informe sobre la igualdad de oportunidades en la educación infantil

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  • INFORME SOBRE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA EDUCACIN INFANTIL (0 - 3 AOS)JULIO 2015

  • INFORME SOBRE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA EDUCACIN INFANTIL (0-3 AOS)

  • Sndic de Greuges de Catalunya

    1 edicin: Julio de 2015Informe sobre la igualdad de oportunidades en la educacin infantil (0 - 3 aos)Maquetacin: Sndic de Greuges

    Impreso sobre papel ecolgico

    Diseo original: America SanchezFoto portada: Jordi Soteras

  • NDICE

    1. PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

    2. EL DERECHO A LA EDUCACIN EN IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LOS NIOS DE 0 A 3 AOS . . . 7

    3. LA ESCOLARIZACIN DE LOS NIOS DE 0 A 3 AOS EN CATALUA: ALGUNOS DATOS RELEVANTES . .9

    4. LA VULNERACIN DEL DERECHO A LA EDUCACIN EN IGUALDAD DE OPORTUNIDADES: DESIGUALDADES SOCIALES Y TERRITORIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

    4.1. Desigualdades sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134.2. Desigualdades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

    5. TENDENCIAS ACTUALES Y RETOS PENDIENTES EN EL MBITO DE LA EDUCACIN INFANTIL DE PRIMER CICLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

    5.1. La financiacin de la educacin infantil de primer ciclo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 La reduccin de la financiacin pblica destinada a la educacin infantil de primer ciclo La modificacin del modelo de financiacin a tercios entre la Generalitat, los ayuntamientos y las familias El retraso en el pago de las subvenciones a los titulares de los centros

    5.2. La provisin de oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 Del esfuerzo en la creacin de plazas a la reduccin del alumnado escolarizado La insuficiencia de plazas de guardera en determinados municipios El cierre de centros y aulas en determinados municipios para ajustar la oferta y la demanda Las dificultades de acceso a la educacin infantil de primer ciclo en los municipios ms

    pequeos: los municipios sin oferta Los avances en la promocin de la escolarizacin pblica

    5.3. La accesibilidad econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 El incremento de los costes de escolarizacin para las familias El debilitamiento de las medidas de accesibilidad econmica a la oferta El carcter restrictivo de los criterios de renta en el otorgamiento de ayudas en

    determinados municipios El carcter discriminatorio de los criterios de otorgamiento de ayudas en determinados

    municipios Diferencias de cuotas en funcin del municipio de residencia Dficits de accesibilidad econmica al servicio de comedor escolar de las guarderas

    5.4. La admisin de alumnado en la educacin infantil de primer ciclo . . . . . . . . . . . . . . . .60 La falta de consideracin del criterio de renta en la admisin de alumnado El carcter discriminatorio de determinados criterios de admisin de alumnado en la

    educacin infantil de primer ciclo Los dficits en la regulacin de la admisin a las guarderas sufragadas con fondos

    pblicos a partir del inicio del curso escolar La escolarizacin de 0 a 3 aos como estrategia de atraccin de la demanda en el pro-

    ceso de admisin en P3

  • 5.5. La atencin a la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67 Desigualdades de acceso y garantas de atencin adecuada de los nios con

    necesidades educativas especiales Dficits de provisin de plazas para nios con pluridiscapacidades y con estados

    de salud frgiles

    5.6. Las garantas de calidad de la oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70 Carencias relacionadas con el cumplimiento de los requisitos previstos en el

    Decreto 282/2006 La necesidad de revisar las ratios previstas por norma para adecuarlas a las

    necesidades de los nios El impacto de las medidas de austeridad en la calidad de la oferta Los dficits de control en los procesos de externalizacin de la gestin de las guarderas

    municipales La falta de regulacin de servicios que funcionan de manera anloga a las guarderas

    6. CONCLUSIONES: LA EQUIDAD EN EL ACCESO Y LA CONSOLIDACIN DE LA OFERTA . . . . . .81

    7. RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

  • 5INFORME SOBRE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA EDUCACIN INFANTIL (0-3 AOS)

    1. PRESENTACIN

    La educacin infantil de primer ciclo es un mbito estratgico fundamental a la hora de promover los derechos y las oportunidades de los nios. Adems de ser un recurso bsico para las familias para conciliar su vida laboral y familiar, este mbito ofrece a los nios oportunidades de desarrollo personal, social, cognitivo y emocional con plenas garantas en una etapa temprana determinante para su trayectoria vital futura. Entre la poblacin socialmente menos favorecida, adems, la escolarizacin temprana ayuda a prevenir y a combatir los efectos privativos que la pobreza infantil genera en el desarrollo de los nios. En esta lnea, en los ltimos tiempos, los principales organismos internacionales, como la OCDE o la UNESCO, han hecho hincapi en la importancia de promover polticas educativas que garanticen una atencin y un cuidado adecuados de la primera infancia.

    De entrada, conviene aclarar que, si bien la escolarizacin temprana de los nios no agota la capacidad de los poderes pblicos de desarrollar polticas de atencin y cuidado de la primera infancia y stas se fundamentan no slo en las guarderas, sino tambin en la provisin de otros servicios de atencin infantil y en las polticas sociolaborales y familiares en general (licencias parentales, flexibilidad en el trabajo, etc.) este informe limita el anlisis al mbito de la educacin infantil de primer ciclo exclusivamente.

    Durante aos la educacin infantil de primer ciclo ha sido uno de los mbitos educativos con ms quejas presentadas, fundamentalmente relacionadas con la falta de oferta pblica suficiente para atender la demanda existente. De acuerdo con esta realidad, en el mes de septiembre de 2007 el Sndic de Greuges entreg al Parlamento el Informe extraordinario sobre la escolarizacin de 0 a 3 aos en Catalua, que pona el acento en cuatro grandes temas: la disponibilidad de oferta, la provisin territorial, la accesibilidad econmica y la calidad. Asimismo, identificaba varias carencias estructurales: desigualdades sociales y dficits relacionados con la accesibilidad econmica a la oferta educativa; baja escolarizacin pblica e insuficiencia de oferta pblica; importantes desigualdades territoriales en la provisin de

    oferta; dficits relacionados con los criterios de prioridad en el acceso y con la gestin del proceso de admisin de alumnado; dficits relacionados con el acceso a los servicios de apoyo a la escolarizacin, con el control y la supervisin de la calidad educativa de la oferta y con el reconocimiento educativo de la educacin infantil de primer ciclo; carencias de regulacin del conjunto de los servicios de atencin a la primera infancia, y dficits relacionados con las condiciones de calidad de la atencin, especialmente referidos al cumplimiento de los requisitos de ratio y de cantidad y calificacin de los profesionales previstos en la normativa.

    Ante estas carencias, el informe del Sndic formulaba recomendaciones en el mbito de la oferta de plazas, como dar continuidad al plan de creacin de oferta escolar pblica o fijar tasas de escolarizacin pblica mnimas obligatorias para combatir las desigualdades territoriales. Bajo el punto de vista de la equidad del sistema, el informe destacaba la necesidad de incorporar nuevos criterios de acceso que diesen un mayor peso a la renta en el proceso de admisin y priorizasen la accesibilidad de los grupos sociales con mayor riesgo de exclusin social (hogares monoparentales o de rentas bajas) o promover polticas de accesibilidad en cuanto a los costes, con una mayor extensin de las polticas de transferencia que dieran apoyo econmico a las familias con dificultades de acceso. Y, finalmente, en lo que concierne a la calidad del sistema, el informe destacaba las propuestas encaminadas a regularizar los servicios que actan de forma equivalente a las guarderas sin autorizacin del Departamento de Enseanza: un mayor control del cumplimiento de la normativa en cuanto a ratios y calificacin de profesionales, el establecimiento de protocolos de coordinacin entre la Administracin local y educativa en el proceso de concesin de licencias de actividad relacionadas con la educacin y cuidado de los nios de 0 a 3 aos o el acceso de los centros de educacin infantil de primer ciclo a los servicios de apoyo a la escolarizacin, entre otros.

    Por aquel entonces, en el ao 2007 slo se haban aprobado, por una parte, la Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin (LOE), que integraba nuevamente la etapa 0-3 en el sistema educativo, despus de que

  • 6 PRESENTACIN

    la LOCE (2/2002) hubiese concebido la educacin preescolar separadamente de la oferta propiamente escolar; y, por otra parte, el Decreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el primer ciclo de la educacin infantil y los requisitos de los centros, que estableca las condiciones de calidad de la atencin al alumnado en esta etapa. Asimismo, estaba en pleno proceso de desarrollo el Plan de creacin de 30.000 plazas pblicas previsto en el periodo comprendido entre los aos 2004 y 2008, que se derivaba de la aprobacin de la Ley 5/2004, de 9 de julio, de creacin de guarderas de calidad. En definitiva, a pesar de las carencias que, a criterio de esta institucin, existan, se estaban configurando unas nuevas bases para formular polticas pblicas que garantizasen mejor la cantidad y la calidad de la oferta de educacin infantil de primer ciclo.

    Actualmente, transcurridos varios aos desde la presentacin del Informe extraordinario sobre la escolarizacin de 0 a 3 aos en Catalua, el Sndic constata algunos progresos en la consolidacin de la educacin infantil de primer ciclo y el cumplimiento de algunas de las recomendaciones formuladas. La aprobacin de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educacin (LEC), reconoce plenamente el carcter educativo de esta etapa y su integracin en el sistema educativo, y tambin clarifica el marco competencial de las diferentes administraciones pblicas implicadas. La continuidad de las polticas de promocin de la oferta pblica ha permitido crear entre los cursos 2003/2004 y 2011/2012 ms de 30.000 plazas pblicas adicionales. En concreto, de acuerdo con los datos facilitados por el Departamento de Enseanza, el total de plazas creadas de 2004 a 2012 es de 40.493, 10.493 ms de las previstas en el mapa de guarderas de creacin de plazas de guardera para el periodo 2004-2008 (que se alarg hasta el 2012). Cabe destacar que, por ejemplo, en el curso 2013/2014 haba 8.300 plazas ocupadas de guardera ms, y casi 17.000 plazas ocupadas de titularidad pblica ms que en 2007, ao en el que se present el informe extraordinario mencionado. En el ao 2010 el Departamento de Enseanza present el Decreto 101/2010, de 3 de agosto,

    de ordenacin de las enseanzas del primer ciclo de la educacin infantil, y el ao 2013 present el documento Currculum y orientaciones del primer ciclo de educacin infantil, actuaciones que refuerzan el carcter educativo de esta etapa y desarrollan su currculum. Adems, hoy en da, el Sndic recibe menos quejas relacionadas con la gestin del proceso de admisin de alumnado y con el cumplimiento de las ratios de alumnado y de los requerimientos de dotacin y calificacin de los profesionales que tiempo atrs.

    Pese a estos progresos, existen carencias estructurales, como son las desigualdades sociales de acceso y las desigualdades territoriales en la provisin de la oferta, que persisten, as como retrocesos en mbitos como el de las garantas de equidad. Tal y como se expone en el marco de este informe, la crisis econmica y las dificultades presupuestarias de las administraciones pblicas han afectado enormemente al desarrollo de este mbito educativo, no slo porque el incremento de la precariedad econmica por parte de muchas familias y la disminucin de las necesidades de conciliacin de la vida laboral y familiar han modificado el comportamiento de la demanda, sino tambin porque las medidas de austeridad aplicadas han puesto en cuestin la sostenibilidad financiera de la oferta y han obligado a revisar los modelos de gestin de los centros, as como la provisin y las condiciones de acceso a las plazas existentes para garantizar la sostenibilidad financiera de la oferta.

    Precisamente, en este contexto de revisin de las polticas pblicas relacionadas con la educacin infantil de primer ciclo, este nuevo informe tiene por objetivo, por una parte, hacer balance y actualizar nueve aos ms tarde el anlisis profundo del ao 2007; y, por otra parte, identificar tanto los dficits que continan sin resolverse como las principales transformaciones experimentadas en los ltimos aos (en positivo y en negativo) y que, a criterio del Sndic, estn afectando a este mbito educativo desde la perspectiva de la defensa de los derechos de los nios.

  • 7INFORME SOBRE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN LA EDUCACIN INFANTIL (0-3 AOS)

    2. EL DERECHO A LA EDUCACIN EN IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LOS NIOS DE 0 A 3 AOS

    La Convencin de las Naciones Unidas sobre los derechos del nio reconoce a los nios el derecho a la educacin en igualdad de oportunidades (art. 28).

    La Convencin establece nicamente el carcter obligatorio y gratuito de las enseanzas primarias, pero reconoce el derecho a la educacin de todos los nios sin limitaciones en funcin de la edad y en base a la igualdad de oportunidades.

    Partiendo de esta premisa, el Comit de Derechos del nio, en su Observacin general nm. 5, sobre la realizacin de los derechos del nio en la primera infancia, ha reconocido de forma especfica el derecho de los nios en la primera infancia a la educacin, y ha establecido que este derecho comienza al nacer y est estrechamente vinculado al derecho del nio pequeo a alcanzar el mximo nivel de desarrollo posible (art. 6.2).

    En este sentido, la Convencin dispone que los Estados deben garantizar al mximo la supervivencia y el desarrollo del nio (art. 6.2), y ha previsto como primero de los objetivos el de la educacin (art. 29.1), precisamente, que sta est encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades.

    De este modo, el Comit ha remarcado la estrecha relacin que mantienen el derecho a la educacin de los nios ms pequeos (entendidos, por el Comit, hasta ocho aos), el derecho a a...

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