม วธดงกลาวปรากฏ
ในประเทศคอมมวนสตในอดตประเทศประชาธปไตยท
มเศรษฐกจแบบทนนยมไมใชวธนเพราะเปนการละเมด
สทธของเอกชน
• ธนาคารทดน (Land Bank) เปนหนวยงาน
สาธารณะทไมแสวงหากำไร (Non-profit Organiza-
tion) อาจทำหนาทไดหลายประการตามวตถประสงค
ของการกอตง แตโดยทวไปแลวธนาคารทดนจะเปนผ
‘ซอ’ ทดนจากเอกชนรายอนทไมไดใชประโยชน (หรอ
ถาเปนทดนของรฐกไมตองซอ) เพอจดสรรทดนใหแกผ
13
มไดและเกษตรกร แหลงรายไดของธนาคารอาจมาจาก
งบประมาณหรอชองทางอนๆตามทกฎหมายกำหนด
แนวทางสดทายคอการอาศยชมชนในการรวมกน
จดการทรพยากรทดนเจาของกรรมสทธไมใชทงเอกชน
และรฐบาล แตเปนของกลมประชาชนทรวมตวกนเปน
ระยะเวลานาน มการวางระบบบรหารจดการในเชง
สถาบนทชดเจน เครองมอทสำคญคอการออก ‘โฉนด
ชมชน’ ทเปนเอกสารอนญาตใหชมชนรวมกนบรหาร
จดการ ครอบครอง และใชประโยชนจากทดนของรฐ
อาจใชเพออยอาศยหรอประกอบอาชพตางๆ โดยมขอ
กำหนดหรอเงอนไขบางประการ วตถประสงคของการ
ออกโฉนดชมชนกเพอแกปญหาการซอขายทดนเพอเกง
กำไรของเอกชน ทำใหทดนถกปนราคาใหสง ไมถกใช
ประโยชนอยางเตมทและสญเสยทดนสำหรบการเกษตร-
กรรมไปเปนทดนเชงพาณชยโฉนดชมชนจะดงเอาทดน
ออกจากกลไกตลาด ไมอนญาตใหมการซอขาย เพอ
รกษาพนทเกษตรกรรมเอาไว
14 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
การปฏรปทดนไมจำเปนตองเลอกแนวทางใด
แนวทางหนงอาจกลาวไดวาทง3แนวทางนอกจากจะ
ไมขดแยงกนแลวยงมความเชอมโยงกนดวย การไดมา
ซงทดนในการจดโฉนดชมชนจะตองอาศยธนาคารทดน
เปนกลไก ขณะทธนาคารทดนกตองการเงนสวนแบง
รายไดจากภาษทดนเพอนำไปซอทดน และภาษทดนก
จะเปนแรงกดดนใหผครอบครองทดนจำนวนมากปลอย
ทดนออกมา การปฏรปทประสบความสำเรจจงขนอย
กบวาจะออกแบบนโยบายอยางไรใหมาตรการทงหมด
ประสานกน
3.ธนาคารทดน3.1แนวคดพนฐานของธนาคารทดน
ประเดนขอขดแยงเรองการใชทดนเปนปญหาใหญ
ของคนหลายลานคนในประเทศมาตรการบรหารจดการ
15
ทดนทรฐบาลไทยเคยใชมาในอดต เชน นโยบายการใช
และกรรมสทธทดน (มตคณะรฐมนตร 22 มถนายน
2525)ของทดน3ประเภทคอพนทปาไมถาวรทยงไม
ประกาศเปนเขตปาสงวนแหงชาตพนทปาสงวนแหงชาต
ทราษฎรบกรกและพนททราษฎรไมไดบกรกและมสภาพ
ปาสมบรณโดยนำเอาทดนของรฐทเปนปาเสอมโทรมมา
จดสรรใหประชาชนเพอบรรเทาปญหาการไรททำกนนน
ทำใหพนทปาของประเทศสญเสยไป และไมสอดคลอง
กบหลกคดเรองการพฒนาอยางยงยน (Sustainable
Development) และทผานมากพบวาทดนถกเปลยน
มอไปสนายทนทำใหปญหาการขาดแคลนททำกนยงคง
ดำรงอยตอไป(ปราโมทยตงเกยรตกำจาย2553)การ
จดหาทดนใหประชาชนจงควรอยในรปแบบธนาคารทดน
คอภาครฐจดซอทดนใหประชาชนเชาหรอเชาซอ
ธนาคารท ดน ม หลากหลายรป แบบตาม
วตถประสงคของการแกไขปญหาทเกดขนในขณะนน
และบางปญหากมความเชอมโยงกน เชนการไมมทดน
ทำกนสงผลตอการบกรกพนทสงวนของรฐ หรอการ
16 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
กระจายทดนไมเหมาะสมสงผลใหการใชประโยชนทำได
ไมเตมท เชนนแลวธนาคารทดนจงมบทบาทในการเปน
ตวกลางแกไขความไมสมบรณของตลาดทดน ดวยการ
ลดการผกขาด (Monopoly) ในตลาดทดน โดยการ
กระจายการถอครองจากเจาของทรำรวยถอครองทดน
จำนวนมากไปสเกษตรกรทมฐานะยากจนอนเปนการ
เพมประสทธภาพและความเปนธรรมไปพรอมกน
นอกจากเปาหมายการแกไขปญหาการกระจก
ตวของทดน (LandConcentration)และเพอกระจาย
การถอครองทดนขางตนแลว ในบางประเทศธนาคาร
ทดนยงมบทบาทในการแกไขปญหาการกระจดกระจาย
ของกรรมสทธ (Land FSragmentation) ทพบมากใน
ประเทศยโรปตะวนออก เนองจากในยคคอมมวนสต
รฐบาลไดยดเอาทดนของเอกชนไวเปนเวลานานหลาย
สบป เมอระบบคอมมวนสตลมสลายและประเทศกลบ
สเศรษฐกจระบบตลาด(MarketEconomy)จงตองคน
กรรมสทธทดนแกเจาของเดมแตปญหาทพบคอเจาของ
เดมอาจเสยชวตไปแลวหรอชราภาพมากจนใชประโยชน
17
จากทดนไมไดหรอเจาของเดมยายไปอยทอนและไมได
อาศยบนทดนผนนนแลวหรอบางกรณกตามหาเจาของ
เดมไมพบ ผลคอความเปนเจาของทดนกระจดกระจาย
ทดนแตกเปนผนเลกผนนอย ธนาคารทดนจงทำหนาท
รวบรวมทดนใหเปนผนใหญขน(LandConsolidation)
เพอใชประโยชนจากการประหยดจากขนาด (Econo-
miesofScale)และเพมประสทธภาพการผลต
ในทางปฏบตแลวการใชธนาคารทดนควรจะใช
ควบคไปกบการเกบภาษทดนเนองจากภาษทดนเปนการ
เพมตนทนคาเสยโอกาส (Opportunity Cost) ของ
เจาของทดนรายใหญ ลดแรงจงใจทจะครอบครองทดน
เพอเกงกำไรโดยไมใชประโยชนจงเกดการจดสรรการถอ
ครองทดนใหม(Reallocation)จากนนธนาคารทดนจะ
เขามาทำหนาทในการกระจายการถอครอง(Redistribu-
tion)ไปยงเกษตรกรทตองการทดนทำกน เนองจากขอ
ไดเปรยบของธนาคารทดนคอการกำหนดกลมเปาหมาย
(TargetGroup)ไดรวมทงเปนชองทางทรฐบาลสามารถ
ใชนโยบายชวยเหลอไดสะดวกกวาเชนการใหเกษตรกร
18 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
เชาทดนในราคาทสมเหตสมผล และในระยะยาว
ธนาคารทดนอาจเปลยนแปลงภาระหนาทไปสธนาคาร
รายยอย(Microfinance)เพอชวยเหลอเกษตรกรไดเชน
ในฟลปปนส(โปรดดLamberte2000)
3.2การจดตงธนาคารทดนในประเทศไทย2
แนวทางแกไขของรฐบาลในอดตอยในรปแบบ
ของกองทนทดนในป2512รฐบาลจดตงกองทนทดน
ในรปแบบเงนทนหมนเวยนจดซอทดนตาม พ.ร.บ.จด
รปทดนพ.ศ.2511เพอใหเกษตรกรยมเงนไปซอทดน
มาจดตงเปนสหกรณการเชาชอทดน(สหกรณนคม)แต
ไมประสบความสำเรจในการกระจายการถอครองทดน
มากนก มสหกรณนคมเกดขน 84 แหง หนงในนคอท
ชมชนคลองโยงจงหวดนครปฐมตอมาในป2518จง
2 เนอหาบางสวนอางองจากการรวบรวมของสกลฤทธจนทรพม (2553),สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ
19
มการจดตงกองทนปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม รวมทง
ระเบยบสำนกนายกรฐมนตรวาดวยเงนทนหมนเวยน
กองทนจดหาทดนชวยเหลอชาวนาชาวไร พ.ศ. 2519
ภายใตการกำกบดแลของนายกรฐมนตรและสำนกงาน
ปลดสำนกนายกรฐมนตร
ในเดอนพฤษภาคม 2521 มการจดตงคณะ
ทำงานรวมระหวาง สำนกงานการปฏรปทดนเพอ
เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กบธนาคารเพอการเกษตรและ
สหกรณการเกษตร(ธกส.)เพอศกษาลทางในการจดตง
ธนาคารทดนผลของการศกษาเหนสมควรใหมการจดตง
ธนาคารทดนโดยเปนหนวยงานรวมกบธกส.และไดนำ
รางพ.ร.บ.เสนอคณะรฐมนตรคณะรฐมนตรไดมมตเมอ
วนท16มกราคม2522ใหปรบปรงรางพ.ร.บ.ปฏรป
ทดนเพอเกษตรกรรม และยกราง พ.ร.บ.ธนาคารเพอ
การเกษตรและสหกรณการเกษตรใหสอดคลองกน
จนเมอวนท 9 มถนายน 2523 ไดมการจดตงคณะ
อนกรรมการพจารณาดานธนาคารทดน เสนอแนวทาง
การจดตงธนาคารทดนไวหลายรปแบบ เชน เปน
20 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
รฐวสาหกจหรอจดตงเปนหนวยงานในธกส.หรอจดตง
จากกองทนส.ป.ก.หรออยในรปแบบของคณะกรรมการ
โดยมส.ป.ก.ทำหนาทเปนฝายเลขานการ
ทผานมา กองทนทดนไมประสบความสำเรจ
เนองจากปญหาการขาดแคลนเงนทน ไมมการนำไปส
การปฏบตอยางจรงจง นำเงนทนไปใชผดวตถประสงค
หรอมการปรบเปลยนนโยบายเมอเปลยนรฐบาล รวม
ทงปญหาการทจรตคอรปชน ปจจบนรฐบาลอภสทธ
เวชชาชวะ ผลกดนการจดตงธนาคารทดนไปมากพอ
สมควร โดยเสนอวา ในระยะสนมลกษณะเปนองคกร
มหาชน (แบบชวคราว) โดยออกเปนพระราชกฤษฎกา
จดตงสถาบนบรหารจดการธนาคารทดนและในระยะยาว
มเปาหมายเพอยกราง พ.ร.บ.ธนาคารทดน เพอจด
ตงธนาคารทดนอยางถาวร (ใชเวลาประมาณ 3-5 ป)
โดยมลกษณะเปนองคกรมหาชนทบรหารจดการอยาง
อสระนายถาวรเสนเนยมรมช.มหาดไทยคาดวาจะใช
งบประมาณกอตงกองทนธนาคารทดนประมาณ1พน
ลานบาท(กรงเทพธรกจ,24มถนายน2553)
21
¸¹Ò¤Ò÷մԹ
·Õ´Ô¹¢Í§àÍ¡ª¹·Õ´Ô¹¢Í§ÃÑ°ºÒÅ
ไมอนญาตใหเชาซอ
อนญาตใหเชาเพอทำกน
ไดอยางเดยว
อนญาตใหเชา
หรอเชาซอ
à¡ÉµÃ¡ÃÃÒ‹ÍÂáÅмٌäÁ‹ÁÕ·Õ·Ó¡Ô¹
ภาพท 1: เคาโครงการทำงานของธนาคารทดนในประเทศไทย
การทำงานของธนาคารทดนจะทำงานควบคไป
กบภาษทดนเมอเกบภาษทดนกบทดนทไมใชประโยชน
จะทำใหเจาของนำทดนเขามาทธนาคารทดน ธนาคาร
จะนำเงนทนไปซอทดนจากเอกชนดงกลาวมาจดสรรให
กบเกษตรกรทยากจนและคนไรททำกนได ‘เชา’ หรอ
22 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
‘เชาซอ’รวมกบการนำเอาทดนของรฐมาจดใหเชาเพอทำ
กนไดแตไมอนญาตใหเชาซอโดยมองคการปกครองสวน
ทองถนทำหนาทสำรวจทดนทรกรางวางเปลาอยาง
ทวถง และธนาคารทดนมหนาทควบคม-ตดตาม-กำกบ
ดแลการเปลยนมอทดนทงนทดนทไดกรรมสทธมาจาก
ธนาคารทดน หากเจาของตองการขายจะตองขายกลบ
มายงธนาคารทดน เพอปองกนไมใหทดนเปลยนมอไป
สนายทนรายใหญ
นอกจากนนายกรณจาตกวณชรฐมนตรวาการ
กระทรวงการคลง เปดเผยวาอาจจะนำรายไดในอตรา
รอยละ2ของรายไดทจดเกบไดตามกฎหมายภาษทดน
และสงปลกสราง หรอประมาณปละ 500 ลานบาท
มาสนบสนนการดำเนนงานของธนาคารทดน เพอนำ
เงนไปรบซอหรอบรหารจดการทดนตอจากประชาชนท
ไมตองการเปนเจาของทดนทไมไดใชประโยชนอกตอไป
(สำนกขาวไทย,24มถนายน2553)เชนเดยวกบความ
เหนของจรญศรชายหาดจากสำนกงานเศรษฐกจการ
คลงทเหนวาการหกภาษรอยละ2เขากองทนธนาคาร
23
ทดน ควรปรบเปลยนเปนใหมการเกบคาธรรมเนยม
พเศษเพม(Surcharge)รอยละ2จากรายไดภาษเพอ
สงใหรฐ แยกตางหากจากรายไดขององคการปกครอง
สวนทองถนทจะนำมาบรหารจดการในพนทของตนเอง
(เครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย, 1 กนยายน
2553) อยางไรกตาม มความเหนจากนกวชาการ
บางทานวาการหกรายไดไมสามารถทำได เนองจากรายได
จาก พ.ร.บ.ภาษทดนและสงปลกสราง กำหนดใหเปน
รายไดของทองถน
3.3ความคบหนาของการจดตงธนาคารทดนในปจจบน
เมอวนองคารท14ธนวาคม2553คณะรฐมนตร
ไดมมตอนมตหลกการ “รางพระราชกฤษฎกาจดตง
สถาบนบรหารจดการธนาคารทดน (องคการมหาชน)
พ.ศ.....”ตามทสำนกงานปลดสำนกนายกรฐมนตรเสนอ
ขณะนรางกฎหมายผานการตรวจพจารณาของสำนกงาน
24 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
คณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตรเหนชอบกบ
รางดงกลาวแลวในวนองคารท8มนาคม2554และ
ใหดำเนนการตอไปไดเมอสวนราชการทเกยวของยนยน
เหนชอบดวยกบรางพระราชกฤษฎกาดงกลาวดวยแลว
สำนกเลขาธการคณะรฐมนตรไดเผยแพรขอมลบางสวน
ทเปนสาระสำคญของรางกฎหมาย3ดงตอไปน
รางพระราชกฤษฎกาดงกลาวไดใหคำจำกดความ
ของธนาคารทดน(มาตรา3)วาเปน“องคกรททำหนาท
จดเกบรวบรวมขอมลทดนของหนวยงานภาครฐองคการ
ปกครองสวนทองถน และเอกชนทไมไดใชประโยชน
และจดซอทดนจากเอกชน เพอนำมาจดใหเกษตรกร
ผยากจน หรอผประสงคจะใชประโยชนในทดน ไดเชา
เชาซอ หรอเขาทำประโยชน และสนบสนนทางการเงน
แกการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม” จงพอจะเหนไดวา
ธนาคารทดนทกำลงจะเกดขนในประเทศไทยจะมภาระ
หนาท3ประการนอกจากเกบรวบรวมฐานขอมลทดน
3 http://media.thaigov.go.th/sitedirectory/471/2027/2027_68839_141253.doc(หนา8-10)
25
และจดซอทดนเพอแจกจายซงเปนภารกจหลกแลว ยง
มภารกจรองคอการชวยเหลอดานการเงน (Financial
Assistance) แกโครงการปฏรปทดนอกดวย รปแบบน
คลายคลงกบโมเดลของธนาคารทดนในบางประเทศ
เชนกาลเซย
การจดตงจะทำในลกษณะองคการมหาชนชอวา
‘สถาบนบรหารจดการธนาคารทดน (องคการมหาชน)’
หรอ‘TheLandBankAdministrationInstitute(Public
Organization)’พงเขาใจวาองคการดงกลาวเปนธนาคาร
ทดนแบบชวคราวเพอแกไขปญหาการขาดแคลนทดน
ทำกนโดยเรงดวน มใชธนาคารทดนโดยสมบรณ
เนองจากมาตรา 7 วรรค 1 ของรางพระราชกฤษฎกา
เขยนวตถประสงคขององคการนไววา“ดำเนนการเพอให
เกดการกระจายการถอครองทดนทเปนธรรมและยงยน
และมการใชประโยชนทดนอยางเหมาะสม และจดตง
ธนาคารทดนขนภายในระยะเวลา5ป”
นอกจากการกระจายการถอครองทดนและดแล
การใชประโยชนแลวสถาบนบรหารจดการธนาคารทดน
26 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
ยงมวตถประสงคอนไดแก
1) การรวบรวมและจดทำฐานขอมลทดน เพอ
เปนตวกลางระหวางผตองการใชทดนกบผทมทดนแต
ไมไดใชประโยชน
2) ดำเนนการจดหาทดนของรฐ หรอจดซอทดน
ของเอกชนทไมไดใชประโยชนหรอใชประโยชนไมเตมท
มาจดสรรใหเกษตรกรและคนยากจนไดใชประโยชน
3) สนบสนนทางการเงนแกการปฏรปทดนเพอ
เกษตรกรรม
4) สนบสนนใหชมชนมการบรหารจดการทดน
รวมกน ทงทดนทำกนและทดนสำหรบการอยอาศยใน
รปแบบโฉนดชมชน
5)ประสานงานกบหนวยงานทเกยวของเพอแกไข
ปญหาทดนของเกษตรกรและผยากจน
6) สนบสนนการรกษาและคมครองพนทท
เหมาะสมสำหรบเกษตรกรรมทสอดคลองกบนเวศวทยา
ภมปญญาและวฒนธรรมของแตละทองถน
เพอเปนเครองมอ(Instrument)ใหบรรลภารกจ
27
หนาทขางตน รางพระราชกฤษฎกาฯ ไดกำหนดให
สถาบนบรหารจดการธนาคารทดนมอำนาจดงตอไปน
1) ใหสนเชอเพอการจดหาและพฒนาทดนแก
เกษตรกร ผยากจน ผประสงคจะใชประโยชนในทดน
องคกรชมชน เครอขายองคกรชมชน หรอบคคลตามท
คณะกรรมการกำหนด
2) สงเสรมและสนบสนนองคกรชมชนและเครอ
ขายองคกรชมชนในการบรหารจดการทดน
3) กอตงสทธ หรอทำนตกรรมทกประเภทกบ
หนวยงานของรฐหรอเอกชน
4) โอนหรอรบโอนอสงหารมทรพยหรอทรพย
สทธตางๆ
5)เปนเจาของกรรมสทธเปนผไดมาซงสทธครอบ
ครองและเปนผทรงสทธในทรพยสทธตางๆ
6) ซอ จดหา จำหนาย ยม ใหยม เชา ใหเชา
เชาซอใหเชาซอหรอดำเนนงานเกยวกบอสงหารมทรพย
หรอทรพยสทธตางๆ
7) รวมทนกบนตบคคลอนในกจการทเกยวกบ
28 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
วตถประสงคของสถาบน
8)กหรอยมเงนภายในและภายนอกราชอาณาจกร
เพอประโยชนในการดำเนนการตามวตถประสงคของ
สถาบน
9)ทำความตกลงและรวมมอกบเอกชนหรอหนวยงาน
อนทงภาครฐและองคกรภาคเอกชนทงภายในและ
ภายนอกราชอาณาจกรในกจการทเกยวกบวตถประสงค
ของสถาบน
10)ประสานงานใหคำปรกษาและคำแนะนำการ
วางแผนพฒนาและการใชประโยชนในทดนแกหนวยงาน
ภาครฐและเอกชนทเกยวของกบการจดตงธนาคารทดน
11) รวบรวม ศกษา วเคราะห วจยและจดทำ
ขอเสนอเกยวกบการกำหนดนโยบายและมาตรการ
ทเกยวของกบการบรหารทดน รวมทงเสนอแนะปญหา
อปสรรคและขอขดของทเกดขนในการปฏบตงานตลอด
จนแนวทางการแกไขตอคณะกรรมการ
12)เรยกเกบคาธรรมเนยมคาบำรงคาตอบแทน
หรอคาบรการในการดำเนนการของสถาบน ทงนตาม
29
หลกเกณฑและอตราทคณะกรรมการกำหนด
13) รบเปนตวแทนนายหนา รบมอบหมายหรอ
รบจางบคคลอน รวมทงมอบหมายบคคลหรอองคกร
อนใด เพอดำเนนการหรอประกอบกจการใดๆ ภายใน
ขอบวตถประสงคของสถาบน
14) เผยแพรและประชาสมพนธการดำเนนงาน
เกยวกบการจดตงธนาคารทดน
15) ดำเนนการอนใดเพอใหบรรลวตถประสงค
ของสถาบน
ในสวนของทรพยสน รางพระราชกฤษฎกาฯ
กำหนดใหสถาบนบรหารจดการธนาคารทดนมทนและ
ทรพยสนในการดำเนนการของสถาบนจากแหลงตางๆ
ประกอบดวย
1)เงนหรอทรพยสนทไดรบโอนมา
2)เงนทรฐบาลจายใหเปนทนประเดม
3) เงนงบประมาณรายจายประจำปของรฐบาล
เปนจำนวนตามจำนวนทคณะรฐมนตรกำหนด เมอได
30 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
จดตงสถาบน และจำนวนทเพมขนตามความจำเปน
ในแตละปงบประมาณ
4) เงนอดหนนจากภาคเอกชน หรอองคกรอน
รวมทงจากตางประเทศหรอองคการระหวางประเทศ
และเงนหรอทรพยสนทมผอทศให
5)คาธรรมเนยมคาบำรงคาตอบแทนคาบรการ
หรอรายไดจากการดำเนนการ
6) ดอกผลของเงนหรอรายไดจากทรพยสนของ
สถาบน หรอจากการออกพนธบตรการรบเงนหรอ
ทรพยสนตาม(4)จะตองไมทำใหสถาบนขาดความเปน
อสระหรอความเปนกลาง
โครงสรางการบรหารจะอยในรปแบบขององคการ
มหาชน โดยดำเนนการตามขนตอนการจดตงองคการ
มหาชนตามหนงสอของสำนกงานก.พ.ร.ทนร1200/ว
15 ลงวนท 11 กนยายน 2549 มนายกรฐมนตร
เปนผรกษาการตามพระราชกฤษฎกาน และใหมคณะ
กรรมการชดหนงเรยกวา“คณะกรรมการสถาบนบรหาร
31
จดการธนาคารทดน”ประกอบดวย
1) ประธานกรรมการ เปนผทรงคณวฒทม
ความรความเชยวชาญดานการบรหารจดการทดน หรอ
ทรพยากรธรรมชาตแตงตงโดยคณะรฐมนตร
2) กรรมการโดยตำแหนง4คนไดแกปลดสำนก
นายกรฐมนตร ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวง
เกษตรและสหกรณและปลดกระทรวงมหาดไทย
3) กรรมการผแทนองคกรชมชน 4 คน ใชวธ
สรรหาจากตวแทนขององคกรชมชน แตงตงโดยคณะ
รฐมนตร
4)กรรมการผทรงคณวฒ4คนเปนผทรงคณวฒ
ทมความรความเชยวชาญดานการบรหารจดการทดน
หรอทรพยากรธรรมชาตแตงตงโดยคณะรฐมนตร
5) เลขานการ กำหนดใหผอำนวยการเปน
กรรมการและเลขานการโดยตำแหนง
เปนทนาสงเกตวา รางพระราชกฤษฎกาฯขาง
ตนทเพงไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรเมอวนท
32 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
14ธนวาคม2553มการปรบปรงแกไขจากรางพระราช
กฤษฎกาฯของกองนตการกรมทดนกระทรวงมหาดไทย
(13กรกฎาคม2553)ในสาระสำคญบางประการอาท
การยกเลกถอยความทวา “เงนทมกฎหมายอนกำหนด
ใหเปนรายไดของสถาบน”จากการเปนสวนหนงของทน
และทรพยสนในการดำเนนการของสถาบนแสดงใหเหน
วารางฯทผานคณะรฐมนตรอาจไมมการนำสวนแบง
รายไดจากกฎหมายภาษทดนและสงปลกสรางจำนวน
รอยละ2ดงทปรากฏเปนขาวกอนหนาน
33
ตารางเปรยบเทยบความแตกตางระหวางรางฯของกรมทดนและรางฯทผานคณะรฐมนตร
รางฯของกรมทดน รางฯทผานคณะรฐมนตร
เตรยมการจดตงธนาคาร•ทดนโดยไมมกำหนดเวลา(มาตรา7)การโอนหรอรบโอน•อสงหารมทรพยหรอทรพยสทธตางๆจะไดรบยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมาย(มาตรา8)การซอจดหาจำหนาย•ยมใหยมเชาใหเชาเชาซอใหเชาซอหรอดำเนนงานเกยวกบอสงหารมทรพยหรอทรพยสทธตางๆจะไดรบยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมาย(มาตรา8)
กำหนดระยะเวลาเตรยม•การจดตงธนาคารทดนภายใน5ป(มาตรา7)ไมไดระบเรองการไดรบ•ยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมายไมไดระบเรองการไดรบ•ยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมายไมมอำนาจออกพนธบตร•หรอตราสารอนใดเพอการลงทนไมปรากฏขอความ •ดงกลาว
34 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
สถาบนฯสามารถออก•พนธบตรหรอตราสารอนใดเพอการลงทน(มาตรา8)ระบวา“เงนทมกฎหมาย•อนกำหนดใหเปนรายไดของสถาบน”เปนสวนหนงของทนและทรพยสนในการดำเนนการของสถาบน(มาตรา9)คณะกรรมการฯมจำนวน•ทงหมด11คนประกอบดวยประธานกรรมการ1คนกรรมการโดยตำแหนง3คนกรรมการผแทนองคกรชมชน3คนกรรมการผทรงคณวฒ3คนและเลขานการ1คนโดยไมมปลดสำนกนายกรฐมนตรเปนกรรมการโดยตำแหนง(มาตรา13)
รางฯของกรมทดน รางฯทผานคณะรฐมนตร
คณะกรรมการฯม•จำนวนทงหมด14คนประกอบดวยประธานกรรมการ1คนกรรมการโดยตำแหนง4คนกรรมการผแทนองคกรชมชน4คนกรรมการผทรงคณวฒ4คนและเลขานการ1คนโดยเพมปลดสำนกนายกรฐมนตรเปนกรรมการโดยตำแหนง(มาตรา13)
ทมา:กรมทดนกระทรวงมหาดไทยและสำนกเลขาธการคณะรฐมนตร
35
3.4ธนาคารทดนในตางประเทศ: รปแบบเปาหมายและการบรหารจดการ
1)กาลเซย(Galicia)
กาลเซยเปนชมชนทปกครองตนเอง (Autono-
mous Community) ทางภาคตะวนตกเฉยงเหนอของ
สเปนเปนเขตประวตศาสตร(HistoricRegion)ทสำคญ
มประชากรประมาณ2.78ลานคนพนทกวา1ใน3
เปนพนทเกษตรกรรมปญหาทกาลเซยพบคอการกระจด
กระจายของกรรมสทธทดนทดนในชนบท(RuralLand)
กวารอยละ97เปนทดนของเอกชนแบงเปนการถอครอง
โดยชมชน และเอกชนสวนบคคลทดนทเปนกรรมสทธ
ของชมชนเปนทดนแปลงใหญประมาณ600เฮกเตอร
ขนไปถอครองโดยชมชนประมาณ2พนกวาชมชนตรง
กนขามกบทดนเอกชนสวนบคคลประมาณ1.6ลานราย
ทมขนาดการถอครองทดนประมาณ 1.7 เฮกเตอรตอ
เจาของ1คนเทานนขนาดทดนเฉลยตอแปลงประมาณ
36 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
0.22 เฮกเตอรเทานน แสดงใหเหนวากรรมสทธ
มลกษณะกระจดกระจายสง และยงพบวาเจาของทดน
จำนวนมากถอครองทดนในชนบท แตไมไดอาศยอยใน
ชนบท เกดการทงรางทดนไมไดใชประโยชนอยางเตมท
(LandAbandonment)ถงกวารอยละ25
แมวาเจาของจะไมไดใชประโยชน แตพวกเขาก
ยงเลอกทครอบครองตอไปโดยไมขาย เนองจากทดน
อาจไดใชประโยชนในยามทเศรษฐกจไมด หรอถอไว
เกงกำไรหากเมองขยายตวมายงทดนของตน ระบบการ
บรหารจดการขอมลทดนกไมมประสทธภาพ ตลาดซอ
ขายทดนและเชาทดนประสบปญหาตนทนสารสนเทศ
สง(HighInformationCost)เจาของทดนไมรเปนใคร
อยทไหน และมลกษณะกระจดกระจาย บางคนอยใน
เมอง บางคนอยตางประเทศ การใชประโยชนจากทดน
ผนใหญจงมนอย นอกจากน ยงสงผลใหตลาดซอขาย
และตลาดเชาทดนประสบปญหาตนทนสารสนเทศสง
(HighInformationCost)และไมมราคาตลาด(Market
Price) เนองจากไมมขอมลเพยงพอสำหรบการเปรยบ
37
เทยบ สภาวะเชนนกลไกตลาดจงไมสามารถทำหนาท
แกปญหาการจดสรรทดนได
สงทกาลเซยใชเปนเครองมอในการแกไขปญหา
คอ ‘กฎหมายการบรหารจดการและมาตรการทางภาษ
สำหรบการอนรกษพนทเกษตรและธนาคารทดน’ (Act
7/2007onadministrativeandtaxmeasuresfor
theconservationof theutilisedagricultural area
andonthelandbankofGalicia)โดยมจดประสงค
เพอกำกบดแลการใชทดนเพอการเกษตรใหเปนไปตาม
หลกการคำนงถงประโยชนสงสด (Rational Use of
AgriculturalAreas)เพอปองกนการละทงทดนใหรกราง
วางเปลาทงนรฐบาลมมาตรการตางๆดงตอไปน
•จดตงธนาคารทดนแหงกาลเซย
•จดตงสวนบรหาร(ManagementBody)ของ
ธนาคารทดนในชอวาBanTeGal
• มกลไกลงโทษ (Penalty Regime) ผทงราง
ทดนโดยไมทำประโยชน
38 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
ธนาคารทดนแหงกาลเซยจะทำหนาททงโดยตรง
และโดยออมในการแกปญหาการจดสรรทดน หนาท
โดยตรงไดแกการเปน ‘สอกลาง’ (Mediation)ระหวาง
เจาของทดนกบเกษตรกร โดยธนาคารจะทำหนาทเชา
หรอซอทดนจากเจาของทดนเดมดวยความสมครใจ
(ไมบงคบใหปลอยเชาหรอขายในราคาทเจาของเดมไม
ยนยอม) โดยสทธในการจดการดแลทดนจะกลายเปน
ของธนาคารทดนจากนนธนาคารทดนจงนำทดนไปให
เกษตรกรหรอองคกรของรฐอนๆไปเชาเพอทำประโยชน
ตอ ผเชามสทธใชทดนเพอการเกษตรตามกรอบของ
กฎหมาย Act 7/2007 แตไมสามารถนำทดนไปขาย
หรอใหเชาตอได และในบางครงธนาคารอาจคนทดน
ใหแกผใหเชาไดตามความเหมาะสม ในสวนของหนาท
โดยออมของธนาคารทดนประกอบดวยการสงเสรมให
ขอมลขาวสารแพรหลายทวถง และสรางราคาอางอง
(Referential Prices)4 ของตลาดทดนเพอชวยเหลอให
4 เนองจากตลาดทดนในกาลเซยประสบปญหาไมมราคากลางดงทอธบายไปแลว ผทำหนาทคำนวณและประเมนมลคาการซอ
39
กลไกตลาดทำงานอยางมประสทธภาพมากขน
กฎหมายยงกำหนดใหมบทลงโทษเพอเปนแรง
จงใจทางลบ (Negative Incentive) สำหรบเจาของ
ทดนในเขตพนทเฉพาะเพอการเกษตรกรรม (Area of
SpecialAgriculturalInterest)ตามAct7/2007ทไม
ไดใชทดนเพอเพาะปลก(Uncultivated)หรอทงรางทดน
(Abandoned)ดวยการคดปรบตงแต300–3,000ยโร
สำหรบการละเมดกฎหมายและเจาของทดนมทางเลอก
เพอไมใหตนเองตองถกเกบคาปรบเชนเคลยรพนทหรอ
จดใหเปนพนทเกษตรเชงอนรกษ(ConservationAgri-
culture)ขายทดนใหผอนถอครองและใชประโยชนแทน
หรอถายโอนสทธในการใชไปใหธนาคารทดน สำหรบ
ทดนนอกเขตพนทเฉพาะฯกฎหมายยงไมมผลบงคบใช
แตทางการกาลเซยกำลงพยายามขยายขอบเขตพนทให
ครอบคลมมากขนเรอยๆ จนครอบคลมทวทงดนแดน
และการเชาทดนมชอวา ‘A Technical Committee of PricesandValuation’และจะจดทำรายงานสงไปยงรฐบาลกาลเซยเพอยนยนการตดสนใจ
40 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
Land BankLandowner(rural land)
Farmer orPublic Institutions
“Consent” to leaseor sell their land By leasing
Transfer of rights to the final users
Incorporation of rightsto the Lnad Bank
ภาพท2:เคาโครงการทำงานของธนาคารทดนในกาลเซย
41
นอกจากนบทบาทเสรมของธนาคารทดนเพอการ
ใชประโยชนจากทดนประกอบดวย
• การขยายการถอครองสทธไปยงเจาของเดม
(Extension of Existing Farms) โดยชาวนารนใหม
(Young Farmers) จะไดรบการสนบสนนมากเปน
พเศษ
• การกอตงเขตการตงถนฐานใหม (Establish-
ment of New Settlements) โดยเฉพาะในพนททได
รบผลกระทบจากการอพยพของแรงงานวยหนมสาว
เหลอแตผสงอาย
• การจดสรรทดนเปนเขตทดลอง/วจยดาน
การเกษตร (AgrarianResearchandExperimenta-
tion)
• การจดทดนใหเปนพนท สาธารณะเพอ
รกษาความยงยนของสงแวดลอม (Environmental
Sustainability)หรอเพอความตองการทางสงคม(Social
Needs)ในดานอนทจำเปน
•การสนบสนนเกษตรกรผหญงทไดรบผลกระทบ
42 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
จากการใชความรนแรงทางเพศ (Gender-based
Violence)ใหสามารถเขาถงทดนได
2)ลธวเนย(Lithuania)
ลธวเนยเปนประเทศสมาชกสหภาพยโรป
(European Union) ตงอยทางตะวนออกเฉยงเหนอ
ของทวปยโรป มอตราการเตบโตทางเศรษฐกจสงกวา
รอยละ7-8ในชวงป2003–2008ทางการลธวเนย
เลงเหนวากลไกตลาดไมเพยงพอตอการแกปญหาการ
จดสรรทดนทไมเหมาะสมและจำเปนตองอาศยนโยบาย
เชงรก (Proactive Policy) รฐบาลใหมของลธวเนยใน
ป 2008 จงใหความสำคญกบการจดตงกองทนทดน
(TheLithuanianLandFund) เปนลำดบตนๆโดยม
เปาหมายสำคญไดแก
• ลดการกระจายตวของการถอครองกรรมสทธ
(Defragmentation)
• ฟนฟทดนทรกรางวางเปลา ไมมการใช
43
ประโยชน
• ปรบโครงสรางการใชทดนใหสอดคลองและ
บรณาการกนมากขนทงในระดบทองถนระดบภมภาค
และระดบประเทศ สำหรบรองรบโครงการตางๆ ใน
อนาคต
กอนการจดตง ลธวเนยวางโมเดลการออกแบบ
องคกรของกองทนทดนไว3แบบไดแกผนวกรวมเปน
สวนหนงของหนวยงานของรฐ (State Institution) ทม
อยแลวคอNationalLandServiceผนวกรวมเปนสวน
หนงของรฐวสาหกจ(StateEnterprise)ทมอยแลวคอ
StateLandSurveyInstituteหรอผนวกรวมภาระงาน
เขากบองคการปกครองสวนทองถน (Municipalities)
การประเมนความเหมาะสมของรปแบบการจดตงจะ
คำนงถงเกณฑ(Criterion)9ประการไดแก
•ความกลมกลนสอดคลอง(Coherence):ภาระ
หนาทจะตองผนวกรวมกนโดยคำนงถงความเขากนได
ของหนวยงานภาระงานไมขดแยงหรอซอนทบกน
•ผลประโยชนขดแยง(Conflictof Interests):
44 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
ลดโอกาสทจะเกดผลประโยชนซอนทบหรอขดแยง
ระหวางหนวยงาน
• งบประมาณ (Budgeting): มการจดการ
งบประมาณทเหมาะสม
•การตดสนใจ(Decision-making):อำนาจการ
บรหารหรอออกคำสงชดเจน(ClearMandate)
• ความโปรงใส (Transparency): มระบบการ
กำกบควบคม (Supervision) และการกำกบตรวจสอบ
(Monitoring)ทมประสทธผล
•ประสทธภาพ(Efficiency):หนวยงานตองทำ
หนาทไดรวดเรวและใชทรพยากรคมคา
• ความตอเนอง (Continuity): หนวยงานม
เสถยรภาพภาระงานดำเนนไปอยางตอเนอง
• ความเปนธรรมทางสงคม (Social Justice):
หนวยงานสามารถสรางประโยชนใหกบกลมคนในสงคม
ไดอยางเปนธรรมโดยเฉพาะคนทสถานะทางเศรษฐกจ-
สงคมดอยกวาผอน
• ผลกระทบโดยรวม (Overall Impact): เปน
45
รปแบบองคกรทสรางผลกระทบหรอความเปลยนแปลง
ไดในระดบประเทศ
ผลการประเมนความเหมาะสม พบวาขอบเขต
ของกองทนควรเปนองคกรระดบประเทศและเปนองคกร
ของรฐ(NationalLandService)เพราะมประสทธภาพ
กวาระดบทองถนเนองจากบรหารงานไดมประสทธภาพ
กวา รฐบาลยงมอำนาจควบคมการทำงานและคดเลอก
พนกงานมากกวา มปญหาความโปรงใสนอยกวา และ
สามารถจดสรรทรพยากรขามเขตได
46 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
Ministerof Agriculture
Director General
Advisory Board
National Land Service
Land ReverseDepartment
Land DevelopmentDepartment
Cadastres and GeodesyDepartment
Finance Div. Law Div.
Land Acquistion Division Land Reform Division Real Property Cad. Division
Geodesy Division
GIS and Cartorgr. Division
Funds Division
Land Consolidation DivisionState Land Management
Land Market Division Land Planning Division
10 Country branches
General Affairs Div.
ภาพท 2: โครงสรางการทำงานของธนาคารทดนในลธวเนย
ทมา:Holst(2009)
47
กองทนทดนของลธวเนยมการจดองคกรเปน 3
สวนสวนแรกคอฝายงานสงวนและอนรกษทดน(Land
Reserve Department) ทำหนาทเฝาสงเกตการณใน
ตลาดทดนควบคมดแลการใชทดนของรฐและการไดมา
ซงทดนของกองทนทดน(LandAcquisition)สวนท2
คอฝายงานพฒนาทดน(LandDevelopmentDepart-
ment) ทำหนาทดแลปฏรปทดนตามนโยบายทดนของ
รฐบาล รวมถงรบผดชอบงานควบรวมผนทดน (Land
Consolidation)และวางแผนการใชทดนสวนท3คอ
ฝายงานจดทำพกดแผนทภมศาสตร (Geographical
Information System: GIS) กองทนทดนมสำนกงาน
ตามภมภาค10แหงทวประเทศประกอบดวยฝายงาน
ท 1 และ 2 (ฝายงานพกดแผนทมเฉพาะสำนกงาน
สวนกลางเทานน)การบรหารงานของกองทนอยภายใต
ผอำนวยการกองทน(DirectorGeneral)ทแตงตงจาก
คณะกรรมการทปรกษา(AdvisoryBoard)และกองทน
วางแผนการทำงานไว3ชวงไดแก
48 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
The Preparation Phase: 2009 – July 2010
เตรยมการปรบแกไขกฎหมายท เกยวของ•
(AmendmentsofLegislation)
จดวางโครงสรางองคกร(OrganizationalPlan)•
ทดลองการทำงานจรงบนพนทนำรอง (Experi-•
mentandLearninPilotLocations)
จดทำคลงขอมลทดนของรฐ และสำรวจผใช•
ประโยชนจากทดนดงกลาว
Introduction Phase: July 2010 – 2013
จดทำฐานขอมลราคาตลาดของทดน (Land•
MarketPrices)
วางระบบและเรมฝกอบรมเจาหนาทผปฏบตงาน•
ทงสวนกลางและสวนภมภาค
จดกจกรรมประชาสมพนธโครงการ เชญผท•
เกยวของเขามามสวนรวม
ประเมนการทำงานเมอสนสดป2013•
Mainstreaming Phase: 2014 - 2020
กองทนทำงานอยางเตมรปแบบ•
49
3)บลแกเรย(Bulgaria)
บลแกเรยไมมการจดตงธนาคารทดนอยางเปน
ทางการ แตมองคกรในรปของกองทนทดนภายใตการ
กำกบดแลของกระทรวงการเกษตรกองทนม3ประเภท
ไดแกระดบรฐ(StateLandFund:SLF)ระดบทองถน
(Municipality Land Fund: MLF) และของเอกชน
(Private Land Fund: PLF) แตกตางไปตามประเภท
ของการถอกรรมสทธกองทนทมบทบาทมากคอกองทน
ของรฐและของเอกชน สภาพปญหาหลกของบลแกเรย
คอเจาของทดนไมไดอยอาศยและทำมาหากนบนทดน
แตสวนหนงยงคงถอครองทดนไดดวยเหตผลทางจตใจ
(EmotionalReasons)และบางสวนถอไวเพอเกงกำไร
พนททอยในการดแลของStateLandFundมประมาณ
265,000เฮกเตอรในนมจำนวน154,000เฮกเตอร
เปนพนทเกษตรกรรมโดยรฐบาลไดปรบกรรมสทธทดน
ใหมไปกวา102,000เฮกเตอรแลวสำหรบพนททไมใช
พนทเกษตรทางการเปดโอกาสใหโรงเรยนมหาวทยาลย
50 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
หรอศนยคนควาวจยเขามาใชประโยชนบนพนทไดและ
บางสวนกเปดใหเชาทงแบบสญญาระยะสน(1ป)และ
สญญาระยะยาว (10 ป) ทงนการใหเชาดงกลาวจะให
ความสำคญกบผไรทดนและเกษตรกรกอนเปนลำดบ
แรก อยางไรกตาม ระบบกองทนทดนของบลแกเรยม
ขอเสยคอ ไมมกลไกในการตดตามดแลวาเมอใหเชา
ทดนไปแลว ผเชานำเอาทดนไปใชประโยชนอยาง
มประสทธภาพหรอไม
4)ฮงการ(Hungary)
ฮงการมความพยายามเปนเวลายาวนานแลว
ทจะจดตงธนาคารทดน จนประสบความสำเรจเมอป
2001เมอกฎหมายกองทนทดนแหงชาต(TheActon
National LandFund)ผานสภาดวยจดมงหมายเพอ
ปองกนการใชทดนผดวตถประสงคและกำกบการทำงาน
ของตลาดทดนโดยทดนทเปนทรพยสนของรฐ(National
LandAssets)จะถกบรหารจดการโดย‘TheNational
51
Land Fund Managing Organisation’ และไดรบ
งบประมาณจากรฐบาลมพนกงานประมาณ40คนท
สวนกลางและ60-70คนทสวนภมภาคและในป2002
กมการแกไขระเบยบใหมการตรวจสอบความโปรงใสโดย
รฐสภาโดยรฐบาลจะตองสงรายงานประจำป (Annual
Basis)วากองทนทดนไดทำงานตามนโยบายและบรรล
เปาหมายมากนอยเพยงใด คณะกรรมการกำกบตรวจ
สอบกองทนทดน (TheNational Land FundMoni-
toringCommittee)จะทำหนาทจดเตรยมรายงานและ
กำกบควบคม (Supervise)ผบรหารกองทน ในขณะท
คณะกรรมการของทองถน(LocalCommittees)ทสวน
ใหญเปนชาวนาชาวไรในพนทจะทำงานรวมกบกรรมการ
ของภาครฐเพอใหการตดสนใจคำนงถงผลประโยชนของ
คนในพนทดวย
ชาวนาชาวไรทตองการความชวยเหลอจะไดรบ
จดสรรทดนประมาณ1-20เฮกเตอรการไดมาซงทดน
(Land Acquisition) ของกองทนทดนเปนลกษณะ
สมครใจ คาตอบแทนแกเจาของทดนจะจายตามราคา
52 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
ตลาด หรอจายเปนเบยบำนาญรายปตลอดชพ (Life-
annuity)โดยจะใหสำหรบเกษตรกรทมอาย60ปขนไป
และเกษยณตวเองจากการทำงาน (Retired Farmers)
ถาเกษตรกรอายนอยกวา 60 ปจะพจารณาเปนกรณ
ไป ทงน กองทนทดนจะตองปฏบตตามนโยบายทดน
ของรฐบาล โดยเฉพาะในสวนของ ‘การสรางโอกาสให
กบผคนในภาคเกษตร เพอเสรมสรางความสามารถ
ในการแขงขนเชงธรกจ’ (Parliamentary Resolution
48/2002)หรอการอนทมวตถประสงคเพอสงคม
3.5รปแบบการจดกรรมสทธของ ธนาคารทดน
จากประสบการณของหลายประเทศทผานมา
ธนาคารทดนหรอกองทนทดนมวธการใหกรรมสทธ
แกเกษตรกรหลายวธ การจดสรรทดนของธนาคาร
ทดนจำเปนตองคำนงถงรปแบบของกรรมสทธทดนให
สอดคลองตามเปาหมาย โดยทวไปแลว รฐบาลมทาง
53
เลอกอย4รปแบบคอขายตอทดนใหเกษตรกรรฐเปน
เจาของและทำการผลตเอง ใหเชา และใหเชาระยะยาว
ทงน ธนาคารทดนทประสบความสำเรจจะตองเลอก
รปแบบกรรมสทธทมคณสมบตจำเปนดงตอไปน
• ระบบกรรมสทธจะตองทำใหเกษตรกรจะตอง
มแรงจงใจในการลงทนบนทดน
• รฐบาลจะตองคงอำนาจบางสวนเหนอทดน
เพอควบคมการลงทนหรอกจกรรมทางเศรษฐกจทเกด
ขนใหเปนไปตามแนวนโยบาย
• เกษตรกรทมรายไดนอยหรอมทนนอยจะตอง
เขาถงทดนเพอประกอบอาชพได
ทงน Dijk and Kopeva (2006) ใหความเหน
วาการใหเชาทดนเปนทางเลอกทดทสด ภายใตเงอนไข
ของระบบกฎหมายทเขมแขง คมครองสทธทงผเชาและ
ผใหเชาอยางเหมาะสม
54 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
ตารางเปรยบเทยบความแตกตางของระบบกรรมสทธ 4รปแบบ
เหตผลสนบสนน เหตผลคดคาน
ขายทดน(SaleofLandFund’sLand)
รฐบาลเปนเจาของและทำการผลตเอง(StateExploitation)
รฐไมตองมภาระในการ•ควบคมหรอตดสนใจใชทดนเหลอเพยงหนาทบรหาร(AdministrativeTasks)เจาของทดนมแรงจงใจ •ในการตดสนใจใชประโยชนตามความตองการ
ประชาชนตรวจและควบคม•การทำงานไดผานรฐสภาอำนาจในการควบคม•จดการมเตมทรฐอาจไดผลตอบแทนจาก•ทดน
รฐสญเสยอำนาจ •ในการควบคมราคาทดนอาจสงขน•ในอนาคต
ลกจางขาดแรงจงใจ•ในการทำงานมความเสยงทการ•บรหารจะถกครอบงำโดยระบบราชการ
55
ใหเชา(Tenancy)
ใหเชาระยะยาว(HeritableTenancy)
ธนาคารทดนสามารถ•เปลยนรปแบบการใชประโยชนจากทดนไดในภายหลงธนาคารทดนสามารถจด•เตรยมความชวยเหลอใหกบเกษตรกรได
ความผกพน(Bond)•ระหวางเจาของทดนกบเกษตรกรมมากเกษตรกรจะใชทนนอย•กวาเมอเปรยบกบการขายขาด(Sale)รฐบาลไดผลตอบแทน•จากมลคาทดนทสงขน(สะทอนผานคาเชาทสงขน)
ความผกพนระหวางเจาของ•ทดนกบเกษตรกรมนอย(Weak)ขนอยกบระดบการคมครองสทธผเชาไมไดรบการชดเชยจาก•การยกระดบ(Improve-ment)ของฟารม
เปลยนแปลงการใชทดน•ไดยากการเปลยนแปลงผเชา •เปนคนนอกพนททำไดยาก
ทมา:Schimmel(1987)
56 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง
4.บทสรปและขอสงเกตธนาคารทดนเปนเครองมอทชวยจดสรรทดนไปส
ประชาชนกลมเปาหมายสวนมากจะเปนกลมเกษตรกร
จากการสำรวจประสบการณของตางประเทศพบวาการ
ผลกดนธนาคารทดนเพอชวยเหลอเกษตรกรทขาดแคลน
ทนและทดนทำกนเปนเรองทหลายประเทศนำเสนอเปน
นโยบายเชนเดยวกบประเทศไทย สำหรบประเทศไทย
แมวารฐบาลชดปจจบน (นายกรฐมนตรอภสทธ
เวชชาชวะ) จะสนบสนนการจดตงธนาคารทดน แตก
ยงมปจจยดานความพรอมทตองพจารณารวมดวยเชน
ความพรอมของเทคโนโลยแผนทภมศาสตรทดน (GIS)
ทจะเปนเครองมอสำคญในการจดทำฐานขอมลทดน
ทวประเทศ นอกจากน ระบบตรวจสอบความโปรงใส
ของกระบวนการคดเลอกทดนเขาสธนาคารทดนกม
ผลตอความนาเชอถอของประชาชน สวนสดทายคอ
งบประมาณทตองใช เพราะธนาคารทดนคาดวาตองใช
งบกวาพนลานบาทสงทตองคำนงถงนอกจากเรองความ
57
ยงยนทางการเงนแลว ยงมความจำเปนตองคำนงถง
ความเปนไปไดทางกฎหมายดวยเพราะมขอกงวลวาอาจ
ไมสามารถนำสวนแบงเงนภาษทดนมาใชในธนาคารทดน
ไดเนองจากขอจำกดทางกฎหมาย หากรฐบาลตองการ
ผลกดนใหเกดธนาคารทดนขนจงจำเปนตองคดถงวธการ
หาเงนรปแบบอนมารองรบดวย
บรรณานกรม
ภาษาไทย
มตคณะรฐมนตร,14ธนวาคม2553
ดวงมณเลาวกลและเออมพรพชยสนธ(2551)นโยบาย
และมาตรการการคลงเพอความเปนธรรมในการกระจายราย
ได. เสนอตอคณะทำงานการกระจายรายได สภาทปรกษา
เศรษฐกจและสงคมแหงชาต,กรกฎาคม2551.
ปราโมทย ตงเกยรตกำจาย (2553) โครงการจดทำ
ยทธศาสตรการบรหารจดการทดน:การวางแผนการถอครอง
ทดนการสงวนและพฒนาทดนและการสงวนหรอหวงหาม
ทดนของรฐ,สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.
สกลฤทธ จนทรพม (2553) การปฏรปทดน. (เอกสารอด
สำเนา),สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ.
อดศร อศรางกร ณ อยธยา (2553) โอกาสการเขาถง
ทรพยากรธรรมชาต: กรณศกษาเรองทดน. การสมมนา
วชาการประจำป 2553 “การลดความเหลอมลาและ
สรางโอกาสทางเศรษฐกจ”, สถาบนวจยเพอการพฒนา
ประเทศไทย.
ภาษาองกฤษ
DijkandKopeva(2006)“LandBankingandCentral
Europe:FutureRelevance,CurrentInitiatives,Western
EuropeanPastExperience,” LandUsePolicy (23):
286–301.
Holst,F.V. (2009)LithuanianLandFund.VanHall
LarensteinincooperationwithGovernmentServicefor
LandandWater,TheHague,TheNetherlands.
Lamberte,M. (2000)TransformingLandBank into
aMicrofinance Development Institution. Discussion
PaperSeriesNo.2000-34,PIDS.
López,F.O.(2009)TheLandBankofGalicia.Paper
presentedonWorkshoponLandTenureandLand
Consolidation. Rural Development Programme for
Lithuania2007–2013,September2007.
Schimmel,A.C.M.(1987)Inrichtingenbeheervande
Ijsselmeerpolders.Rijkswaterstaat,Lekystad.
Vollrath,D.(2007)“LandDistributionandInternational
AgriculturalProductivity,”AmericanJournalofAgricul-
turalEconomics,89(1):202–216.