i discussão e an álise de temas cr íticos: política...
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IPTU
IIIPPPTTTUUU
Claudia M. De CesarePhDPhD, , MScMSc, , EspEsp, Eng. Civil , Eng. Civil Prefeitura de Porto Alegre Prefeitura de Porto Alegre Lincoln Institute of Land Policy: Lincoln Institute of Land Policy: Teaching FacultyTeaching Faculty
Discussão e anDiscussão e anáálise de temas lise de temas crcrííticos: Polticos: Políítica & administratica & administraçção ão tributtributááriaria
Fato gerador
IPTU
IIIPPPTTTUUU
Propriedade, domínio útil ou a posse de bem imóvel localizado na zona urbana do Município.
Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
Parte 1 – ContextualizaçãoParte 1 – Contextualização
Valor VenalValor Venal AlíquotaAlíquota
P/cada imóvel
IMPOSTO
Administração
valor XX
(nv)XX
alíquota
Política Tributária
Fase 1Identificação-> imóveis
Cadastro
Fase 1Identificação-> imóveis
Cadastro
Fase 2Determinação do Valor
Avaliação
Fase 2Determinação do Valor
Avaliação
Fase 3LançamentoFase 3
Lançamento
Fase 4Produção das guias de
pagamento
Fase 4Produção das guias de
pagamento
Fase 5Cobrança e arrecadação
Fase 5Cobrança e arrecadação
1Fato gerador
1Fato gerador
2Sujeto passivo
2Sujeto passivo
3- Base Tributaria -
componentes e reduções
3- Base Tributaria -
componentes e reduções
4Base de Cálculo
4Base de Cálculo
5Alíquotas
5Alíquotas
Objetivo ->
estrutura do imposto
Avaliação
Alíquotas
Isenções
Arrecadação
Autonom
ia
Fiscal
Capacida
de técnica
Competência MunicipalCompetência Municipal
Cadastro
Cobrança
... Em geral, o imposto sobre a propriedade imobiliária éreconhecido como um ‘’bom tributo”. Desempenha um papel essencial tanto como fonte de geração de recursos públicos
para a manutenção dos serviços públicos, quanto como elemento promotor do desenvolvimento urbano e social. A
natureza única deste imposto fornece importantes ‘links’ entre riqueza e renda, desenvolvimento social, uso e ocupação da
terra.
Imposto sobre a propriedade imobiliária
De Cesare, 2002.De Cesare, 2002.De Cesare, 2002.
$$ -> provisão de serviços públicos e equipamentos
↑↑↑↑ Valor dos imóveisIMPOSTOIMPOSTO
Não reduz a sua base fiscal!
conceito familiarampla basede cálculo
difícil de sonegar
previsívelautônoma e estável
garantia= imóvel
imposto imobiliimposto imobiliááriorio
fácilcompreensão
fácil p/alocar
custo acessível(?)
↓↓↓↓ especulação
receita
universalidadeuniversalidade
↑↑↑↑visibilidade
Uso eficiente do solo// + valias
Parte 2 – Características ‘benéficas’Parte 2 – Características ‘benéficas’
‘Justiça Fiscal’
� Capacidade contributiva
... graduar os impostos cf a capacidade econômica do contribuinte (entendida como a posse de uma riqueza ou um conjunto de bens econômicos, diretamente relacionados com a renda e/ou patrimônio) …
Propried
ade
Imob
iliária
� Bem de alto valor econômico
� Forma razoável de distribuir os gastos
� Em termos fiscais comparativos,…“progressividade”!
Distribuição da carga tributária
� Medida de riqueza
Permite um tratamento diferenciado para contribuintes com capacidade distinta
IPTU: Baixo vs. Alto Custo Administrativo ??
� propriedades imobiliárias na jurisdição
� principais características destas propriedades
� o valor destas propriedades
� os direitos sobre estas propriedades
Como Como éé posspossíível administrar uma cidade sem estes vel administrar uma cidade sem estes conhecimentos? conhecimentos?
-- planejamento urbanoplanejamento urbano
-- regularizaregularizaçção / assentamentos ão / assentamentos
-- aplicaaplicaçção de recursos/ investimentosão de recursos/ investimentos
-- distribuidistribuiçção de servião de serviçços pos púúblicos ...... blicos ......
Identificar
Identificar
Gestão públicaGestão pública
Fonte de
Informação
Fonte de
Informação Cidadão
Administração pública
Planejamento urbano
conhecimento do patrimônio imobiliário e do perfil de ocupação do território
Fiscal Fiscal ExtrafiscalidadeExtrafiscalidade
TerraTerraTerraTerra
Parte 3 – Golpe de realidadeParte 3 – Golpe de realidade
Dillinger (1991) states that “the low yield of the property tax is, in an immediate sense, the combined result ofinappropriate policy and poor tax administration…”
RECEITARECEITARECEITA
Países desenvolvidosPaíses desenvolvidosPaíses em Países em
desenvolvimentodesenvolvimento
MáxMáx. 80%. 80%
Kelly 2000Kelly 2000
Receita do governo Receita do governo municipal*municipal*
Receita Receita tributária totaltributária total
Produto Interno Produto Interno Bruto Bruto -- PIBPIB
11--4%4%
0,30,3--3%3%
MáxMáx. 40%. 40%
+/+/-- 2%2%
+/+/-- 0,5%0,5%
Ineficiências Ineficiências AdministrativasAdministrativas
RECEITARECEITARECEITA
Países desenvolvidosPaíses desenvolvidosPaíses em Países em
desenvolvimentodesenvolvimento
MáxMáx. 80%. 80%
Kelly 2000Kelly 2000
Receita do governo Receita do governo municipal*municipal*
Receita Receita tributária totaltributária total
Produto Interno Produto Interno Bruto Bruto -- PIBPIB
11--4%4%
0,30,3--3%3%
MáxMáx. 40%. 40%
+/+/-- 2%2%
+/+/-- 0,5%0,5%
Ineficiências Ineficiências AdministrativasAdministrativas
Efeitos e/ou potencialidades teóricas
Observações práticas
UniversalidadeUniversalidade
… Pago por todos
… Cidadania
Favelas
Loteamento Irregular
Informalidade vs. Pobreza ???
Horizontal condominium
Terrenos regulares -> Construções Informais
Omissões de áreas construídas -> Imóveis cadastrados
Difícil de sonegarDifícil de sonegar
… Não é possível ‘’esconder’’ o imóvel ...
Situação Típica -> Desconhecimento do território
� informalidade: 40 % das famílias no RJ (Instituto Pereira Passos)
� algum tipo de irregularidade: 65% da população em SP, 80% - Recife, 70% - Salvador (Rolnik et al., 1990)
POA: 26% Domicílios da cidade -> não cadastrado
�� IniqIniqüüidade verticalidade vertical0.00
0.15
0.30
0.45
0.60
1 2 3 4 5 6 7 8
baixo alto
Preçode venda
Valor Venal/Preço de Venda
0.00
0.15
0.30
0.45
0.60
1 2 3 4 5 6 7 8
baixo alto
Preçode venda
Valor Venal/Preço de VendaCo
ntribu
intes
VA [$] VA/VM
a 20,000 20,000 100%b 40,000 35,000 88%c 60,000 45,000 75%d 80,000 55,000 68%e 100,000 65,000 65%f 120,000 72,000 60%
g 140,000 70,000 50%
VM [$]EvitarEvitar
Contribu
intes
VA [$] VA/VM
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g 140,000 70,000 50%
VM [$]EvitarEvitar
Requisitos básico
Uniformidade
Necessidade de avaliar as propriedades no mesmo nível
Forma razoável de distribuição da carga tributária
Forma razoável de distribuição da carga tributária
Paglin and Fogarty 1972; Mieszkowski 1972;Musgrave 1974 Aaron 1974; Edelstein 1979 ...
Preocupação -
Possibilidade de ter uma carga tributário maior proporcionalmente incidindo sobre as famílias de baixa renda
Its “regressivity … mostly caused by assessment rather than by its intrinsic nature” of the property tax (Aaron 1974)
i. Regressividade inerente do imposto (natureza intrínseca)
ii. Regressividade avaliatória
Renda [R$]
Imposto/renda
1 neutralidade
progressividade
regressividade
baixa média alta
+
-
+
-
AvaliaAvaliaçções ões vsvs. Distribui. Distribuiçção da carga tributão da carga tributáária ria
Instituto da confusão ..
Nível: 5-90% (60 jurisdições). Em geral, 30%
Falta de transparência
Em geral: - grandes ciclos entre avaliações- uso de valores históricos- baixa uniformidade -> iniqüidades - inconsistências no modelo de avaliação -> Resistência à mudança- falta de controle sobre desempenho
� Alta influencia política nos valores. Aprovação da PV -> Câmara de Vereadores
� Exigências legais dificultam a atualização dos valores � Despreparo técnico� Poder judiciário
AVALIAÇÃO
Ausência de base de dados
Trabalho técnico?
Nível de eficiência � 80% - 13% dos municípios (IBGE 2001)
� Média = 70%, 35 - 93%� Aprox. 40 casos� Média = 70%, 35 - 93%� Aprox. 40 casos
ARRECADAÇÃO América Latina (2001 – 2003)
Evasão
� Desvios de recursos financeiros� Falta de comprometimento dos governos -> compromissos� Falta de transparência -> prestação de contas� Expectativas de perdão� Inoperância da administração� Políticas contraditórias gerando ineficiências
Difícil evasãoDifícil evasão
Município, em Mato Grosso
Pesquisa -Autor: Maria Inês Affonso
Evasão >> 50%Evasão >> 50%
� Certeza da impunidade
� Morosidade da execução fiscal
� Prática histórica da ‘anistia’
� Necessidade de buscar as guias de bens territoriais: “endereço” não cadastro
� Falta de informação sobre o imposto
� Reduzida contraprestação de serviços
Dillinger (1991)“… much of the effort spent in mapping and valuation is likely to be wasted if corresponding efforts are not made to improve collection administration: newly discovered and valued property does not yield revenue if the system of collection administration is dysfunctional ...”
RECEITAInsuficiente para arcar com
os custos da cidade
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
Grecia
Luxemburgo
Suiça
Mexico
Costa Rica
Noruega
Austria
Portugal
Finlandia
Alemanhia
Brasil
Colombia
Espanha
Irlanda
Holanda
Italia
Dinamarca
Uruguay
Icelandia
França
Australia
Argentina
Suecia
Nova Zelandia
Japão
EUA
Canada
Reino Unido
Imposto sobre a Propriedade
Imobiliária = F(PIB)
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
em f
un
ção
do
PIB
(%
)
ISS IPTU Taxas
ITBI Prev. Municipal Outros 1
Evolução da Arrecadação dos Tributos Próprios: 90-01Evolução da Arrecadação dos Tributos Próprios: 90-01
Média COV (%) Mínimo Máximo
Tributos próprios 93,16 76,22 8,28 334,35
IPTU 38,21 87,91 1,31 148,04
ISS 46,87 83,19 2,93 231,04
ITBI 8,08 118,65 0,36 74,94
Taxas 19,30 88,49 1,06 105,65
Cont. Melhoria 41,21 288,86 - 729,64
Municípios >= 200.000 habitantes, 99 casos
Vontade polVontade políítica??tica??
Habitantes Média COV (%) Mínimo Máximo
de 795 a 4.966
de 4.967 a 21.057
de 21.072 a 10.406.166
5,06
7,11
18,18
Capacidade administrativa??Capacidade administrativa??
376,95
413,98
209,90
- 607,11
1.021,08
- 652,80
-
IPTU por habitante por município
ALTA VARIABILIDADE EM TERMOS DE DESEMPENHO
CTB’01
� Renda
� Tamanho
� PIB
Outros desafios
Tributação da posse -> Informalidade
Pobre -> Se deve pagar // Limite para não pagar
� posse sem contestações, etc
� preocupações: legalidade, aceitabilidade e flexibilidade
Transparência das informações vs. Sigilo fiscal
Benefícios vs. ‘fragilidades’: alíquotas progressivas
Capacitação + Treinamento
Parte 4.
Nível 1 – Esforço individual
“ Recompensado ”
Experiencias bem sucedidas - > ExemplosExperiencias Experiencias bembem sucedidas sucedidas -- > > ExemplosExemplos
BogotáImportancia do Imposto: 18% -> 29% rec. próprias
• atualizaçãoatualização cadastralcadastral1.000.000 (1992) 1.000.000 (1992) --> 1.700.000 (2001)> 1.700.000 (2001)auto-avalúo + programas de fiscalização e cobrança + políticas de educação fiscal + modernização da administração tributária
Guayaquil Incremento de 15 a 20% na arrecadação
•• integraçãointegração entre registro de entre registro de imóveisimóveis e e cadastrocadastro
Colombia
Ecuador
Santiago Incremento de 31% na arrecadação: 98-01
•• catastro: incremento de 16% no número de catastro: incremento de 16% no número de lotes lotes
Perú
Experiencias bem sucedidas - > ExemplosExperiencias Experiencias bembem sucedidas sucedidas -- > > ExemplosExemplos
BogotáImportancia do Imposto: 18% -> 29% rec. próprias
• atualizaçãoatualização cadastralcadastral1.000.000 (1992) 1.000.000 (1992) --> 1.700.000 (2001)> 1.700.000 (2001)auto-avalúo + programas de fiscalização e cobrança + políticas de educação fiscal + modernização da administração tributária
Guayaquil Incremento de 15 a 20% na arrecadação
•• integraçãointegração entre registro de entre registro de imóveisimóveis e e cadastrocadastro
Colombia
Ecuador
Santiago Incremento de 31% na arrecadação: 98-01
•• catastro: incremento de 16% no número de catastro: incremento de 16% no número de lotes lotes
Perú
México
Acapulco Juarez
• cartografia digital e atualização da base+ mudanças políticas + participação + revisãodas avaliações + reforma administrativa
Incremento de aprox. 50% na arrecadação
Brasil
Belém, Betim, Recife ...• reforma catastral
• incremento de 55% na quantidadede imóveis cadastrados
NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INVESTIR NO CADASTRO
NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INVESTIR NO CADASTROPARA NÃO INVESTIR NO CADASTRO
México
Acapulco Juarez
• cartografia digital e atualização da base+ mudanças políticas + participação + revisãodas avaliações + reforma administrativa
Incremento de aprox. 50% na arrecadação
Brasil
Belém, Betim, Recife ...• reforma catastral
• incremento de 55% na quantidadede imóveis cadastrados
NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INVESTIR NO CADASTRO
NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL NÃO HÁ UMA JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INVESTIR NO CADASTROPARA NÃO INVESTIR NO CADASTRO
Estabelecer açõesEstabelecer ações
Tomar decisões - investimentosTomar decisões - investimentos
DiagnósticoDiagnóstico Orçamento Participativo
TributTributááriaria
Vitória da Conquista (Bahia)- 1997
Porto Alegre (RS), 1990’s
ACEITABILIDADE
+
COMPROMETIMENTO
++ Experiências
MéxicoAcapulco Juarez•cartogr afiadigital e atualizaçãoda base+ mudanç aspolíticas + participaçãorevisãodas avaliaçõ es+ reforma administrativa Incremento de aprox. 50% naarrecadação
BrasilBelém, Betim, Recife ...•ref orma catastral•increme nto de 55% naquantidadede imó veiscadastradosNÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INV ESTIR NO CADASTRONÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL NÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INV ESTIR NO CADASTROPARA NÃO INVEST IR NO CADASTRO
MéxicoAcapulco Juarez•cartogr afiadigital e atualizaçãoda base+ mudanç aspolíticas + participaçãorevisãodas avaliaçõ es+ reforma administrativa Incremento de aprox. 50% naarrecadação
BrasilBelém, Betim, Recife ...•ref orma catastral•increme nto de 55% naquantidadede imó veiscadastradosNÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INV ESTIR NO CADASTRONÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL NÃO HÁ UMA JUST IFICATIVA PLAUSÏVEL PARA NÃO INV ESTIR NO CADASTROPARA NÃO INVEST IR NO CADASTRO Ações práticas - Custo Variado: Ca
dastro
II-- Priorizar aPriorizar açções: Localizar as defasagens cadastraisões: Localizar as defasagens cadastrais
Quanto?Quanto?Onde?Onde?
Domicílios CensoCadastro res. IPTU
Contas de águaCadastro IPTU Vs.
Contas de luzCadastro IPTU
Cadastro n/res. IPTU Álvaras
Quanto?Quanto?Onde?Onde?
Domicílios CensoCadastro res. IPTU
Contas de águaCadastro IPTU Vs.
Contas de luzCadastro IPTU
Cadastro n/res. IPTU Álvaras
IIII-- Programas de declaraProgramas de declaraçção ão --> Vilas (regiões + pobres)> Vilas (regiões + pobres)
Parcerias com os Centros Administrativos, Associações comunitárias
Estímulo:Ex. receita “extra” arrecadada com o projeto -> investida na própria região
Nível 1 – Esforço Individual
IIIIII-- Reunir informaReunir informaçções dispersas no municões dispersas no municíípio para a pio para a atualizaatualizaçção cadastral ão cadastral
Projetos aprovados que não receberam Projetos aprovados que não receberam ‘’‘’Carta de habitaCarta de habitaççãoão’’’’
Processos / programas de regularizaProcessos / programas de regularizaçção fundião fundiááriaria
Cadastro para aCadastro para açções sociaisões sociais
VV-- Usar imagens de satUsar imagens de satéélite para priorizar os trabalhos lite para priorizar os trabalhos de atualizade atualizaçção cadastral (alternativa de baixo custo)ão cadastral (alternativa de baixo custo)
--> Omissões de > Omissões de áárea construrea construíídada--> Loteamentos irregulares> Loteamentos irregulares
IVIV-- Explorar Parcerias: Racionalidade e Viabilidade Explorar Parcerias: Racionalidade e Viabilidade para a manutenpara a manutençção dos dados cadastraisão dos dados cadastrais
Cada
stro
Avalia
ções
II-- RealizaRealizaçção de diagnão de diagnóóstico stico --> Defasagens, iniq> Defasagens, iniqüüidades ..idades ..
IIII-- ‘‘CompreenderCompreender’’ o processo de avaliao processo de avaliaççãoão
Modelagem da localizaçãoModelagem da localização
Avaliação ->
Método de avaliação - adequado -> tipo imóvel - modelos de cálculo -> consistentes e explicáveis
CadastroElemento limitador da qualidade dos trabalhos
t Data
Acesso a dados de mercado Acesso a dados de mercado
Resultados
Integridade -Transparência -Forma de apresentação
Resultados
Integridade -Transparência -Forma de apresentação
Modelagem da localizaçãoModelagem da localização
Avaliação ->
Método de avaliação - adequado -> tipo imóvel - modelos de cálculo -> consistentes e explicáveis
CadastroElemento limitador da qualidade dos trabalhos
t Data
Acesso a dados de mercado Acesso a dados de mercado
Resultados
Integridade -Transparência -Forma de apresentação
Resultados
Integridade -Transparência -Forma de apresentação
>>> Arrecadação: Ação + Educação + Participação
>>> Política tributária: Universalidade + Simplicidade
Tendências na área
InformaçãoInformação TransparênciaTransparência ComunicaçãoComunicação
EXEMPLO
- Reino Unido (UK) -
Foco de atenção => Contribuinte: Maior aceitabilidade
++ ++ ++� Resumo das avaliações (6 meses ANTES de entrar em efeito)� Dados vendas de imóveis semelhantes � Maior número de helpdesks� Criação ‘National Valuation Forun’ – 40 organizações (encontros regulares)� Consultas, incluem avaliações na website� Website testada por contribuintes e ajustado de acordo� Mídia, Jornais, TV e Radio ... Sanderson, 2005Sanderson, 2005Sanderson, 2005
Imposto sobre a Propriedade Imobiliária
Imposto TransparenteImposto Transparente Serviços públicos disponibilizados -> transparentes
Serviços públicos disponibilizados -> transparentes
Nível 2 – Esforço Coletivo
“ Impacto Nacional ”Institucionais & Normativas
i. Reduzir a influência política -> Aprovação da PV pela Câmara de Vereadores: Súmula 160 do STJ
Seleção -> DefiniçãoSeleção -> Definição Determinação-> mensuraçãoDeterminação-> mensuração
Decisão Política ->natureza normativa Atividade inerentemente técnica
- qualidade dos trabalhos- grau de precisão das estimativas
� Dados � Métodos� Técnicas� Atributos
LegislativoLegislativo ExecutivoExecutivo
‘Despolitizar’ atividades técnicas
Seleção -> DefiniçãoSeleção -> Definição Determinação-> mensuraçãoDeterminação-> mensuração
Decisão Política ->natureza normativa Atividade inerentemente técnica
- qualidade dos trabalhos- grau de precisão das estimativas
� Dados � Métodos� Técnicas� Atributos
LegislativoLegislativo ExecutivoExecutivo
‘Despolitizar’ atividades técnicas
ii. Regras claras -> Caráter normativo
Desempenho aceitávelDesempenho aceitável Nível de avaliação, variabilidade (uniformidade), freqüência das avaliações
iii. Controle do desempenho
Standard on Ratio Studies: IAAO- International Association of Assessing Officers
INTERNOINTERNOINTERNO EXTERNOEXTERNOEXTERNO
Certificação
Caráter Técnico
INSTITUIÇÃO
INTERNOINTERNOINTERNO EXTERNOEXTERNOEXTERNO
Certificação
Caráter Técnico
INSTITUIÇÃO
iv. Poder Judiciário
� Capacidade? � Qualidade da orientação recebida?� Qual o papel? abrangência da análise?
Desenvolvimento urbanoDesenvolvimento urbano
Melhoria da qualidade de vidaMelhoria da qualidade de vida
IPTUIPTUIPTUIPTUFunção fiscal e extra fiscalFunFunçção fiscal e extra fiscalão fiscal e extra fiscal
2. Muito sensível a mudanças
1. Amplo espaço p/melhoriasEFICIÊNCIA + EQUIDADE
3. Soluções e alternativas de variado custo
4. Melhor estruturação dos municípios
Efetividade
� Vontade política� Esforço administrativo
Não há soluções mágicas!!!Não hNão háá solusoluçções mões máágicas!!!gicas!!!
� Estratégia ‘global’ de apoio aos municípios
� Estruturação dos municípios