Implikacije javnega sektorja kot pogoj za uspeh PPP

Twinning projekt Javna agencija za železniški prometRepublike Slovenije

Daniel Loschacoff19. januar 2005

Vsebina 8 večjih omejitev/ovir:

1. Proces odločanja v javnem sektorju 2. Kultura javnega sektorja in pomanjkanje kvalitete pri javnih

naročilih 3. Zasebni sektor 4. Pomanjkanje vsebine v resničnih stroških Lack of inside in the

true costs of public works/investments5. Ločeno financiranje javnega sektorja za capex in opex6. Dokaz stroškovne učinkovitosti: PPC in PSC7. Proračunska omejitev8. Transakcijski stroški

Zaključek

Tipična področja PPP projektov so:

• Cestna & železniška infrastrukture (velika večina)

• Čiščenje (odpadnih) vod (& ravnanje s komunalnimi odpadki)

• Nastanitev• Izobrazba• Zdravje• Varstvene storitve (zapori)• Obramba

Kateri sektorji so najbolj primerni? (I)

→Teorija sklepanja pogodb

Konvencionalno zagotavljanje storitev je dobro, če je kvaliteto investicije mogoče dobro specificirati, medtem ko pri kvaliteti storitev to ni mogoče

PPP je dobra izbira, če je kvaliteto storitve mogoče definirati v začetni pogodbi, medtem ko za kvaliteto investicije to ni mogoče

Vir: Contracting model of Oliver Hart, Harvard University 2003

Kateri sektorji so najbolj primerni? (II)

→Ovrednotenje na osnovi stroškovne učinkovitosti (PSC)

HSL (High Speed Railway – proga za visoke hitrosti) 5%

A59 (avtocesta) 15%AHR Delfland (čiščenje odpadne vode)

18%

“če je mogoče napisati popolne pogodbe, če so transakcijski

stroški nizki, in če obstaja veliko konkurence”

Vir: Tim Jenkinson, Oxford University 2003

Kateri sektorji so najbolj primerni? (III)

Kakšen je napredek pri premagovanju omejitev/ovir ?

Zakaj je bilo do sedaj podpisanih tako malo PPP projektov?

Proces odločanja v javnem sektorju

Spravite svojo hišo v red preden povabite zasebni sektor

Priročnik o dogovorih znotraj javnega sektorja (public-public agreements manual)

Tradicionalna kultura sektorja…

Spremembe od zgoraj navzdol, ki jih spodbudi vlada za večji poudarek na razvoju politike, profesionalizaciji javnega naročanja in nadzoru ravni kvalitete že dogovorjenih storitev (output namesto inputo)

To pomeni vračanje k osnovni dejavnosti in ima velik organizacijski vpliv na tradicionalno “domače” oddelke, kot je MZP, MOP in Ministrstvo za obrambo

… in pomanjkanje inovativnih pristopov pri javnih naročilih

Pristop “od spodaj navzgor” inovativnih veščin za izvajanje in nadzor javnih naročil

PPP center znanja in oddelčni PPP-centri omogočajo širjenje znanja o PPP procesu, dvigu kvalitete javnih naročil, nadzorovanja itd.

Razvoj PPP veščin za zasebni sektor

Za tango sta potrebna dva

Redni dialogi med ministrom za finance, ekonomske zadeve in transport s predstavniki zasebnega sektorja

Nizozemske banke in gradbena podjetja so mednarodno zelo aktivna in se prijavljajo tudi na druge evropske PPP projekte

Poudarek je sedaj na manjših podjetjih (kot je upravljanje raznih služb - such as in facility management?) pri katerih je PPP lahko priložnost za razvoj novega posla

Kaj trenutno plačujemo?

Ne spremljamo stroškov dovolj natačno (no cost recording?)

Ne uporabljamo meril Skriti stroški Velika izpostavljenost zaradi

tveganja/zaostanka v vzdrževanju Ni povezave z učinki

Spravimo to na dnevni red politike

Rezultati raziskav – raziskave Prof. Flyvbjerga

Podcenjevanje stroškov v gradbenih projektih javnih naročil, napaka ali laž? (APA Journal, Summer 2002)

• pri 9 od 10 projektov transportne infrastrukture so stroški podcenjeni

• pri železniških projektih so dejanski stroški 45% višji kot ocenjeni stroški

• ocenjevanje stroškov obstaja v 20 državah na 5 kontinentih; očitno je to globalni fenomen

• podcenjevanje stroškov se v zadnjih 70 letih ni zmanjšalo. Očitno se ne dogaja nobeno učenje, ki bi izboljšalo ocenjevanje stroškov

• podcenjevanje stroškov je mogoče pojasniti z napako in ga je mogoče najlažje pojasniti s napačno strateško razlago oz. laganjem

Ločeno financiranje za Capex and Opex

Šolski primer: Začetna investicija občine (Capex)

stroški poslovanja (Opex) Ministrstva za šolstvo

Decentraliziranje/ prepustitev odločanja o stroških poslovanja in vzdrževanja šolam?

Javna naročila, razen v primeru…

→Pristop išče stroškovno učinkovitost: vendar kako to meriti?

→Dva finančna komparatorja (in priročnika) sta bila razvita:Komparator javnega in privatnega sektorja (Public

Private Comparator PPC)Komparator javnega sektorja (PSC)

Nizozemsko Revizijsko sodišče pazljivo nadzoruje PPC & PSC poročila

Financiranje iz državnega proračuna

(gotovinski sistem)Problem:

Osredotoča se na začetno investicijo in ignorira stroške življenjskega ciklusa ter

tveganje

Vodi k:

→Izbiri slabih projektov

→Izkrivlja primerjavo med javnim sektorjem in PPP

→Sub-optimalne investicije (HSL zgornji napram spodnjemu ustroju)

Posledice za politiko (I)

Računovodski sistem na osnovi prirastkov (accrual accounting system) (za investicije) lahko spremeni trenutni sistem denarnega toka.

Posledice za politiko (II)

Trenutno se vse javne investicije obravnavajo kot finančni leasing (financial lease) in vplivajo na EMU (konvergenčne kriterije) ravnovesje v času investiranja

Z dobro strukturiranimi PPP pogodbami lahko realna tveganja prenesemo na zasebni sektor, Eurostat bo obravnaval te investicije kot operativne leasinge, vpliv na EMU pa je razporejen na obdobje izvajanja projekta (in temelji na dejanski plačilih, ki so odvisna od učinka)

Eurostat so prepričali, da je obravnaval zgornji ustroj HSL-South kot operativni leasing

Visoki transakcijski stroški

1faza: pilotski projekti bodo trpeli zaradi visokih transakcijskih stroškov PPP

?ugodnosti? (The PPP-facility)

2 faza: iskanje načinov za zmanjšanje transakcijskih stroškov:

Trije programi tečejo za izdelavo priročnikov o standardizaciji PPP projektov v cestnem prometu, čiščenju (odpadne) vode in šolstvu. Vključujejo pogodbo, specifikacijo outputa, najem svetovalcev, dobavo in sistem nadzora

Trenutno je v procesu analiziranja povezovanje celotnih projektov ali povezovanje financiranja šol ali čiščenja odpadnih vod v svežnje

Zaključek:

PPP projekti lahko uspevajo le, če ste pripravljeni upoštevati dejavnike, ki so

trenutno moteči.

Če boste to storili, boste izvajali boljše politike, včasih tudi brez pristopa PPP