Aos nossos alunos e colaboradores

Guia do estudante

Guia do Estudante

As orientações abaixo ajudarão você, estudante a distância, a utilizar melhor os recursos didáticos do nosso curso.

Estas instruções visam a auxiliá-lo durante o seu percurso, levando-o a um maior aproveitamento e sucesso em seus estudos.

O material didático, elaborado conforme os preceitos da Eduacação a Distância, está dividido em Módulos, cujos conteúdos são colocados de maneira clara e compreensível.

Familiarize-se com os recursos disponíveis em nosso ambiente virtual de aprendizagem, o Trilhas:

Pág. 2

Ao acessar o curso, explore as funcionalidades localizadas no menu lateral:

COMUNICAÇÃO

Pág. 3

APOIO

Pág. 4

AVALIAÇÃO FINAL

Pág. 5

Pág. 6

RECOMENDAÇÕES

Apresentação do curso

APRESENTAÇÃO

Seja bem-vindo ao Curso de Introdução ao Orçamento Público!

Você sabe como o orçamento público afeta a vida no seu estado, na cidade onde mora e na sua vida pessoal? Como entender o fato de que pagamos elevados impostos, e o governo não consegue atender satisfatoriamente às necessidades básicas da população com saúde, educação e habitação, sob a alegação de que não há recursos financeiros suficientes? E o mais estranho: a cada mês, tomamos conhecimento, pela mídia, das somas enormes de recursos que são arrecadados da população e das empresas.

O estudo do Orçamento Público nos permite entender essas e outras questões relacionadas ao tema da despesa e da receita públicas.

Provavelmente, você já ouviu alguém dizer que o estudo do orçamento é muito difícil e, portanto, extremamente aborrecido. É missão deste curso demonstrar que essa ideia não passa de um mito que se criou em torno do assunto. Claro,

a complexidade existe e varia de acordo com o tipo de trabalho que se pretenda executar.

Ao avançar no estudo, você perceberá, com tranquilidade, a importância e a necessidade de conhecer as questões relacionadas ao orçamento e a influência que têm em nossa vida. Estude o assunto com afinco e faça os exercícios.

Bons estudos!

MÓDULO I - ASPECTOS INTRODUTÓRIOS

Este Módulo apresenta os conceitos de Finanças Públicas e de Orçamento, analisa os princípios orçamentários necessários à compreensão do orçamento no Brasil e aborda o caráter autorizativo da peça orçamentária.

Assista a um vídeo educacional, produzido pelo ILB, que ilustra o estudo introdutório de Orçamento Público – parte 1. (tempo: 6min50)

Unidade 1 - Conceitos básicos

Analisando a imagem ao lado, podemover uma cidade com monumentosgiganruas, transportpúblicos, instalações

elétricas etc. O mesmo acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados serviços que, de uma forma ou de outra, influenci

s

tescos,

es

am a sua vida.

s a definir o orçamento público e a

identificar suas principais características.

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, apóconversa que teremos, você estará apto a

Pág. 2

rno, como renagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia,

de serviços, a concessão de benefícios, ntre outras ações executadas pelo governo – federal, estadual, municipal –

decididas as obras prioritárias, as promessas de campanha a serem cumpridas, ue reivindicações sociais da população serão atendidas, por exemplo.

Pág. 3

dicos, aumentar o valor das ensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento

estado precário das rodovias e portos do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em especial, a voltada para o setor externo.

Vejamos: A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre outros. Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo govedampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto. A construção de obras, a prestaçãoedependem do orçamento público. É nele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. É nele que são

q

Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores e mépnas escolas e da violência nas cidades em geral? A situação se agrava quando se constata o

Pág. 4

Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que têm de efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês a mês, consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem o mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é

orçamento.

do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para atender às ecessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração

presenta uma transferência de recursos da sociedade, pessoas e empresas,

No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade financeiranpública. Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das necessidades da população. Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a tributação, que repara o Estado. O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direções: política tributária, para captação de recursos, e política orçamentária, para a aplicação dos recursos. Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento

lico.

púb

Pág. 5

as o que significa orçamento?

preferência, de acordo com objetivo que pretende alcançar com a disciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

O conceito que será adotado neste curso é o seguinte:

Orçamento público é uma conta que o gov onde vai aplicar o dinheiro que já gastou. (Barão de Itararé)

Pág. 6

...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:

M O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar mais de um conceito e escolhe o de suao

erno faz para saber

• É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do País.

• É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcançados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal: Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:

• Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência escolar

• Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira

• Valor: R$ 50.000,00

Pág. 7

• Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

• Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.

• É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na unidade seguinte.

Unidade 2 - Princípios orçamentários

Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração deve seguir determinados princípios.

Vejamos, então, o que são esses princípios: Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são publicados? Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos conhecer agora. O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a matéria. Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produto da evolução do processo de elaboração e execução orçamentária ao longo do tempo. Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos. Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.”

Pág. 2

Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação

da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetos em fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O “novo” significa novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.

2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento.

Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para o mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário, além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa história.

Pág. 3

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da despesa para o ano seguinte.

Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis. Por que isso ocorria? Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?

Quer exemplos de rabilongos? A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São João? E a representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em Brasília? Entram no orçamento? Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus respectivos valores e programação, para o período de um ano. Até os fundos? Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e do município.

Pág. 4

5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei? Essas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura. O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Esse princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a

linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável

pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.

7. EQUILÍBRIO: por esse princípio, o orçamento deverá estar sempre

equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

Pág. 5

E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal?

Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento Público, assista ao vídeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e ouça com atenção às explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Então, veja a seguir:

Constituição Federal – 1988 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III - os orçamentos anuais.

O artigo expressa o princípio da anualidade.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art. 165.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.

Pág. 6

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas na lei orçamentária, correto?

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar, em

nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras que objetivem o bem-estar coletivo.

Pág. 2

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética. Suponha que, ao examinar o orçamento do seu município ou Estado, você verifique que constam ações de suma importância para a comunidade e que eram esperadagrande expectativa, como, por exe

s com mplo:

a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo próprio prefeito;

b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores no orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores; c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, solicitação da comunidade acatada pelo prefeito. Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme manda a lei. Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas? Resposta: nenhuma certeza.

Pág. 3

Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a executá-las?

Não, o prefeito não é obrigado. Por quê?

Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. Existem propostas em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em termos parciais.

Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da União.

Pág. 4 Então, de que se “queixam” os parlamentares?

Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”.

O que significa isso?

Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.

E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?

São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.

Pág. 5

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União, comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores não incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da dívida e outros de natureza financeira. Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os percentuais praticamente não se alteram no tempo.

Composição das Despesas da União

2007 a 2009

Em R$ milhões

Despesas 2007 2008 2009

Valor % Valor % Valor %Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8 Discricionária

s

55.400,9

10,2

82.581

13,2

99.014,1

13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0

Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil – COFF/CONORFl

rimárias. O gráfico pode ser encontrado na página do Ministério

Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasião da audiência pública realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar os pontos mais importantes da proposta orçamentária para 2009. Observe que o gráfico mostra o total do orçamento e o total das despesas, incluindo as financeiras e as não financeiras,

denominadas pdo Planejamento.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do orçamento no Brasil, leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de autoria do Consultor de Orçamentos do Senado Federal João Henrique Pederiva.

MÓDULO II - RECEITA E DESPESA

O Módulo II, informativo e didático, aborda os itens mais relevantes da receita e da despesa públicas que dizem respeito à União, Estados, Distrito Federal e municípios.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita

Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões orçamentárias relacionadas à despesa, sem falar na receita? Pois bem, esta unidade será dedicada à receita, esperando que, ao final da leitura, você seja capaz de conceituar a receita pública e identificar seus estágios. Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, por experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa, além de ser um assunto naturalmente antipático à sociedade, por afetar direta ou indiretamente a sua renda.

A receita é o conjunto de recursos que o governo – federal, estadual e municipal - espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no exercício. A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer dizer, obrigatória, principalmente os impostos e as contribuições. De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita engloba todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos de que derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como receita pública o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as despesas públicas.

Pág. 2

O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa, que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na legislação tributária. A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.

A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. Em geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada no ano anterior, além do emprego de técnicas de projeção.

O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação prestada à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já recebeu em sua residência o carnê do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores) com a data e o valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais, o lançamento é acompanhado de ampla divulgação na mídia.

As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)

Pág. 3 Quando você vai à agência bancária, ou ao órgão arrecadador da prefeitura ou do Estado, para efetuar o pagamento do imposto, está dando cumprimento ao terceiro estágio da receita, ou seja, à arrecadação.

O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a ser gastos.

Modernamente, a administração pública trabalha com o que se convencionou chamar de Conta Única, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e municípios. É uma conta bancária onde ficam depositados os recursos públicos e de onde serão retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos assumidos.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais

Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais utilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº 4.320, de 1964, que divide a receita em: · Receita corrente · Receita de capital

Essa classificação é utilizada pela União, Estados, Distrito Federal e municípios.

O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado para o setor público. Ao receber esse tipo de receita, o Estado não se obriga a dar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras e serviços públicos.

Pág. 2

Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores, é a tributária, constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA, entre outros. Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como a previdenciária, o salário-educação e outras. A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados de empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas – que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito comum o emprego desse tipo de operação pelo setor público. Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não?

É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida pública é amplo e complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutório. Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em: Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação; Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

Pág. 3 Vamos tratar, agora, das receitas dos municípios.

O

município

brasiliro

conta com

várias fontes

de receit

a. É a Constiuição

Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União, quanto dos Estados, Distrito Federal e municípios.

e

t

Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como os tributos, e receita transferida a que é recebida de outro ente da Federação, ou seja, Estado e União.

Pág. 4

De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a propriedade dos imóveis localizados no município. Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo; contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condição do imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel, mas não possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributária perante a Prefeitura. II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra e venda de imóvel. Para que haja a receita, é preciso que a prefeitura tome conhecimento da transação. Nesse caso, também, a receita é insignificante nos pequenos municípios. III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo tributados pelo estado

Pág. 5

Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte, ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação pública.

Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu poder de tributar, na receita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação no produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva do Estado e da União.

Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo com critérios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquenta por cento da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA para o município onde o veículo está licenciado.

Pág. 6

No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a parcela de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo de Participação dos Municípios - FPM.

Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Para a grande maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se afirmar: os pequenos e médios municípios são extremamente dependentes dos recursos do FPM.

Pág. 7

O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União - TCU, que também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento demográfico geral. Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal

algumas palavras sobre as receitas dos Estados? É ainda o art. 156 da Constituição Federal que define a competência dos Estados em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:

• o ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;

• o IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotoes; e • o imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer

bens ou direito.

Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de renda e do IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados - FPE, que recebe 21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.

Pág. 8

Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM, recomendamos a visita ao Portal do Tribunal de Contas da União/Transferências Constitucionais e Legais, onde você poderá conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municípios.

A Nota Técnica elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sobre a proposta orçamentária da União para 2009, apresenta a posição da receita dividida em vinculada e não vinculada.

Lembre-se: receita vinculada é aquela que tem aplicação obrigatoriamente destinada a determinado gasto. Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no período. A Nota Técnica encontra-se na página do orçamento das duas instituições.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa

A unidade anterior forneceu dados importantes sobre a receita pública; agora o estudo contemplará o outro lado do orçamento, ou seja, o da despesa.

Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a autorização do Poder Legislativo. Passaremos agora à classificação.

Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual a importância? É só para complicar o estudo do orçamento?

A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão do orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função, subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.

Pág. 2

Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo, necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do País em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde. Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática. Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as

câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias legislativas dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os mesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores. Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que todas as unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou melhor, são obrigadas por lei.

Pág. 3

Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada classificação possui uma finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura responder:

Pág. 4

Classificação Institucional

Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo com a programação aprovada. Ajuda no controle e na avaliação da execução.

A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas respectivas Unidades Orçamentárias.

A Unidade Orçamentária destina verbas específicas para a realização de programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pela execução do orçamento. A Lei 4.320/64 (art. 14) dispõe que “Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços [..] a que serão consignadas dotações próprias.” Trata-se, portanto, de agrupamento de serviços, que pode corresponder a um segmento organizacional da administração direta, da indireta ou mesmo a nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos especiais e registros equivalentes a Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de Contingência.

Pág. 5 Classificação Funcional A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, substituiu a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma com seu código.

Analise a tabela de Classificação Funcional clicando aqui!

Pág. 6

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil, Informação e Inteligência. Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da programação que se pretende executar. Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à Função Legislativa, no caso da polícia que garante a segurança dos membros do Poder Legislativo.

Pág. 7

Estrutura Programática O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele articula o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou do País como um todo. Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a liberdade de definir a estrutura programática que pretende executar.

Pág. 8

O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em: a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa, envolvendo operações que se realizam num período limitado de tempo e das quais resulta um produto em benefício da sociedade. Em outras palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar. Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; abertura de estradas vicinais. b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e permanente e das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura; manutenção de rodovias. c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo e das quais não resulta um produto sob a forma de bens ou serviços. Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.

Pág. 9

Classificação da Despesa por Natureza Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-se em Corrente e de Capital.

As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas correntes, por exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina administrativa. As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais importante é a despesa classificada como investimento, que engloba despesas com o planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos e material permanente.

Veja aqui, a tabela extraída da proposta orçamentária para 2009 do Ministério da Cultura.

A partir da leitura detalhada do que você estudou até agora, procure identificar os conceitos aprendidos como: classificação funcional, programa, categoria econômica, entre outros. Logo você perceberá como é fácil ler e interpretar o orçamento. Ânimo!

MÓDULO III - O ORÇAMENTO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA

O modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos formais, devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento, visando assegurar o sucesso da atuação governamental nos municípios, Estados e União. Em outras palavras, é um sistema integrado de planejamento e orçamento adotado pelos municípios, Estados, Distrito Federal e União.

O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, iniciando pela elaboração do PPA e encerrando com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais os orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.

Pág. 2

As três leis do ciclo orçamentário devem estar estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a denominação de um determinado programa e das ações correspondentes constantes do orçamento deve ser a mesma utilizada no PPA.

A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA é competência exclusiva do Poder Executivo - prefeito, governador e Presidente da República. Portanto, os membros do Poder Legislativo não podem dar início ao ciclo orçamentário.

Observe que a Constituição Federal não revogou a Lei nº 4.320, de 1964, na sua totalidade, haja vista que permanecem em vigor muitos de seus dispositivos.

Pág. 3

No caso dos Estados e municípios, vigoram os prazos que estão estabelecidos nas respectivas constituições estaduais, leis orgânicas municipais e regimento interno das assembleias legislativas e das câmaras municipais. Veja o diagrama a seguir, representativo do ciclo orçamentário, que é utilizado em diversos textos explicativos sobre orçamento e pode ser encontrado no Manual Técnico de Orçamento na página do Ministério do Planejamento.

Pág. 4

Como já falamos anteriormente, o modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício, expressos por meio dos seguintes documentos: a) Plano Plurianual – PPA

Clique no link a seguir para assistir ao vídeo explicativo sobre a ferramenta de planejamento governamental, o PPA.

Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse plano? Qual a sua duração e importância? Vejamos. O ciclo orçamentário se inicia com a elaboração do projeto de lei do PPA no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito, e vigora a partir do ano seguinte até o primeiro ano de mandato do próximo governante, de forma a garantir a continuidade administrativa.

No âmbito federal, a elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e, se necessário, o governo pode enviar a cada ano um projeto de lei de revisão do PPA. Isso demonstra que o planejamento é flexível e que o PPA pode, durante o período de vigência, sofrer alterações.

O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, devendo ser aprovado até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro. Contudo, na esfera federal, esse prazo, muitas vezes, não foi obedecido.

Pág. 5

b) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e os serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO dita as regras que deverão ser observadas na formulação do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discussão, votação e aprovação pelo Poder Legislativo. Lembre-se: a LDO subordina-se ao PPA, no que concerne à programação prioritária. Na União, o projeto da LDO é amplo e complexo e deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril. Caso não seja aprovado até o dia 17 de julho, não é permitido ao Congresso Nacional entrar em recesso. O processo de elaboração da LDO e da LOA é de competência da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão central de orçamento vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

Assista à explicação didática sobre o papel da LDO e a sua relação com o Orçamento Público, oferecida pelo Professor Ilvo Debus. Regule o som do seu equipamento e fique atento!

Pág. 6

c) A Lei Orçamentária Anual - LOA

No vídeo que se acessa aqui, você tem uma explicação que detalha a LOA, bem como uma revisão da classificação de Receita e Despesa, estudada no módulo anterior. Não perca!

Como já estudamos, é na LOA que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA é composta de três documentos, também chamados de esferas: fiscal, seguridade social e investimento das empresas estatais.

O orçamento fiscal contempla os gastos em infraestrutura, educação, agricultura, manutenção dos órgãos, transferências de receitas tributárias federais para Estados e municípios, entre outros, e discrimina as receitas de acordo com a origem.

O orçamento da seguridade social lista os desembolsos com benefícios previdenciários (aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde e discrimina as receitas de contribuições sociais e de transferências recebidas do orçamento fiscal.

O orçamento de investimento das empresas estatais contempla apenas este tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Observe que os demais gastos das estatais, como manutenção e pagamento de pessoal, não entram na LOA.

Pág. 7

Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de dezembro, o País ficará sem lei orçamentária?

Não, se o projeto da lei orçamentária não for aprovado pelo Congresso Nacional até o dia 31 de dezembro, a programação poderá ser executada para o atendimento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União.

Leia o artigo: "Carta de 1988 criou modelo orçamentário".

(fonte: Jornal do Senado - Institucional / Constituição 20 anos - 02/10/2008)

MÓDULO IV - O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO PODER LEGISLATIVO

A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a prerrogativa de participar efetivamente do orçamento, instituindo uma comissão mista de caráter permanente para tratar da matéria.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e de alteração do PPA, da LDO e da LOA

A Constituição Federal atribuiu competência a uma comissão mista permanente de senadores e deputados para examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao

PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais, bem como às emendas a eles apresentadas.

Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo Regimento Comum, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO, regida pela Resolução nº 01, de 2001 – CN, até o exercício de 2006, quando foi baixada a Resolução nº 1, de 2006 - CN.

Pág. 2

A CMO tem por competência, além das previstas na Constituição Federal, examinar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeira e da gestão fiscal, conforme determinação da Lei da Responsabilidade Fiscal.

Além disso, estabeleceu a renovação integral dos membros da Comissão – titulares e suplentes – a cada sessão legislativa, que compreende o período de um ano. Ou seja, veda a designação, para membros titulares e suplentes, de parlamentares que integraram a Comissão anterior.

Pág. 3

No caso da LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que envolve, é designado um relator para a receita e outro para a despesa, denominado de Relator Geral, e o projeto é dividido em 10 áreas temáticas para a despesa, que são:

I - Infraestrutura; II - Saúde; III - Integração Nacional e Meio Ambiente; IV - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte; V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano; VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; VII - Justiça e Defesa; VIII - Poderes do Estado e Representação; IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrário; X - Trabalho, Previdência e Assistência Social.

Cada área é examinada por um parlamentar, denominado de Relator Setorial, responsável pelo relatório e pela apreciação das emendas apresentadas à área sob a sua responsabilidade.

Os projetos do PPA e da LDO não são divididos em áreas, sendo examinados por apenas um relator cada.

Observe outro ponto importante incluído pela Resolução nº 1/2006 - CN: o relatório da LOA só pode ser apreciado após a aprovação, pelo Congresso Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que o revise. Essa foi uma medida de reconhecimento da devida importância do PPA no processo orçamentário e também por uma questão de lógica, haja vista que a LOA é o detalhamento do PPA para o ano a que se refere.

Pág. 4

Você deve estar se perguntando: já aconteceu algum caso de aprovação do orçamento antes do PPA? Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o Parlamento se pronunciasse sobre a programação constante do PPA, em uma clara quebra da hierarquia que deve existir entre as leis orçamentárias. É correto você indagar: se o Módulo IV se refere apenas ao processo na esfera federal, qual o interesse que pode ter para Estados e municípios? O interesse é nacional e advém do fato de que, no orçamento federal, estão valores que serão repassados para Estados e municípios, seja por inclusão de emendas de parlamentares, seja por constarem do projeto elaborado pelo Poder Executivo.

As emendas são apresentadas apenas ao projeto da LOA? Não, os projetos do PPA e da LDO também são passíveis de recebimento de emendas.

As emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA vigente, que é hierarquicamente superior, e as emendas à LOA subordinam-se a ambos. Então, o parlamentar pode apresentar todo tipo de emenda que desejar? Não, as emendas ao projeto orçamentário devem obedecer às regras estabelecidas pela Constituição Federal, como: não aumentar o total de despesas previsto no orçamento; a inclusão de nova despesa, ou aumento de despesa já prevista, só pode ser acatada se houver a indicação de recursos provenientes do cancelamento de outra programação; é proibido cancelar recursos de despesas com pessoal, benefícios da previdência, transferências constitucionais, juros e amortização da dívida pública.

Pág. 5 De acordo com a Resolução nº 1/2006 – CN, segundo a autoria, as emendas podem ser:

· Coletivas · Individuais

As coletivas são as emendas apresentadas pelas comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e pelas bancadas estaduais, que são constituídas pelos representantes – deputados e senadores – dos Estados.

Exemplo: Comissão de Educação, Comissão de Agricultura e Reforma Agrária, Bancada do Estado de Minas Gerais, Bancada do Estado do Pará.

As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as açõesde interesse do Estado que representam.

Pág. 6

A emenda individual, como a própria denominação indica, é apresentada pelo parlamentar individualmente. Porém, atente que a apresentação de emenda é uma faculdade do parlamentar e não uma obrigação. Existe algum deputado ou senador que não apresenta emenda? Sim, alguns poucos parlamentares, por não concordarem com o processo de alteração do projeto encaminhado pelo Poder Executivo, se abstêm de apresentar emenda. No que se refere à quantidade de emendas, as comissões permanentes podem apresentar até cinco emendas ao projeto do PPA, até cinco ao projeto da LDO e até oito ao projeto da LOA. As bancadas estaduais podem apresentar ao projeto do PPA até cinco emendas de interesse do Estado, até cinco emendas ao projeto da LDO e de dezoito a vinte e três emendas ao projeto da LOA, dependendo do número de parlamentares na bancada.

O parlamentar pode apresentar individualmente até dez emendas ao projeto do PPA e até cinco ao projeto da LDO. Quanto ao projeto da LOA, é estabelecido o limite de vinte e cinco emendas, subordinadas a um valor financeiro total que é

definido anualmente pelo Relator Geral do Orçamento no seu relatório preliminar.

Pág. 7

Observe que, de posse da informação sobre o valor a que tem direito, o parlamentar pode apresentar ao orçamento o número de emendas que desejar, limitado ao máximo de vinte e cinco. Por exemplo: pode concentrar o valor em uma só emenda ou dividi-lo em quantas achar necessário.

Vamos a um exemplo:

As emendas ao orçamento despertam o maior interesse dos membros do Poder Legislativo e também dos prefeitos e governadores, que encaminham os pleitos aos seus representantes.

E depois de apresentadas, qual o destino dessas emendas?

Lembra-se de que, em nosso estudo, vimos que essas matérias são examinadas por relatores setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os relatores de cada área temática as analisam, podendo acatar ou rejeitar as que estão em desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatórios, que serão apreciados pela CMO.

Pág. 8

E o processo encerra aí?

Não, todas as matérias orçamentárias aprovadas pela CMO são encaminhadas ao Plenário do Congresso Nacional, que tem o poder de aprovar, rejeitar, no todo ou em parte, as decisões da Comissão.

Em sendo aprovada, a matéria é encaminhada ao Presidente da República para sanção.

Não podemos esquecer que esse rito técnico é eminentemente político, as decisões são políticas, é o momento em que o Parlamento decide onde serão alocados os recursos públicos.

No que concerne aos Estados e municípios, pode mudar o processo, mas o caráter político é idêntico.

Leia o texto publicado no Correio Brasiliense de 8/11/2008, sob o título: A Guerra das Emendas

MÓDULO V - EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da administração pública, posto que é a etapa em que são efetivamente aplicados os recursos programados.

Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à elaboração e apreciação do orçamento.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento

A partir da aprovação pelo Congresso Nacional, sanção pelo Presidente da República e publicação no Diário Oficial da União, o orçamento está apto a ser executado. O processo é semelhante nos Estados e municípios. A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e pela LDO do exercício a que se refere. Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de programas e ações que não constem do PPA e que não estejam autorizadas no orçamento. A partir da publicação do orçamento, o governo dispõe do prazo de trinta dias para editar o decreto de programação orçamentária e financeira, visando

ajustar a realização da despesa ao fluxo da entrada dos recursos.

temão, o rsos que poderão comprometer

te.

É uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidades orçamentárias saber, de anvolume de recumensalmen

E por que isso?

ursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos cofres o governo.

Pág. 2

lecido na

ou através de convênios com outras entidades, Estados e unicípios.

e não liberar os recursos para as emendas ue foram incluídas no orçamento.

so é verdadeiro? Se for, por que acontece?

ia, novamente, a Unidade III, que trata do caráter autorizativo do orçamento.

ento

e até revogado, quando a receita apresentar o desempenho esperado.

Pág. 3

E quais as despesas que podem ser contingenciadas?

Porque os recd

A partir da edição do decreto, as unidades orçamentárias estão aptas a executar a programação, ou seja, dar cumprimento ao que está estabelei orçamentária. A execução pode ser feita diretamente pela unidade orçamentáriam Invariavelmente, todos os anos, ouvem-se críticas e reclamações dos parlamentares a respeito da execução do orçamento. Ou melhor, acusam o governo de não executar, ou seja, dq Is Para responder, sugerimos que você le

Atente que não se trata de “corte” na programação e sim do estabelecimde um limite temporário para a efetivação da despesa. Esse limite será modificado,

Exatamente aquelas que não têm caráter obrigatório, ou seja, as

discricionárias, nas quais se incluem as emendas de parlamentares. Daí a revolta e os pronunciamentos inflamados de deputados e senadores com afirmativas do tipo “o orçamento no Brasil é uma peça de mera ficção”, “de que adianta apresentar e aprovar as emendas se elas não são executadas?”.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo

Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o gasto da administração pública. Podem ocorrer, entretanto, omissões de ações necessárias, falhas na previsão de gastos ou na arrecadação da receita que requeiram do governo medidas visando adequar cada situação.

O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do prefeito? Como? Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada.

A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de crédito adicional, cujas normas são iguais para a União, Estados, Distrito Federal e municípios.

Pág. 2

Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária existente, enquanto os créditos especiais são destinados a despesas para as quais não haja previsão orçamentária específica. A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem a indicação dos recursos correspondentes. Portanto, a abertura do crédito depende da existência de recursos disponíveis para atender à despesa. O mais comum é obter os recursos por meio do cancelamento do valor de outra programação. Contudo, podem ser utilizados, também, o excesso de arrecadação, se houver, os recursos oriundos de operação de crédito, ou o superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou seja, saldos livres de caixa deixados pela execução do ano anterior). A Constituição prevê ainda em seu art. 166, parágrafo oitavo, que se uma parcela das receitas da lei orçamentária anual ficar sem despesas correspondentes (por estas terem sido vetadas ou canceladas por emendas), esse valor pode ser oferecido também como fonte para créditos suplementares e especiais. Tanto a Lei nº 4.320, de 1964, quanto a Constituição Federal permitem que a própria lei orçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada importância. O que isso quer dizer? Significa que o governante não necessita pedir ao Poder Legislativo a alteração, ou seja, ele mesmo pode alterar o orçamento por decreto.

Pág. 3

Os créditos extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A Constituição Federal determina que os créditos dessa natureza sejam abertos por meio de medidas provisórias.

E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a autorização para a obra em questão?

O procedimento, nesse caso, é recorrer ao crédito especial, já que a obra não está prevista, trata-se de programação nova. O encaminhamento é o mesmo.

No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo é semelhante ao da apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. É definido um relator, os parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela Comissão, é encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para apreciação.

Pág. 4

Nos últimos anos, o próprio Congresso Nacional vem editando normas na LDO, de forma a coibir excessos na apresentação de emendas e impedir que os créditos encaminhados pelo Poder Executivo sejam desvirtuados em seu objetivo original.

Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo para sanção, publicação e incorporação ao orçamento vigente.

A Constituição Federal, no art. 167, § 3º, estabelece que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, utilizando o instrumento da medida provisória. Observa-se, entretanto, que o Poder Executivo, há bastante tempo, vem utilizando esse instrumento de maneira excessiva e sem observar os pressupostos constitucionais a respeito.

Essa situação foi objeto de manifestação do Supremo Tribunal Federal, conforme leitura indicada: "STF suspende medida provisória sobre crédito

extraordinário de R$ 1,65 bi".

Estudo de Caso - Veja, na prática, como se processam as alterações orçamentárias por meio dos créditos adicionais. Clique aqui para acessar o material para estudo. Sucesso!

Conclusão

Concluímos nosso curso!

Esperamos que você tenha obtido sucesso no sentido da assimilação dos novos conceitos e da consolidação daqueles que você já conhecia, de tal forma que possa utilizá-los na sua atividade profissional.

Chegamos ao fim do estudo introdutório, mas não esgotamos os aspectos pertinentes à matéria. O processo orçamentário é dinâmico, bem como a legislação que o disciplina; portanto, haverá sempre um aspecto novo a ser discutido e analisado.

Créditos

Créditos

Conteudista Oádia Rossy Campos

Desenho Instrucional

Simone Dourado Valéria Maia e Souza

Coordenação Valéria Maia e Souza

Revisão para o novo acordo ortográfico Marcia Lyra Nasciemnto Egg

Núcleo pedagógico Carlos Eugênio Escosteguy

Danuta Horta Ivone Gomes

Jenifer de Freitas José Vicente dos Santos

Marcelo Larroyed Márcia Perusso Polliana Alves

Rosângela Rabello Simone Dourado

Valéria Maia e Souza

Núcleo web

Alessandra Brandão Bruno Carvalho Carlos Inocente Francisco Wenke

Renerson Ian Sônia Mendes

Núcleo administrativo Fernanda Plentz Luciano Marques Paula Meschesi

Priscilla Damasceno João Luiz Júnior