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Instrumentos de planIfIcacIón en los gobIernoslocales del perú: propuesta para sIstematIzacIón

de la planIfIcacIón local

serie de Investigaciones 8

Instrumentos de planIfIcacIón en los gobIernos locales del perú: propuesta para sIstematIzacIón

de la planIfIcacIón local

ObservatOriO para el DesarrOllO territOrial

Instrumentos de planificación en los gobiernos locales del Perú: propuesta para sistematización de la planificación local

Instrumentos de planIfIcacIón en los gobIernos locales del perú: propuesta para sIstematIzacIón de la planIfIcacIón local© 2011, observatorio para el desarrollo territorial

Isbn: 978-612-4030-20-8 Hecho el depósito legal en la biblioteca nacional del perú nº 2011-07196

© 2011, universidad católica sedes sapientiae

Imagen de carátula: manto paracas, cultura paracas - Ica, perú.

corrección del texto:aurora Jimeno sanchomodesta gonzález sáenz

diseño de carátula:omar portilla lozanomodesta gonzález sáenz

diseño y diagramación de interiores:omar portilla lozano

unIVersIdad católIca sedes sapIentIaeesquina constelaciones y sol de oro, s/n urb. sol de oro.los olivos, lima-perúteléfonos: (51-1) 533-5744 / 533-6234 / 533-0008 anexo 241dirección url: <www.ucss.edu.pe>

Impreso en: talleres gráficos de llamkay s.a.cesquina constelaciones y sol de oro, s/n urb. sol de oro.los olivos, lima-perúprimera edición, marzo 2011tiraje: 1000 ejemplares

esta serie de Investigaciones se presenta en el marco del proyecto “creación de una escuela superior de gestión municipal en el perú”, financiada por la generalitat Valenciana de españa, ejecutado por el centro de Investigación y desarrollo Innovador para la regionalización - cIdIr de la universidad católica sedes sapientiae, ong cesal y cooperación Internacional.

prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin permiso escrito de la universidad católica sedes sapientiae.

FernanDO barraza DOraDOr

master en gobierno y desarrollo local en la universidad abierta de cataluña, españa; con especialización en gestión municipal y regional en la universidad de Haifa, Israel, en gestión estratégica del desarrollo local en el Instituto latinoamericano de planificación económica y social del cepal-onu, santiago de chile. administrador de empresas; con experiencia de más de 15 años en gestión pública.

Habilidad en planificación estratégica, preparación y gestión de proyectos de inversión, reforma y modernización del estado, reingeniería de procesos administrativos y de servicios públicos.

JOrge ibáñez vizcarra

master en administración y gerencia pública (universidad alcalá – españa) y maestría en marketing y negocios Internacionales (unfV), economista (universidad ricardo palma), con especialización en gobernabilidad y gerencia política (george Washington university), y experto en desarrollo económico local para funcionarios municipales (oIt).

experiencia en cargos gerenciales y directivos en diversos gobiernos locales y entidades nacionales (municipalidad metropolitana de lima, Independencia, san martín de porres, miraflores, sat y en el ministerio de Justicia).

como consultor de la universidad católica sedes sapientiae, ha realizado consultorías como jefe de proyecto para la corporación financiera Internacional (Ifc), ministerio de economía y finanzas (mef) entre otros.

experiencia en gestión y supervisión de proyectos, tributación municipal y presupuesto. Habilidades de planificación estratégica, motivación y negociación.

Oscar ramOs blancO

licenciado en administración de la universidad católica sedes sapientiae, con post grado en gestión estratégica empresarial. experiencia en la elaboración, ejecución, monitoreo y evaluación de proyectos de inversión privada y de desarrollo social. además tiene experiencia en la administración de proyectos de gestión público-privado. experiencia en investigación económica, pobreza, desarrollo urbano y gestión pública. Ha participado como consultor de gestión pública y gestión de Inversiones del International finacial corporation – Ifc y ministerio de economía y finanzas – mef.

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Escuela de Gestión Pública

intrODucción

el proceso de descentralización iniciado en el país viene dando un fuerte impulso al fortalecimiento de una gestión pública en el ámbito local, donde se espera que ésta sea capaz de gobernar bien para satisfacer las necesidades de los ciudadanos e impulsar un proceso de desarrollo sostenido y sustentable que asegure la realización de los seres humanos que conviven en una determinada jurisdicción.

durante toda nuestra vida republicana como estado peruano hemos vivido ago-biados por procesos de desarrollo centralistas, las consecuencias han significado un gran desequilibrio en el grado de desarrollo de los pueblos. mientras que la capital, y fun-damentalmente las ciudades más importantes de la costa, han alcanzado mejores opor-tunidades para el desarrollo humano, los pueblos andinos y amazónicos mantienen el mayor nivel de atraso.

el desarrollo local es un proceso permanente, para lo cual el gobierno local (gl) debe contar con instrumentos de gestión y diseño de políticas públicas con el necesario consenso y compromiso ciudadano; lo cual es fundamental para la definición de las actividades y proyectos que respondan a las reales necesidades de la realización humana y al desarrollo de capacidades territoriales e institucionales que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante de la productividad y competitividad local en el contexto nacional e internacional.

de conformidad con lo establecido en la ley orgánica de municipalidades (lom) – ley n° 27972, el proceso de planeación en los gobiernos locales debe ser integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. en dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales.

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los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse con las herramientas más utilizadas en la fase de planeamiento del proceso gerencial, in-cluyendo en estas herramientas aspectos que permitan la inclusión de la participación ciudadana para definir las acciones que debe realizar la gestión municipal.

el presente documento se propone analizar los diferentes aspectos normativos y teóricos que permitan definir una propuesta de proceso de planificación local integral y articulado.

1. marcO instituciOnal Del gObiernO lOcal

el gobierno local (gl) en el perú es una institución definida por la constitu-ción política1, la cual garantiza su jurisdicción, finalidad, ordenamiento jurídico, orga-nización, ámbito de competencias y los bienes y rentas con los que debe funcionar con autonomía para representar al ciudadano, promover el desarrollo integral sostenible, administrar la función pública al nivel local y prestar servicios públicos locales como el tercer nivel del estado unitario y descentralizado. en esta sección se identificarán los elementos que ayudan a configurar la institución edil.

la institución del gl viene siendo fuertemente impactada por el proceso de des-centralización, que es la principal reforma del estado iniciada en el perú en el año 2001, a través del cual se están dando pasos importantes para la redistribución del poder po-lítico entre los tres niveles de gobierno, promoviendo la participación ciudadana en el quehacer público a nivel local y regional; sin embargo, aún son limitados los esfuerzos por una descentralización fiscal y económica.

un aspecto relevante a destacar es que en el perú las autoridades municipales (alcalde = ejecutivo) (regidores = legislativo y fiscalización), vienen siendo elegidos por votación popular ininterrumpidamente desde el año 1980, en períodos de gobierno de tres años hasta 1998, y en adelante en períodos de gobierno de cuatro años, siendo el alcalde a su vez quien preside el concejo municipal.

1 artículos 194° y 195° de la constitución política del perú de 1993

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1.1 JurisDicción

la constitución política del perú2 establece la institución del gobierno local como el tercer nivel de gobierno, que se constituye y organiza en una determinada por-ción del territorio provincial, distrital o de centro poblado de la república; dentro de un estado único e indivisible, con tres niveles de gobierno, que incluyen además a las instituciones del gobierno regional y el gobierno nacional (gn), las cuales junto con el gobierno local deben preservar la integridad y unidad del estado y de la nación.

las municipalidades provinciales ejercen jurisdicción sobre el territorio de la res-pectiva provincia y el distrito del cercado; mientras que la municipalidad distrital tiene su jurisdicción en el territorio del distrito que le determina la respectiva ley de creación. en cambio las municipalidades de centro poblado, tienen jurisdicción y cumplen las funciones que le determina la respectiva municipalidad provincial en la ordenanza de su creación, a propuesta del concejo municipal distrital3.

en el perú existen dos niveles de gl, de los cuales 195 municipios provinciales ejercen jurisdicción directa sólo del distrito capital de la provincia; y comparten juris-dicción con 1,643 municipalidades distritales autónomas, que sumadas a los distritos capital, dan la suma total de 1,838 municipalidades.

el tamaño de los municipios en el perú es pequeño, tienen en promedio menos de 15 mil habitantes en 17 departamentos y en 7 departamentos tienen un tamaño promedio entre 15,000 y 30,000 habitantes, mientras que los municipios del área me-tropolitana de lima tienen en promedio 135 mil habitantes y en el callao 160 mil habitantes en promedio. esto es efecto del centralismo político y económico en el perú, que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la república entre los años ‘40 a los ‘80.

el tamaño muy pequeño de los distritos les impide beneficiarse de las economías de escala; más aún, se complica el problema de ineficiencia en el uso de recursos, en la medida que no existe una práctica de asociatividad o mancomunidad para la prestación de servicios, perjudicando la calidad e incrementándose el costo que pagan los ciudada-nos por los servicios públicos locales.

según datos del IneI, del total de creaciones políticas en el perú desde la época de la Independencia hasta la actualidad, se tiene que el 68% son de provincias y el 85% de distritos se encuentran sin límites definidos (esto sin considerar la relación con la carto-

2 artículo 189º, de la constitución política del perú, modificado por la ley de reforma constitucional del capítulo XIV del título IV sobre descentralización, ley nº 27680, publicada el 7 de marzo de 2002.

3 artículo 3º de de la lom, ley nº 27972.

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grafía básica). asimismo el 85% de los centros poblados que constituyen las provincias y distritos no poseen reconocimiento oficial de categorías establecidas según la ley n° 27795 y el reglamento de demarcación territorial, aprobado por el d.s 044-90-pcm.

1.2 FinaliDaD

la ley orgánica de municipalidades (lom) define al gobierno local, como la entidad básica de la organización territorial del estado y canal inmediato de participa-ción vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; son los órganos de gobier-no, promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines4.

los gobiernos locales tienen por finalidad promover el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; representan al vecindario para alcanzar un desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción5.

en cuanto a la finalidad de los gobiernos locales, esta tiene que ser vista en el mar-co de los principios del proceso de descentralización, dentro de los cuales se establece el denominado principio de subsidiariedad; señalado tanto en la ley de reforma cons-titucional, ley de bases de la descentralización (lbd), ley orgánica de gobiernos regionales y ley orgánica de municipalidades.

el principio de subsidiariedad es aquel por el cual, las actividades de gobierno, en sus distintos niveles, alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. la subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del estado a la comunidad.

así, por ejemplo, queda estipulado en el artículo V del título preliminar de la ley orgánica de municipalidades, que en el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales6.

4 artículo I, de la lom, ley nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003.5 artículo 195º, de la de la constitución política del perú; y el artículo IV, de de la lom, ley nº 27972.6 Véase http://www.unctadxi.org/sections/dItc/compal/docs/peru/p.2.1/tdr%20p.2.1%20_consultor%c3%ada%20

nacional_.pdf

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1.3 autOnOmía

la autonomía para la gestión de los intereses de los ciudadanos y la promoción del desarrollo local de las municipalidades provinciales y distritales, como institución del gl en sus respectivas jurisdicciones, se confirma con la asignación constitucional de la autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia7; tal autonomía es el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia como responsabilidad y el derecho de promover y gestionar su desarrollo, detallándose las dimensiones de cada autonomía como sigue8:

la autonomía política:• como la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia dentro del ámbito de su territorio; así mismo, la capacidad de decidir y normar a través de sus órganos de gobierno para desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo a la constitución y la ley.

la autonomía administrativa• : como la facultad de organizarse internamente, así como determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

la autonomía económica: • como la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios, así como de aprobar sus presupuestos institucionales con-forme a la ley; y reconoce el derecho a percibir los recursos que les asigne el estado.

de los tres tipos de autonomías que tiene el gl, la más restringida es la econó-mica, la cual, para su ejercicio en relación con el gasto, debe remitirse a la ley general del sistema nacional de presupuesto, ley anual de presupuesto del sector público, ley general del sistema nacional de endeudamiento y la ley de transparencia y prudencia fiscal. por otro lado, la autonomía económica del gl en relación con los ingresos, re-ferida al establecimiento y recaudación de tributos tiene una fuerte regulación en la ley de tributación municipal, la ley de descentralización fiscal y el código tributario.

también existen restricciones a la autonomía administrativa, así lo establece el artículo 10º, inciso 10.3, de la lbd, donde se precisa que las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas administrativos del estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno.

7 artículo 194º, de la constitución política del perú; y artículo II, de la lom, ley nº 27972.8 artículo 8º, de la lbd, ley nº 27783, publicada el 20 de julio de 2002, detallándose las dimensiones de las autonomías en

los numerales 9.1, 9.2 y 9.3 del artículo 9º.

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si bien esta disposición tiene lógica para la conservación de un estado unitario, esta-blece una línea muy frágil, que con facilidad es cruzada por los legisladores y las instancias del gn encargados de la reglamentación, produciéndose en muchos casos violaciones o infracciones constitucionales reñidas con la autonomía de los gobiernos locales; o cuando menos, enormes contradicciones con el espíritu de lograr la responsabilidad y el derecho de los pueblos al autogobierno. en parte, dichas restricciones se sustentan con argumentos como que la descentralización es un proceso gradual y que por tanto deben existir reglas impuestas de arriba-abajo, para mantener el ordenamiento y estabilidad del país.

sin embargo, se debe resaltar que los gobiernos locales gozan de plena autonomía en lo político para disponer acciones de gobierno en representación de los ciudadanos de la ju-risdicción, con orientación al desarrollo local sostenible; y, tienen amplia discrecionalidad para proveer servicios dentro de sus competencias asignadas, pudiendo libremente asociar-se con otros municipios o el sector privado para organizar la prestación de los servicios.

1.4 OrDenamientO JuríDicO lOcal

la autonomía política, económica y administrativa de la que goza la institución del gl, como el derecho y la capacidad efectiva para normar, regular y administrar, se realizan a través de normas de los órganos de gobierno y administración, de confor-midad con el ordenamiento jurídico de las municipalidades prevista en la lom y con sujeción al ordenamiento jurídico nacional.

las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de exclusivi-dad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, sin perjuicio de la vigen-cia de otros principios generales del derecho administrativo; ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la lom establece como competencia exclusiva de las municipalidades; y, tienen la obligación de reconocer y respetar la pre-eminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia dentro de su cir-cunscripción, no pudiendo interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con arreglo a ley 9.

los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aproba-ción de ordenanzas y acuerdos. los asuntos administrativos concernientes a su organi-zación interna, los resuelven a través de resoluciones de concejo.

el alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la lom me-diante decretos de alcaldía, y por resoluciones de alcaldía resuelve los asuntos admi-

9 artículo 38º, de la lom, leY nº 27972.

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nistrativos a su cargo. las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a través de resoluciones y directivas.

las normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento oca-siona las sanciones correspondientes, sin perjuicio de las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. las ordenanzas determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, establecien-do la escala de multas en función a la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.

las sanciones que aplique la municipalidad podrán ser de multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, re-tiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamien-to de vehículos, inmovilización de productos y otras. la policía nacional prestará su apoyo en el cumplimiento de las sanciones municipales10.

1.5 Organización

la organización del gl está conformada por el concejo municipal, integrada por regidores; y, la alcaldía, compuesta por el alcalde, quien preside el concejo municipal. tanto el alcalde como los regidores son funcionarios públicos elegidos por sufragio directo de los ciudadanos, por un período de cuatro años, pudiendo ser reelegidos inde-finidamente; siendo su mandato irrenunciable, pero revocable conforme a ley11.

el concejo municipal es el órgano que ejerce las funciones normativas y fiscali-zadoras y la alcaldía es el órgano que ejerce las funciones ejecutivas, siendo el alcalde el representante legal del gl y su máxima autoridad administrativa12.

otro elemento que constituye la organización del gl es la participación de los ciudadanos y de la sociedad civil en la gestión y fiscalización de los gobiernos locales. esto se basa en el carácter de representación directa del vecindario que tiene el gl, donde la constitución le otorga la función de promover, apoyar y reglamentar la parti-cipación vecinal en el desarrollo local.

la lom señala que como parte de la organización del gl se constituyen los ór-ganos de coordinación como el consejo de coordinación local provincial o distrital y la Junta de delegados Vecinales; estos órganos tienen la finalidad de promover la inclu-

10 artículo 46º, de la lom, leY nº 27972.11 artículo 194º, de la constitución política del perú.12 artículo 194º, de la de la constitución política del perú; y artículos 4º, 5º y 6º, de la lom, ley nº 27972.

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sión y participación de los ciudadanos en la definición de políticas de desarrollo local, determinación de prioridades de gestión de los servicios públicos e inversión, así como en la fiscalización de las acciones municipales conforme a ley13.

asimismo, por disposición de la lbd, la lom y la ley marco del presupuesto participativo, los gobiernos locales en el perú están obligados a la realización de presu-puestos participativos en procesos abiertos de convocatoria a los ciudadanos y a la reali-zación de foros públicos en los cuales los vecinos de cada localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la gestión municipal.

la organización del gobierno local se complementa, en el ámbito del ejercicio de las funciones ejecutivas de la alcaldía, a través de los órganos de administración, los cuales son determinados con autonomía por cada gl, de acuerdo con las demandas y necesidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias, así como a la dispo-nibilidad de recursos presupuestarios de los que disponen.

la determinación de los órganos de administración municipal que establezca el respectivo concejo municipal, a propuesta del alcalde, adopta una estructura gerencial atendiendo a los procesos de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior; y está sustentada en los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y segundad ciudadana14.

otro elemento en debate, referido a la organización municipal, es el de la cons-titución de centros poblados, el cual se denomina a su vez como el proceso de des-centralización submunicipal, que está definido por la propia lom, la cual legisla que las municipalidades de centros poblados deben ser creadas por ordenanza municipal provincial, con opinión favorable de la municipalidad distrital.

en un proceso de descentralización que avanza hacia la integración territorial con la conformación de macro regiones, sería mejor establecer también incentivos y avanzar hacia la integración territorial a nivel local. el tema de fondo es el diseño de una ade-cuada estrategia de ordenamiento y control territorial del estado.

1.6 ámbitO De cOmpetencias

otro aspecto que define la institución del gl es el ámbito de competencias, o conjunto de potestades sobre un sector o actividad que le han sido atribuidas. estas

13 artículo 197º y 199º, de la de la constitución política del perú; el artículo 7º y 21º, de la lbd, ley nº 27783; y los artículos 7º, 31º, 98º, 100º, 102º, 104º, 106º y 107º, de la lom, ley nº 27972.

14 artículo 8º y 27º, de la lom, ley nº 27972.

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competencias, de acuerdo con la legislación pueden ser exclusivas, compartidas o dele-gadas; son las que definen el nivel de poder y responsabilidad que tiene el gl para su accionar, fundamentalmente en la función ejecutiva del estado.

el gl tiene amplio margen de competencias no discrecionales, en tanto que velar por el desarrollo integral y sostenible así lo haría suponer; sin embargo, la mayor parte de municipios, fundamentalmente por sus debilidades en falta de recursos y equipos humanos profesionales, sólo se limitan a la prestación más o menos eficiente de algunos servicios locales básicos como limpieza pública, abastecimiento de agua potable y sanea-miento, infraestructura pública, etc.

las competencias discrecionales fundamentales, como la educación y salud pri-maria, siguen bajo administración directa del gn, en proceso incipiente actual de des-centralización a los gobiernos regionales15. sin embargo, ello no impide a los gobiernos locales, por ejemplo, prestar servicios de salud preventiva y primaria en centros de salud bajo su administración, en paralelo a los que puedan existir por parte del gobierno nacional, claro está con sus propios recursos, sin ninguna contribución o subsidio del tesoro público, son centros subvencionados por el gobierno local, con pago a precios módicos por los propios ciudadanos.

en el perú el ámbito de competencias básicas del gl, para el cumplimiento de las funciones de representación, gobierno, administración y provisión de servicios pú-blicos, es establecido por la constitución. este marco básico de competencias asegura la garantía institucional de la existencia y funcionamiento del gl, dado que ninguna ley o norma del estado puede limitar o pretender que el gl actúe con autonomía en dicho ámbito de competencias otorgados por la constitución. estas competencias constitu-cionales asignadas al gl son16:

aprobar su organización interna y su presupuesto.•aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.•administrar sus bienes y rentas.•crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y dere-•chos municipales, conforme a ley.organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su res-•ponsabilidad.planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la •zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

15 el nuevo gn, según el discurso de ascensión de mando del presidente de la república, se ha propuesto la descentralización de la educación y la salud primaria a los gobiernos locales durante el próximo quinquenio.

16 artículo 195º, de la constitución política del perú.

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fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecu-•ción de proyectos y obras de infraestructura local.

todas las materias de competencia municipal establecidas en la constitución y la lbd, a su vez son definidas de manera específica y distribuida entre las municipalidades provinciales o distritales por la lom, asignándole competencias exclusivas o comparti-das correspondientes a cada nivel.

además de las funciones exclusivas o compartidas que de manera específica la legislación asigna a los gobiernos locales, estos las pueden recibir en vía de delegación funciones y competencias del poder ejecutivo (gn). la delegación de funciones o com-petencias del gn al gl, puede ser en forma general a todos los municipios o en forma selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello, debiendo coparticipar en el desarrollo de las mismas, esta-bleciendo la factibilidad de optimizar la prestación de los servicios públicos a la ciuda-danía, de conformidad con las normas establecidas en la ley17.

1.7 bienes y rentas

finalmente, el elemento que termina de configurar la institución del gl y el ejerci-cio pleno de su autonomía para el cumplimiento de sus fines y competencias es el referido a su capacidad de financiamiento; para tal efecto, la constitución política del perú, la lbd y la lom asignan a los gobiernos locales los bienes y rentas que le corresponden18.

los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o para explo-tación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad por acuerdo del concejo municipal. cualquier transferencia de propiedad o concesión de bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley.

los gobiernos locales, en uso de su autonomía económica, pueden celebrar ope-raciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo la aprobación de la mayoría del número legal de miembros del concejo municipal; los servicios de amortización e intereses no pueden superar el 30% de los ingresos del año anterior.

17 artículo 52º, de la lbd, ley nº 27783.18 artículo 196º, de la constitución política del perú; artículo 46º, de la lbd, ley nº 27783; y los artículos 56º, 59º y 69º,

de la lom, ley nº 27972.

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2. marcO nOrmativO De la planiFicación lOcal

2.1 acuerDO naciOnal

(aprobado como pacto político el 22/07/2002)

el marco normativo comprende también aquellas disposiciones que sin estar en-marcadas en un contexto propiamente del ordenamiento jurídico nacional, son normas de carácter político que por su naturaleza y el procedimiento para su adopción constituyen una obligación ética y moral, especialmente en el ámbito de la gestión pública. el princi-pal instrumento normativo de esta naturaleza en nuestro país es el denominado acuerdo nacional, que fuera suscrito por los representantes de las organizaciones políticas, religio-sas, de la sociedad civil y del gobierno. dichas instituciones, sin perjuicio de sus legítimas diferencias, aprobaron un conjunto de políticas de estado, a cuya ejecución se comprome-tieron para alcanzar los objetivos de democracia y estado de derecho, equidad y Justicia social, competitividad del país y estado eficiente, transparente y descentralizado.

dentro de cada objetivo nacional a su vez se acordaron objetivos específicos y políticas de estado que reseñamos a continuación y que guardan relación con el proceso de planificación del desarrollo.

cuarta política de estado: Institucionalización del diálogo y la concertación 19

nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizan-do las libertades de pensamiento y de propuesta. con este objetivo el estado:

(a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación;

(b) institucionalizará los canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y

(c) institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional, formulación presupuestal y planeamiento estratégico.

19 http://www.acuerdonacional.pe/an/politicas/textog4.htm

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Quinta política de estado: gobierno en función de objetivos con planea-miento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes20

nos comprometemos a impulsar las acciones del estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integra-ción a la economía global. con este objetivo el estado:

(a) impulsará la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico sec-torial e institucional, con una clara fijación de objetivos generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, así como los indicadores de medición correspondientes;

(b) promoverá que la gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratégicos, respaldada por un sistema de control del cumplimien-to de los objetivos y las metas presupuestarias;

(c) garantizará el informe periódico de la gestión del poder ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y

(d) promoverá que los funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarro-llo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos.

2.2 cOnstitución pOlítica Del perú

(modificada por la ley de reforma constitucional, ley nº 27680–07/03/2002)

los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. se establece que son competentes para aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (artículo 195º, inciso 2).

las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local (artículo 197º).

los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la po-blación y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (artículo 199º).

20 http://www.acuerdonacional.pe/an/politicas/textog5.htm

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2.3 ley De bases De la Descentralización

(aprobada por ley nº 27783 – 20/07/2002)

la autonomía política es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes; la autonomía administrativa es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad; y la autonomía económica es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la ley de gestión presupuestaria del estado y las leyes anuales de presupuesto. su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias (artículo 9º, incisos 9.1, 9.2 y 9.3).

los gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuesto y en la gestión pública.

para lograr la participación ciudadana en los planes y presupuestos deberán ga-rantizar el acceso a todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas. sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la cons-titución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos locales establezcan de acuerdo a ley (artículo 17º, inciso 17.1 y 17.2).

los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regio-nales y locales y de la cooperación internacional. la planificación y promoción del de-sarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3).

los gobiernos locales aprueban su presupuesto de acuerdo a la ley de gestión presupuestaria del estado y demás normatividad correspondiente. el ministerio de economía y finanzas dictará en forma anual las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, respe-tando las competencias de cada nivel de gobierno, en el marco del sistema nacional de

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Inversión pública, que se desarrollará y descentralizará progresivamente en el ámbito regional y local (artículo 19º, inciso 19.1 y 19.2).

las municipalidades se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecu-tan conforme a ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta ley, sujetándose a las normas técnicas del sistema nacional de Inversión pública. los presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los límites establecidos en la ley (artículo 20º, inciso 20.1, 20.2 y 20.3).

son competencias exclusivas municipales planificar y promover el desarrollo ur-bano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes. corresponde a las municipalidades aprobar su presupuesto institucional conforme a la ley de ges-tión presupuestaria del estado y las leyes anuales de presupuesto.

el municipio tiene competencia para formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad; y para aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participación, concertación y fiscalización de la comunidad en la gestión municipal (artículo 42º, literal a, d, e y g).

2.4 ley Orgánica De municipaliDaDes

(aprobada por ley nº 27972 – 27/05/2003)

los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de las capacidades y la equidad en sus respectivas circuns-cripciones (artículo VI).

el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articu-lando a las municipalidades con sus vecinos. en dicho proceso se establecen políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. el sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad,

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consistencia con las políticas nacionales, especialización en las funciones, competitivi-dad e integración (artículo IX).

los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el creci-miento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. la promoción del desarrollo local es permanente e integral. las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las me-jores condiciones de vida de su población (artículo X).

el concejo municipal aprueba los planes de desarrollo municipal concertado y el presupuesto participativo; así como, aprueba, monitorea y controla el plan de desa-rrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los planes de desa-rrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos. debe también aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal; aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos señalados por ley, bajo responsabilidad; y, aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como reglamentar su funcionamiento (artículo 9º, inciso 1, 2, 9, 14, 16 y 34).

corresponde al alcalde dirigir la formulación y someter a aprobación del concejo el plan integral de desarrollo sostenible local y el programa de inversiones concertado con la so-ciedad civil; dirigir la ejecución de los planes de desarrollo municipal; someter a aprobación del concejo municipal, el presupuesto municipal participativo, debidamente equilibrado y financiado; y aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo apruebe dentro del plazo previsto en la ley (artículo 20º, inciso 7, 8, 9 y 10).

las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como ins-trumentos de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan con forme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. el presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación. las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197º de la constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos. el presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que esta-blece la normatividad sobre la materia. para efectos de su administración presupuestaria y financiera, las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presu-puestarios cuyo titular es el alcalde respectivo (artículo 53º).

basándose en los planes de desarrollo municipal distritales concertados y sus presupuestos participativos, el consejo de coordinación local provincial procede a co-

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ordinar, concertar y proponer el plan de desarrollo municipal provincial concertado y su presupuesto participativo, el cual luego de aprobado es elevado al consejo de coordi-nación regional para su integración a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la región y la formulación del plan de desarrollo regional concertado.

estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de participa-ción, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficien-cia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración. los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. son aprobados por los respectivos concejos municipales. las municipalidades promue-ven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local, conforme al artículo 197º de la constitución (artículo 97º).

el consejo de coordinación distrital es un órgano de coordinación y concerta-ción de las municipalidades distritales. está integrado por el alcalde distrital que lo preside y los regidores distritales, y por los representantes de las organizaciones sociales de base, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas ve-cinales y cualquier otra forma de organización de nivel distrital, con las atribuciones que le señala la presente ley.

la representación de la sociedad civil será del 40% del número legal del concejo municipal. los representantes de la sociedad civil son elegidos democráticamente, por un período de dos años, de entre los delegados legalmente acreditados de las organiza-ciones de nivel distrital, que se hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la municipalidad distrital, siempre y cuando acrediten personería jurídica y un míni-mo de tres años de actividad institucional comprobada. la elección de representantes será supervisada por el organismo electoral correspondiente. una misma organización o componente de ella no puede acreditarse simultáneamente a nivel provincial y distrital (artículo 102º).

para la instalación y funcionamiento del consejo de coordinación local distrital se requiere de la asistencia de la mitad más uno de sus miembros. la ausencia de acuer-dos por consenso no impide al concejo municipal distrital decidir lo pertinente. la asistencia de los alcaldes es obligatoria e indelegable. el consejo de coordinación local distrital se reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el alcalde distrital. en sesión ordinaria, una vez al año, se reúne para coor-dinar, concertar y proponer el plan de desarrollo municipal distrital concertado y el presupuesto participativo distrital (artículo 103º).

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corresponde al concejo de coordinación local distrital coordinar y concertar el plan de desarrollo municipal distrital concertado y el presupuesto participativo dis-trital; proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales; proponer convenios de cooperación distrital para la prestación de servicios públicos; promover la formación de fondos de Inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible; otras que le encargue o solicite el concejo municipal distrital. el consejo de coordinación local distrital no ejerce funciones ni actos de gobierno (artículo 104º).

el consejo de coordinación local distrital se rige por reglamento aprobado por ordenanza distrital, durante el primer trimestre de su funcionamiento, a propuesta del consejo de coordinación local distrital (artículo 105º).

la Junta de delegados Vecinales comunales se define como un órgano de co-ordinación integrado por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la provincia y que están organizadas, principalmente, como juntas vecinales. asimismo se señala que las Juntas Vecinales, están integradas por las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones sociales de la jurisdic-ción que promueven el desarrollo local y la participación vecinal, para cuyo efecto las municipalidades regulan su participación, de conformidad con el artículo 197º de la constitución política del estado (artículo 106º).

la Junta de delegados vecinales comunales debe concertar y proponer las priori-dades de gasto e inversión dentro del distrito y los centros poblados; proponer las polí-ticas de salubridad; apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito; apoyar el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de obras municipales; organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del distrito en el ámbito deportivo y en el cultural; fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo municipal; las demás que le delegue la municipalidad distrital. el primer regidor de la municipalidad distrital la convoca y preside. el alcalde podrá asistir a las sesiones, en cuyo caso la presidirá (artículo 107º).

la Junta de delegados Vecinales comunales se reunirá, en forma ordinaria, cua-tro veces al año. podrá ser convocada en forma extraordinaria por el primer regidor del distrito o por no menos del 25% de los delegados vecinales (artículo 108º).

los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos

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de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la constitución y la respectiva ley de la materia (artículo 111º)

los gobiernos locales promueven la participación vecinal en la formulación, de-bate y concertación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión; garantizando para tal fin el acceso de todos los vecinos a la información (artículo 112º).

los empresarios en forma colectiva, a través de gremios, asociaciones de empre-sarios u otras formas de organizaciones locales, participan en la formulación, discusión, concertación y control de los planes de desarrollo económico local (artículo 120º).

compete al concejo metropolitano de lima aprobar planes y programas me-tropolitanos en materia de acondicionamiento territorial y urbanístico, infraestructura urbana, vivienda, seguridad ciudadana, población, salud, protección del medio am-biente, educación, cultura, conservación de monumentos, turismo, recreación, depor-te, abastecimiento, comercialización de productos, transporte, circulación, tránsito y participación ciudadana, planes y programas destinados a lograr el desarrollo integral y armónico de la capital de la república, así como el bienestar de los vecinos de su juris-dicción (artículo 157º, inciso 12).

compete al alcalde metropolitano de lima dirigir el sistema metropolitano de planificación y formular el plan Integral de desarrollo metropolitano, en coordinación con la municipalidad provincial del callao y las reparticiones correspondientes (artícu-lo 159º, inciso 2.1).

la asamblea metropolitana de lima es el órgano consultivo y de coordinación de la municipalidad metropolitana de lima. le corresponden, la coordinación para la eficiente ejecución de las funciones, desarrollo de planes y cumplimiento de fines de la municipalidad metropolitana, las funciones del consejo de coordinación regional como órgano consulti-vo y de coordinación, y las que norme la ley. la ausencia de acuerdos por consenso en este órgano no impide al concejo metropolitano de lima decidir sobre lo pertinente. la asam-blea metropolitana de lima está presidida por el alcalde metropolitano e integrada por los alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia (artículo 162º).

la Junta de planeamiento metropolitano es el órgano de asesoramiento de la mu-nicipalidad metropolitana de lima en la formulación y evaluación de la planificación del desarrollo integral de la jurisdicción y en la gestión de los servicios públicos a su cargo. está presidida por el alcalde metropolitano de lima e integrada por alcaldes dis-tritales y los representantes de más alto nivel de las reparticiones públicas relacionadas con las competencias y funciones específicas municipales. la integrarán también los de-legados de las juntas vecinales comunales, de acuerdo a la norma municipal respectiva.

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el reglamento de organización interior de la municipalidad determina su organización y funcionamiento (artículo 163º).

la Junta de cooperación metropolitana es el órgano de asesoramiento de la mu-nicipalidad metropolitana de lima en la gestión del desarrollo integral de la jurisdic-ción a su cargo. está presidida por el alcalde metropolitano de lima e integrada por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de Instituciones de la co-operación internacional. el reglamento de organización interior de la municipalidad determina su organización y funcionamiento (artículo 164º).

2.5 ley sistema naciOnal De planiFicación estratégica

(aprobada por ley nº 28522 – 26/05/2005, modificada por el decreto le-gislativo nº 1088 – 28/06/2008)

el sistema nacional de planeamiento estratégico está integrado por: a) el centro nacional de planeamiento estratégico, como órgano rector del sistema; b) los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonomía, de los demás poderes del estado, de los organismos constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico; y c) el foro del acuerdo nacional, que actúa como instancia de concertación de la planificación estratégica nacio-nal cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el presidente del consejo de ministros o el presidente del consejo directivo del ceplan. (artículo 3º, numeral 3.1)

son objetivos del sistema nacional de planeamiento estratégico: constituirse en el espacio institucionalizado para la definición concertada de una visión de futuro com-partida y de los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país; articular e integrar en forma cohe-rente y concertada las diferentes propuestas y opiniones para la elaboración del plan estratégico de desarrollo nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como las orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento estratégico; promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratégico; desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en coordina-ción con el consejo nacional de competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia la promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano, así como de la mejora de los índices de competitividad del país para aprovechar las oportunida-des que la dinámica internacional ofrece en el marco de los tratados internacionales

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de promoción, asociación y cooperación económica y comercial de los que el perú es parte; promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado en el proceso de formulación de los planes estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como en la ejecución de los programas y proyectos priorizados en esos ámbitos, para asegurar el desarrollo nacional y la mejora constante de la competiti-vidad del país; y promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan, aplicando un enfoque nacional contextualizado en el ámbito internacional, con prioridad en las relaciones y oportunidades que tienen su origen en los acuerdos internacionales de los que el perú es parte (artículo 4º).

entre las funciones del centro nacional de planeamiento estratégico está la de aseso-rar a las entidades del estado y a los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollo, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el plan estratégico de desarrollo nacional. (artículo 10º, numeral 3).

el presupuesto público asigna los fondos públicos de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinados en el plan estratégico de desarrollo nacional, en los planes estratégicos de las entidades del sector público y la disponibilidad de ingresos programada (disposición complementaria tercera que modifica el Quinto principio general de la ley marco de la administración financiera del sector público).

el proceso presupuestario debe orientarse por los objetivos del plan estratégico de desarrollo nacional y apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores, y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros (disposición complementaria cuarta que modifica el artículo XIV del título preliminar de la ley general del sistema na-cional de presupuesto).

los titulares de los ministerios, gobiernos regionales, gobiernos locales, organis-mos públicos descentralizados, proyectos especiales y empresas del estado adecuarán pro-gresivamente su organización con el objeto de que las funciones de planeamiento, progra-mación presupuestal, inversión pública y cooperación internacional se realicen de manera coordinada y bajo una conducción unificada (disposición complementaria Quinta).

todos los proyectos que se ejecutan en el marco del sistema nacional de Inver-sión pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos naciona-les, sectoriales, regionales y locales; por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases; y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructu-ra física para asegurar su utilidad en el tiempo (disposición complementaria sexta que modifica el artículo 4º de la ley del sistema nacional de Inversión pública).

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3. marcO teóricO De la planiFicación lOcal

3.1 ámbitOs, principiOs y enFOques que Orientan la planiFicación Del DesarrOllO lOcal

el desarrollo local no es un proceso aislado, se produce en un contexto territorial determinado dentro de una nación o un país, y éste a su vez tiene una relación de inter-dependencia con otros países; al mismo tiempo, el desarrollo local en un determinado territorio debe entenderse como un conjunto de dinámicas políticas, sociales, institu-cionales, económicas, ambientales y culturales, que interactúan favorable o desfavora-blemente generando condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible.

la mayor parte de las estrategias del desarrollo humano se basan fundamental-mente en lograr equidad en la distribución de la riqueza, desarrollar fuertes mecanismos de inclusión social y garantizar la seguridad para la vida de las personas.

para distribuir riqueza hay que crearla, por ello la importancia que la constitu-ción política del perú (ley de reforma constitucional del 2002), da a los gobiernos subnacionales (gobierno regional y gobierno local) en lo referente a la competencia de promover el desarrollo económico local y la generación de empleo.

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el motor del desarrollo es la economía local y regional, el reto de los gobiernos regionales y locales será alcanzar cambios significativos en la estructura productiva de los territorios para generar empleos y permitir un mayor ingreso para las personas y sus fami-lias; a su vez, la estructura productiva requiere de una gran dosis de innovación tecnológica que aproveche los recursos disponibles en cada localidad con los avances de la ciencia y la tecnología, en función al desarrollo de grandes mercados externos, a través de la exporta-ción de nuestra producción, para ello la inversión en capital humano y social serán la clave y la diferencia entre los pueblos que alcancen desarrollo y los que se queden a la zaga.

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todos los modelos de desarrollo local y regional se basan en la capacidad de las instancias de gobierno en esos niveles para generar el denominado desarrollo endógeno, que significa desarrollar potencialidades basadas en los recursos disponibles en el terri-torio, haciendo que toda la comunidad se comprometa en los procesos de innovación y competitividad.

3.2 la planiFicación Del territOriO lOcal

liderar el desarrollo local supone que las autoridades y funcionarios logren desarro-llar sus acciones en base a una gerencia profesional moderna, que implica definir correcta-mente los objetivos y establecer un curso a seguir para alcanzar los resultados esperados.

el desarrollo local es el de un área geográfica determinada, su objetivo es el desa-rrollo humano sustentable de la población que habita en dicho territorio, el cual presen-ta problemas y potencialidades que establecen límites y oportunidades para mejorar la calidad de vida y el logro de las expectativas de desarrollo personal y comunitario.

la gestión del desarrollo local es entonces un proceso permanente que debe per-mitir al gl contar con instrumentos de gestión y diseño de políticas públicas formula-das con el necesario consenso y compromiso ciudadano, del sector privado y la sociedad civil en general; lo cual es fundamental para la definición de las actividades y proyectos que respondan a auténticas necesidades de la realización humana y al desarrollo de capacidades territoriales e institucionales que aseguren el desarrollo sostenible, basados en un incremento constante de la productividad y competitividad local en el contexto nacional e internacional.

el territorio, entendido como un espacio “socialmente construido”, es el resul-tado de la turbulenta interacción e intervención de un complejo conjunto de fuerzas heterogéneas representadas por actores sociales de diversos tipos. así, la gestión local y la construcción de canales de participación y consenso se plantean desde una perspectiva que reconoce y se mueve dentro del conflicto social, por lo tanto, es a partir del reco-nocimiento de las diferentes capacidades de acceder a la toma de decisiones de sectores sociales con intereses divergentes y en algunos casos antagónicos, que se entiende la relación fundamental entre planificación y gestión.

la planificación y la gestión territorial se realizan siempre en un contexto de con-flicto con intereses contradictorios, en el que hay fricciones y que está permanentemente en proceso de cambio. de acuerdo a ello, el proceso de planificación incluye la gestión y la acción, a través de la articulación entre los diferentes intereses y objetivos presentes.

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la planificación y la gestión del desarrollo sólo pueden ser concebidas de una ma-nera integrada en un proceso continuo y en el contexto amplio de la relación sociedad - territorio - gobierno local. la integración del par “planificación-gestión” implica, enton-ces, un conjunto de procesos político-técnicos complejos que facilitan la elaboración de políticas y planes concertados, su concreción en programas y su ejecución en proyectos.

en la planificación del territorio confluyen dos grandes procesos:

la planificación física: se identifica con el proceso de definir de forma armó-•nica el uso de los suelos, las edificaciones públicas y la adecuada formación de los asentamientos humanos, guardando relación con los estándares que aseguren una adecuada satisfacción de los ciudadanos.

la planificación económica: debe entenderse como el conjunto de políticas eco-•nómicas con incidencia territorial que persigue objetivos para el desarrollo eco-nómico local (del) a escalas, regionales y locales y que se preocupa por incluir políticas sectoriales (industria, servicios y comercio). es la actividad que más pue-de condicionar la planificación territorial, ya que ésta incide sobre los cambios físicos que se realizan dentro de un territorio en una administración pública.

la planificación territorial se configura como un método integral que permite comparar y sistematizar varias disciplinas, y que partiendo de puntos de vista diferentes analiza el fenómeno territorial y busca proporcionar metodologías y criterios para el diseño, planificación y control del entorno de una ciudad. este método y este conjunto de herramientas deben de garantizar, en la medida de sus objetivos, la coherencia del espacio y el tiempo, los cambios territoriales.

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el concepto de territorio-red modifica las relaciones de proximidad y distancia. no es el territorio, en tanto espacio de proximidad (geográfico), el lugar donde se orga-niza la producción, sino, en cuanto una red de relaciones (de mercado, de cooperación, de proveedores) que se configura y que opera en una red local, regional o nacional.

3.3 la planiFicación estratégica Del DesarrOllO lOcal

los funcionarios y trabajadores de los gobiernos locales deben familiarizarse con las herramientas más utilizadas en la fase de planeamiento del proceso gerencial, in-cluyendo en estas herramientas aspectos que permitan la inclusión de la participación ciudadana para definir las acciones que debe realizar la gestión municipal.

el proceso de globalización y los procesos culturales, económicos, sociales y po-líticos de la era de la “sociedad de la información” y de la “sociedad del conocimiento”, exigen una especial atención al modo de conceptuar el diseño estratégico del desarrollo local; que, sustentados en la gobernabilidad democrática, deben definir los procesos de formulación de políticas públicas locales, la provisión y prestación de bienes y servicios públicos y la promoción de la productividad y competitividad del sector privado en la localidad, los cuales para lograr un desarrollo sostenible deben plantearse desde tres ejes o ámbitos estratégicos presentes en la reflexión contemporánea sobre los procesos de globalización y desarrollo, estos son: modernización del estado y fortalecimiento de la gobernabilidad, autodesarrollo sustentable, inserción internacional y competitividad.

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establecer una estrategia de desarrollo no significa definir un conjunto de decisio-nes de lo que hay que hacer en el futuro, sino tomar compromisos y decisiones actuales con el objetivo de alcanzar repercusiones futuras.

la realidad se construye en el presente. los resultados que obtenemos en la rea-lidad son producto de esos pasos que damos en el día a día. no cuentan los planes que simplemente pensamos y diseñamos, sólo pesan aquellos que preceden y presiden nues-tros pasos. de tal forma que lo único que legitima el plan es la gestión.

el proceso de planificación estratégica tiene la finalidad de orientar, de manera racional, todas las acciones conducentes al logro de los objetivos que se concierten. sin embargo, en la práctica, frecuentemente limitamos el proceso a la elaboración de un documento que traza metas generales y asigna recursos y que, por lo tanto, resulta inefi-ciente o decorativo frente a los problemas cotidianos que debe enfrentar el gobernante.

planificación con orientación o enfoque estratégico significa entonces focalizarse en aquellas cuestiones globales que son estructuralmente determinantes de la situación territorial, en el marco de los nuevos y cambiantes contextos. por lo tanto, el centro del plan será el seguimiento permanente de la realidad, para evaluar las decisiones antes y después de ejecutadas y, de esta manera, corregir las posibles desviaciones que se pro-duzcan con nuestra intervención.

la planificación estratégica se entiende como prácticas indivisibles de un mismo proceso de construcción de políticas, y a ese proceso, como un proceso de alcance inte-gral e integrador, de carácter participativo y de enfoque estratégico.

la gestión local, desde una visión estratégica, se basa en una comprensión de los procesos de cambio del territorio y en prioridades de actuación adquiridas a través de discusión y negociación con los agentes relevantes implicados. en esta visión, la integra-ción se consigue a través de mecanismos de construcción de consenso, por medio de los cuales los participantes acaban por apropiarse de las políticas y estrategias desarrolladas y por usar las políticas como marcos de referencia con respecto a los cuales relacionar y evaluar sus propias acciones.

en la medida que una localidad es el resultado de las acciones que en el territorio desarrollan los diferentes agentes de manera individual o colectiva, poner en marcha un proceso de planificación estratégica del desarrollo local no puede suponer un proce-dimiento lineal y meramente técnico. así, el plan se constituye en un producto que se construye y reconstruye cotidianamente a partir de procesos que tienen múltiples di-mensiones (políticas, económicas, culturales, ambientales, etc.) que se cruzan, articulan y afectan.

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el diseño metodológico de planificación estratégica que se adopte en cada ciudad o región debe adecuarse a la medida de las necesidades del sujeto planificador, por lo tanto, no existe un método de planificación único. sin embargo, se identifican cuatro etapas:

etapa explicativa, en la cual el conjunto de actores que planifican están per-(i) manentemente indagando sobre las fortalezas y problemas que enfrentan e intentan explicar las causas que los generan. corresponde con lo que tradi-cionalmente se conoce como el diagnóstico de un plan.

etapa normativa, se diseña cómo debe ser la realidad o la situación que se (ii) pretende modificar.

etapa estratégica, quienes planifican se preguntan: ¿cómo puedo construirle(iii) viabilidad al diseño normativo?, ¿Qué obstáculos debo vencer y cómo los puedo vencer para que el diseño se instale en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situación elegida como objetivo?, ¿cómo el di-seño que está en el papel o en nuestras cabezas puede convertirse en movi-miento real de la situación?

etapa táctica-operacional, el objeto es diseñar y orientar los pasos a dar (pro-(iv) gramas, proyectos, acciones) y evaluarlos en relación a la situación objeti-vo, no sólo para constatar la aproximación alcanzada respecto a ella, sino también para revisarla como guía que seguirá precediendo y presidiendo los pasos siguientes. consiste en convertir el análisis en acciones concretas, en operadores de cambio.

la metodología de planificación estratégica lleva implícita la necesidad de prio-rizar en forma continua las problemáticas, las estrategias y las acciones. la formulación de una visión estratégica aplicada a una ciudad siempre conlleva un proceso complejo de elección colectiva, en el cual surge inevitablemente la exigencia de elegir entre di-versas opciones y, por tanto, de apostar por determinados cursos de acción, dejando en segundo término los restantes.

un buen sistema de planificación estratégica se distingue por ciertos indicadores:

agilidad al gestionar la resolución de nuevos problemas.

representatividad del conjunto de intereses y sectores de la sociedad local.

capacidad para potenciar los recursos existentes u obtener nuevos recursos para el desarrollo local.

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aceleración y calidad del desarrollo local como resultado de las políticas asu-midas.

alcance creciente y realista de los objetivos y metas que se plantean.

grado de consenso alcanzado en las decisiones.

capacidad para incluir y satisfacer intereses aparentemente contradictorios.

capacidad para decidir con legitimidad en situaciones de conflicto que no se resuelven en beneficio de todas las partes.

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4. lOs instrumentOs De planiFicación lOcal

4.1 plan De DesarrOllO municipal cOncertaDO

marco legalla constitución política del perú establece que los gobiernos locales promueven

el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su respon-sabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, en tal virtud son competentes para aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (artículo 195º, numeral 2).

la ley de bases de la descentralización sobre los planes de desarrollo señala que el poder ejecutivo aprueba los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, tomando en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los planes de desarrollo de nivel regional y local, garantizando la estabilidad macroeconómica; establece así mismo que los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e inter-venciones del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales, y de la cooperación internacional; precisa que la planificación del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artículo 18).

la ley orgánica de municipalidades establece que los planes de desarrollo local provincial o distrital deben responder fundamentalmente a los principios de participa-ción, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficien-cia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración; pre-cisando que los planes distritales deben ser parte de la concertación del plan provincial y estos a su vez deben concertarse en el ámbito regional (artículo 97º).

finalidaddefinir un rumbo estratégico del desarrollo integral de la jurisdicción local que me-

jore la calidad de vida y asegure un desarrollo sustentable de las personas en el territorio.

Horizonte de planeamientoel plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 años, su ac-

tualización debe realizarse cada año en procesos participativos con los actores claves del desarrollo local.

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relación con las funciones del gobierno localel plan, por su carácter integral del desarrollo humano en el territorio, debe con-

templar todos los ámbitos de competencia del gobierno local, como intervención direc-ta (artículos 73º al 87º de la ley orgánica de municipalidades); pero debe asimismo es-tablecer prioridades y recomendaciones de intervención en materias que correspondan a los ámbitos de gobierno regional y nacional.

contenido del planel plan debe contener una visión de futuro que genere criterios orientadores para

las iniciativas de inversión de los diversos actores económicos, sociales e institucionales del ámbito territorial del gobierno local, debe servir de guía también para la formula-ción de las políticas públicas locales.

el documento debe contener una síntesis del diagnóstico local, la vocación y visión territorial, los ejes y objetivos priorizados, las estrategias a implementar y las pro-puestas (ideas) de intervención consideradas para el logro de los objetivos planteados.

proceso de formulación y aprobaciónel plan debe ser el resultado de un proceso participativo y del encuentro entre el

estado y la sociedad civil organizada y no organizada del territorio; luego de los consen-sos que se produzcan con los ciudadanos e instituciones locales, el plan debe ser someti-do por el alcalde para debate y concertación en el consejo de coordinación local, para que finalmente el concejo municipal apruebe por ordenanza el plan concertado y sea vinculante para el cumplimiento de obligaciones del estado como de las instituciones privadas en la localidad.

4.2 plan De acOnDiciOnamientO territOrial

marco legal:la constitución política del perú vigente define en su artículo 192º, numeral 2 que

las municipalidades tienen competencia, entre otras, para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes.

el artículo 42º de la ley de bases de la descentralización, entre otras competencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desarrollo urba-no y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

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según la ley orgánica de municipalidades, los gobiernos locales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen la función de aprobar el plan de acondicionamiento territorial que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas (artículo 79º, numeral 1.1.1.).

mediante d.s. n° 027-2003-VIVIenda de fecha 6 de octubre de 2003 y su modificatoria aprobada por d.s. n° 012-2004-VIVIenda, se aprobó el reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, el cual estipula que los gobier-nos locales provinciales deben aprobar el plan de acondicionamiento territorial; se establece también que las inversiones a corto, mediano y largo plazo de los organismos del gobierno nacional, incluyendo a los organismos públicos descentralizados y de los gobiernos regionales y locales se deben adecuar al plan de acondicionamiento territo-rial de la respectiva jurisdicción (artículo 3º, literal a y artículo 5º).

finalidades un instrumento de planificación que permite el aprovechamiento sostenible

de los recursos naturales, la distribución equilibrada de la población y el desarrollo de la inversión pública y privada en los ámbitos urbano y rural del territorio provincial.

Horizonte de planeamientoel plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere 10 años. sólo por

razones de riesgo de la población, o por la posibilidad de desarrollar proyectos de tras-cendencia nacional o regional no previstos en el plan vigente, el concejo provincial po-drá aprobar modificaciones que no contraríen el espíritu del plan en un plazo menor.

relación con funciones del gobierno localcorresponde como función exclusiva de las municipalidades provinciales, en ma-

teria de organización del espacio físico y uso de suelos, la aprobación del plan de acon-dicionamiento territorial de nivel provincial (artículo 79º, numeral 1.1.1. - lom).

contenido del planel plan debe comprender la política general referente a los usos del suelo; los

roles y funciones de los asentamientos poblacionales que conforman el sistema urbano provincial; la organización físico – espacial de las actividades económicas, sociales y po-lítico administrativas; la localización de infraestructura de transportes, comunicaciones, energía y saneamiento; la ubicación del equipamiento de servicios de salud, educación, recreación, esparcimiento, seguridad, cultura y administración; la identificación de las

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áreas de protección ecológica, áreas de riesgo para la seguridad física y las afectadas por fenómenos naturales recurrentes.

proceso de formulación y aprobación:de acuerdo al reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urba-

no, artículo 6, la aprobación del plan de acondicionamiento territorial debe desarro-llarse en 45 días calendario y ceñirse al procedimiento siguiente:

la municipalidad provincial exhibirá el proyecto del plan en sus locales, (i) en las municipalidades distritales de su jurisdicción y a través de su página Web, durante 30 días calendario.

el proyecto del plan será remitido simultáneamente en consulta al minis-(ii) terio de Vivienda, construcción y saneamiento, y al respectivo gobierno regional para que dentro del plazo establecido en el punto anterior, emitan sus observaciones y recomendaciones.

la municipalidad provincial, dentro del plazo señalado, realizará una au-(iii) diencia pública sobre el contenido del plan, convocando en particular a los organismos del gobierno nacional, regional y distrital, así como a las uni-versidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdicción.

las personas naturales o jurídicas de la jurisdicción provincial, formularán sus (iv) observaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artículo.

el equipo técnico responsable de la elaboración del plan, en el término de (v) quince días calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluirá las sugerencias y recomendaciones o las desestimará emitiendo un pronun-ciamiento fundamentado.

concluido el procedimiento establecido en el literal anterior, el concejo provin-(vi) cial, mediante ordenanza, aprobará el plan de acondicionamiento territorial.

4.3 plan De DesarrOllO urbanO prOvincial

marco legalla constitución política del perú, en su artículo 192º, numeral 2, establece que

la planificación del desarrollo urbano y rural es una función municipal vigente y ne-

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cesaria, en el marco de liberación de la economía y, reestructuración y modernización del estado.

en el artículo 42º, de la ley de bases de la descentralización, entre otras compe-tencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desa-rrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamien-tos humanos.

la ley orgánica de municipalidades, en su artículo 79º, establece como fun-ciones exclusivas de las municipalidades provinciales y distritales, la aprobación de sus planes de desarrollo urbano y planes urbanos, respectivamente; así como, el esquema de zonificación de áreas urbanas, el plan de desarrollo de asentamientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el plan de acondicionamiento territorial.

finalidadel plan de desarrollo urbano es el instrumento técnico-normativo para promo-

ver y orientar el desarrollo urbano de cada asentamiento poblacional del ámbito provin-cial, en concordancia con el plan de acondicionamiento territorial.

Horizonte de planeamientoel plan debe formularse para un período de 5 años. este podrá ser variado sólo

por razones de modificación de trazos de las vías expresas, arteriales y colectoras; por supresión o reducción o reubicación de las áreas de reserva de equipamiento educativo, de salud o recreativo; por necesidades de expansión urbana hacia lugares y direcciones diferentes a las establecidas originalmente; por cambios en la zonificación. ninguna modificación al plan podrá contemplar el cambio de la zonificación de los predios urbanos hacia una menor, ni disminución del nivel de uso que modifique los pará-metros normativos establecidos en el reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano.

relación con funciones del gobierno local:corresponde como función exclusiva de las municipalidades provinciales, en ma-

teria de organización del espacio físico y uso de suelos, aprobar el plan de desarrollo urbano, el plan de desarrollo rural, el esquema de zonificación de áreas urbanas, el plan de desarrollo de asentamientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el plan de acondicionamiento territorial (artículo 79º, inciso 1, numeral 1.2., ley orgánica de municipalidades).

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contenido del plan:el plan debe establecer la zonificación de usos del suelo urbano y su normativa; el

plan vial y de transporte y su normativa; los requerimientos de vivienda para determinar las áreas de expansión urbana y/o programas de densificación, de acuerdo a las condicio-nes y características existentes; los requerimientos de saneamiento ambiental y de infra-estructura de servicios básicos; la preservación de las áreas e inmuebles de valor histórico monumental; la programación de acciones para la protección y conservación ambiental y la de mitigación de desastres; el nivel de servicio de los equipamientos de educación, salud, seguridad, recreación y otros servicios comunales; el sistema de Inversiones urba-nas a fin de promover las inversiones al interior de la ciudad e incrementar el valor de la propiedad predial; la delimitación de áreas que requieran de planes específicos.

proceso de formulación y aprobación:de acuerdo al reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urba-

no, artículo 11, corresponde a las municipalidades provinciales la formulación y apro-bación del plan de desarrollo urbano, evaluando las iniciativas que presenten las muni-cipalidades distritales de su jurisdicción. la aprobación del plan de desarrollo urbano debe desarrollarse en 45 días calendario y ceñirse al procedimiento siguiente:

la municipalidad provincial exhibirá el proyecto del plan en sus locales, (i) en las municipalidades distritales de su jurisdicción y a través de su página Web, durante 30 días calendario.

el proyecto del plan será remitido en consulta a las municipalidades dis-(ii) tritales de su jurisdicción para que dentro del plazo establecido en el punto anterior, emitan sus observaciones y recomendaciones.

la municipalidad provincial dentro del plazo señalado realizará una audien-(iii) cia pública sobre el contenido del plan, convocando a las municipalidades distritales de su jurisdicción, así como a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profe-sional y laboral de la jurisdicción.

las personas naturales o jurídicas de las jurisdicciones distritales involucra-(iv) das formularán sus observaciones, sugerencias y recomendaciones, debida-mente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artículo.

el equipo técnico responsable de la elaboración del plan, en el término de (v) quince días calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluirá

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las sugerencias y recomendaciones o las desestimará emitiendo un pronun-ciamiento fundamentado.

concluido el procedimiento establecido, en el literal anterior, el concejo (vi) provincial, mediante ordenanza, aprobará el plan de desarrollo urbano.

4.4 plan De DesarrOllO urbanO Distrital

marco legalcomo ya hemos señalado, la constitución política del perú, en su artículo 192º,

inciso 2, establece que la planificación del desarrollo urbano y rural es una función mu-nicipal vigente y necesaria, en el marco de liberación de la economía y, reestructuración y modernización del estado.

en el artículo 42º, de la ley de bases de la descentralización, entre otras compe-tencias exclusivas de las municipalidades, les atribuye el planificar y promover el desa-rrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes; así como, normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamien-tos humanos.

la ley orgánica de municipalidades, en su artículo 79º, inciso 1, numeral 1.2, establece como funciones exclusivas de las municipalidades provinciales y distritales, la aprobación de sus planes de desarrollo urbano y planes urbanos, respectivamente; así como, el esquema de zonificación de áreas urbanas, el plan de desarrollo de asenta-mientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el plan de acondiciona-miento territorial.

finalidadel plan urbano distrital es el instrumento técnico normativo mediante el cual

se desarrollan disposiciones del plan de acondicionamiento territorial y del plan de desarrollo urbano.

Horizonte de planeamientoel plan debe formularse para un tiempo cuyo alcance no supere cinco años. el

concejo distrital podrá aprobar modificaciones al plan cuando se aprueben planes es-pecíficos o cuando se dicten normas municipales que alteren los aspectos señalados en los contenidos del plan urbano.

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relación con funciones del gobierno locallas municipalidades distritales tienen como funciones específicas exclusivas la de

aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia (artículo 79º, numeral 3.1)

contenido del planel plan debe comprender la compatibilidad del índice de usos para ubicación de

actividades urbanas en las zonas residenciales, comerciales e industriales del distrito; la localización del comercio de nivel local c1; los retiros de las edificaciones; la dotación de estacionamientos en zonas comerciales y residenciales; las disposiciones relativas al ornato y mobiliario urbano; y, la identificación de las áreas públicas aptas para la inver-sión privada.

proceso de formulación y aprobaciónde acuerdo al reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urba-

no, artículo 24, corresponde a las municipalidades distritales la formulación y aproba-ción de su plan urbano. la aprobación debe producirse en 45 días calendario y ceñirse al siguiente procedimiento:

la municipalidad distrital exhibirá el proyecto del plan en sus locales y a (i) través de su página Web, durante treinta días calendario.

la municipalidad distrital dentro del plazo señalado en el inciso anterior, (ii) realizará una audiencia pública sobre el contenido del plan, convocando a las universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representa-tivas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdicción.

las personas naturales o jurídicas del distrito involucradas formularán sus ob-(iii) servaciones, sugerencias y recomendaciones, debidamente sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en el inciso a) del presente artículo.

el equipo técnico responsable de la elaboración del plan, en el término de (iv) quince días calendario posteriores al plazo establecido en el inciso a), incluirá las sugerencias y recomendaciones o las desestimará emitiendo un pronun-ciamiento fundamentado.

concluido el procedimiento establecido en los literales precedentes, el con-(v) cejo distrital, mediante ordenanza, aprobará el plan urbano distrital, re-mitiendo copia del mismo a la municipalidad provincial correspondiente.

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4.5 plan De gestión ambiental

marco legalel artículo 67º de la constitución política del perú, señala que es el estado

quien determina la política nacional del ambiente y promueve el uso sostenible de los recursos naturales.

la ley marco del sistema nacional de ley nº 28245 de junio del 2004 de gestión ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

las estrategias, planes y programas constituyen instrumentos que estructuran y or-ganizan objetivos, recursos, plazos y responsabilidades a fin de ejecutar de forma efectiva, eficaz y oportuna la política ambiental y de los recursos naturales. el gobierno nacional y los niveles descentralizados de gobierno, diseñan y aplican participativamente dichos instrumentos (artículo 77º, reglamento de la ley nº 28245, d.s. 008-2005-pcm).

finalidadel plan sirve para organizar la forma como la municipalidad y la comunidad van

a trabajar para solucionar sus principales problemas y desarrollar sus potencialidades en todos los campos de la gestión ambiental; se orienta por objetivos o propósitos concor-dantes con la política ambiental local y el plan de desarrollo local concertado, además debe ser articulado con los objetivos de la gestión ambiental regional y nacional.

Horizonte de planeamientoel plan debe ser formulado y aprobado para un período de 5 años, debiendo ser

actualizado anualmente en procesos participativos.

relación con funciones del gobierno locallas competencias ambientales compartidas de las municipalidades, establecidas

en la ley de bases de la descentralización - ley nº 27783, son entre otras, la preser-vación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, de defensa y protección del ambiente y la gestión de residuos sólidos.

las municipalidades provinciales tienen funciones específicas exclusivas para regu-lar y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos industriales en el ámbito provincial, así como, regular y controlar la emisión de humos,

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gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente; y tienen funciones compartidas para difundir programas de saneamiento ambiental en coordina-ción con las municipalidades distritales y los organismos regionales y nacionales perti-nentes (artículo 80º, numeral 1.1 , 1.2 y 2.4 - ley orgánica de municipalidades).

las municipalidades distritales deben: proveer el servicio de limpieza pública de-terminando las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el aprovecha-miento industrial de desperdicios; regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales; fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente; y difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades provinciales y los organismos regionales y nacionales pertinentes (artículo 80º, numeral 3.1, 3.2,3.4 y 4.3 de la citada ley).

contenido del plan:de acuerdo con la guía del consejo nacional del ambiente (conam) los planes

deben contener estrategias y propuestas de intervención en: frente Verde, referido a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales; frente marrón, calidad y salud ambiental; frente azul, educación, conciencia y cultura ambiental; y, frente dorado, comercio sostenible y ambiente.

proceso de formulación y aprobación:la comisión ambiental local que debe ser conformada de acuerdo a ley, cons-

tituye el espacio ideal de concertación de la política, plan y agenda ambiental local. el plan debe ser elaborado en forma participativa y abierta con el concurso de represen-tantes de todas las instituciones y organizaciones públicas y privadas asentadas en la lo-calidad, tanto del ámbito urbano como rural, en los diferentes espacios de presentación, consulta y aprobación que se promuevan. luego debe pasar por un necesario examen profesional y técnico con el concurso público y privado, que ayude a revisarlo y enri-quecerlo para darle mayor sustento y solidez a algunos de sus contenidos, pero también para identificar aquellos contenidos que requieren más trabajo de estudio y elaboración. la propuesta de plan debe ser finalmente concertada dentro de la comisión ambiental municipal, antes de su aprobación por el concejo municipal y su formalización a través de una ordenanza.

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4.6 plan De DesarrOllO ecOnómicO lOcal

marco legallos gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación

de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. se establece que son competentes para fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local (artículo 195º, inciso 7 de la constitución política del perú).

los planes y presupuestos participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regio-nales y locales y de la cooperación internacional. la planificación y promoción del de-sarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo nivel (artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3 - ley de bases de la descentralización).

los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscrip-ciones (artículo VI - ley orgánica de municipalidades).

los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su circunscripción terri-torial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia social (artículo 36º - lom).

las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provin-cial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el capítulo II del presente título V de la ley, con carácter exclusivo o compartido, en materias de desarrollo y economía local: el planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local; el fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local; la promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural; el fomento de la artesanía; el fomento del turismo local soste-nible; y el fomento de programas de desarrollo rural (artículo 73º inciso 4, numerales 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6 - ley orgánica de municipalidades).

esta ley tambien señala que los empresarios, en forma colectiva, a través de gre-mios, asociaciones de empresarios, u otras formas de organizaciones locales, participan en la formulación, discusión, concertación y control de los planes de desarrollo econó-mico local.

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finalidadel plan busca fortalecer o incluso cambiar la base productiva local, para asegurar

beneficios económicos sostenidos para la mayoría de habitantes en el mediano y largo plazo; debe mejorar la actividad productiva, el empleo y la riqueza en el municipio y promover una mejora en la competitividad territorial, es decir, propone un conjunto de políticas e inversiones público-privadas que permita aprovechar las oportunidades que se presentan en los mercados. el resultado esperado del plan es lograr un municipio con un sistema productivo moderno, dinámico, competitivo, sostenible e innovador; capaz de atender a mercados cada vez más exigentes así como las necesidades crecientes de la población con mayor eficacia y equidad.

Horizonte de planeamientoel plan debe ser formulado y aprobado para un período de cinco años, debiendo

ser actualizado anualmente en procesos participativos.

relación con funciones del gobierno localde conformidad con la lom (artículo 86º, inciso 1) los gobiernos locales, en

lo referente a la promoción del desarrollo económico local, tienen en el nivel provincial las funciones específicas exclusivas de: diseñar un plan estratégico de desarrollo econó-mico local sostenible, en función de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de la provincia; flexibilizar y simplificar los procedimientos de obtención de licencias y permisos en el ámbito de su jurisdicción; mantener un regis-tro de las empresas que operan en su jurisdicción y cuentan con licencia municipal de funcionamiento, definitiva o provisional; concertar con el sector público y el privado la elaboración y ejecución de programas de apoyo al desarrollo económico local sostenible en su espacio territorial.

los gobiernos locales en la promoción del desarrollo económico local tienen en el nivel provincial las funciones específicas compartidas de: organizar, -en coordinación con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales de su jurisdicción-, instancias de coordinación para promover el desarrollo económico local, aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, ecoturísticos y de biodiversi-dad; realizar campañas conjuntas para facilitar la formalización de las micro y pequeñas empresas de su circunscripción territorial con criterios homogéneos y de simplifica-ción administrativa; elaborar junto con las instancias correspondientes, evaluaciones de impacto de los programas y proyectos de desarrollo económico local; promover, en coordinación con el gobierno regional, agresivas políticas orientadas a generar producti-vidad y competitividad en las zonas urbanas y rurales, así como la elaboración de mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de generar puestos de trabajo

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y desanimar la migración; concertar, en los municipios rurales, con las comunidades campesinas; y articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo así la economía regional (artículo 86º, inciso 2).

los gobiernos locales en la promoción del desarrollo económico local, en el nivel distrital, tienen las funciones específicas exclusivas de: diseñar un plan estratégico para el desarrollo económico sostenible del distrito en función de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de su jurisdicción, a través de un proceso par-ticipativo; ejecutar actividades de apoyo directo e indirecto a la actividad empresarial en su jurisdicción sobre información, capacitación, acceso a mercados, tecnología, financia-miento y otros campos a fin de mejorar la competitividad; concertar con instituciones del sector público y privado de su jurisdicción sobre la elaboración y ejecución de programas y proyectos que favorezcan el desarrollo económico del distrito; brindar la información económica necesaria sobre la actividad empresarial en su jurisdicción, -en función de la información disponible-, a las instancias provinciales, regionales y nacionales; promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales del distrito (artículo 86º, inciso 3, de la citada ley).

la ley marco de la Inversión descentralizada, ley nº 28059 y sus modificatorias, establece que el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales promueven el desarrollo de inversiones en las regiones para fortalecer el proceso de des-centralización productiva en el país respetando los siguientes criterios y garantías: el es-tado garantiza la libre iniciativa e inversión privadas, nacionales y extranjeras, efectuadas o por efectuarse, en todos los sectores de la actividad económica, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la constitución y las leyes; la inver-sión del estado está orientada a proveer de infraestructura básica, social y económica para el mejor desempeño de la inversión privada en la actividad productiva y de servicios; la actividad empresarial que realiza el estado en su rol subsidiario de acuerdo a la constitu-ción, en sus tres niveles de gobierno, gozará del tratamiento y condiciones que se otorgan a la inversión privada; conforme a la normatividad vigente el estado puede convenir con el capital privado la gestión de servicios públicos; la garantía para la inversión privada son la simplicidad, celeridad y transparencia en todo procedimiento administrativo para la promoción de la inversión privada; la economía social de mercado se promueve en todos los niveles de gobierno y se desarrolla sobre la base de la libre y leal competencia, así como del libre acceso a la actividad económica; el estado en todos sus niveles de gobier-no garantiza la estabilidad jurídica para la inversión privada descentralizada con arreglo a la constitución y las leyes (artículo 2º, incisos 1, 2, 3, 4, 5 y 6).

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contenido del planel plan debe contemplar estrategias e intervenciones en relación con la infraes-

tructura básica y económica en el territorio, usos del suelo para actividades económicas, mejora del costo y calidad de los servicios públicos locales, reducir trámites, tiempos y costos administrativos para las actividades económicas, promover el territorio como un lugar de oportunidades para la inversión, promoción de servicios empresariales de infor-mación, promover la inversión privada en infraestructura y servicios públicos, promo-ción para la organización de clusters, desarrollo de estudios de mercado, formación en el desarrollo de planes de negocios de empresas, concordar una cartera de proyectos para promoción de la inversión privada, promoción de la formación competencias laborales competitivas, promoción para la formalización y desarrollo de mYpes, desarrollo del mercado local, y promoción de la reducción de costos de transacción.

proceso de formulación y aprobación:el plan es elaborado por el municipio y los conductores o propietarios de las uni-

dades económicas, de manera concertada con otros actores locales del territorio, para generar economías externas y aprovechar las ya existentes, de tal manera que permitan configurar un entorno favorable y sostenido del desarrollo económico local. el plan concertado con los agentes económicos de la localidad debe ser finalmente presentado por el alcalde al consejo de coordinación local, para posteriormente ser aprobado por el concejo municipal y formalizado a través de ordenanza.

4.7 plan De DesarrOllO instituciOnal

marco legalla ley orgánica de municipalidades en el artículo 9°, correspondiente a las atri-

buciones del concejo municipal, en el inciso 2, establece que le corresponde aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo Institucional y el programa de Inversiones, teniendo en cuenta los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos.

la ley del sistema nacional de Inversión pública, en el artículo 10°, sobre atri-buciones de los otros órganos confortantes del sistema nacional de Inversión pública, en el inciso 10.2, señala que cada entidad elabora programas multianuales de Inversión pública, los mismos que se desarrollan en el marco de los planes estratégicos sectoriales, de carácter multianual, a que se refiere el artículo 55° de la ley de gestión presupues-taria del estado.

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finalidadel plan es una herramienta de gestión que sirve para priorizar objetivos y orientar

la asignación de recursos al cumplimiento de las funciones primordiales del gobierno local. se elabora en concordancia con las orientaciones de política general de gobierno, las políticas de estado del acuerdo nacional, las proyecciones y directrices contenidas en el marco macroeconómico multianual, los planes de desarrollo concertados regional y local y las orientaciones y lineamientos de política contenidos en los planes sectoriales.

Horizonte de planeamientoel plan debe ser elaborado y aprobado para un período de tres años como mínimo

y hasta cinco años como máximo. los concejos municipales a propuesta del alcalde pueden establecer las modificaciones que estimen convenientes como parte de la actua-lización de otros planes o cambios de las prioridades previamente concertadas con los actores del desarrollo local.

relación con funciones del gobierno localel plan, por su carácter integral de la gestión del gobierno local, derivada de sus

compromisos en los planes de desarrollo local concertados, puede contemplar todos los ámbitos de competencia del gobierno local (artículos 73º al 87º de la ley orgá-nica de municipalidades); estableciendo prioridades en función a los recursos públicos proyectados para el período de planeamiento a mediano plazo.

contenido del planla elaboración del plan incluye la definición de objetivos y lineamientos, en con-

cordancia con las atribuciones y responsabilidades del pliego presupuestario y unidades ejecutoras que lo integran para, según su misión institucional, alcanzar la visión que se propone lograr como institución. debe incluir la programación multianual de In-versión pública, como un proceso mediante el cual, cada pliego presupuestario deter-mina el conjunto de proyectos de Inversión pública que se encuentran en la etapa de preinversión e inversión, a ser evaluados o ejecutados, dentro del marco de las políticas y prioridades establecidas en los planes sectoriales y los planes de desarrollo concerta-dos, regionales y locales.

el plan debe contener también el plan de desarrollo de capacidades Institu-cionales y de gestión, orientado a mejorar la gestión de las competencias del equipo humano que forma parte del gobierno local y asume las funciones de desarrollo de bienes y servicios para el ciudadano, esto puede incluir la necesidad de cambios en la estructura de organización (rof, cap, mof, mapro, tupa); acciones de gestión de

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personal como capacitación, desplazamientos; adecuación y mejora de espacios físicos y equipamiento para el desempeño de las funciones del personal; así como cualquier otro aspecto que involucre una mejora de la capacidad institucional para el logro de su misión como ente de gobierno local.

proceso de formulación y aprobación:las unidades ejecutoras del pliego cuantifican sus objetivos y acciones en tér-

minos físicos y monetarios y la estrategia y cursos de acción que adoptarán para alcan-zarlos. es necesario establecer un orden de prelación entre cada uno de los objetivos y acciones que cada pliego se fije. la oficina de planificación del pliego formula la propuesta de plan y la oficina de programación de Inversiones (opI) formula la parte correspondiente al plan multianual de Inversiones públicas, que se debe integrar al plan de desarrollo Institucional. finalmente, el alcalde presenta el proyecto de plan al con-cejo municipal, quien lo aprueba y formaliza a través de la ordenanza.

4.8 plan OperativO y presupuestO instituciOnal

marco legallos gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participación de la pobla-

ción y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley (artículo 199º de la constitución política del perú).

los gobiernos locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuesto y en la gestión pública (artículo 17º - lbd).

esta ley también señala que los planes y presupuestos participativos son de ca-rácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional. la planificación y promoción del desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la inversión pública con participación de la comunidad y la com-petitividad a todo nivel (artículo 18º, inciso 18.2 y 18.3).

los gobiernos locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que se formulan y ejecu-tan conforme a ley, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados. los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función a los planes de desarrollo y programas de inversiones debidamente concertados conforme a lo previsto en esta ley, sujetándose a las normas técnicas del sistema nacional de Inversión pública. los

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presupuestos operativos se financian con los ingresos propios, y complementariamente con los recursos transferidos dentro de los límites establecidos en la ley (artículo 20º, inciso 20.1, 20.2 y 20.3 - lbd).

por otro lado la lom señala que las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, los cuales se for-mulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. el presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación. las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197º de la constitución, regulan la participación vecinal en la for-mulación de los presupuestos participativos. el presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos, y estar aprobado por el concejo municipal dentro del plazo que establece la normatividad sobre la materia. para efectos de su ad-ministración presupuestaria y financiera, las municipalidades provinciales y distritales constituyen pliegos presupuestarios cuyo titular es el alcalde respectivo (artículo 53º).

en este sentido la ley general del sistema nacional de presupuesto, ley nº 28411, establece que las entidades, para la elaboración de sus planes operativos Ins-titucionales y presupuestos Institucionales, deben tomar en cuenta su plan estratégico Institucional (peI) que debe ser concordante con el plan estratégico de desarrollo na-cional (pedn), los planes estratégicos sectoriales multianuales (pesem), los planes de desarrollo regional concertados (pdrc), y los planes de desarrollo local con-certados (pdlc), según sea el caso; el presupuesto Institucional se articula con el plan estratégico de la entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de los planes operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las metas y objetivos de la entidad, conforme a su escala de prioridades; y que, los planes operativos Institucionales refle-jan las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada año fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas necesarias para cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho período, así como la oportunidad de su ejecución, a nivel de cada dependencia orgánica (artículo 71º, numerales 71.1, 71.2 y 71.3).

el proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación equita-tiva, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones estado – sociedad civil. para ello los gobiernos locales promueven el desa-rrollo de los mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus pre-supuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (artículo 1º - ley marco del presupuesto participativo, ley nº 28056).

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esta ley nº 28056 en su artículo 5 señala que la sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación participativa de los presupuestos de los gobiernos locales con énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las directivas y lineamientos que para estos fines emitirá la dirección nacional de presupuesto público y la dirección general de programación multianual del sector público del ministerio de economía y finanzas. estos presupuestos se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidas en los planes de desarrollo concertados a nivel regional y local.

finalidadel plan operativo es un instrumento de planificación de corto plazo, el mismo

que debe definir los objetivos parciales y específicos de área de gestión de la organi-zación municipal, y en base a ello debe determinarse las actividades y proyectos que se programan ejecutar durante el próximo ejercicio fiscal; la correcta definición de las actividades y proyectos derivará finalmente en la formulación del presupuesto de gastos, en función a la asignación de créditos presupuestarios y finalmente se determinará el cuadro de necesidades de bienes y servicios que es necesario para la elaboración del plan de adquisiciones a nivel institucional. la planificación de corto plazo, que se traduce en el plan operativo y el presupuesto, debe ser necesaria consecuencia de la planificación del desarrollo local a mediano y largo plazo

Horizonte de planeamientoel plan operativo y su expresión económica en el presupuesto Institucional se

formulan para el período de un año.

relación con funciones del gobierno localel plan, por su carácter integral de la gestión del gobierno local, derivado de

sus compromisos en los planes de desarrollo local concertados y los objetivos y metas de su plan de desarrollo Institucional, puede contemplar todos los ámbitos de compe-tencia del gobierno local (artículos 73º al 87º de la ley orgánica de municipalidades); estableciendo prioridades en función a los recursos públicos asignados y proyectados para el período anual correspondiente.

contenido del planel plan operativo contiene los objetivos, intervenciones y metas por cada área de

la organización municipal, los que deben ser concordantes con lo dispuesto en el plan de desarrollo local concertado y el plan de desarrollo Institucional y demás planes vigentes en el gobierno local. especialmente en lo que se refiere a la programación anual

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de los proyectos de inversión que deben ser considerados, debe ser el producto de los acuerdos y compromisos del proceso de presupuesto participativo. el plan operativo se refleja a nivel de recursos asignados y metas presupuestarias en el presupuesto Institu-cional. como parte del plan debe elaborarse también el plan anual de contrataciones, el cual debe ser resultado de la programación operativa y metas que deben ser alcanzadas por las actividades y proyecto a ejecutarse en el período anual.

proceso de formulación y aprobaciónel plan operativo debe iniciarse con el proceso del presupuesto participativo, para

establecer los compromisos que la entidad asume con la población en materia de priori-dades en la ejecución de proyectos de inversión pública. producidos los acuerdos con los agentes participantes, estos son presentados por el alcalde al consejo de coordinación local para la concertación definitiva; luego, cada área de la organización define sus acti-vidades y proyectos que les corresponde, cuantificando sus metas físicas y presupuestarias en función a los objetivos priorizados y recursos asignados; la oficina de planificación formula el proyecto de plan operativo y presupuesto Institucional; el alcalde aprueba el plan operativo por resolución de alcaldía y presenta al concejo municipal el proyecto de presupuesto para su aprobación, luego de lo cual se formaliza a través de un acuerdo de concejo y finalmente por resolución de alcaldía, como titular del pliego presupues-tario. posteriormente la oficina de logística formula el plan anual de contrataciones que es aprobado por el alcalde o por el funcionario al cual se le ha delegado dicha función.

5. mODelO De prOcesO De gestión De la planiFicación lOcal

5.1 ObJetivOs Del prOcesO De planiFicación lOcal

fortalecer la gobernabilidad democrática y a la institución municipal como •líder promotor del desarrollo humano integral de la localidad.

lograr un gobierno local eficaz, convirtiendo a la municipalidad en gestor •de mayores oportunidades para la realización de su población, formulando políticas concertadas y reglas claras y apropiadas para la realización de las ac-tividades locales que propicien el desarrollo sostenible de la localidad.

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generar condiciones para el desarrollo local sustentable.•desarrollar un mayor y amplio conocimiento en los actores locales, de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo; logrando que adquieran conocimientos y capacidades que les permitan renovar permanentemente sus competencias para la gestión local, canalizando sus demandas y expectativas con la más amplia inclusión y participación de todos los agentes del desarrollo local, con mecanismos de transparencia y accesibilidad a la información, pro-moviendo su intervención en las acciones de control de resultados e impactos de las acciones municipales en el desarrollo local.

fortalecer la institucionalidad municipal para alcanzar mayores niveles de efi-•cacia (logro de objetivos esperados), eficiencia (uso adecuado de los recursos para alcanzar las metas), productividad (capacidad de producir más con los recursos disponibles) y calidad (excelencia) en los bienes y servicios que pro-vee a su población.lograr una gerencia estratégica de la calidad total, relacionando sus recursos disponibles con los cambios que se producen en los sistemas económicos, po-líticos, sociales, ambientales y tecnológicos; logrando el máximo aprovecha-miento de sus potencialidades para concretar con la comunidad los objetivos y metas del desarrollo local, con un alto compromiso y responsabilidad de sus integrantes por el logro de resultados en beneficio de la comunidad.

5.2 Descripción De lOs prOcesOs De planiFicación lOcal

el proceso de planificación local se basa en las necesidades y expectativas de la población, las cuales deben ser recogidas, organizadas y priorizadas para realizar las in-tervenciones en el territorio que permitan alcanzar los objetivos de desarrollo humano sustentable en la localidad. esta transformación de las demandas, en mejora concreta de la calidad de vida de las personas en el territorio, se realiza a través de tres grupos de procesos: grupo de procesos estratégicos, grupo de procesos de realización y grupos de procesos de apoyo.

5.2.1 grupO De prOcesOs estratégicOs

se denominan procesos estratégicos, por cuanto ellos deben gestionarse indepen-dientemente de las acciones correspondientes a la planificación local; también, porque la existencia o no de alguno de los efectos de dichos procesos generan condiciones favo-rables o desfavorables para la planificación del desarrollo local sustentable. a continua-

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ción se presenta una breve descripción respecto de lo que se considera debe ser materia de gestión local en cada uno de los procesos estratégicos:

fortalecimiento de la gobernabilidad democrática:el reconocimiento de que el ciudadano y sus organizaciones son los actores claves

del desarrollo local, es fundamental para concretar una gestión pública municipal con la mayor inclusión de los vecinos, sin distinción, a fin de que las acciones de la gestión sean el resultado de la concertación de los distintos intereses en la localidad; que logre comprometer a todos en el propósito de alcanzar los objetivos predeterminados, con una visión de largo plazo.

para ello es indispensable que las autoridades municipales, no sólo en el cum-plimiento de las disposiciones legales, sino por convicción y compromiso con la de-mocracia, faculten a la organización municipal con normas, procesos, mecanismos e información que permitan la más amplia participación en la formulación, ejecución y control de las acciones municipales.

la democracia supone un fuerte tejido institucional público – privado, siendo por tanto indispensable también desarrollar los mecanismos de cooperación, asociativi-dad y alianzas estratégicas, para lo cual se debe desarrollar los mecanismos de confianza, a fin de acrecentar el capital social en la jurisdicción.

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fortalecimiento de capacidades institucionales.las competencias institucionales y de los actores del desarrollo local, su adqui-

sición y renovación permanente serán la clave para asegurar la calidad, continuidad y éxito del proceso de planificación del desarrollo local.

para lograrlo, no solo se requiere que la municipalidad realice procesos perma-nentes de formación y capacitación de los actores locales, sino que debe lograrse la formación y capacitación de la ciudadanía desde la etapa escolar, a fin de que la gober-nabilidad democrática logre un desarrollo local sustentable.

el resultado de la gestión institucional será entonces producto de la adecuada in-teracción, combinación e integración de los recursos disponibles, las personas, los cono-cimientos y las tecnologías. el desarrollo de tales capacidades institucionales permitirá reconocer, poner en valor y explotar potencialidades, incrementando así las condiciones para mayores oportunidades del desarrollo local.

Investigación y desarrollo de conocimientos:el desarrollo local es una oportunidad para alcanzar un futuro de mejor calidad

de vida y realización de las personas no puede ser producto de la imaginación. se re-quieren bases de conocimientos, lo más amplias posibles, respecto a los problemas, sus causas y efectos; como así también, referentes a las potencialidades y las condiciones requeridas para su puesta en valor y explotación.

la realidad local (en todas sus dimensiones) que determina las posibilidades del desarrollo integral del ser humano, debe ser explorada sobre bases científicas y técnicas, a fin de que los análisis de prospectiva puedan ser certeros y apropiados para la realidad.

la municipalidad y los demás actores locales, deben, por tanto, convocar a las instituciones académicas y de investigación, así como invertir en investigación para el desarrollo local; con la finalidad de producir conocimientos requeridos para alcanzar la innovación de los procesos económicos-productivos, sociales, culturales, ambientales y políticos- institucionales en la jurisdicción.

financiamiento para el desarrollo local:consiste en revisar la estructura de ingresos y gastos, especialmente en los aspectos

que corresponden al ciclo integral de la gestión de inversiones, determinando tendencias y evaluando indicadores básicos de los estados financieros y presupuestarios, con el pro-pósito de poder adoptar las políticas de gestión institucional que permitan asignar los re-cursos públicos para financiar las distintas fases de la gestión de las acciones, asegurando la sostenibilidad de las mismas y en especial la vida útil de los proyectos públicos.

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este proceso implica indagar sobre la disponibilidad de fondos públicos de otras entidades o instancias de gobierno, así como explorar las posibilidades de financiamiento de las acciones para el desarrollo local por parte de los compromisos del sector privado y de la cooperación, a fin de incrementar la disponibilidad de recursos para el financia-miento de las operaciones previstas para el desarrollo local y asegurar su sostenibilidad.

comunicación y marketing localla planificación participativa requiere de un intenso proceso de comunicación

entre el gobierno local y los diferentes actores del desarrollo en el territorio (comunica-ción interna). así también, para alcanzar los objetivos del desarrollo local concertado entre las autoridades y la población local se debe realizar el mercadeo de la ciudad (comunicación externa), a fin de ofrecer las bondades del territorio a los ciudadanos de otras localidades, regiones o países, mostrando a la localidad como un lugar de oportu-nidades para todos.

para mantener un clima interno positivo, la comunicación en organizaciones gu-bernamentales debe vincularse cada día más al ciudadano, sacándole el máximo pro-vecho a los mensajes. si esa comunicación no es sistémica, no se planifica, y no tiene sentido estratégico, se corre el riesgo de diluir los esfuerzos de trabajo de gobierno y ge-nerar una imagen difusa o negativa, que poco contribuye a orientar, informar y prestar los servicios a los ciudadanos de manera eficiente.

los objetivos generales de la comunicación pública con los ciudadanos son: au-mentar el conocimiento respecto de la problemática local, educar para promover la utilización racional de los bienes y servicios públicos, lograr una participación activa en la gestión social de los bienes y servicios públicos y movilizar a los ciudadanos para determinar las prioridades de sus demandas y necesidades.

el marketing local o marketing de la ciudad, basado en las estrategias del desarro-llo local, debe extenderse al conjunto de los ciudadanos del país y el extranjero, con el fin de atraer (“clientes”) turistas, inversionistas, consumidores, visitantes, habitantes, etc., que consuman (“compren”) bienes y servicios públicos y privados, que son ofertados (“producidos”) en la ciudad. una ciudad que no se promociona (“vende”), en base a su singularidad cultural y/o patrimonial, es una ciudad que tiende a la involución, es decir, su desarrollo no será sustentable; por ello, una vez definidas las estrategias del desarrollo local, todos los actores deben convertirse en agentes de comunicación, de mercadeo de la ciudad; ello supone, como se señaló anteriormente, el máximo compromiso social.

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5.2.2 grupO De prOcesOs clave O De realización

los procesos clave o de realización son aquellos que están directamente vincu-lados a las acciones de planificación local con participación activa de los ciudadanos e instituciones de la localidad. a continuación se presenta una breve descripción de las acciones que debe gestionar el gobierno local para lograr un eficaz proceso de planifica-ción del desarrollo local:

organización para la concertación de los actores del desarrollo local:el proceso de planificación concertada con los actores del desarrollo local supone

que la participación debe organizarse para producir resultados eficaces y que el debate, negociación y concertación transiten por cauces democráticos.

la organización de la participación ciudadana no debe dejar la sensación de exclu-sión o límites a tal participación; supone el diseño de muy variados mecanismos y espa-cios de debate, negociación y concertación entre todos los actores del desarrollo local.

la organización debe responder tanto a una participación en función al ámbito territorial donde el ciudadano o instituciones actúan cotidianamente, o a otra forma de participación que debe poder darse, en razón al ámbito funcional del desarrollo local en el cual el ciudadano o instituciones realizan su actividad productiva principal. estas dos formas de participación deben contar con mecanismos permanentes y eficaces de coordinación y búsqueda de consensos; los cuales derivan sus propuestas a un ámbito de organización de carácter decisorio o político en el cual se formalizan los planes y políticas públicas del desarrollo local. estos tres ámbitos de organización del proceso de planificación local deben contar con un grupo de apoyo o equipo técnico, que dé soporte a todas las acciones de planificación local.

en el diseño de la organización de la planificación participativa debe aprovecharse al máximo la competencia constitucional del gobierno local para la organización y regla-mentación de la participación ciudadana. cada instancia o mecanismo participativo debe contar con reglas claras y flexibles; donde se vislumbre el objeto, misión, funciones y com-petencias, así como la necesaria articulación entre las diferentes instancias; a fin de producir, en la diversidad de intervenciones, un único y concertado proceso de desarrollo local.

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diagnóstico territorial y sectorial:el proceso de diagnóstico tiene por objeto lograr una comprensión del contexto

del espacio territorial, la demanda para el desarrollo integral de la localidad y también identificar las potencialidades, que procesadas y analizadas, proporcionan información y conocimientos necesarios para la formulación de estrategias que orientan las acciones de solución de los problemas locales y encaminan la gestión al logro de los objetivos de desarrollo sustentable.

es un proceso por el cual a través de diversas actividades, técnicas e instrumentos se levanta, agrega, consolida y analiza información de la realidad comunal, distrital y provincial; su resultado es un conocimiento integral y socialmente compartido de las distintas dimensiones del desarrollo local: poblacional, social, cultural, geográfica, am-biental, política y económica de la jurisdicción del gobierno local.

se deben identificar los problemas, que se hacen evidentes por sus manifestacio-nes externas, por la forma en que afecta a uno o varios ámbitos de una determinada si-tuación de la realidad. un problema normalmente es asociado a las necesidades insatis-fechas, a los inconvenientes para poder satisfacer tales necesidades o a los elementos que restan posibilidades para generar oportunidades de desarrollo humano en el territorio. es también considerado como un elemento de valoración, identificar la existencia de algo malo o deficiente que existe, en vez de algo que se considera bueno o mejor.

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se debe identificar también las potencialidades, que son las propias fuerzas, re-cursos, oportunidades y articulaciones que existen en nuestro territorio y que están a nuestra disposición para poder superar las limitaciones y generar mayores oportunida-des para alcanzar el desarrollo humano integral y sustentable. el aprovechamiento y adecuado uso de recursos o capitales, es considerado como un punto de partida para generar el impulso inicial que permita movilizar las fuerzas socio-económicas y cultura-les necesarias para conseguir la cobertura de los diversos déficits que caracterizan el nivel actual de desarrollo del territorio.

el diagnóstico como parte de la planificación supone un conocimiento, lo más cercano posible a la realidad integral de la localidad, para ello este componente debe ir incrementando la profundidad de sus estudios, análisis e identificación de año en año; así como también, debe combinar diversos mecanismos o instrumentos como son los estudios científicos de prospectiva, los talleres participativos de análisis de problemas y análisis foda, entre otros de recopilación de información primaria, como las encues-tas de percepción ciudadana y entrevistas a los líderes de opinión; asimismo se debe con-tar con diversos mecanismos de recolección de información secundaria de estadísticas públicas o privadas, fuentes documentales, bases de datos y otros que estén disponibles en cada uno de los temas que implican el desarrollo local.

el proceso de diagnóstico debe desarrollar la actividad de análisis del contexto in-ternacional, para determinar la capacidad local de atraer capitales y tecnología necesaria para su desarrollo, identificar el nivel y calidad de la producción local para las expor-taciones por áreas de mercado en el mundo, identificar la capacidad estratégica de los agentes locales para negociar con los agentes externos, identificar el grado y característi-cas de participación de la ciudad en la atracción de turistas extranjeros y nacionales.

el proceso de diagnóstico debe desarrollar también la actividad de análisis del contexto nacional, para identificar el grado de inserción de la localidad en las prioridades y objetivos nacionales, tomando en cuenta la reforma del estado y la situación macroeconómica; identificar las brechas o demandas insatisfechas del de-sarrollo local en relación con la metrópoli, la región y el país; establecer el grado y capacidad de negociación y concertación del gobierno local con el gobierno regional y el gobierno nacional.

definición estratégica:la finalidad del proceso de definición estratégica es que, a partir de una total y clara

comprensión de las necesidades y aspiraciones de la población, se definan las alternativas y oportunidades del desarrollo y las acciones priorizadas que deben ejecutarse para supe-rar las dificultades y generar condiciones para que los ciudadanos alcancen progresiva y

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sostenidamente una mejor calidad de vida y puedan realizarse integralmente en su comu-nidad. definir una estrategia de desarrollo local significa elegir el rumbo adecuado (dicho rumbo debe responder necesariamente a las necesidades y expectativas mayoritarias de la población), solo así, la estrategia adquiere “valor” y sentido para los ciudadanos.

el proceso de planificación estratégica, tiene como producto las decisiones a lar-go plazo (entre cinco a diez años), sobre lo que se debe hacer en la localidad y en qué oportunidad, generando impactos positivos y mayores oportunidades de desarrollo en la población local. dichas decisiones deben plasmarse en el plan de desarrollo local concertado, como el principal instrumento de planificación y gestión local con el que debe contar todo gobierno local.

el proceso comprende acciones para descubrir los patrones o características de una situación determinada, establecer una necesidad de cambio, definir y formular las estrategias que son indispensables para producir dicho cambio, proveer de los instru-mentos que lo facilitarán y harán posible, y establecer las normas y responsabilidades para la implantación de las estrategias.

para que el proceso de formulación estratégica tenga resultados, es indispensable que todo el proceso mental de análisis y de creatividad para la formulación estratégica, deba ser comunicado a los miembros de la comunidad y puesto en práctica. el proceso alcanza su máximo potencial cuando el pensamiento y la acción están integrados.

el plan de desarrollo local -como producto del proceso de definición estraté-gica- debe tener claramente identificada la vocación del territorio sobre la cual se or-ganizarán las acciones principales que impulsarán las otras dimensiones del desarrollo local; deberán definirse también cuáles serán los valores sobre los cuales se sustentará la estrategia y que permitirán que los ciudadanos y el gobierno local asuman compromisos y responsabilidades; de igual forma, se deberá establecer cuál será la visión o la imagen, objetivo de la localidad que se espera alcanzar como resultado del proceso de planea-miento. como consecuencia de lo anterior, se deberá establecer cuál será la misión del gobierno local, es decir cuáles serán los compromisos y responsabilidades de la muni-cipalidad para poner en práctica la estrategia y alcanzar los objetivos del planeamiento; luego, deben establecerse y formularse con claridad los objetivos generales y específicos por cada dimensión del desarrollo local. finalmente, deben formularse las estrategias, es decir, definir cuáles serán las líneas de acción por las que se debe transitar, que per-mitan alcanzar los objetivos y metas de largo plazo propuestos, y dentro de cada una, realizar las sugerencias o ideas de actividades y/o proyectos que suponen una adecuada intervención para el logro de los objetivos del desarrollo local.

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definición táctica:el proceso de definición táctica, cuyo horizonte temporal de planificación debe ser

a mediano plazo (tres a cinco años), tiene por objeto ser más específico en la definición de las intervenciones (actividades o proyectos) que deben implementarse de acuerdo a las prioridades asignadas para cada uno de los objetivos del desarrollo concertado en el proceso de definición estratégica.

este proceso en la práctica puede comprender una variada gama de planes espe-cializados en los diferentes ámbitos o aspectos del desarrollo local, sectoriales o inte-grales, que definen objetivos tácticos y prioridades de las intervenciones en el territorio local. así por ejemplo, cada gobierno local debe contar con instrumentos de planifica-ción, tales como: plan de desarrollo urbano o rural, plan de desarrollo económico local, plan de gestión ambiental local, plan de gestión de vulnerabilidades y riesgos, plan de desarrollo social local, plan de desarrollo institucional municipal, etc.

cada uno de estos planes define, desde diferentes ámbitos y especialidades, la organización de los recursos disponibles para el desarrollo de intervenciones, que son técnicamente evaluadas y priorizadas en función a la proyección de los recursos dispo-nibles para el mediano plazo; tales intervenciones deberían corresponder a aquellas que se presentaron como ideas en el proceso de definición estratégica.

el proceso de definición táctica tiene también como producto la definición de políticas públicas locales, es decir, las reglas con las cuales se espera se desenvuelvan los actores del desarrollo local en determinada área de la convivencia en el territorio y en orientación al logro de los objetivos del desarrollo; tales políticas públicas de ámbito local deben igualmente ser consensuadas a fin de que sean efectivamente cumplidas por los ciudadanos en sus actividades cotidianas, y en sus relaciones entre sí y con el gobierno local.

la participación de los ciudadanos en este proceso tiene por objeto fundamental revisar y validar las prioridades de las intervenciones que deben ser ejecutadas y estable-cer los compromisos que correspondan a cada uno de los actores locales en la ejecución de las intervenciones que se ha decidido ejecutar. luego el equipo técnico del gobierno local deberá organizar cada intervención en función al horizonte de planeamiento (me-diano plazo), considerando: los diferentes ciclos de vida de cada una de ellas (desarrollo y evaluación de estudios, ejecución y término), las restricciones ambientales y las con-diciones del financiamiento de cada etapa del ciclo de vida. finalmente, la propuesta de intervenciones para el mediano plazo debe ser aprobada por las diferentes instancias de la organización política considerada en la planificación local.

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definición operativa:definida la visión, misión y objetivos estratégicos (largo plazo), así como los ob-

jetivos e intervenciones tácticos (mediano plazo) se ingresa al proceso de planificación operativa (corto plazo, un año), aclarando las políticas públicas locales, mejorando los procesos de gestión y redefiniendo la estructura de organización, si fuese necesario, en caso que puedan afectar el funcionamiento adecuado de la institución para el logro de los objetivos.

el proceso de planificación operativa tiene como propósito fundamental que cada unidad de gestión institucional logre la máxima eficiencia en el uso de los recursos que le han sido asignados, con el mejor resultado posible. la planificación operativa corresponde a cada período de gestión anual, sus definiciones a nivel de objetivos, inter-venciones y metas se articulan a nivel de uso de recursos económicos en el presupuesto Institucional de apertura (pIa), el cual debe ser aprobado por el concejo municipal, luego del proceso participativo.

los planes operativos deben contener una descripción detallada de las interven-ciones que serán efectivamente ejecutadas en un período anual, estableciendo con clari-dad cuál es la misión, objetivos, metas, productos y efectos esperados de cada interven-ción a cargo de cada una de las unidades de gestión de la organización. la formulación operativa también debe definir las responsabilidades de cada unidad de gestión, tales responsabilidades están referidas al capital intelectual, físico u operacional y social que debe acumular o agregar valor en cada puesto de trabajo.

la planificación operativa supone la definición de los indicadores, los cuales de-berán ser establecidos por el funcionario, señalando al lado de cada responsabilidad, cómo o de qué manera debe ser medida, para así evaluar la eficacia de su cumplimiento (por ejemplo, porcentaje de reducción de gastos; tiempo para resolver ciertos trámites; número objetivo de expedientes que se atenderán; tiempo para resolver consultas o reclamos, tipo y nivel de acumulación de información, estudios, etc.). los indicadores deben ser muy específicos y relevantes para medir la calidad del trabajo realizado.

la planificación operativa tiene una serie de ventajas; por un lado, promueve la disciplina y el mejor uso de las capacidades humanas; y de otro, fomenta también la capacidad de autocrítica respecto del desempeño alcanzado, proceso que debe repetirse constantemente para lograr la máxima motivación de los funcionarios.

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5.2.3 grupO De prOcesOs De apOyO

los procesos de apoyo se refieren a las acciones que realiza el gobierno local para garantizar que la planificación local pueda concretarse con la mayor participación de los ciudadanos y principales actores del desarrollo. la ejecución de algunas acciones puede ser realizada de manera temporal o permanente, en función a las necesidades del proce-so de planificación participativa. a continuación se presenta una breve descripción de las intervenciones que corresponden a cada uno de los procesos de apoyo:

negociación y resolución de conflictos sociales:el conflicto es parte consustancial de la vida cotidiana, porque la diversidad existe

(no hay que crearla). son diversos los criterios y posiciones dentro de un grupo y en los conflictos subyacen posiciones y criterios muy diversos. la divergencia y el conflicto son inherentes a los intercambios sociales; afectan a los individuos, grupos, sociedades, lo-calidades, regiones, países y bloques económicos, es decir, al mundo entero; la comple-jidad en la que nos desenvolvemos a diario, es también creciente, por ello la capacidad para la consecución de acuerdos, para la elaboración de consensos – y para el logro de su sustentabilidad – es un recurso esencial, por lo que es primordial y urgente el desarrollo de estas capacidades a nivel local.

un conflicto manejado inadecuadamente puede conducir a situaciones muy des-favorables para el desarrollo de una intervención, por ejemplo: bloqueo en la comuni-cación, donde se pueden restringir informaciones importantes; distorsión deliberada de hechos para defender una posición en el grupo, se rompe la coalición de grupo y se forman emparejamientos o subgrupos (en algunas ocasiones, con no muy sanos propó-sitos), se puede propiciar una lucha de ganadores - perdedores difícil de resolver.

negociamos todos los días en todas las facetas de nuestras vidas personales y profesionales; lo hacemos aunque no siempre seamos plenamente conscientes de este hecho. los buenos o los malos resultados que se obtienen en las negociaciones tienen repercusiones muy difíciles de delimitar; van tejiendo tramas complejas de causas y efec-tos que pueden conducir a la satisfacción, al arrepentimiento y la recriminación. las ne-gociaciones no suceden, se las promueve y se las debe gestionar de manera sistemática.

el proceso de negociación y resolución de conflictos sociales tiene como requisi-tos necesarios: reconocer y aceptar la existencia del conflicto (percepción del conflicto); voluntad de solucionar el conflicto; necesidad de búsqueda de una solución efectiva (constructiva), los llamados “conflictos buenos” o “productivos”, son solo aquellos don-de las partes implicadas quieren solucionar la situación existente; tener la creencia, con-

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vicción y flexibilidad para creer y estar convencidos de que las personas (incluido uno mismo) podemos cambiar y asumir una conducta colaborativa de conciliación; y, tratar de dar una solución a tiempo porque la dilación puede llevar a efectos acumulativos que pudieran convertirse en problemas irreversibles.

todo proceso de negociación debe realizarse como mínimo en tres etapas:

análisis:(i) es una etapa donde se trata de acopiar toda la información posible y confrontarla. donde se deben analizar las necesidades y valores personales y sociales a defender. debe ser una etapa de organización y meditación de la información, así como de análisis de percepciones y emociones hostiles, la posible falta de claridad, barreras en la comunicación, etc.

proyección: (ii) aquí se analiza la tríada conflicto – hombre – contexto en una constante interdependencia. es una etapa donde se decide lo que se hará, cuándo, cómo y para qué; estando convencidos que hasta los actores socia-les más hábiles no pueden llegar a anticipar todas las consecuencias de las acciones que emprenden. las contingencias existen, no se crean intencional-mente. lo cierto es que la flexibilidad, la creatividad y la honestidad van de la mano en el éxito de esta fase de planear una proyección en la negociación de un conflicto.

discusión:(iii) las partes se comunican en busca de llegar a un acuerdo, donde las habilidades sociales son fundamentales para un tratamiento y entendi-miento adecuado entre las partes. las acciones coherentes y honestas serán siempre favorecedoras para la toma de decisiones en el manejo adecuado de un conflicto.

acceso a información y transparencia:el proceso de información y transparencia tiene como el elemento más difícil de

superar la asimetría de información, así como la falta de conocimientos y competencias entre los ciudadanos, las instituciones y la gestión municipal para la gestión pública concertada del desarrollo local. para reducir dicha asimetría en las relaciones para el desarrollo local, no es suficiente el proceso de comunicación y difusión, sino que pre-viamente se debe producir lenguajes y conceptos que puedan ser asimilados democráti-camente por todos los actores locales y facilitar su acceso por los más diversos y variados medios que sea posible.

no basta la existencia de medios para que la información sea accesible, para que el ciudadano disponga de ella, sino que supone también la capacidad que el ciudadano

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tenga para captar, entender y apropiarse del mensaje, produciendo la retroalimentación necesaria e indispensable para que el proceso participativo funcione; logrando que las instancias de participación, no sean sólo actos formales, sino sobre todo fuente de cono-cimiento, decisión y compromiso para el desarrollo local entre todos los actores.

Hoy en día, el principal medio para este proceso es el Internet. a través de él se pueden desarrollar y utilizar de manera combinada diferentes recursos multimedia para llevar de forma oportuna, comprensible, veraz y reutilizable aquella información y conocimiento relacionados a todos los ámbitos necesarios para el desarrollo local y el funcionamiento del gobierno local.

monitoreo y control:el proceso de monitoreo y control está referido al seguimiento y evaluación de los

indicadores de producto = operativo (unidades de bienes o servicios producidos en fun-ción a las metas previstas), de resultado = táctico (eficiencia y eficacia de la organización en el uso de recursos para alcanzar y hasta superar las metas) y de impacto = estratégico (eficacia externa de la organización para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la ciudad y sus habitantes) que deben haber sido establecidos en los diferentes procesos de planificación estratégica, táctica y operativa, junto con los objetivos de los procesos de gestión y las responsabilidades de cada unidad orgánica.

el control de gestión municipal y del desarrollo local es una actividad indispen-sable para asegurar el logro de los objetivos institucionales y estratégicos. se deben es-tablecer los correspondientes mecanismos de control de manera que faciliten detectar a tiempo las posibles desviaciones e introducir las medidas correctivas necesarias.

las actividades de control están relacionadas al control de resultados, es decir, a la evaluación periódica del grado de avance y cumplimiento de los objetivos estratégicos del desarrollo local; el control de procesos está referido a la evaluación de los objetivos generales y específicos de la institución municipal que se realiza a través de las activida-des y proyectos incluidos en el respectivo plan operativo y presupuesto municipal.

el control supone además la actividad de evaluación ex – post. esta evaluación supone el análisis de información que permite evaluar los impactos de la gestión pública en la ciudad, así como proveer de información de retroalimentación para los siguientes ciclos de planeamiento estratégico e institucional. asimismo, la evaluación ex – post es útil también para extraer las experiencias y aprendizajes que permitan mejorar la gestión pública local, y finalmente, para permitir la reformulación de políticas públicas locales y los instrumentos de gestión municipal.

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rendición de cuentas y evaluación:la auditoría social se refiere a los procesos por medio de los cuales los ciu-

dadanos o las organizaciones de la sociedad civil o ambos, establecen mecanismos independientes del gobierno local, a través de los cuales exigen a la administración municipal una provisión de servicios o bienes públicos de manera eficiente y sa-tisfactoria, de acuerdo a sus demandas sociales y a las promesas de los planes de desarrollo local. la auditoría social es también un instrumento que contribuye a la lucha contra la corrupción y mejora los procesos de rendición de cuentas a los que está obligado el gobierno local con sus ciudadanos.

la evaluación de si un bien o servicio público efectivamente contribuye al bien común, debe ser una evaluación de los propios ciudadanos y de las institucio-nes de la sociedad civil, quienes emiten un juicio de valor respecto de la actuación de la gestión pública municipal, sea de un proceso específico o en forma conjunta de la gestión del gobierno local; así por medio de las auditorías sociales, los actores del desarrollo local pueden influenciar las agendas políticas, solicitar información pública al gobierno local y demandar la mejor calidad en la prestación de servicios públicos.

el proceso de rendición de cuentas a los ciudadanos supone exponer los resul-tados de gestión y los impactos de ella sobre el desarrollo local, señalando el grado de responsabilidad de la institución y de los funcionarios por tales resultados. es la explicación de cómo y por qué la gestión alcanzó un determinado resultado de las acciones públicas, incluye la evaluación de las decisiones que se adoptaron para la realización de las acciones de la gestión municipal. el desarrollo de sistemas adecua-dos de información, control, evaluación y declaración de datos dentro del gobierno facilitará la rendición de cuentas.

en cuanto a la rendición de las cuentas y de las finanzas públicas, ésta debe comprender la auditoría pública, que es la auditoría regular establecida por la legis-lación nacional, y que implica la determinación de la certificación de la responsa-bilidad de los distintos funcionarios en la gestión de los recursos públicos, lo cual involucra la evaluación de los registros financieros y la expresión de opiniones sobre los estados financieros y los resultados de la gestión.

gestión de conocimientos:el proceso de gestión del conocimiento es el conjunto de acciones y sistemas

que permiten que el capital intelectual de una organización o localidad aumente en forma significativa, mediante la gestión de sus capacidades de resolución de proble-

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mas de manera eficiente (en el menor espacio de tiempo posible), con el objetivo final de generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo.

la gestión del conocimiento es un proceso de interacción entre conocimiento tácito y explícito que tiene naturaleza dinámica y continua. ‘gestionar el conocimiento’ viene a ser la gestión de todos los activos intangibles que aportan valor a la organización y al proceso de planificación local a la hora de conseguir capacidades o competencias esenciales distintivas.

este proceso, permite codificar, catalogar y acumular los conocimientos que se desarrollan en la organización para la gestión institucional y del desarrollo local; para tal efecto, se organizan repositorios y almacenes físicos y virtuales que permitan acceder fácilmente a un conocimiento pertinente y en el momento que sea requerido, tanto por los funcionarios públicos como por toda la comunidad.

la accesibilidad, difusión y circulación de conocimientos es otra de las activida-des del proceso, el cual tiene como propósito construir espacios de aprendizaje conti-nuo para el desarrollo de nuevos conocimientos para la organización, donde los actores locales, de manera activa o pasiva, interactúen con las fuentes de conocimiento a fin de permitirles mejorar sus capacidades y mejorar la intervención en la que se encuentran en determinado momento.

5.3 relación entre lOs instrumentOs De planiFicación lOcal

los instrumentos de planificación están estrechamente relacionados entre sí, tan-to desde una perspectiva de ámbitos territoriales como de horizontes de planificación.

en el caso de espacios territoriales, la mayor jerarquía la tiene el plan nacional de desarrollo, los planes estratégicos sectoriales, el plan de desarrollo regional concer-tado y finalmente, el plan de desarrollo local concertado.

tal jerarquía obedece a que los objetivos y prioridades nacionales deben desple-garse a nivel de sectores, regiones y municipalidades de acuerdo a las competencias y funciones que la constitución y la ley le asigna a cada nivel de gobierno; sin embargo, la formulación de los planes de jerarquía superior deben tomar en cuenta los planes de menor jerarquía para así recoger las demandas y necesidades que deben ser atendidas en las diferentes instancias de gobierno del estado.

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dentro del ámbito local se presenta igualmente una jerarquía de planes por razo-nes igualmente territoriales entre el municipio provincial y el municipio distrital.

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tal jerarquía es natural en cuanto a que el territorio debe ser gestionado de manera integral en espacios que corresponden a la jurisdicción político administrativa, como por las características geográficas del territorio que aseguren una unidad de desarrollo sostenible.

finalmente en el ámbito local, tanto del municipio provincial o distrital, la jerar-quía obedece más a horizontes de tiempo que a cada instrumento de planificación.

5.4 lOs actOres Del prOcesO De planiFicación lOcal

la sociedad local puede observarse como un conjunto de grupos sociales estrati-ficados con relaciones de dependencia y/o antagonismo mutuos. los intereses de cada estrato serían relativamente homogéneos respecto a las distintas políticas urbanas que se puedan formular. el control del gobierno de la ciudad por uno de estos estratos o por una alianza entre ellos, beneficiaría sólo a determinados intereses.

otra forma de analizar la sociedad local consiste en verla como un complejo mo-saico de grupos de interés (organizados y no organizados) que se superponen, mezclan e interactúan entre ellos de forma muy diversa y que pueden variar su configuración y alianzas potenciales dependiendo del segmento de política urbana que se trate (trans-porte, educación, ocio, empleo, vivienda, etc.).

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el término “grupos de interés” es suficientemente genérico como para poder in-cluir conjuntos tan diversos como: familias con niños en edad escolar, aficionados a un determinado deporte, usuarios del transporte público colectivo, gremio de transportis-tas, grupos financieros con intereses inmobiliarios, residentes de un barrio, partidos po-líticos, etc. a este nivel de desagregación resulta interesante observar que un individuo puede pertenecer, activo o pasivo, a diversos de estos grupos que a veces pueden tener intereses contrapuestos.

desde una visión pluralista de la participación ciudadana se analiza el mosaico de gru-pos de interés teorizando que los actores más decisivos variaban en cada proceso de decisión y que la arena política es relativamente abierta a la participación, pues cada grupo tiene la po-sibilidad de organizarse y entrar en el juego de la política local. sin embargo, una visión más “elitista” remarca que la toma de decisiones se concentra con mucha frecuencia en un grupo relativamente reducido de actores o familias que dominaban en la mayoría de los procesos. por otro lado la expresión “corporativista” enfatiza el hecho de que el proceso político es más bien cerrado, sólo los grupos de interés bien organizados y, a menudo, institucionalizados legalmente juegan un papel importante en el proceso de toma de decisiones.

lo que interesa finalmente al gobierno local es comprender los mecanismos de funcionamiento de los grupos de presión explícitos o no, para poder intervenir en ellos. dicho de otro modo, se trata de conocer qué tipo de relaciones se establecen (de de-pendencia, de colaboración, de complementariedad, de competitividad, etc.) entre los distintos grupos que después conducirán a decisiones de políticas públicas específicas.

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la clave del proceso participativo es identificar la red de relaciones que se esta-blecen entre los actores que los representan. entendemos por agentes o actores locales, a aquellos individuos o instituciones que son líderes, portavoces o representantes de los grupos de interés.

por “actor estratégico” del desarrollo local se entiende a aquel que dispone de un elevado poder de influencia, bien por activa o por pasiva, es decir, bien porque su cola-boración es imprescindible, bien porque tiene capacidad de bloqueo o de veto.

los actores en el seno de las redes de relaciones son interdependientes porque se trata de sujetos que no pueden alcanzar sus objetivos por ellos mismos, sino que necesi-tan los recursos y la colaboración de otros actores.

se trata de que en la localidad exista una amplia variedad de actores, cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos y estrategias. no existe un único actor con poder suficiente para determinar las estrategias de los demás. cada actor necesita de los demás debido a las interdependencias existentes, pero al mismo tiempo cada uno trata de acer-car el proceso hacia sus preferencias. ello da como resultado una compleja interacción y variados procesos de negociación.

en este contexto, el gobierno local es un actor más que, como los demás, rara-mente es autónomo o determinante, pero se trata de un actor de características especial-mente singulares.

lo que debe identificarse no son sólo quiénes son los actores sino, sobre todo, cuáles son las interacciones entre instituciones gubernamentales, casi-gubernamentales y organizaciones privadas, dado que la interdependencia es la que produce las decisiones de políticas públicas y ésta se deriva de la irregular distribución de recursos, objetivos y percepciones mutuas entre los distintos actores.

a lo largo de las interacciones y/o actuaciones conjuntas en la rutina de la vida co-munitaria, los distintos actores intercambian información, objetivos y recursos. cuando estas interacciones se repiten frecuentemente se generan procesos de institucionalización de las mismas, es decir, se firman contratos, pactos y convenios, y se constituyen asociaciones, consorcios, patronatos, etc. cuando esto sucede quiere decir que se comparten percepcio-nes, se consolidan modelos de participación y las reglas de interacción se formalizan.

la toma de decisiones estratégicas se efectúa inevitablemente en red y no en pi-rámide. aunque resulta obvio que cada actor, nudo de la red, ostenta un poder y una capacidad de acción de distinta naturaleza; pueden existir actores muy poderosos en algunos aspectos, pero prescindibles; y viceversa, otros, aparentemente menos podero-

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sos pueden resultar imprescindibles para determinadas acciones o políticas porque, por ejemplo, tendrán poder de bloqueo.

unos actores serán simplemente reactivos, mientras que en otros dominará el componente de innovación y/o pro-activa derivada de una mayor sensibilidad a los cambios del entorno. unos se basarán en el poder económico, otros en su prestigio social, otros en disponer de información clave, etc.; pero en todos los casos corresponde al liderazgo local conocer y producir las relaciones de diálogo y búsqueda de consensos para el desarrollo local.

finalmente, se debe reconocer que la ciudad está formada por un mosaico de gru-pos de interés, representados por sus actores urbanos, que actúan en red de forma irregular y con múltiples relaciones de interdependencia. el objeto de la planificación y gestión local participativa es influir, orientar o manejar esta red de actores locales orientándola hacia objetivos beneficiosos para todos, para lo cual usa la planificación estratégica como un medio para lograr dicho objetivo; así, la planificación estratégica o preferiblemente, el “pacto de ciudad”, se basará en lo que consigan acordar los actores en la localidad.

para efectos concretos del proceso participativo, se identifican como agentes par-ticipantes a:

ciudadanos:• se consideran agentes participantes, a las personas naturales que por razón de su residencia, entendida como habitación o actividad eco-

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nómica, se inscriben para participar en el proceso participativo en su corres-pondiente ámbito jurisdiccional, según las instancias y mecanismos que se crean por la respectiva ordenanza municipal.

organizaciones privadas:• se consideran agentes participantes, a todas las organizaciones, instituciones y otros, tales como: universidades, colegios pro-fesionales, asociaciones o gremios empresariales, organismos de cooperación técnica internacional, organismos no gubernamentales, fundaciones, socieda-des mercantiles, organizaciones religiosas o confesionales, que actúan con ca-rácter permanente en la jurisdicción del distrito. la representación de las or-ganizaciones privadas, o personas jurídicas, y su respectiva inscripción como agentes participantes debe hacerse conforme a ley.

organizaciones o instituciones públicas:• se consideran agentes participan-tes, a los representantes de todas las unidades ejecutoras, programas o proyec-tos de los ministerios u organismos públicos del poder ejecutivo del ámbito nacional, regional o provincial, que actúan o tienen sedes institucionales en la jurisdicción del distrito; también deben considerarse como agentes participan-tes a los representantes de otras instituciones u organismos públicos del poder Judicial o del poder legislativo y empresas públicas que actúan en la jurisdic-ción distrital. la representación de las organizaciones públicas y su inscripción debe ser acreditada por el representante legal de la respectiva institución.

organizaciones sociales de base:• se consideran agentes participantes, a toda organización de vecinos del distrito, tales como: clubes de madres, comedores populares, comités del vaso de leche, comunidades campesinas, sindicatos, asociaciones de padres de familia, organizaciones de mujeres, organizaciones juveniles, organizaciones culturales, organizaciones sociales, organizaciones de discapacitados, organizaciones deportivas, asociaciones de vivienda, juntas de propietarios y cualquier otra modalidad de organización de los vecinos en la jurisdicción. la representación y su inscripción debe acreditarse por el titular de la organización social de base, debidamente inscrita en el registro municipal de organizaciones Vecinales, conforme a las disposiciones de la ordenanza municipal correspondiente.

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5.5 instrumentOs O herramientas De planiFicación participativa

a partir de los derechos ciudadanos se pueden distinguir claramente las distintas modalidades o formas que puede tener la participación ciudadana. estas modalidades iden-tificadas responden a las preguntas: ¿para qué le sirve la participación ciudadana a la comu-nidad?, y ¿en qué consiste la participación ciudadana?; de la manera como se responda a dichas preguntas se ubican diferentes modalidades de participación de los ciudadanos.

cuando se responde a la pregunta ¿para qué le sirve la participación ciudadana a la comunidad?, la respuesta más común debe ser la satisfacción de una necesidad es-pecífica que es demandada al gobierno local, como por ejemplo, lograr construir la ca-rretera de un lugar con otro, obtener agua potable, o bien, puede servir para desarrollar aprendizajes y habilidades en la comunidad, que la fortalezcan y le permitan ejercer con propiedad sus derechos y deberes ciudadanos.

cuando se responde a la pregunta ¿en qué consiste la participación ciudadana?, la respuesta se refiere a cuál es el grado de influencia que los actores locales tienen sobre las acciones y proyectos que emprende el gobierno local; en ese sentido, la participación del ciudadano no se circunscribe a recibir información, sino que deben generarse meca-nismos por los cuales se le consulte al ciudadano respecto de cada proceso del ciclo de vida de las intervenciones públicas a desarrollar, teniendo así influencia real en la toma de decisiones respecto de las prioridades, objetivos y características de los servicios pú-blicos, como de los proyectos de inversión de los cuales será el beneficiario final.

en base a la combinación de las respuestas a las dos preguntas antes citadas, se identifican cuatro modalidades de participación ciudadana en la gestión integral del gobierno local, que son:

de información:(i) esta forma de participación combina el grado de influen-cia mínima en la toma de decisiones que los actores tienen con la limitada definición de sus necesidades. la oferta pública establecida en los programas, proyectos o servicios públicos viene definida desde los canales institucionales correspondientes. es así que existen canales institucionales predefinidos de en-trega de información y por lo tanto el flujo de información es unidireccional.

las herramientas participativas de información más utilizadas en los procesos participativos son:

carta Informativa : es un documento breve que entrega información a un grupo de personas sobre aspectos claves del proyecto y del proceso partici-

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pativo. su lenguaje y extensión deben estar acordes con las características del público objetivo.

afiche : consiste en una hoja, de tamaño grande, en la cual se entrega informa-ción puntual a una gran cantidad de personas sobre la base de una imagen ob-jetivo. sirve fundamentalmente para llamar la atención respecto a algún tema e informar sobre la realización de una actividad o conjunto de actividades.

avisos en medios de comunicación : es la entrega de información puntual y simple a un gran grupo de personas, con el fin de aclarar puntos de vista, comunicar una actividad, entregar resultados, motivar la participación ciu-dadana, etc. pueden tomar la forma de reportajes o inserciones en medios de comunicación, notas o comunicados de prensa, y conferencias de prensa.

Volantes, dípticos, trípticos y folletos : consisten en documentos que entregan información detallada sobre el tema en cuestión a un gran grupo de personas.

reuniones Informativas : consisten en espacios para entregar información básica o introductoria a un grupo de personas que participa en el proceso participativo. son útiles en casos donde las localidades se ubican en lugares remotos y no pueden acceder a otros espacios informativos, en comunida-des donde el nivel de alfabetismo es bajo, o su idioma no es el castellano. se recomiendan para realizar los primeros acercamientos con los actores involucrados en un proceso participativo, o bien para dar continuidad a un proceso entre espacios consultivos, y entregar los resultados de otras herramientas aplicadas previamente.

llamada telefónica : consiste en disponer de una línea telefónica gratuita, cuyo número y horario de atención debe ser ampliamente difundido, para entregar información a una gran cantidad de personas, su estado de avance y aspectos puntuales del mismo, así como atender consultas.

página Web : es un sitio virtual que permite entregar todo tipo de infor-mación (documentación resumida, folletos, documentos extensos, etc.), abrir espacios de intercambio de opiniones (e-mail, chat, foros de dis-cusión, etc.) e informar sobre actividades del proyecto, la participación ciudadana y sus resultados. además, la página web permite incorporar o actualizar la información, por lo que puede ser un espacio de encuentro de los interesados entre sí, con el promotor de la participación ciudadana, durante todo el proceso.

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Kiosco Informativo : es un stand o lugar físico, de fácil acceso públi-co, en el cual se entrega información a un gran grupo de personas para que tengan mayor conocimiento sobre algún tema específico, entregando antecedentes de primera voz o bien por escrito. como complemento, es posible que esta herramienta permita recoger información de la comuni-dad, pero sólo con posterioridad a la realización de un proceso consultivo. requiere de una persona que lo atienda y de información pertinente para su efectividad.

Videos Informativos : consisten en una visualización que relata una situa-ción pasada, presente y/o futura, de manera simple e ilustrativa.

maquetas demostrativas : las maquetas demostrativas buscan mostrar cómo se verá un espacio o territorio determinado, una vez que el proyecto se construya y esté en funcionamiento. su utilidad es significativa si se reconocen el conjunto de variables y características del territorio y la sen-sibilidad del público objetivo sobre las alteraciones que el proyecto pueda generar. puede ser útil también acompañarlas de algunas otras herramien-tas como kiosco o talleres, etc.

Visitas de campo : esta herramienta busca llevar a grupos de representantes de las personas interesadas al lugar de emplazamiento del proyecto o al lugar donde se encuentra un proyecto similar en funcionamiento. de esta forma, se puede examinar en el terreno lo que se está proponiendo, los problemas técnicos, ambientales y sociales que estén en juego y las posibles soluciones. se caracteriza por ser un encuentro informal, sin pauta estable-cida, pero apoyado por información en paneles, maquetas u otro medio, para generar un diálogo informado.

de consulta:(ii) esta forma de participación combina el grado de influencia mínima en la toma de decisiones que los actores tienen con la óptima satis-facción de sus necesidades. existen o se generan canales a través de los cuales se recibe la opinión y posturas respecto de un tema. estas opiniones pueden ser solicitadas o ser recibidas sin mediar consulta explícita. el carácter de la consulta puede ser o no vinculante.

las herramientas participativas de consulta más utilizadas en los procesos participativos son:

entrevistas con Informantes calificados : consisten en un encuentro cara a cara entre el entrevistador y el entrevistado, sobre la base de una pauta de

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entrevistas, para conocer la opinión de un grupo específico de personas en relación a un determinado tema, y conocer las emociones y sentimientos en que se basan dichas opiniones.

talleres participativos : son espacios de consulta a un grupo reducido de actores sociales sobre sus opiniones acerca de un proyecto y sus caracterís-ticas específicas. dependiendo de la vinculación con el proceso de toma de decisiones, permite alcanzar acuerdos en torno a asuntos de preocupación de los participantes.

grupos focales : es un espacio de conversación grupal en el cual se dialoga sobre temas o conceptos específicos planteados por un facilitador o mode-rador. la conversación se estructura sobre la base de una guía o pauta que orienta la sesión. permite conocer las preferencias de los participantes a las alternativas y explorar los criterios que fundamentan y organizan tales op-ciones. requiere de la convocatoria organizada de personas que represen-ten social o culturalmente un segmento deseado de la población objetivo.

seminarios : son espacios para presentar e intercambiar información semi téc-nica en su contenido, entre un grupo relativamente limitado de personas (entre 80 y 100). en términos de cantidad de personas, los seminarios son un punto intermedio entre un taller de participación ciudadana y una asamblea.

asambleas o audiencias públicas : es una reunión de convocatoria masiva, para tratar algún tema en particular. normalmente, se estructura a partir de una presentación general, apoyada por medios audiovisuales. posterior-mente, se realiza un debate, en el cual los participantes piden aclaraciones o aportan sus puntos de vista sobre el tema de convocatoria. la asamblea requiere de un moderador y los participantes reciben material escrito sobre el tema de convocatoria.

buzón de consultas : consiste en una caja o casillero donde un público determinado entrega por escrito sus comentarios y observaciones sobre un tema en particular. estos buzones deben ser acompañados de formularios prediseñados para ser llenados y de un mecanismo para recogerlos, siste-matizarlos y presentar los resultados.

plebiscito : es una consulta ciudadana masiva que busca conocer la opi-nión de una gran cantidad de personas sobre un tema específico. en gene-ral, se utiliza para conocer el nivel de apoyo o rechazo de una población determinada a un proyecto y/o sus componentes.

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encuestas : las encuestas permiten recopilar información estructurada so-bre distintos temas, cuyas respuestas muestran características socio-demo-gráficas, tendencias, opiniones, expectativas y prejuicios de la población encuestada. el principio que da validez a la encuesta es la representativi-dad, esto significa que se debe elaborar una muestra representativa de la población objetivo.

de gestión: (iii) esta forma de participación combina el grado de influencia máxi-ma en la toma de decisiones que los actores tienen con la acotada satisfacción de sus necesidades. los actores son considerados como ejecutores y/o gestores de programas y/o proyectos sociales para dar respuesta a problemas locales. en esta forma, los actores participan de un proceso de negociación, producto del cual se establecen acuerdos que tienen carácter vinculante y por lo tanto inciden en la decisión adoptada.

las herramientas participativas de gestión más utilizadas en los procesos par-ticipativos son:

mesas de trabajo : son reuniones de un grupo representativo de actores claves que trabajan de forma coordinada para lograr acuerdos y tomar de-cisiones sobre el desarrollo de un aspecto específico, durante todo o parte de su ciclo de vida. su efectividad está marcada por una agenda de trabajo clara y relevante para los participantes, esfuerzos motivacionales por parte del promotor de la iniciativa para mantener al grupo involucrado, y por la convicción de que las decisiones del grupo serán implementadas.

Instancias de negociación y/o conciliación : es el proceso a través del cual las partes se encuentran cara a cara para exponer sus intereses frente a una acción y analizar en conjunto las posibilidades de llegar a una decisión que satisfaga a todos los involucrados. requiere de un facilitador o media-dor que actúe como tercera parte neutral.

de habilitación social o empoderamiento: (iv) esta forma de participación combina el grado máximo de influencia en la toma de decisiones que los actores tienen, con la óptima satisfacción de sus necesidades. en esta forma, la comunidad adquiere destrezas y capacidades, fortalece sus espacios y or-ganizaciones, y actúa con un sentido de identidad y comunidad propio. el fortalecimiento de sus organizaciones y trabajo en redes facilita una acción eficiente y orientada al cumplimiento de sus metas y proyectos.

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las herramientas participativas de habilitación social más utilizadas en los procesos participativos son:

talleres de capacitación y desarrollo de Habilidades y competencias : son espacios para trasmitir conocimientos y/o desarrollar ciertas experticias en los participantes sobre un tema en particular. permiten a los participan-tes obtener destrezas y habilidades en relación a un tema vinculado con la autogestión de un proyecto.

grupos de auto-gestión : esta herramienta permite la planificación e implementación de un proyecto o una actividad o servicio público, en estrecha relación con el público objetivo. su énfasis está puesto en la apro-piación del proyecto por parte de ese público objetivo, ya sea a través de la información, la consulta y la toma de decisiones en forma participativa, como también a través de su vinculación efectiva en trabajos de diseño y eventualmente construcción, operación y mantenimiento de las obras o actividades que lo componen.

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cOnclusiOnes

la tradición centralista, burocrática y muchas veces autoritaria, tildada de pragmática, como sinónimo de eficacia y eficiencia en la conducción y gestión de los asuntos pú-blicos, rechaza la planificación como instrumento de gestión, y rechaza aún más que ésta se realice con apertura y participación de la población. no existe una cultura de participación ciudadana en la toma de decisiones de los asuntos públicos. la tradición de gobierno vertical de arriba hacía abajo, ha producido ciudadanos que normalmente ven en la autoridad política al padre al que se le pide lo que es necesario para subsistir o a la contraparte a la cual es necesario exigir condiciones para mejorar la calidad de vida; predomina más la cultura de los derechos que se deben exigir, que las obligaciones que se deben compartir en la construcción de una vida comunitaria. el desafío es desarro-llar fuertes procesos de educación ciudadana, a fin de formar en las personas tanto el sentido de responsabilidad como de la defensa de los derechos; así como indicar que en una sociedad democrática, el desarrollo es un proceso horizontal de responsabilidades compartidas entre gobernantes y gobernados.

en las decisiones de inversión de los procesos participativos suelen pesar más los factores técnicos y económicos del desarrollo local; ello es un riesgo para afrontar un desarrollo sustentable, dado que no se tiene una visión de que el desarrollo es integral en función a la naturaleza humana, por lo que cualquier estrategia de intervención debe considerar también los aspectos sociales, ambientales y culturales de la localidad.

las políticas públicas para la gestión de servicios y las normas de gestión territorial han sido adoptadas muchas veces sin mecanismos de participación ciudadana, en tal sentido el ciudadano no está comprometido con dichas políticas y por tanto resultan siendo “letra muerta”; en la localidad la población actúa muchas veces en la informalidad o al margen de las políticas y normas de la gestión local.

la gestión municipal, tradicionalmente, ha realizado inversiones (obras), sin realizar estudios previos a la inversión que aseguren que la intervención a realizar en la ciudad no producirá efectos negativos para la comunidad. deben evaluarse, por ejemplo, los impactos ambientales en los costos de mantenimiento y los recursos que permitirán financiarlos. muchas veces, una obra ha generado más problemas a la comunidad, que la solución que se suponía debía producir la inversión.

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los actores del desarrollo local son muy diversos y tienen intereses que incluso pue-den estar en conflicto, esto hace que el nivel de confianza mutua sea bajo (existe poco capital social en la comunidad); por lo que resulta un gran desafío para el gobierno local establecer mecanismos de diálogo y participación, donde se construyan relaciones armoniosas y constructivas que permitan encontrar consensos para las soluciones a los problemas comunes, resolviendo conflictos o por lo menos reduciendo las tensiones entre los conflictos de intereses. esto requiere, realizar una gestión que no privilegie los intereses partidistas, evitar que se produzca un trato discriminatorio o excluyente y asegurar que no se realicen actos de corrupción.

el poder es un concepto relativo, considerando la acepción más directa de la palabra que está asociada a la posesión de recursos económicos, información y contactos. los actores nor-malmente poseen niveles culturales y socioeconómicos distintos, lo cual dificulta una rela-ción equilibrada frente a los conflictos. el gobierno local debe actuar con imparcialidad para tratar de acercar a los actores con distintas bases de poder, a fin de resolver los conflictos.

los mecanismos tradicionales del poder Judicial para la solución de los conflictos en la comunidad tienen muchas desventajas, básicamente por la lentitud o corrupción. deben existir instituciones alternativas como la conciliación extrajudicial o el arbitraje que el gobierno local debe extender en la comunidad, o desarrollar otros que permitan alter-nativas para la solución de conflictos.

la participación ciudadana es el diálogo, regulado democráticamente, que se produce entre los ciudadanos y el gobierno local respecto de las políticas, proyectos y programas que éste diseña y ejecuta. pero también es fiscalización y control de las acciones que rea-liza el gobernante como representante elegido por la población, el cual está obligado a la transparencia en los actos de gobierno y a la rendición de cuentas a los ciudadanos.

en el perú, además, la participación ciudadana en el gobierno local se debe producir por ex-preso mandato constitucional y legal, pero se requiere también una fuerte dosis de volun-tad política de la autoridad elegida para que dicha participación sea efectiva y se desarrolle a niveles en los cuales el ciudadano pueda participar efectivamente en las decisiones de las políticas públicas y en los aspectos importantes de gestión que lo afectan directamente.

el ámbito local es donde es posible construir espacios para la concertación ciudadana entre los sectores políticos, económicos, intelectuales, profesionales y organizaciones populares, porque es el territorio que no sólo concentra a un grupo humano y una di-versidad de actividades, sino porque también es el espacio que integra culturalmente a las personas y les proporciona identidad. de ahí que se convierta en el lugar de respues-tas posibles a los desafíos económicos, políticos, sociales y culturales de nuestra época.

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recOmenDaciOnes

la complejidad y velocidad de la transformación económica y social que se vive en el país, no se encuentran a la par con las capacidades del estado para conocer y dar solu-ción a la diversidad de asuntos que son demandados por los ciudadanos; esta situación requiere por tanto un nuevo estilo de gobierno que supere el modelo tradicional de gestión pública, donde las decisiones y las políticas públicas son impuestas centralmente desde la cúspide del poder.

Hoy en día, el estado, para ser eficaz y eficiente, requiere de permanentes “contratos vinculantes” con las sociedades a nivel regional y local, a fin de configurar modelos de desarrollo propios a cada realidad, y en función a los intereses y prioridades de la propia población. este nuevo modelo de gestión implica procesos múltiples de decisión y di-seño de políticas públicas desde el centro y lo alto del poder, como desde la diversidad de bases de poder a nivel local; proceso que debe orientarse a los agentes sociales de una entidad territorial concreta, hacia una visión conjunta de su zona y en la que el aporte del nivel central debe estar marcado por la experiencia, experticia y colaboración, y no necesariamente por criterios de jerarquía o dependencia.

el nuevo estilo de desarrollo del país requiere una intervención respetuosa del estado en la realidad y propia dinámica regional, así como de los requerimientos locales, a fin de combinar adecuadamente estos requerimientos con la oferta pública del gobierno nacio-nal. este estilo de gobierno requiere amplios procesos democráticos y de participación ciudadana, en los cuales se favorezca la cooperación, colaboración y coordinación para el desarrollo nacional sostenible en los tres niveles de gobierno: local, regional y nacional. el desarrollo local requiere necesariamente una gestión integrada con todos los actores loca-les que están involucrados, promoviendo permanentemente una alianza estratégica entre los distintos actores del desarrollo, tanto del sector público como del sector privado; ello facilitará la identificación de las alternativas de solución y su respectivo financiamiento y sostenimiento de los problemas y demandas de la comunidad para alcanzar su desarrollo.

las metas específicas para una cultura de participación ciudadana en el desarrollo local deben ser:

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- lograr que la municipalidad se legitime como líder promotor del desarro-llo local. a fin de posicionar al municipio como el modelo de planificación - gestión estratégica - participativa.

- generar condiciones para el desarrollo local sustentable. con el objetivo de desarrollar un mayor y amplio conocimiento en los actores locales, de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo local.

- desarrollar competencias para la planificación - gestión estratégica local. a fin de lograr que los actores del desarrollo local adquieran conocimientos y capacidades que les permitan renovar permanentemente sus competencias para la gestión del desarrollo local.

- asumir un estilo de dirección y liderazgo democrático y participativo. para así lograr la más amplia inclusión y participación de los agentes del desarro-llo local en la gestión integral de la municipalidad.

- realizar la modernización y lograr el fortalecimiento de las capacidades de gestión municipal. con el propósito de establecer un sistema de gestión de la calidad en la organización y los procesos de gestión municipal, basado en las demandas y expectativas de los ciudadanos.

- desarrollar procesos de control y auditoría social de la gestión municipal y del desarrollo local. a fin de establecer mecanismos de transparencia y ac-cesibilidad a la información de gestión para los actores del desarrollo local y promover así su intervención en las acciones de control de resultados e impactos de las acciones municipales en el desarrollo local.

para asegurar un proceso permanente y participativo del desarrollo local, las políticas de gestión municipal se deben basar en los siguientes criterios:

- fortalecimiento de la voluntad política para el desarrollo de la democracia participativa.

- Institucionalización de la planificación – gestión estratégica participativa.- diseño de la organización y reglas de la participación de los actores del

desarrollo local.- desarrollar amplios procesos de comunicación y difusión de los procesos

participativos.- establecimiento de procesos de investigación y conocimiento sobre el

desarrollo local.- alcanzar altos niveles de transparencia y democratización de la información

de la gestión municipal y de la realidad local.

- desarrollar procesos permanentes de desarrollo de capacidades institucionales.

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bibliOgraFía

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páginas Web consultadas

http://www.acuerdonacional.pe/an/politicas/

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lista De abreviaturas

oIt organización Internacional del trabajoIneI Instituto nacional de estadística e Informáticarof reglamento de organización y funciones cap cuadro para asignación de personalmof manual de organización y funcionesmapro manual de procedimientostupa texto único de procedimientos administrativos

ínDice

intrODucción ...................................................................................................................... 9

1. marco institucional del gobierno local .................................................................. 10 1.1. Jurisdicción ......................................................................................................... 11 1.2. finalidad ............................................................................................................. 12 1.3. autonomía .......................................................................................................... 13 1.4. ordenamiento jurídico local ............................................................................... 14 1.5. organización ...................................................................................................... 15 1.6. Ámbito de competencias ..................................................................................... 16 1.7. bienes y rentas .................................................................................................... 18

2. marco normativo de la planificación local .............................................................. 19 2.1. acuerdo nacional ............................................................................................... 19 2.2. constitución política del perú ............................................................................. 20 2.3. ley de bases de la descentralización ................................................................... 21 2.4. ley orgánica de municipalidades ....................................................................... 22 2.5. ley sistema nacional de planificación estratégica ................................................. 27

3. marco teórico de la planificación local .................................................................... 29 3.1. Ámbitos, principios y enfoques que orientan la planificación del desarrollo local .... 29 3.2. la planificación del territorio local ...................................................................... 31 3.3. la planificación estratégica del desarrollo local .................................................... 33

4. los instrumentos de planificación local .................................................................. 37 4.1. plan de desarrollo municipal concertado ............................................................. 37 4.2. plan de acondicionamiento territorial ................................................................. 38 4.3. plan de desarrollo urbano provincial ................................................................... 40 4.4. plan de desarrollo urbano distrital ....................................................................... 43

4.5. plan de gestión ambiental ................................................................................... 45 4.6. plan de desarrollo económico local ...................................................................... 47 4.7. plan de desarrollo institucional ........................................................................... 50 4.8. plan operativo y presupuesto institucional ........................................................... 52

5. modelo de proceso de gestión de la planificación local .......................................... 55 5.1. objetivos del proceso de planificación local ........................................................ 55 5.2. descripción de los procesos de planificación local ............................................... 56 5.2.1 grupo de procesos estratégicos ................................................................... 56 5.2.2 grupo de procesos clave o de realización .................................................... 60 5.2.3 grupo de procesos de apoyo ...................................................................... 66 5.3. relación entre los instrumentos de planificación local ......................................... 70 5.4. los actores del proceso de planificación local ...................................................... 72 5.5. Instrumentos o herramientas de planificación participativa ..................................77

cOnclusiOnes .................................................................................................................... 83recOmenDaciOnes .............................................................................................................. 85bibliOgraFía ...................................................................................................................... 87lista De abreviaturas ........................................................................................................ 89

instrumentos de planificación en los gobiernos -...

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