informe tematico sistema de defensa publica
TRANSCRIPT
�
� ��
INFORME TEMÁTICO SOBRE LOS PROYECTOS DE LEY Nsº 0540/2006-CR “LEY DEL
SERVICIO DE DEFENSA PÚBLICA”, 0673/2006-CR “LEY DEL SERVICIO DE
DEFENSA PÚBLICA” Y 1638/2007-CR “LEY DE DEFENSA PÚBLICA
PARA LAS VÍCTIMAS DE VIOLENCIA FAMILIAR Y/O SEXUAL”
I. INTRODUCCIÓN
Los Proyectos de Ley Nsº 540/2006-CR1, 673/2006-CR2 y 1638/2007-CR3 proponen la creación
de un Servicio de Defensa Pública Integral, partiendo de la base del actual Servicio Nacional
de la Defensa de Oficio4 que forma parte de la estructura orgánica del Ministerio de Justicia y
que depende de la Dirección Nacional de Justicia.
El concepto de acceso a la justicia es intrínseco al derecho fundamental que tiene toda persona
de recibir una respuesta de parte del Estado en un sistema legal igualitario y moderno, a fin de
garantizar los derechos de todos los ciudadanos. En tal sentido, el acceso a la justicia en
condiciones de igualdad para todas las personas, constituye un derecho humano que debería
obligar a las entidades públicas a adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar su
efectividad.
Sin embargo, existen barreras económicas, legales administrativas, entre otras, que dificultan
el acceso a este derecho y que deben ser superadas. Esta situación se presenta con mayor
frecuencia en el ámbito penal, con la falta de atención y/o la atención no adecuada de los
procesos en detrimento de los derechos de los inculpados y también de las víctimas. En este
caso, son las barreras de tipo económico y presupuestal las que impiden el acceso de los
ciudadanos a los servicios de la defensa pública a cargo del Estado, o dificultan la posibilidad
de obtener el debido asesoramiento de un abogado para la defensa de sus derechos.
En tal sentido, en el año 2003 fue creada la Comisión Especial para la Reforma Integral de la
Administración de Justicia – CERIAJUS5, con la finalidad de elaborar un Plan Nacional de
�������������������������������������������������1 El Proyecto de Ley Nº 540/2006-CR, fue presentado el 26 de octubre de 2006 por el Grupo Parlamentario Alianza Parlamentaria, decretado a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para su estudio y dictamen. 2 El Proyecto de Ley Nº 673/2006-CR, fue presentado el 14 de noviembre de 2006 por el Grupo Parlamentario Unidad Nacional, decretado a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para su estudio y dictamen. 3 El Proyecto de Ley Nº 1638/2007-CR, fue presentado el 20 de setiembre de 2007 por un Grupo Parlamentario Multipartidario, decretado a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos y a la Comisión de la Mujer para su estudio y dictamen. 4 Creado mediante Ley Nº 27019 del 23 de diciembre de 1998. 5 Creación mediante Ley Nº 28083
�
� ��
Reforma Integral de la Administración de Justicia, conteniendo una propuesta global y
concertada de la reforma de la administración, identificándose dentro del tema de acceso a la
justicia, la inadecuada regulación acerca del papel de la defensoría pública dentro del
procedimiento penal, planteándose para ello la reestructuración y ampliación del servicio de
defensa de oficio a través de una serie de actividades que señalaremos más adelante como
parte del presente informe.
El siguiente informe tiene como objetivo realizar un análisis sobre el Servicio de Defensa
Pública, como tema propuesto en las iniciativas legislativas antes mencionadas, así como
presentar un análisis descriptivo de la situación de la defensa pública como componente
principal del concepto de acceso a la justicia en la población poniendo mayor incidencia en
aquella con escasos recursos económicos en el país, a fin de lograr su mejor comprensión.
II. ANALISIS DE LA PROPUESTA
Antecedentes
Hablar de la Defensa Pública implica hablar de la justicia de los que menos tienen, institución
que se conoce muy poco, pero que sin embargo, es un instrumento que el Estado utiliza para
coadyuvar en el ejercicio del derecho fundamental de la Tutela Jurisdiccional.
El acceso a la justicia y el ejercicio del derecho de defensa se han visto claramente afectados
por una serie de obstáculos como son: el costo de los aranceles judiciales, honorarios de
abogados, tiempo, diferencias entre el poder económico de los litigantes, etc.
En este sentido, las Defensorías de Oficio se han convertido, en los receptores de los conflictos
con relevancia jurídica en los ciudadanos de escasos recursos económicos, que piden una
efectiva tutela jurisdiccional y justicia.
La Ley Nº 27019 de fecha 23 de diciembre de 1998, crea el Servicio Nacional de la Defensa de
Oficio; que forma parte de la estructura orgánica del Ministerio de Justicia, dependiente de la
Dirección Nacional de Justicia, destinado a proveer el derecho a la defensa gratuita a personas
de escasos recursos económicos, así como los casos en que las leyes procesales así lo
determinen.
�
� ��
El Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Defensa de Oficio, Decreto Supremo Nº 005-
99-JUS, señala que “el servicio de defensa de oficio es gratuito en todas sus especialidades6”,
sin embargo, se encuentran algunas imprecisiones ya que se hace un deslinde al establecer
taxativamente su ámbito de actuación, siendo este:
a) Jurisdiccional:
- Fuero Común: Salas Especializadas en lo Penal, Juzgados de Familia.
- Fuero Militar: Salas del Consejo de Guerra, Juzgados permanentes e instrucción militar.
b) Fiscalías:
- Fiscalías de familia.
c) Policial:
- Dirección Nacional de Investigación Criminalística – DININCRI;
- Dirección Nacional Antidrogas – DINANDRO;
- Dirección Nacional contra el Terrorismo – DINCOTE; y,
- Divisiones Especializadas.
d) Penitenciario7
Actualmente, pese a que el mismo Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Defensa de
Oficio, D.S. Nº 005-99-JUS, establece los requisitos necesarios que debe cumplir todo abogado
que desee ser defensor de oficio, así como los deberes, derechos y sanciones de los
defensores de oficio y los principios que rigen el patrocinio gratuito, se observa una ineficacia
de la norma jurídica, debido a los vicios que alejan cada vez más a la Defensoría de Oficio del
objetivo para el cual fue creada8, ya que, de acuerdo a la exposición de motivos de los
proyectos de ley materia del presente análisis, los servicios jurídicos que se prestan son
ineficientes, motivados -entre otros- por la reducida cantidad de defensores de oficio, frente a
una demanda cada vez mayor de ciudadanos de escasos recursos económicos que piden
justicia, además de la falta de infraestructura adecuada, tecnología apropiada e
institucionalización de la Defensa Pública en nuestro país, siendo necesarias la
reestructuración y readecuación de los actuales recursos con los que cuenta el Ministerio de
Justicia, para brindar servicios de defensa pública y asistencia jurídica idóneos, a favor de los
sectores más pobres de la población.
1. El Acceso a la Justicia
�������������������������������������������������6 Artículo 2 del Decreto Supremo Nº 005-99-JUS. 7 Artículo 8 del Decreto Supremo Nº 005-99-JUS. 8 Villavicencio Ríos, Alfredo. Editor y Coordinador General del “Manual del Sistema Peruano de Justicia”. Publicado por el Consorcio de Justicia Viva.�
�
� ��
El Sistema de Justicia en el Perú adolece de una serie de debilidades siendo una de ellas la
insuficiente cobertura de sus servicios. Se calcula que aproximadamente un tercio de la
población peruana no puede acceder a la justicia y estos son precisamente los sectores menos
favorecidos de la sociedad9. Es por esto, que uno de los grandes retos de la justicia es el de
ampliar este acceso.
En tal sentido, es posible afirmar que existen cuatro factores que dan origen a estas
dificultades: i) las causas territoriales, geográficas y demográficas; ii) los problemas
económicos del sistema de justicia y de los usuarios; iii) las escasas posibilidades de acceder a
los servicios de defensa pública; y iv) la complejidad de los trámites judiciales.
El presente informe está orientado principalmente a abordar los temas relacionados con los
problemas económicos, tanto del sistema de justicia como de los usuarios y las escasas
posibilidades de acceso a los servicios de defensa pública, es decir, la escasa cobertura.
El acceso a la justicia se podría lograr mediante un acercamiento del Sistema de Justicia a los
sectores más pobres de la población, puesto que han sido éstos quienes de manera tradicional
han estado más alejados de sus beneficios. En tal sentido, el Gobierno mediante una serie de
propuestas ha planteado como meta aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso a la
Justicia de calidad a aproximadamente una tercera parte de la población10.
Finalmente, el acceso a la justicia es un problema que aqueja al país y requiere de una
atención prioritaria con mayor énfasis en el sistema penal, debido a que es allí donde debe
proveerse del derecho de defensa, aún cuando el procesado no cuente con los recursos para
ello, siendo entonces el Estado a través del Ministerio de Justicia quien asume esta
responsabilidad.
2. El Sistema de Defensa Pública o de Oficio en el Perú
De conformidad con la Ley Nº 27019 – Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 005-99-JUS, así como del Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio de Justicia, se establece que el Ministerio de Justicia
del Perú, a través de la Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares tiene por misión
brindar asistencia y defensa legal gratuita a la población de escasos recursos económicos.
�������������������������������������������������9 Según datos del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia de la CERIAJUS. 10 Según datos de la CERIAJUS.
�
� ��
Para este fin, dicho Ministerio cuenta con defensores de oficio y abogados de consultorios
jurídicos populares, y contrata profesionales en derecho para brindar el Servicio Nacional de
Defensa de Oficio en la modalidad de servicios no personales, esto es, sin vínculo laboral con
la entidad.
Dentro de este marco, la Defensa de Oficio participa en procesos penales desarrollados ante el
fuero común, así como aquellos en juzgados de familia, de paz letrados, o que se encuentran
sometidos a investigación policial en los establecimientos penitenciarios.
El Consorcio de Justicia Viva en su publicación “Manual del Sistema Peruano de Justicia11”
recoge la definición de las Defensorías de Oficio, que dice: es el patrocinio legal gratuito que
presta el Estado, a través de la Dirección Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia, a
aquellas personas de escasos recursos económicos12 que participan en procesos penales –
desarrollados ante el fuero común o militar13 -, así como en los juzgados especializados de
familia, o que se encuentren sometidas a investigación policial y/o internos en los
establecimientos penitenciarios. Asimismo, las Defensorías de Oficio constituyen, por esencia,
una institución pública que, además de procurar la verdad y la justicia a lo largo del proceso,
satisface una necesidad social: asistir profesionalmente a quienes no tienen los medios para
contratar a un defensor.
El fundamento de esta institución se encuentra en la necesidad de garantizar la igualdad de las
partes en todo el proceso, tal como lo plantea el Proyecto de Ley Nº 673/2006-CR en su
exposición de motivos, a través de la representación profesional y de los beneficios que ésta
conlleva. Nace como una obligación, independientemente de la voluntad de las partes,
pudiendo ser impuesta contra el deseo del imputado14.
Según datos estadísticos de la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos
Populares, dependiente de la Dirección Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia, entidad
encargada de la conducción, promoción, coordinación y supervisión del Sistema de Defensoría
de Oficio, el segundo semestre del año 2006 el promedio de Defensores de Oficio ha sido de
445, los mismos que han brindado asistencia legal gratuita en las diferentes instancias
judiciales y en Centros de Asistencia Legal Gratuita – ALEGRA, en los que se hallan
asignados.
�������������������������������������������������11 Villavicencio Ríos, Alfredo. Editor y coordinador general. 12 Para los efectos de la ley Nº 27019, debe entenderse que una persona es de escasos recursos económicos, cuando no puede contratar y pagar los servicios de un abogado sin poner en peligro su subsistencia o la de su familia 13 El fuero militar al que se refiere el autor, se entiende que es aquel establecido como excepción en el inc. 1 del artículo 139 de la Constitución Política. 14 Justicia Viva, Manual del Sistema Peruano de Justicia, Op. Cit., p.110.
�
� ��
Cabe señalar que el programa ALEGRA – Asistencia Legal Gratuita, forma parte de los
proyectos de reforma o mejora del Ministerio de Justicia, destinado a garantizar el ejercicio del
derecho de acceso a la justicia de la población en general y en especial de los sectores más
perjudicados económicamente. Este programa es financiado por el mismo Ministerio de Justicia
de acuerdo a su presupuesto anual, con apoyo del BID15.
2.1 Problemática del actual Sistema de Defensa de Oficio
El Sistema de Defensa de Oficio existente, resulta insuficiente debido al escaso número de
defensores, mal remunerados, sin estabilidad laboral y sin una adecuada organización. De los
445 defensores en promedio, existentes en todo el país hasta el segundo semestre de 2006,
según datos estadísticos del Ministerio de Justicia, unos pocos son nombrados, mientras el
resto desarrolla funciones en virtud de contratos precarios y de corta duración.
Cualitativamente, el desempeño de los defensores en general, no resulta ser el adecuado,
debido a que en muchos casos no cuentan con una formación profesional satisfactoria y en el
proceso suelen cumplir un rol excesivamente pasivo. El método de asignación de casos, que
hace que un mismo imputado tenga sucesivamente una pluralidad de abogados de oficio (en la
policía, en la instrucción, en la etapa de juicio, etc.) compromete su eficacia, como también el
sistema de adscripción a los juzgados o unidades policiales, pues no contribuye a que asuman
posiciones de mayor compromiso y actitudes más enérgicas para defender los derechos de sus
representados.
La organización actual del Servicio Nacional de Defensa de Oficio, origina un desacoplamiento
con la estructura del sistema judicial, puesto que las oficinas de los distritos judiciales se
organizan de diferentes maneras, existiendo además una limitada comunicación entre la
Dirección y las oficinas.
Otro de los problemas es la existencia de diferentes defensores durante todo el proceso, es
decir, una misma persona tiene tantos defensores como instancias en el proceso, lo cual
impide un conocimiento serio y profundo del expediente por parte de los abogados defensores,
debilitando la labor de defensa y creando una falta de identificación del defensor para con su
defendido.
En este sentido, los proyectos de ley bajo análisis proponen mediante la creación de este
nuevo servicio la incorporación del principio de continuidad en la defensa, a fin de garantizar
�������������������������������������������������15 Programa del BID “Mejoramiento de los Servicios de Justicia”
�
� ��
una defensa real y técnica, donde un solo defensor sea quien conozca de la causa desde el
inicio del proceso hasta la culminación del mismo con la sentencia definitiva.
La falta de capacitación y limitación de desarrollo profesional es otro de los problemas que
presenta la defensa de oficio en el Perú, esto debido a que no existe posibilidad de ascender a
puestos superiores en la institución lo cual genera pocos incentivos, no sólo por el aspecto
económico sino por la capacidad de acción y el reconocimiento de un trabajo eficiente.
Como consecuencia de los cambios continuos en los últimos años en el gobierno,
específicamente en la cartera de Justicia, no existen políticas a largo plazo en materia de
defensa de oficio ya que cada vez que se producen estos cambios, se modifica la Dirección
Nacional de Justicia y, por ende, las de la defensoría de oficio y los servicios jurídicos
populares.
De otro lado, las excesivas designaciones generan una excesiva carga laboral, esto es debido
al limitado número de defensores de oficio frente a la gran cantidad de juzgados que deben
atender cada uno de ellos. Según comentarios de la Dirección de Defensoría de Oficio, cada
defensor tiene que atender mensualmente entre 60 y 80 casos.
La reducida cantidad de defensores contrasta con la abultada carga procesal que soportan
sobre todo en lo que se refiere al ámbito penal. Según fuentes de la Dirección de Justicia del
Ministerio de Justicia, en tal sentido, como podemos apreciar en el siguiente cuadro, según
datos estadísticos hasta setiembre del año 2004 la distribución de los Defensores de Oficio por
cada Distrito Judicial fue de la siguiente manera:
Distrito Judicial Salas Juzgados S./J. Familia Penales Policía Módulos TOTAL*
Amazonas 1 2 1 1 5
Ancash 2 1 1 1 1 5
Apurímac 2 1 1 1 1 5
Arequipa 4 3 2 1 1 5 15
Ayacucho 2 3 1 1 1 7
Cajamarca 2 2 1 1 5
Callao 3 6 3 1 1 13
Cañete 1 2 1 1 4
Cono Norte 4 6 4 2 3 19
Cuzco 4 4 2 2 2 12
Huancavelica 1 1 2 3
Huanuco y Pasco 3 2 1 2 2 9
Huaral 2 3 1 6
Ica 4 5 2 1 3 14
Junín 4 3 1 1 5 14
�
� �
La Libertad 4 4 1 2 5 16
Lambayeque 5 5 3 3 1 2 18
Lima 18 32 10 14 3 13 89
Loreto 1 1 1 1 4
Madre de Dios 1 1 1 2
Moquegua 1 1
Piura 4 5 1 2 10
Puno 2 3 2 1 2 9
San Martín 1 3 1 5
Santa 2 2 1 1 6
Tacna 1 3 1 5
Tumbes 1 1 1 2
Ucayali 2 2 1 1 5
TOTAL 82 106 47 24 16 53 308
Fuente: dirección de Justicia – Ministerio de Justicia (Set. 2004) *La cifra de cada Distrito Judicial no necesariamente corresponde a la suma de cada rubro, debido a que en muchos casos, un solo defensor asume más de una función.
Asimismo, durante el año 2006, los casos atendidos por la Defensoría Pública, según fuentes
del Ministerio de Justicia, estuvieron distribuidos de la siguiente manera:
2.1.1 Juzgados de Familia
a) Causas Nuevas.- Durante el segundo semestre de 2006, los Defensores de Oficio
asignados a los Juzgados de Familia asumieron 15,016 causas nuevas, cifra superior en 1,877
(14,29 %) con relación a las 13,139 del primer semestre, correspondiendo 12,092 (80,53 %) a
procesos civiles y 2,924 (19,47 %) a infracciones penales, tal como lo podemos apreciar en el
siguiente gráfico. Causas nuevas, asumidas por los Defensores de
Oficio asignados a los Juzgados de Familia, 2006
1313915016
0
4000
8000
12000
16000
20000
1er Sem. 2do Sem.
Los Distritos Judiciales en los que se asumió el mayor número de causas fueron Lima con
2,900 (19,31%) y Cono Norte con 1,384 (9,22 %).
�
� �
b) Causas en Seguimiento.- Como podemos apreciar en el siguiente gráfico, los Defensores
de Oficio asignados a los Juzgados de Familia, en el segundo semestre de 2006 llevaron a
cabo el seguimiento de 20,015 causas, cifra que con relación a las 19,215 del primer semestre,
muestra un incremento de 800 (4,16 %), correspondiendo 18,191 (90,89 %) a procesos civiles
y 1,824 (9,11 %) a infracciones penales. En cuanto las atenciones de causas en seguimiento,
sobresalieron los Distritos Judiciales de Lima con 2,318 (11,58 %) y Ancash con 1,366 (6,82
%).
Causas en seguimiento, asumidas por los Defensores
de Oficio asignados a los Juzgados de familia, 2006.
19215 20015
0
4000
8000
12000
16000
20000
24000
1er Sem. 2do Sem.
2.1.2 Juzgados Penales
a) Procesos Iniciados.- Durante el segundo semestre de 2006, según los datos del siguiente
gráfico, los Defensores de Oficio asignados a los Juzgados Penales, iniciaron un total de 3,292
procesos, cantidad superior en 1,218 (3,84 %) con relación a los 31,704 registrados en el
primer semestre. Los juzgados en los que se inició el mayor número de procesos corresponden
a los Distritos Judiciales de Lima con 9,163 (27,83 %) y Cono Norte con 2,855 (8,67 %).
Procesos iniciados, asumidos por los Defensores de
Oficio Asignados a los Juzgados Penales, 2006
31704 32922
0
7000
14000
21000
28000
35000
42000
49000
1er Sem. 2do Sem.
�
� ���
b) Acciones en los Procesos de Seguimiento.- Asimismo, los defensores de Oficio en el
segundo semestre de 2006, realizaron 17,810 acciones en los procesos que se encuentran en
seguimiento, presentando un incremento de 871 (5,14 %) con relación a los 16,939 alcanzados
en el primer semestre, tal como se muestra en el siguiente gráfico. Sobresalen en el
seguimiento de procesos, los Defensores de Oficio asignados a los juzgados penales de los
Distritos Judiciales de Lima con 3,322 (18,65 %) y de Huánuco con 1,262 (7,09 %).
Procesos en seguimiento, asumidos por los Defensores
de Oficio asignados a los Juzgados Penales, 2006
16939 17810
0
4000
8000
12000
16000
20000
24000
1er Sem. 2do Sem.
2.1.3 Salas Penales
Los Defensores de Oficio asignados a las Salas Penales a nivel nacional, durante el segundo
semestre de 2006 asumieron la defensa de 9,671 procesos iniciados y efectuaron 33,391
acciones en los procesos en seguimiento, cifras que con relación a lo registrado en el primer
semestre, muestran un decremento de 2,545 (20,83 %) y un incremento de 5,073 (17,91 %), tal
como se aprecia en el siguiente gráfico. El Distrito Judicial que registra mayor número de
causas es Lima con 1,863 (19,26 %) nuevas y con 9,311 (27,88 %) en seguimiento.
Procesos iniciados y acciones en los procesos en seguimiento,
asumidos por los Defensores de Oficio asignados a Salas Penales, 2006
12216 9671
2831833391
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
1er Sem. 2do Sem.
�
� ���
2.1.4 Sedes Policiales
Durante el segundo semestre de 2006, los Defensores de Oficio participaron en 3,123
diligencias policiales nuevas y 356 en seguimiento.
a) Diligencias Policiales Nuevas.- Los Defensores de Oficio durante el segundo semestre de
2006 participaron en 3,123 diligencias policiales, sobresaliendo la División de Investigación
Criminal (DIVINCRI) con 1,335 (42.75 %) y el Departamento de Investigación Criminalística
(DEINCRI) con 669 (21.42 %) diligencias.
b) Diligencias Policiales en Seguimiento.- Los Defensores de Oficio durante el segundo
semestre de 2006 participaron en 356 diligencias policiales, sobresaliendo la División de
Investigación Criminal (DIVINCRI) CON 126 (35.39 %) y el Departamento de Investigación
Criminalística (DEINCRI) con 105 (29.49 %) diligencias.
2.1.5 Asistencia Legal al Interno
Durante el segundo semestre de 2006, los Defensores de Oficio han brindado 4,717 atenciones
nuevas y 4,118 en seguimiento a los internos de los establecimientos penitenciarios.
Adicionalmente, el Estado mediante el Ministerio de Justicia ofrece el servicio de Consultorios
Jurídicos Populares, donde se brinda asesoría legal gratuita en diversas materias, así cómo
conciliación extrajudicial. Los problemas y deficiencias organizativas, funcionales y de personal
de estos servicios son semejantes a los de la defensa de oficio en el país, con la particularidad
que los Consultorios Jurídicos actualmente tienen un limitado número de oficinas y sus
servicios son limitados y no son muy conocidos socialmente.
2.2 Propuesta de Reestructuración del Servicio de Defensa de Oficio de la CERIAJUS
El año 2003, mediante Ley Nº 28083, fue creada la Comisión Especial para la Reforma Integral
de la Administración de Justicia – CERIAJUS, con el principal objetivo de elaborar un Plan
Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, conteniendo una propuesta
global y concertada de la reforma.
En este marco, se creó un espacio de deliberación en el que pudiesen participar los diferentes
actores institucionales de la justicia en el Perú y representantes de la sociedad civil para definir
las líneas de trabajo y diseñar las principales medidas de reforma del sistema judicial.
�
� ���
El Plan consta de 169 propuestas globales, entre las cuales el problema de la justicia se
propuso encararlo mediante 8 frentes de acción o Áreas Temáticas:
• Acceso a la Justicia
• Políticas Anticorrupción
• Modernización de los Despachos Judicial y Fiscal
• Recursos Humanos
• Gobierno y Presupuesto
• Predictibilidad y Jurisprudencia
• Reforma Penal
• Adecuación Normativa
Es en el tema de reforma de Acceso a la Justicia, en donde se incluye la reestructuración de
los servicios de Defensa Pública, a fin de que el Estado a través del Ministerio de Justicia
pueda ofrecer un mayor y mejor servicio a la ciudadanía en todo el país, y poder complementar
esta labor con los Colegios de Abogados, Universidades y otras entidades.
Asimismo, dentro de este tema se plantean las siguientes reformas:
• Asumir la representatividad del Estado en la defensa real, efectiva y adecuada de los
procesos.
• Reestructuración organizacional interna del órgano responsable de la supervisión de la
conducción y supervisión de la defensa de oficio.
• En cuanto a infraestructura, personal y equipamiento, la implementación de la nueva
estructura organizativa de la defensa de oficio cuyo diseño ya ha sido definido por el
Ministerio de Justicia, estructurado para la defensa adscrita a nivel penal al usuario,
debiendo garantizar el derecho de defensa y debido proceso y la creación del instituto
de defensa pública.
• En lo referente al servicio, ampliación del mismo a los agraviados.
• Implantación de un adecuado sistema de supervisión y control.
• Definir el número idóneo de defensores de oficio en el país.
• Establecer un plan de instalación y de infraestructura de Unidades de Defensa de
Oficio en los 27 Distritos Judiciales.
• Incorporación al régimen laboral público a los abogados que se encuentran bajo
contratos de locación de servicios (previo concurso de aptitudes).
• Difusión de las actividades de la Defensa Pública.
�
� ���
• Considerar a los colegios de abogados, facultades de Derecho, iglesias, ONGs, para
labores complementarias de defensa de personas de escasos recursos que no pueden
contratar abogado.
Los Proyectos de Ley Nsº 0540/2006-CR y 0673/2006-CR proponen el Plan de Reforma
Integral de la Administración de Justicia, propuesta planteada por la CERIAJUS,
específicamente en el tema del Servicio de Defensa Pública o de Oficio, y a su vez plantean la
modificación de la actual Ley que crea el Sistema Nacional de Defensa de Oficio para poder
responder a las exigencias del nuevo Código Procesal Penal. En lo que respecta al Proyecto
de Ley Nº 1638/2007-CR, éste se encuentra vinculado con el Acuerdo Nacional y la Agenda
Legislativa, puesto que existe el compromiso de fortalecer la familia y proteger a la niñez, la
adolescencia y la juventud así como el acceso a la justicia y el respecto de los Derechos
Humanos.
3. Los Sistemas de Defensa Pública en Latinoamérica
Existe una convicción generalizada o por lo menos casi generalizada de que a todo proceso y a
cada imputado le debe acompañar un abogado defensor. Sin embargo, esta convicción no es
muy clara cuando se hace referencia al tipo de abogado defensor que se pretende traer al
proceso penal; la pregunta es, ¿se desea un abogado defensor para legitimar formalmente el
proceso o un abogado defensor que ejerza de manera efectiva la defensa de su patrocinado?
El Defensor de Oficio debe acudir al proceso para patrocinar un interés particular: el del
imputado, y así contribuir o satisfacer un interés público: el de administrar justicia; por ello, no
se podría administrar justicia válidamente si no tenemos a la par del imputado un Defensor de
Oficio que verdaderamente ejerza una defensa efectiva.
Algunos autores reconocen que en América Latina el proceso penal ha sido una herramienta
idónea para el abuso de poder; actualmente quienes se encuentran en contacto con estos
abusos de poder son aquellos que ejercen la defensa.
En cuanto a la experiencia Latinoamericana en lo que se refiere al desarrollo de sus Sistemas
de Defensa Pública, podemos mencionar lo siguiente:
En Bolivia, el derecho de Defensa Pública se encuentra establecido en el artículo 16º de su
Constitución Política, el cual reconoce el carácter inviolable del derecho de defensa en un
proceso judicial y la necesidad de asistencia letrada desde el momento de detención del
inculpado. De otro lado, el Código de Procedimiento Penal, establece sanciones para quienes
siendo designados Defensores de Oficio, no aceptan o no desempeñan el cargo; la
�
� ���
obligatoriedad no ha sido expresamente establecida. Asimismo, dicho cuerpo legal no precisa
ningún tipo de sanción a los Defensores de Oficio, sólo se reconoce la responsabilidad por
negligencia o abandono de la defensa, prevaricato u otras trasgresiones al cumplimiento de sus
deberes profesionales. En este sentido, se faculta al juez para imponer sanciones disciplinarias
de acuerdo a la gravedad de la falta en que incurre (artículo 74º).
En cuanto a las características generales del Sistema de Defensa Pública Boliviano, éste se
desarrolla sobre la base de dos mecanismos que buscan brindar una defensa a las personas
que no cuentan con recursos para contratar los servicios de un abogado: el Defensor de
Oficio (nombrado por el Poder Judicial a través de las Cortes Superiores de Distrito y en
Provincias a través de los jueces para cada proceso) y los Defensores Públicos
(pertenecientes a la Dirección Nacional de Defensa Pública, entidad dependiente del Ministerio
de Justicia). La selección de los beneficiarios se realiza a través de un método que incluye la
evaluación de la situación socioeconómica del imputado.
Los defensores de Oficio son funcionarios públicos y están impedidos de ejercer otra función
pública, excepto la docencia universitaria. Son remunerados por el Tesoro Público.
El ámbito de actuación de los Defensores de Oficio es a nivel de Juzgados, Comisarías (en las
de mayor importancia) y en los Programas de Defensa Rural Móvil (ronda de defensores por
sectores rurales).
En el caso de Chile, la Constitución Política establece en su artículo 19º que todas las
personas tienen asegurado el derecho a la defensa jurídica en la forma que la ley señala, no
existiendo impedimento o restricción alguna por parte de autoridad o persona cualquiera. En
cuanto a la obligatoriedad del cargo de Defensor de Oficio, el Código de Procedimiento Penal,
en el artículo 106º establece que, la renuncia formal no libera al defensor de su deber de
realizar todos los actos inmediatos y urgentes que fueren necesarios para impedir la
indefensión del imputado. En caso de renuncia o abandono de hecho de la defensa, el tribunal
designa un defensor penal público para que la asuma, salvo que el imputado obtenga antes un
abogado de su confianza. El Código Orgánico de Tribunales, en su artículo 598º, estipula la
obligatoriedad de los abogados de defender gratuitamente hasta su término las causas de las
personas de escasos recursos que se les encargue. La sanción que se le impone al abogado
que no cumpliese con esta obligación, es la suspensión del ejercicio de la profesión hasta por
seis meses.
La Ley que crea la Defensoría Penal Pública (Ley Nº 19.718), en su artículo 1º, la define como
un servicio público, descentralizado funcionalmente y desconcentrado territorialmente dotado
�
� ���
de personería jurídica y autonomía económica, bajo la supervisión del Presidente de la
República a través del Ministerio de Justicia.
La Defensa Pública es ejercida por abogados, procuradores y corporaciones de asistencia
judicial. Las personas naturales y jurídicas que prestan servicios de defensa penal pública
están sujetas al control y responsabilidad previstas en la Ley Nº 19.718.
La selección de los Defensores Públicos se hace mediante licitaciones convocadas en cada
región, según las bases y condiciones que fije el Consejo de Licitaciones de la Defensa Penal
Pública. Se establece una relación contractual con quienes han de prestar servicios en la
Defensoría Penal Pública (artículo 42º, de la Ley Nº 19.718).
Asimismo la Ley Nº 19.718, establece que la Defensoría Penal Pública está organizada en una
Defensoría Nacional y en Defensorías Regionales las cuales organizarán su trabajo a través de
las Defensorías Locales y de los abogados y personas jurídicas con quienes se contrate la
prestación del servicio de defensa penal. En cuanto a su ámbito de actuación, éste es a nivel
de juzgados y de cortes de apelaciones, comprende la defensa de las personas indigentes, al
menos en los procesos civiles y laborales, en materia penal el derecho esta reconocido a todas
las personas involucradas en un proceso, ya sea como imputados o acusados por crimen,
delito simple o falta que sea de competencia de un juzgado de garantía o de un tribunal de
juicio oral en lo penal y de las respectivas Cortes.
Colombia a su vez, hace referencia al derecho de defensa en el artículo 29º y 229º de su
Constitución Política, al reconocer a los sindicatos el derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento. En lo que se
refiere a la obligatoriedad del cargo de defensor de oficio, el Código de Procedimiento Penal,
artículo 147º, establece que el designado es obligado a aceptar y desempeñar el cargo sin
poder excusarse salvo en los casos de enfermedad grave o habitual, incompatibilidad de
intereses, ser servidor público o tener a su cargo tres o más defensas de oficio. Para ello, las
sanciones impuestas por el juez o por el Tribunal Superior del Distrito son una multa de hasta
dos salarios mínimos o amonestación, censura, suspensión o exclusión del servicio
respectivamente (artículo 138º del CPP).
En los casos de necesidad de Defensor Público, el solicitante debe presentar el pedido ante la
Dirección Nacional o los representantes de la Defensoría del Pueblo en las diversas regiones a
nivel nacional. Previa evaluación del solicitante, se procede a asignarle un Defensor de Oficio
de entre los contratados en la zona. Esta defensa se asume durante todo el proceso y es
supervisada por la Dirección Nacional y las Direcciones Regionales correspondientes y la
manera de garantizar la calidad de la defensa es mediante la obligación del defensor de otorgar
�
� ���
una carta de garantía para hacer frente a los casos de incumplimiento de sus labores, la cual
se estipula en el contrato, además de la gestión de control que realiza la Dirección Nacional.
En el caso colombiano, la defensa pública se ejerce por medio de abogados titulados e
inscritos, contratados como Defensores Públicos. Adicionalmente, las personas sin recursos
reciben asistencia jurídica de los estudiantes de derecho de los últimos dos años de las
facultades de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos y de los Defensores de Oficio
en materia penal, y si el nombramiento demora o no es posible, el cargo debe ser
desempeñado por un abogado privado.
En este país los defensores públicos no son funcionarios públicos, éstos son contratados
anualmente bajo la modalidad de contrato por prestación de servicios y su ámbito de actuación
es en los procesos en trámite con reo en cárcel y en los casos de personas procesadas en
libertad que son asumidos por los Defensores de Oficio.
Ecuador, establece que nadie puede ser privado del derecho de defensa en ningún estado o
grado del proceso. No puede existir interrogatorio alguno sin la presencia de un abogado
defensor. El Estado establecerá defensores públicos para el patrocinio de las comunidades
indígenas, de los trabajadores, de las mujeres y de los menores de edad abandonados o
víctimas de violencia intrafamiliar o sexual, y de toda persona que no disponga de medios
económicos (artículo 24º de la Constitución Política).
Quien hubiese sido designado Defensor de Oficio para un determinado proceso, está obligado
a defenderlo, de no ser así y sin presentar causa justificada, será suspendido por tres años en
el ejercicio de la profesión, de existir causa justa como por ejemplo estar atendiendo dos o más
procesos, se designará a otro defensor, según lo establece el Código de Procedimiento Penal,
artículo 270º. El incumplimiento de las obligaciones de los Defensores de Oficio, serán
sancionadas con multa de acuerdo a la normatividad (Ley Orgánica de la Función Judicial,
artículo 153º).
La Defensa Pública es ejercida por los Defensores Públicos y Defensores de Oficio y es
brindada a las personas con escasos recursos económicos en los asuntos civiles, penales,
laborales, mercantiles, de tránsito, de inquilinato, litigios de cualquier índole o policía, contratos,
transacciones, documentos y gestiones de orden administrativo, en forma obligatoria y gratuita.
Los Defensores de Oficio son funcionarios públicos que reciben sueldo de la Función Judicial,
dependen del Defensor del Pueblo, de sus adjuntos y comisionados provinciales para el
patrocinio de las acciones y recursos que sea necesario interponer y para garantizar el derecho
de defensa y la tutela penal.
�
� ���
En Venezuela, la defensa pública y la asistencia jurídica son consideradas como derechos
inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene
derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas
y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, de acuerdo con
lo establecido en el inciso 1, del artículo 49º, de la Constitución Política. En cuanto a la
obligatoriedad del cargo el Código Orgánico Procesal Penal, en su artículo 137º, establece que
los abogados nombrados de oficio no pueden excusarse de aceptar el cargo, sino en aquellos
casos determinados en la ley o por grave motivo a juicio del tribunal, siendo cubiertos en estos
casos por los suplentes, en el orden de su elección.
La Defensoría Pública forma parte del sistema de justicia, el cual esta dirigido, gobernado y
administrado por la Comisión Judicial, órgano adscrito al Tribunal Supremo de Justicia. La
función es ejercida por los Defensores Públicos, quienes no pueden ejercer la profesión de
abogado, ni desempeñar otro cargo público remunerado, a excepción de los cargos
académicos, electorales, docentes y edilicios. Su ámbito de actuación se circunscribe a los
casos penales. Asimismo, la ley señala que entre las atribuciones, están las de inspeccionar el
tratamiento que se dé a los detenidos informando al juez de la causa, aquello que consideren
conveniente.
4. Situación del Sistema Penitenciario
La Defensoría del Pueblo entre agosto y octubre de 2006, elaboró un informe16 sobre la
problemática penitenciaria en el Perú, en virtud de las atribuciones conferidas en el artículo
162º de la Constitución Política del Perú y del artículo 1º de la Ley Nº 26520 – Ley Orgánica de
la Defensoría del Pueblo, el cual como resultado de la supervisión y evaluación de 25
establecimientos penitenciarios en todo el país, los que en conjunto albergan al 72.3% del total
de la población penal nacional, nos muestra la realidad del Sistema Penitenciario y el estado en
que se encuentran la infraestructura, la seguridad y los servicios penitenciarios. Uno de los
aspectos más preocupantes, de acuerdo al informe, es el hacinamiento de las cárceles
peruanas.
4.1 Población Penal por Regiones INPE
En el Perú, hasta agosto de 2006 la población penal ascendía a 36,467 privados de libertad,
distribuida en 84 establecimientos penitenciarios.
�������������������������������������������������16 “Supervisión del Sistema Penitenciario 2006”. Serie Informes Defensoriales – Informe Nº 113
�
� ��
El crecimiento promedio de la población penal de los últimos dos años ha sido del 9% anual,
constituyendo un alto índice, considerando que los recursos y la infraestructura penitenciaria no
han sido incrementados de la misma manera.
La población penitenciaria está concentrada principalmente en las regiones Lima y Norte, las
cuales albergan al 51.05% y 15.99%, respectivamente, del número total de internos. El resto de
la población penitenciaria se distribuye de la siguiente manera: Sur 5,43%; Centro 6,80%;
Oriente 6%; Sur Oriente 5.28% y Nor Oriente 7,23%, albergando el menor número de internos
la región del Altiplano 2,22%, tal como lo podemos observar en el siguiente cuadro.
Regiones INPE Nº de internos % de Población Penal
Norte 5831 15.99
Lima 18616 51.05
Sur 1979 5.43
Centro 2481 6.80
Oriente 2189 6.00
Sur Oriente 1927 5.28
Nor Oriente 2636 7.23
Altiplano 808 2.22
TOTAL 36467 100.00
Fuente: Informe Estadístico Mensual INPE – agosto 2006
4.2 Población Penal por Situación Jurídica
Las entidades del Estado clasifican la situación legal de los internos de los establecimientos
penitenciarios en: procesados y sentenciados. El siguiente gráfico, muestra que del total de la
población penal el porcentaje de internos que tienen la condición jurídica de procesados es de
68.19% (24,867), no existiendo información que nos permita diferenciar el porcentaje de
internos cuyos procesos se encuentran en una etapa inicial de aquellos que ya tienen
sentencia y que están siendo discutidos en alguna instancia judicial, y sólo un 31.81% (11,600)
posee la condición jurídica de sentenciados. Esto hace evidente la actual problemática del
“preso sin condena” en nuestro país.
Situación Jurídica de Internos a nivel nacional
Procesados68.19%
Sentenciados31.81%
Fuente: Informe Estadístico del INPE, agosto 2006
�
� ��
En el caso de los procesados (68.19%) su situación jurídica es más preocupante, debido a que
en algunos casos, el tiempo que se hallan encarcelados sin tener sentencia definitiva llega
hasta 10 y 15 años, según las estadísticas penitenciarias detalladas en el siguiente cuadro.
Años
1 - 2 años
2 - 3 años
3 - 5 años
5 - 10
años
+ de 10
años
Número de
Procesados
20,251
1,939
1,677
812
188
Fuente: Informe Estadístico del INPE, agosto 2006
4.3 Relación entre el número de internos y Defensores de Oficio por regiones INPE
En el siguiente cuadro, podemos observar la relación entre el número de internos y de
defensores de oficio a nivel nacional por regiones INPE:
Regiones
INPE
Internos
Sentenciados
Procesados
Abog.
de
Oficio
Internos/Abog. de
Oficio
Internos
Proc./Abog.
de oficio
Norte 4948 1888 3060 51 97.0 60
Lima 16329 4090 12239 156 104.0 78.5
Sur 1551 546 1005 21 73.9 47.9
Centro 2068 882 1186 24 86.2 49.4
Oriente 2109 390 1719 14 150.6 122.8
Sur Oriente 1605 607 998 19 84.5 52.5
Nor Oriente 2135 854 1281 14 152.5 91.5
Altiplano 607 211 396 9 67.4 44.0
TOTAL 31352 9468 21884 308 101.8 71.1
TOTAL* 31352 9468 21884 216 145.1 101.3
Fuente: Informe Estadístico mensual INPE–julio 2004/Dirección de Justicia-Ministerio de Justicia (setiembre 2004) *Considerando sólo el número de abogados de oficio designados a Salas, Juzgados o Establecimientos Penitenciarios
5. Acceso al Servicio de Defensa de Oficio (Usuarios)
Actualmente la Dirección Nacional de Justicia es la encargada de comprobar el Estado de
necesidad de los usuarios del Servicio de Defensa de Oficio para poder contar con un abogado
defensor gratuito. Como se sabe, las personas que soliciten hacer uso de este servicio deben
ser, necesariamente, de escasos recursos económicos que no les permita contratar un
abogado que los patrocine en un proceso penal, civil, o en una instancia policial, por estas
razones el Ministerio de Justicia les asignará uno de manera gratuita.
�
� ���
El estado de necesidad económica de los usuarios debe ser comprobado y encontrarse
efectivamente frente a un proceso judicial o detenido en una instancia policial. En cuanto a los
beneficiados con el servicio de la Defensa de Oficio, perderán éste derecho en los casos que:
• Se falsifiquen documentos o se oculte la verdad, induciendo a error de esta manera al
Defensor de Oficio.
• Se sugiera al Defensor de Oficio que cometa actos de corrupción.
• Se pretenda ser beneficiario del Servicio Nacional de Defensa de Oficio mediante el
ocultamiento de la verdad.
• Se interponga recusación o denuncia contra el abogado Defensor de Oficio y sea
declarada infundada.
5.1 Distribución por departamentos de la pobreza y pobreza extrema en el Perú
Dentro del contexto del proceso de reforma del sistema de administración de justicia, no
podemos obviar la defensa judicial de aquella población del Perú que vive en situación de
pobreza, la cual constituye cerca del 50%. En el siguiente gráfico podemos apreciar la
distribución de la pobreza a nivel nacional, lo cual nos indica cuales son las regiones que
requieren una mayor participación del Estado en el tema de Defensa Pública.
Pobreza Extrema y Pobreza en el Perú (%)
Am
azon
as
Apu
rim
ac
Aya
cuch
o
Cuz
co
Huá
nuco
Juní
n
Lam
baye
que
Lore
to
Moq
uegu
a
Piu
ra
San
Mar
tin
Tum
bes
Pobreza Extrema Pobreza
6.2 Relación entre pobreza y Defensores de Oficio por departamentos
Los departamentos de Lima y Callao concentran el 42.5% de defensores, pese a tener uno de
los porcentajes más bajos de población en situación de pobreza (33.4%). Sin embargo,
Huancavelica con 88.1% de pobres sólo recibe el 1% de defensores de oficio, es decir, 3
�
� ���
defensores de oficio para todo el sistema judicial del departamento; Huánuco con 87.9% de
pobres sólo cuenta con 2.6% de defensores de oficio (8 defensores); Cajamarca con 77.4% de
pobreza, cuenta con el 1.6% de defensores de oficio (5 defensores), tal como se muestra en el
siguiente gráfico17.
Pobreza* y Defensores de Oficio por departamento (%)
Am
azon
as
Apu
rim
ac
Aya
cuch
o
Cuz
co
Huá
nuco
Juní
n
Lam
baye
que
Lore
to
Moq
uegu
a
Piu
ra
San
Mar
tin
Tum
bes
Pobreza Extrema D. de Oficio
Fuente: INEI (información al año 2000)/Dirección de Justicia – Ministerio de Justicia. El gráfico considera de manera conjunta Pobreza y Pobreza Extrema.
�������������������������������������������������17 Según datos de la Dirección de Justicia – Ministerio de Justicia.
�
� ���
III. CONCLUSIONES
• El acceso a la justicia, es uno de los factores del Sistema de Justicia que se encuentra
claramente afectado, debido a que los instrumentos con los que cuentan los
ciudadanos de escasos recursos económicos para el ejercicio y defensa de sus
derechos, son insuficientes frente al aumento de la demanda de tutela jurídica y de la
población.
• Uno de los elementos que afecta la calidad de la Defensa de Oficio es el régimen
laboral de los abogados. Resulta necesario establecer relaciones laborales más
estables, ya que la gran mayoría se encuentra bajo la modalidad de contrato de
servicios no personales, a corto plazo, lo cual genera una incertidumbre laboral.
Asimismo, adicionalmente a esta situación se suman los bajos salarios y la falta de una
carrera profesional que les brinde la posibilidad de ascensos en la jerarquía de la
institución.
• Existe una sobrecarga procesal para los Defensores de Oficio originada por la gran
demanda de personas que requieren el servicio frente al escaso número de abogados
para atenderlo. Como ejemplo de lo señalado, podemos observar la situación de
algunos Distritos Judiciales: en Arequipa, tres defensores de oficio tienen a su cargo
nueve juzgados penales; en Ayacucho, tres defensores de oficio atienden a ocho
juzgados; en el Callao, seis defensores atienden a 12 juzgados y, en Lambayeque,
cuatro defensores atienden a 14 juzgados.18
• Resultaría conveniente tomar en consideración, como parte de las reformas
planteadas, que se permita que los colegios de abogados, facultades de derecho,
iglesias, ONGs y otras instituciones afines, coadyuven en la Defensa Pública de las
personas de escasos recursos económicos, y evaluar la posibilidad de que estos
profesionales reciban ciertos incentivos en la participación de concursos públicos para
poder acceder a cargos públicos en la administración pública o la judicatura19.
• La precariedad de la infraestructura y logística necesaria para el desempeño de las
labores de los Defensores de Oficio, originadas por la falta de oficinas adecuadas y de
mobiliario, así como, de movilidad o presupuesto para costear los traslados, ocasiona
que deban ser auxiliados por los recursos de las Salas o Juzgados penales, generando
�������������������������������������������������18 Información recopilada del informe elaborado por el Comité Internacional de la Cruz Roja: 2005. 19 Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Nº 673/2006-CR
�
� ���
a su vez una situación que podría condicionar el trabajo de los defensores. Los
Defensores de Oficio deben contar con presupuesto propio que les permita asegurar
una presencia física periódica fija en los penales.
• Existe un número limitado de Defensores de Oficio en el Servicio Nacional de la
Defensa de Oficio para atender a la población penitenciaria del país, lo cual origina que
en el Sistema Penitenciario, de acuerdo con el informe realizado por la Defensoría del
Pueblo, constantemente se vulneren los derechos fundamentales de las personas que
se encuentran privadas de libertad, situación que refleja la necesaria y urgente
intervención de las autoridades a fin de adoptar una serie de medidas que permitan
superar dicha situación.
10 de diciembre de 2008
José Antonio Cevallos Scudin Área de Análisis
Centro de Investigación, Análisis Temático y Estadística