Il capability approach come frame delle politiche attive: definizioni, concetti

e una ricerca

Carlotta Mozzana

Università di Milano - Dipartimento di Studi Sociali e Politici

carlotta.mozzana@unimi.it

• Attivazione: ambiguità di un concetto (cosa ci troviamo dentro?)

• “Sulle tracce del capability approach: l’attivazione tra politiche del lavoro e assistenza economica a Milano”

DI COSA PARLIAMO…

• L’approccio delle capacità: qualche concetto per le politiche sociali

•Crisi dei moderni sistemi di welfare (Ferrera 1998; Esping Andersen 1990; 2002)

•Nuove domande di protezione fatte da una società con una proprietà sociale sempre meno stabile

Una “ricetta” per uscire da questo scollamento e per risolvere questioni di disoccupazione ed

esclusione sociale

LA NASCITA DELL’ATTIVAZIONE

attivazione

Dalla protezione all’attivazione (Valkenburg 2005):• degli individui• degli interi sistemi di protezione socialeworkfare (o welfare to work, active-benefit system, work-first welfare reform) (Peck 2001) legame tra lavoro e protezione sociale e condizionalità dei benefici del welfare

VERSO L’ATTIVAZIONE

Ruolo UE: attivazione come linea guida nella legislazione comunitaria (EES e SIS) e nei programmi direttamente finanziati

“Le esperienze in materia di protezione sociale e di mercato del lavoro hanno preso direzioni completamente diverse” nei diversi paesi (Barbier 2005).

UN CONCETTO AMBIGUO

2 accezioni individuate da Heikkilä [1999], 2 tipi ideali di attivazione di Barbier [2005]:

• attivazione in termini di workfare

• attivazione in termini di “politiche sociali attive”

• Modello liberale di attivazione di Barbier (2005)

•Attivazione basata sul timore che si sviluppi dipendenza dal welfare uso del bastone e della carota

•Creazione di posti di lavoro nella fascia a bassa qualificazione e a bassi salari

•Urgenza di successo immediato per sussistenza del beneficiario e parametri esterni no investimento per una “buona occupazione”

ATTIVAZIONE COME “WORKFARE”

• Modello universalistico di attivazione di Barbier (2005)

• Attivazione come partecipazione, cittadino negozia con il servizio in quanto portatore di diritti e capacità

• Lavoro concordato con il beneficiario della misura in un’ottica di ascolto attivo del servizio (attivazione riflessiva)

•Prospettiva life-first, creare equilibrio tra esigenze di vita delle persone e contesto e caratteristiche del lavoro [Borghi 2005]

ATTIVAZIONE COME “POLITICHE SOCIALI

ATTIVE”

QUESTIONI MESSE IN CAMPO DALL’ATTIVAZIONE

Questioni dell’attivazione

Prospettiva tradizionale

Prospettiva liberale Attivazione riflessiva

Obiettivi Riproduzione della divisione sociale del

lavoro

Aumento dell’occupabilità e reinserimento nel mercato del

lavoro

Promozione delle capacità e di un equilibrio tra lavoro e

vita per le persone

Definizione dei destinatari

Utenti Clienti, consumatori Cittadini competenti

Sistemi di inclusione

Famiglia, Mercato Mercato Società

Definizione del lavoro

Stretta. Si intende solo quello remunerato per il

mercato

Stretta. Si intende solo quello remunerato per il mercato (si

punta a un veloce reinserimento)

Inclusiva, diverse forme di lavoro vengono considerate e

si presta attenzione all’aspetto della qualità del

lavoro e alla work-life balance

Forma delle relazioni

Duale (amministrazione pubblica e cittadini)

Triangolare (amministrazione pubblica, fornitori e cittadini)

Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità locale)

Partecipazione Passiva Solo nella parte finale del problem-solving

Attiva, lungo tutto il processo

Responsabilità Dei destinatari della misura e della pubblica

amministrazione

Dei destinatari della misura, indiretta per la pubblica

amministrazione

Di tutti gli attori coinvolti, processuale per la pubblica

amministrazione

Integrazione Compartimentazione Incerta; coordinamento lasciato all’iniziativa spontanea, aleatorio

Dei processi e degli interventi; forme di

coordinamento processuale

Individualizzazione Categorie standard, cittadini considerati soggetti ed elettori

Cittadino come consumatore; individualizzazione come

prerequisito

Processo autoriflessivo dei cittadini, creazione di interventi tailor-made

Contrattualizzazione Non esiste o si trova la sua versione

commercializzata

Versione commercializzata (contratto di adesione)

Versione abilitante (contratto restitutivo)

Framework introdotto da Amartya Sen negli anni ‘80: può essere utilizzato sia nella pratica che normativamente, col fine di analizzare e valutare temi come la povertà, la deprivazione, la qualità della vita delle persone o il loro benessere

Non si tratta di una teoria definita, è lasciata aperta dallo stesso Sen a definizioni ed applicazioni molteplicità di interpretazioni e di campi di applicazione

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ

Il focus è su quello che le persone sono effettivamente in grado di essere e di fare (le loro capacità), non sul reddito, i consumi o le necessità

• Eguaglianza di che cosa?

• Diversità degli individui (sia di caratteristiche proprie che esterne) porta a effetti antiegualitari

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ

Capacità e funzionamenti

Funzionamenti: stati di essere e di fare costitutivi della vita di una persona

Capacità: libertà, in termini di reali opportunità, di una persona di acquisire i funzionamenti che reputa rilevanti per la propria esistenza

CAPACITÀ E FUNZIONAMENTI

Distinzione tra star bene (dato dai funzionamenti acquisiti)

e agency (visione della persona come un agente responsabile)

•Libertà di star bene: capacità di avere diversi vettori di funzionamenti e di godere delle corrispondenti acquisizioni in termini di star bene (legato al concetto di capacità)

•Libertà di agency: libertà di raggiungere qualunque cosa la persona, in quanto agente responsabile, decide di voler raggiungere (Sen 1985)

LIBERTÀ DI STAR BENE E LIBERTÀ DI AGENCY

•Attenzione alle basi informative di giudizi concernenti la giustizia (IBJJ):

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

Acquisizione Libertà di acquisire

Promozione dello star bene

Acquisizione dello star bene

Libertà di star bene

Promozione dell’agency

Acquisizione dell’agency

Libertà di agency

Esempio: occupabilità (employability) o capacitazione

LE IBJJ

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ

Occupabilità Capacità

Caratteristiche comuni

Partnership e ruolo delle strutture locali (decentramento)Politiche incentrate sulla ricostruzione dell’autonomia

individuale

Obiettivi Aumentare il tasso di occupazione.

Il bene comune è predefinito con un valore statistico al fine di valutare il valore

dell’intervento

Funzionamenti di valore definiti attraverso procedure

di scelta sociale.Modalità di accesso ai

funzionamenti definite nelle situazioni specifiche

Tipo di responsabilità

Responsabilità individualeAttribuzione della colpa

Sguardo rivolto al passato

Responsabilità collettivaOrientamento al compitoSguardo rivolto al futuro

Ruolo delle agenzie locali

Strumenti esecutivi sottoposti a obiettivi centrali

(valutazione ex post)

Attori coinvolti nella situazione ampiamente

autonomiImplementazione delle

politiche sociali

Definizione dei beneficiari

Soggetti economici Persone

Focus non sui beni e risorse primari ma su fattori che permettono la conversione di questi in libertà e diritti reali, cioè capacità

I FATTORI DI CONVERSIONE

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

Diritti o libertà formali

Capacità o libertà reale

Funzionamenti

scelta

Fattori di conversione personali, sociali e ambientali

3 gruppi di fattori di conversione (Bonvin e Farvaque 2005):

•caratteristiche personali: la salute, il sesso o il carattere

•caratteristiche sociali, ad esempio norme sociali, convenzioni o qualunque tipo di discriminazione basata sul genere o sull’etnia

•caratteristiche ambientali, che includono le infrastrutture e le istituzioni pubbliche

CAPABILITY FOR VOICE

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

La capacità che ogni attore ha di esprimere le proprie ragioni e di farle ascoltare nel processo di policy-making

Perché si parli di capability for voice:

•equità di accesso al processo uguale distribuzione del potere

•pubblicità del processo evitare uso discrezionale del potere

•libertà di parola garantita a chiunque

•obblighi accettati e decisi con la persona coinvolta e accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità

La reale libertà di scegliere il lavoro a cui la persona ha motivo di attribuire valore (Bonvin e Farvaque 2005)

•Possibilità di rifiutare un lavoro (exit) o di trasformarlo partecipando alla definizione di contenuto, organizzazione, condizioni, modi di remunerazione (voice)

CAPABILITY FOR WORK

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

•Definizione del lavoro come processo di scelta sociale

Capacità di effettuare scelte libere e consapevoli, facendo della situazione, delle risorse e delle potenzialità oggetto di scelta, azione e discorso (de Leonardis 1993)

Principio riflessivo che guida l’azione, ma si potenzia con l’uso e la pratica

Esempio: perché esistano vincoli, devono essere•Accettati e decisi dalla persona coinvolta;•Accompagnati da un aumento significativo del set di opportunità

CAPABILITY FOR CHOICE

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

Martha Nussbaum (2003): CC quando le capacità interne si combinano in modo adatto con quelle esterne, che derivano da organizzazioni, istituzioni, agenti esogeni

Ex. Capability for voice

LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI

Amministrazione burocratica

Amministrazione azienda

Amministrazione condivisa

Parametro di valutazione dell’azione amministrativa

Appropriatezza (conformità alle regole)

Efficienza Partecipazione

Forma delle relazioni

Duale (PA e cittadini)

Triangolare (PA, fornitori, cittadini)

Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità)

Forma della responsabilità amm.

Diretta Indiretta Processuale

Figura del destinatario

Utente Consumatore Collettività localeBifulco e Vitale 2005

Quali questioni dell’attivazione possono aiutarci a leggere le capacità?

Capability for work, capability for voice, capability for choice, capacità combinate: dove emergono dalle parole di beneficiari e operatori?E dove non emergono?

Si può parlare di processi di capacitazione in percorsi di inserimento lavorativo come quelli che avete sottomano? In che senso?

ESERCITAZIONE

•Si può parlare di capacitazione nelle politiche di attivazione a Milano?

•Le capacità dei beneficiari e quelle istituzionali vengono sviluppate secondo l’ottica delle capacità combinate?

•Si costruiscono percorsi che possono portare all’indipendenza dai servizi e che permettono di procedere verso funzionamenti che la persona ha motivo di voler raggiungere?

LE DOMANDE DI RICERCA

• A Milano, percorsi di attivazione Centro di Mediazione al Lavoro e Ufficio Adulti in Difficoltà

• Focus sui “poveri abili”

• 3 fasi di ricerca (giugno 2005-febbraio 2006):

1. Analisi del materiale legislativo e documentale

2. 30 Interviste 15 con operatori e 15 con beneficiari

3. Osservazione a riunioni di matching

IL DISEGNO DELLA RICERCA

UNO SCHEMA PER NON PERDERSICapability Approach Questioni e dimensioni dell’attivazione

Capability for work Definizione del lavoro Obiettivi Individualizzazione Definizione dei destinatari Indipendenza

Capability for voice

Partecipazione Responsabilità Obiettivi Definizione dei destinatari Individualizzazione Libertà di parola

Capability for choice

Partecipazione Responsabilità Obiettivi Individualizzazione Definizione dei destinatari Sistemi di inclusione Indipendenza Libertà di scelta

Capacità della pubblica amministrazione

Contrattualizzazione Responsabilità Forma delle relazioni Integrazione Coordinamento

• persone in uno stato di disagio grave, mancanza di rete relazionale e situazioni multiproblematiche • esistenza tetti di spesa e criteri sempre più rigidi (salute precaria e disagio diffuso) decisi dall’alto• situazioni di equilibrio assistito (Saraceno 2004)• scarsità di risorse: unica proposta, solo exit• ruolo dei rifiuti e degli obblighi

• ampio spazio ad analisi e ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi• periodicità degli incontri e possibilità di riconsiderare il progetto (a volte)

I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR CHOICE

Ma…

I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR VOICE

• voice nel definire, exit sulle soluzioni• progetto come strumento per stimolare/praticare o deprimere voice• importanza caratteristiche personali dei beneficiari, in particolare ruolo degli operatori come fattori di conversione• esistenza vincoli posti dall’alto• scarsità di risorse•ascolto situazioni personali, interessi, desideri, aspettative da parte degli operatori• funzionamenti come trampolini di lancio per stabilizzare situazioni e dare voice successivamente ascoltata• integrazione interventi personalizzati

Ma…

I RISULTATI DELLA RICERCACAPABILITY FOR WORK

• possibilità di exit, non di voice • scarsa qualità del lavoro, impieghi ripetitivi e alienanti• esistenza di procedure di creaming out• scarsità risorse e lavori• utilizzo distorto delle misure (borse lavoro e tirocini)• ruolo dei rifiuti e condizionalità

• tentativi di integrazione delle “storie” (lavorativa, personale, famigliare, di salute) e degli interventi anche al CELAV• attenzione alle esigenze delle persone e all’ambiente lavorativo• lavoro come ambito relazionale

Ma…

I RISULTATI DELLA RICERCALE CAPACITÀ COMBINATE -

LA PA

• esiste coordinamento tra i servizi ma di tipo aleatorio • responsabilità indiretta della PA• discrezionalità, assenza di diritti esigibili• mancanza di un processo di valutazione• scarsità risorse

• buone forme di coordinamento interno ai servizi• capacità di cambiamento, di innovazione e di ascolto (servizio della mediazione leggera)• operatori come fattore di conversione

Ma…

I RISULTATI DELLA RICERCACONCLUSIONI

• Ambiguità: elementi che vanno in diverse direzioni in una compresenza di capacitazione, paternalismo, liberalismo

• Fattori di conversione: gli operatori come cardine, le caratteristiche delle persone come precondizione

• Azione situata solo come livello, senza passaggi di compiti, processi e responsabilità