1

I. PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Indonesia merupakan negara berkembang dan sedang berusaha mencapai

pembangunan sesuai dengan yang telah digariskan dalam propenas. Pembangunan

yang dilaksakan pada hakekatnya untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat itu

sendiri. Sektor peternakan diharapkan dapat mengisi pembangunan dengan

memenuhi kebutuhan akan protein hewani masyarakat dengan tujuan

meningkatkan kesehatan serta kecerdasan warganya. Daging, telur dan susu

merupakan bahan pangan asal hewan yang berkualitas tinggi karena mengandung

protein yang tersusun dari asam amino essensial yaitu asam amino yang tidak

dapat diproduksi oleh tubuh ataupun tidak dapat digantikan oleh sumber makan

lain atau protein nabati. Dengan demikian asupan protein yang cukup dapat

meningkatkan tingkat kecerdasan masyarakat. Disamping itu, sektor ini

diharapkan juga dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi dengan peluang

usaha di bidang peternakan.

Sejalan dengan meningkatnya jumlah penduduk Jakarta, maka terjadi pula

peningkatan kebutuhan pangan warga Jakarta, begitu juga penduduk Jakarta Utara

semakin meningkat pula kebutuhan pangannya termasuk yang berasal dari hewan

dan ikan seperti kebutuhan daging ayam di wilayah DKI Jakarta sebanyak

500.000 ekor perhari. Berdasarkan kondisi di atas, yaitu jumlah penduduk Jakarta

termasuk penduduk Jakarata Utara, maka wilayah Jakarta Utara merupakan salah

satu pasar komoditas ternak, Bahan Asal Hewan (BAH) dan ikan yang cukup

besar. Untuk memenuhi kebutuhan daging di masyarakat, pemerintah dan swasta

2

memasoknya dengan mengimport daging, hati dan jeroan sapi serta daging ayam

bagian leher, paha dan bagian lainnya yang tidak dikonsumsi oleh Negara asal.

Sementara itu untuk memenuhi kebutuhan daging atau ternak selain ikan, warga

Jakarta Utara mendatangkannya dari luar daerah melalui beberapa pintu masuk,

yaitu Bogor, Depok, Tangerang dan Bekasi menyebabkan pengawasan terhadap

lalulintas atau peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) baik kualitas dan kuantitas

kurang terawasi. Akibatnya lalulintas ternak dan Bahan Asal Hewan (BAH) yang

masuk Jakarta Utara cenderung meningkat sehingga resiko timbulnya penyakit

hewan menular dan zoonosis juga meningkat.

Masyarakat Indonesia mayoritas adalah masyarakat yang hidup di bawah

garis kemiskinan dan kurang memperoleh berbagai informasi mendorong pada

pemikiran membeli kebutuhan pangan seperti daging memilih yang lebih murah

asal bisa dapat makan daging dan tidak merasakan sakit pada saat

mengkonsumsinya. Hal ini memicu tumbuhnya pasar gelap atau ilegal dan

penjualan daging yang tidak ASUH. Sejalan dengan prinsip ekonomi dimana

permintaan yang tinggi akan membuat reaksi penyediaan barang yang tinggi pula,

seperti di daerah Jakarta Barat terdapat daging import ilegal sebanyak 2,7 ton

berasal dari Kanada (http://www.tempointeraktif.com/2004/08/31). Daging ini

dicurigai mengandung penyakit sapi gila. Badan Karantina Pertanian menemukan

sebanyak 23.950 kg hati sapi beku ilegal yang berasal dari AS dan Rusia

(http://www.kompas.com/03/08/05). Di wilayah Jakarta Timur ditemukan 108

kasus penjualan daging ayam mati pada tahun 2004

(http://www.tempointeraktif.com/2005/03/13).

3

Dengan mengabaikan kriteria ASUH maka harga dapat dipastikan lebih

murah. Selanjutnya pedagang seolah berlomba menyediakan permintaan ini.

Dengan demikian peluang beredarnya Bahan Asal Hewan (BAH) yang tidak

ASUH semakin meningkat. Akibatnya lalu lintas ternak dan Bahan Asal Hewan

(BAH) yang masuk Jakarta Utara cenderung meningkat sehingga resiko timbulnya

penyakit hewan menular ke hewan dan bahaya penyakit yang bersumber dari

hewan ternak terhadap manusia (zoonosis) juga meningkat.

Menurut Hermawati (1997), Produk Pangan Asal Hewan merupakan

bahan makanan yang mudah rusak atau mudah tercemar baik oleh bakteri yang

berbahaya juga oleh mikrobial maupun yang dapat mengandung residu yaitu

bahan antibiotik, hormon, pestisida logam berat dan juga zat kimia yang

berbahaya lainnya. Cemaran tersebut dapat mengancam kesehatan masyarakat

sebagai konsumen dan berpotensi mengganggu kesehatan manusia (food borne

disease).

Pengawasan merupakan suatu tindakan sikap dalam pengendalian yang

bertujuan menghindari akibat yang tidak dikehendaki. Pengawasan dianggap

tindakan yang paling efektif untuk mencapai tujuan pada pelaksanaan pekerjaan

sesuai dengan apa yang diinginkan. Untuk itu pengawasan dapat dilakukan oleh

pemerintah terhadap masyarakat, masyarakat terhadap pemerintah, masyarakat

terhadap masyarakat dan pemerintah terhadap pemerintah.

Pelaksanaan tugas pemerintah khususnya dalam bidang pengawasan

dewasa ini semakin meningkat, baik kualitas maupun kuantitas seiring dengan

perkembangan aktivitas pembangunan disegala bidang kehidupan. Jika

4

pengawasan dilaksanakan dengan optimal oleh aparat, maka peredaran produk

pangan asal hewan ilegal dan tidak ASUH dapat dicegah.

Disamping sebagai pelayan yang melayani segala keperluan, kebutuhan

masyarakat pemerintah juga mempunyai tugas mengawasi setiap sikap dan

tindakan masyarakat yang menyimpang dari aturan yang ditetapkan baik dalam

bentuk undang-undang, perda, instruksi dan lain-lain.

Pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah di bidang konsumsi pangan

adalah suatu kegiatan pengawasan terhadap peredaran Bahan Asal Hewan (BAH)

yang dikelola oleh masyarakat mulai dari proses produksi, diolah atau diproses

sampai diedarkan hingga ke konsumen akhir. Dapat dilihat bahwa peredaran

Bahan Asal Hewan (BAH) ini masih ditemui beberapa kasus daging yang tidak

memenuhi syarat secara teknis dan atau ilegal yang beredar di pasar khususnya

pasar tradisional dan penjualan daging yang tidak ASUH. Prosedur pemasukan

produk pangan hewani bertujuan agar pemerintah dan juga masyarakat

memperhatikan persyaratan teknis kesehatan masyarakat veteriner sesuai

peraturan yang berlaku.

Untuk mencegah masuknya Penyakit Hewan Menular Utama (PHMU),

terjaminnya keamanan pangan dan menjaga ketentraman bathin masyarakat yang

mengkonsumsinya, maka proses pemasukan produk pangan asal hewan dari luar

Jakarta Utara harus melalui prosedur baku dan analisa resiko. Sehingga produk

pangan asal hewan yang masuk ke wilayah Jakarta Utara harus memenuhi kriteria

ASUH (Aman, Sehat, Utuh dan Halal).

Kegiatan lalulintas Bahan Asal Hewan (BAH) merupakan aspek penting

dalam upaya meningkatkan kemampuan produksi dan jangkauan pasar menuju

5

wilayah konsumen atau untuk diolah lebih lanjut sebagai bahan baku. Sehingga

diharapkan peran dari pemerintah Kotamadya Jakarta Utara untuk memfasilitasi

dan sekaligus menjaga ketersediaan dan terdistribusinya Bahan Asal Hewan

(BAH) yang memenuhi syarat teknis yang menjamin keamanan, kesehatan,

keutuhan serta kehalalan bagi masyarakat sebagai konsumen dan menghindari

kemungkinan masuknya Penyakit Hewan Menular Utama (PHMU) dari luar

wilayah Jakarta Utara.

Dalam lalu lintas Bahan Asal Hewan (BAH) antar pulau juga harus

diperhatikan resiko penyebaran penyakit dan keamanan konsumen serta status

kehalalannya. Untuk itu peran pengawasan oleh pemerintah menjadi perhatian

baik pada saat ternak akan dipotong (ante mortem) dan setelah dipotong (post

mortem). Setelah menjadi produk untuk dikonsumsi harus diperlakukan dengan

baik yaitu pada saat penyimpanan pengangkutan untuk didistribusikan harus

sesuai dengan persyaratan teknis yang diatur dalam pelaksanaan teknis tata cara

pemotongan dan penanganan hewan ternak sehingga produk pangan asal hewan

ini tetap terjaga kondisinya tidak tercemar.

Untuk mengetahui bahwa produk pangan asal hewan yang berasal dari

hewan ternak lokal atau dalam negeri dapat dinyatakan baik yaitu memenuhi

kriteria ASUH (Aman, Sehat, Utuh dan Halal), harus berasal dari Rumah Potong

Hewan Ternak yang terawasi dengan baik dan memenuhi syarat pada dokumen

teknis (Surat Keterangan Kesehatan) yang menyertainya. Dengan demikian sangat

diharapkan peran kesehatan masyarakat veteriner (kesmavet) dalam pengawasan

lalulintas Bahan Asal Hewan (BAH) sesuai dengan kebijakan pemerintah yang

berdasarkan persyaratan teknis.

6

Pelayanan pemeriksaan kesehatan hewan sebelum dipotong (ante mortem)

dan setelah dipotong (post mortum) merupakan tugas dan fungsi dari Suku Dinas

Peternakan Perikanan dan Kelautan Kotamadya Jakarta Utara. Pemeriksaan ini

dilakukan di Rumah Potong Hewan (RPH) yang diawasi terus oleh petugas dan

juga pemeriksaan ini dilakukan pada Laboratorium Kesehatan Masyarakat

Veteriner dan Balai Kesehatan Hewan dan Ikan.

Pelaksanaan pengawasan dan pengendalian lalulintas Bahan Asal Hewan

(BAH) ini merupakan tugas Seksi Pengawasan Penertiban bersama Seksi

Kesmavet pada Suku Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan Kotamadya

Jakarta Utara, sehingga perlu mendapat perhatian pada bagian ini untuk tetap

mendapat dukungan dari pimpinan Suku Dinas Peternakan Perikanan dan

Kelautan Kotamadya Jakarta Utara agar masyarakat konsumen di wilayah Jakarta

Utara dapat terlindungi dari bahaya yang disebabkan oleh penyakit yang

disebabkan oleh Produk Pangan Asal Hewan.

Berdasarkan pada keadaan ini penulis melakukan penelitian tentang

Analisis Pelaksanaan Tugas Pengawasan Peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) di

Suku Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan Kotamadya Jakarta Utara.

1.1.1 Identifikasi Masalah

Dari berbagai permasalahan dalam pengawasan peredaran Bahan Asal

Hewan (BAH) di wilayah Jakarta Utara seperti yang telah dijelaskan di atas, dapat

diidentidikasi beberapa permasalah sebagai berikut :

a. Masih terdapat Bahan Asal Hewan beredar di pasar secara gelap atau ilegal

dan yang tidak ASUH, seperti masuknya ayam dari luar wilayah Jakarta Utara

7

masih ada yang tidak dilengkapi surat keterangan oleh dokter hewan daerah

asal dan surat keterangan farm atau peternakan sumber ayam tersebut, armada

serta sarana pengangkuatan yang tidak sesuai dengan aturan yang berlaku,

pemotongan hewan di luar RPH khususnya kambing. Ini menujukkan masih

kurangnya pengawasan oleh petugas pengawas dan penertiban. Dari hasil

pemeriksaan Laboratorium Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan Privinsi

DKI Jakarta, BAH yang beredar di wilayah DKI Jakarta dapat dilihat seperti

pada tabel dibawah ini :

Tabel 1. Pemeriksaan BAH secara mikrobiologi dan residu antibiotik di wilayah DKI Jakarta

NO. WILA YAH

JENIS SAMPEL

JUMLAH SAMPEL

HASIL PENGUJIAN TPC E. COLI SALMONELLA

≤ 104 ≥ 104 < 50 > 50 NEGATIF

POSI TIF

1 Jakarta Selatan

Daging Ayam 34 5 29 30 4 34 0

DagingSapi 56 0 56 49 7 56 0 Telur ayam 15 - - - - 15 0 Susu sapi 15 - 15 - - - -

2 Jakarta Timur

Daging Ayam 39 1 38 39 0 39 0

DagingSapi 51 0 51 51 0 51 0 Telur ayam 15 - - - - 15 0 Susu sapi 15 - 15 - - - -

3 Jakarta Pusat

Daging Ayam 44 21 23 36 8 44 0

DagingSapi 46 11 35 39 7 46 0 Telur ayam 15 - - - - 7 8

4 Jakarta Barat

Daging Ayam 35 2 33 20 15 30 5

DagingSapi 55 5 50 49 6 55 0 Telur ayam 15 - - - - 15 0

5 Jakarta Utara

Daging Ayam 46 36 10 42 4 46 0

DagingSapi 44 14 30 43 1 44 0

Telur ayam 15 - - - - 15 -

Sumber : Laboratorium Kesmavet Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan Prov.DKI Jakarta.

Berdasarkan hasil pengujian secara mikrobiologi maupun residu antibiotik

diperoleh kelayakan sebagai berikut seperti pada table berikut :

8

Tabel 2. Rekapitulasi Bahan Asal Hewan (BAH) layak dan tidak layak konsumsi di wilayah DKI Jakarta.

No. Jenis Sampel Layak Tidak layak Σ

1 Daging Ayam 54 144 198

2 Daging sapi 25 227 252

Σ 79 371 450

Sumber : Laboratorium Kesmavet Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan Prov.DKI Jakarta.

Dari 450 sampel, sebanyak 79 sampel (17,55 %) layak untuk dikonsumsi

sedangkan 371 sampel (82,45 %) tidak layak dikonsumsi. Kondisi tersebut

dikarenakan terkait dengan jumlah TPC yang relatif tinggi.

b. Dalam melaksanakan perlindungan sebagai implikasi pelaksanaan Undang-

undang No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan disebutkan setiap orang dilarang

mengedarkan pangan yang beracun, berbahaya bagi kesehatan jiwa manusia,

pangan yang terdeteksi cemarannya melampaui ambang batas, pangan yang

mengandung bahan terlarang, pangan yang kotor, busuk, tengik, berpenyakit,

dan berasal dari bangkai, pangan yang sudah kadaluarsa. Apabila terjadi

pelanggaran dapat dikenakan pidana penjara paling lama 5 tahun dan atau

denda paling banyak Rp. 600.000.000,- (enam ratus juta rupiah). Undang-

Undang UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen dalam Bab

IV pasal 8 disebutkan bahwa pelaku usaha dilarang memperdagangkan barang

yang rusak, cacat, atau bekas dan tercemar tanpa memberikan informasi secara

lengkap dan benar atas barang dimaksud. PP No. 22 Tahun 1983 tentang

Kesehatan Masyarakat Veteriner dalam Bab II pasal 4 disebutkan bahwa

setiap orang atau badan dilarang menjual daging yang tidak sehat. Kebijakan

yang diambil masih kurang baik, seperti kurangnya melibatkan masyarakat

9

konsumen, masyarakat pemerhati seperti YLKI, MUI, pihak PD. Pasar Jaya

dan pedagang sebagai stakeholder untuk mengawasi masuknya Bahan Asal

Hewan (BAH) dari luar Jakarta, peternak yang memotong hewannya di luar

RPH dan pedagang yang tidak resmi yaitu pedagang di pasar tradisional yang

tidak mempunyai kios penjualan atau pedagang di lapak-lapak di luar PD.

Pasar Jaya menjual Bahan Asal Hewan (BAH) yang tidak ASUH.

c. Masih kurangnya tingkat pengetahuan masyarakat tentang Bahan Asal Hewan

yang ASUH dan pengaruhnya terhadap kesehatan konsumen, seperti tanda-

tanda ayam tiren atau ayam mati kemarin. Ayam ini mati dalam perjalanan

masuk ke wilayah Jakarta dari daerah asal. Bagaimana ciri daging grobogan

atau daging yang kandungan airnya banyak yaitu sapi dipaksa minum air

yang banyak sebelum sapi dipotong dengan tujuan menambah berat daging

dan hal ini jelas merugikan pembeli. Ayam yang diberi pewarna tekstil yaitu

zat pewarna yang terdiri dari zat kimia berbahaya bagi tubuh manusia karena

ini dapat menjadi residu dalam tubuh sehingga dapat menyebabkan penyakit

seperti kanker dan lain sebagainya. Zat pewarna tekstil ini tidak direkomendir

oleh pemerintah.

d. Masih ada pedagang yang memanfaatkan kurangnya pengetahuan masyarakat

tentang Bahan Asal Hewan yang ASUH sehingga pedagang menjual Bahan

Asal Hewan yang tidak ASUH untuk memperoleh keuntungan yang besar.

e. Masih ada pedagang di pasar tradisional yang menjual Bahan Asal Hewan

yang tidak ASUH berdagang di luar kios pasar resmi sementara pihak pasar

jaya tidak mempunyai kewenangan untuk memberi sanksi, karena ini adalah

kewenangan dari pemerintah setempat atau Kelurahan.

10

1.1.2 Rumusan Masalah

Masuknya Bahan Asal Hewan (BAH) ilegal dan tidak ASUH yang beredar

di pasar di wilayah Kotamadya Jakarta Utara, seperti adanya terdapat ayam

bangkai di pasar, daging yang sudah tidak sehat, daging celeng dan masuknya

daging import ilegal diduga mengandung penyakit hewan seperti mulut dan kuku

yang dapat menular kepada manusia (zoonosa).

Permasalahan tersebut perlu mendapat perhatian dari pemerintah

khususnya sektor peternakan yaitu Suku Dinas Peternakan Perikanan dan

Kelautan Kotamadya Jakarta Utara, Seksi Pengawasan dan Penertiban bersama

Seksi Kesmavet dalam pengawasan lalulintas Bahan Asal Hewan (BAH) sesuai

dengan kebijakan yang berdasarkan syarat teknis perlu terus ditingkatkan serta

tanggung jawab sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Untuk melakukan upaya mengatasi peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) ilegal

dan tidak ASUH dapat dilakukan dengan suatu perumusan sebagai berikut :

1. Faktor apa yang mempengaruhi peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) yang

tidak ASUH di Kotamadya Jakarta Utara?

2. Faktor-faktor apa saja yang berpengaruh terhadap pengawasan peredaran

Bahan Asal Hewan (BAH) di Suku Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan

Kotamadya Jakarta Utara?

3. Rekomendasi apa yang harus diambil untuk mewujudkan pengawasan

peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) yang ASUH di wilayah Jakarta Utara?

11

1.2 Tujuan Penelitian

Dari rumusan yang ditentukan di atas maka dapat disampaikan tujuan

penelitian yang ingin dicapai adalah untuk :

1. Mengetahui penyebab peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) yang tidak ASUH

di Kotamadya Jakarta Utara.

2. Mengetahui faktor-faktor yang berpengaruh terhadap pengawasan peredaran

Bahan Asal Hewan (BAH) di Suku Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan

Kotamadya Jakarta Utara.

3. Mencari rekomendasi yang tepat untuk mewujudkan pengawasan peredaran

Bahan Asal Hewan (BAH) yang ASUH di wilayah Jakarta Utara.

1.3 Manfaat Penelitian

Adapun manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini antara lain adalah :

1. Memberi kesempatan bagi penulis untuk menerapkan pengetahuan dan

ketrampilan yang diperoleh selama perkuliahan yang disampaikan dalam

bentuk tulisan ini.

2. Sebagai bahan masukan bagi Suku Dinas Peternakan Perikanan dan Kelautan

Kotamadya Jakarta Utara dalam pengawasan peredaran Bahan Asal Hewan

(BAH).

3. Sebagai bahan informasi bagi masyarakat konsumen Produk Pangan Asal

Hewan akan konsumsi Bahan Asal Hewan (BAH) yang ASUH (Aman, Sehat,

Utuh dan Halal).

12

1.4 Ruang Lingkup Penelitian

Penelitian ini dapat meluas pada pembahasan fokus dan lokasinya. Untuk

itu dengan keterbatasan yang ada pada penulis, maka perlu untuk dilakukan

batasan-batasan. Dengan batasan ini, diharapkan penelitian ini dapat dilakukan

pembahasan yang lebih jelas.

Penelitian ini pada fokus Pangan Asal Hewan dibatasi pada Bahan Asal

Hewan (BAH) saja dan tidak sampai ke Hasil Bahan Asal Hewan (HABAH).

Bahan Asal Hewan (BAH) adalah pangan asal hewan berupa daging, baik ayam,

sapi, kambing sementara Hasil Bahan Asal Hewan (HABAH) berupa susu, produk

olahan seperti sosis, bakso daging, nuget, yougard. Lokus penelitian ini adalah

wilayah Jakarta Utara tempat penulis bekerja.

Dari pengawasan peredaran Bahan Asal Hewan (BAH) di Jakarta Utara

yang kompleks yang dilakukan, maka penulis membatasi hanya pada faktor yang

dianggap mempengaruhi pengawasan yang digali dari petugas Suku Dinas

Peternakan Perikanan dan Kelautan Kotamadya Jakarta Utara, masyarakat sebagai

konsumen, pedagang. Penulis juga menggali sumber yang dianggap perlu untuk

memperdalam hasil yang ingin diperoleh dari MUI, YLKI dan pihak PD. Pasar

Jaya. Hal ini dilakukan untuk mengetahui seberapa besar perhatian dari MUI,

YLKI dan PD. Pasar Jaya terhadap kebutuhan masyarakat akan perlindungan dari

konsumsi protein hewani dengan menyediakan Bahan Asal Hewan (BAH) yang

ASUH, sehingga masyarakat dapat mengkonsumsi dengan bathin yang tenang dan

nyaman. Dengan demikian diharapkan pengawasan dapat dilakukan dengan

maksimal untuk mewujudkan maksud tersebut.

13

Pengawasan yang dilakukan oleh pemerhati dalam hal ini MUI dan YLKI

adalah sebagai juri ketika pemerintah lengah dalam pengawasan secara teknis

sesuai dengan tugas dan fungsinya. Pemerhati nantinya diharapkan sebagai

partner sekaligus sebagai stakeholder pemerintah dalam pengawasan Bahan Asal

Hewan (BAH) yang ASUH dengan melakukan koordinasi yang sinergi dengan

pemerintah sebagai fasilitator. Stakeholder ini diharapkan dapat memberi suatu

masukan kepada pemerintah untuk menyempurnakan hasil yang akan diperoleh

pada pelaksanaan tugas-tugas dalam agenda pemerintah sebagai bentuk pelayanan

kepada masyarakat.