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El origen de las reglas internas del Parlamento*

Daniel Chasquetti**

“…Los reglamentos de las Cámaras constituyen la ley interna de las asambleas, y tienen a menudo una importancia más grande aún, en el

desarrollo de los negocios políticos, que las propias disposiciones constitucionales…”.1

Diputado Arturo Lerena Acevedo (1930)

Resumen: A lo largo de su historia, el Parlamento uruguayo ha modificado en numerosas ocasiones su estatuto de funcionamiento. Sin embargo la reforma aprobada en 1930, introdujo un conjunto de procedimientos e instituciones que perduran hasta la actualidad. Las reglas de juego aprobadas en esa instancia contribuyeron al fortalecer el poder de los liderazgos. Este nuevo punto de equilibrio institucional fue el resultado de la convergencia estratégica de las fracciones mayoritarias de ambos partidos, los cuales accedieron a rediseñar la institución parlamentaria con el fin de favorecer el cumplimiento de sus metas legislativas. Para demostrar esta perspectiva, el artículo describe el equilibrio institucional previo a la reforma de 1930 y las características del proceso de aprobación del nuevo sistema de reglas. Finalmente, se ofrece una explicación centrada en la interacción estratégica de los actores, acerca de las condiciones que favorecieron la sanción de un nuevo equilibrio institucional. Abstract: Throughout its history, the Uruguayan Parliament has amended several times its internal rules. However, the amendment passed in 1930, introduced a set of procedures and institutions that endure to this day. The game rules adopted in this instance helped to encourage then the power of leadership. This new institutional equilibrium was the result of the strategic convergence of the fractions of both parties, which agreed to redesign the parliamentary institution in order to promote compliance with its legislative goals. To demonstrate this perspective, the article describes the institutional balance prior to the reform of 1930 and the characteristics of the process for adopting the new set of rules. Finally, we offer a detailed explanation of the strategic interaction of actors, on the conditions that favored the enactment of a new institutional balance.

* Este artículo es producto de la investigación “Carreras Legislativas en Uruguay: un estudio sobre reglas, partidos e individuos en la Cámara”, financiado por el Fondo Clemente Estable de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. ** Profesor en investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. E-mail: chasquetti@fcs.edu.uy 1 Arturo Lerena Acevedo, miembro informante de la Comisión Revisora del Reglamento. Cámara de Representantes. 2ª Sesión Extraordinaria. 17 de marzo de 1930.

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Introducción

A lo largo de su historia, el Parlamento uruguayo ha sido dominado por partidos

políticos en cuyo seno conviven fracciones poderosas y bien organizadas. El control del

proceso legislativo por parte de estas organizaciones ha reposado en una doble

estructura institucional que favorece la influencia decisiva de los líderes. Por un lado,

ciertos dispositivos electorales otorgan a los jefes de fracciones un importante poder de

selección de candidatos -lista cerrada y bloqueada de fracción, un distrito grande que

elige a la mitad de la cámara, un senado con circunscripción nacional, etc.- (Moraes

2008); por otro, determinadas instituciones intraparlamentarias garantizan a los líderes

la capacidad de designación de los legisladores en la estructura de las cámaras -sistema

de comisiones y cargos de autoridad- (Chasquetti 2010). El establecimiento de una

segunda arena como fuente de poder partidario (Bowler 2000) no responde al azar del

destino ni al diseño parsimonioso de planificadores institucionales. Es el resultado de

una coyuntura caracterizada por el equilibrio de fuerzas entre los partidos históricos,

donde las soluciones acordadas se sobrepusieron a prospectos alternativos. Este artículo

indaga sobre el origen de las reglas parlamentarias y las condiciones que debieron

cumplirse para que las mismas fueran adoptadas.

Cox y McCubbins (1993) sostienen que las reglas intraparlamentarias no solo

son importantes para comprender el comportamiento de los individuos en la Cámara

sino también para interpretar el tipo de resultados del proceso legislativo arroja. Hasta el

presente no se han publicado investigaciones centradas en este aspecto del proceso

legislativo, como tampoco estudios que expliquen o den cuenta del surgimiento de las

reglas parlamentarias. La mirada de largo aliento muestra que el Parlamento uruguayo

ha procesado a lo largo de su historia un conjunto de reformas de sus reglamentos,

orientadas casi siempre a la optimización del funcionamiento de las cámaras y a la

adecuación de las instituciones legislativas a los preceptos establecidos en las diferentes

Constituciones. En esa saga sin embargo existe una reforma que por sus contenidos y

repercusiones ulteriores, puede ser caracterizada como la más influyente. Se trata de la

enmienda del Reglamento sancionada por la Cámara de Representantes en el mes de

abril de 1930, la cual introdujo un conjunto de procedimientos e instituciones que

perduran hasta la actualidad. La tesis que aquí sostengo, señala que las reglas de juego

aprobadas en esa instancia contribuyeron al establecimiento de una segunda fuente

institucional de poder de los liderazgos partidarios y que ello respondió a un acuerdo de

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las bancadas mayoritarias de los partidos históricos. Este nuevo punto de equilibrio

institucional es el resultado de la convergencia estratégica de las fracciones mayoritarias

de los partidos, los cuales accedieron a rediseñar procedimientos y crear instituciones

con el fin de favorecer el cumplimiento de sus metas legislativas.

En la primera sección del capítulo se presentará una descripción del equilibrio

institucional anterior a la reforma de reglas de 1930 junto al tipo de problemas que esa

situación originaba. En la segunda sección se analiza del proceso de aprobación del

nuevo sistema de reglas durante la coyuntura 1929-1930, destacando las opciones

consideradas y las soluciones finalmente escogidas. En la tercera sección se ofrece una

explicación centrada en la interacción estratégica de los actores, acerca de las

condiciones que favorecieron la sanción de un nuevo equilibrio institucional.

1. La evolución del sistema de reglas parlamentarias

Gary W. Cox (2006) sostiene que las reglas que regulan una asamblea legislativa buscan

casi siempre optimizar el tiempo de sus miembros. El ejemplo de la Legislatura en

Estado de Naturaleza (LEN) resulta útil para entender la importancia de este recurso

escaso. En una LEN deberían existir solo unas pocas reglas: las iniciativas son

presentadas únicamente por sus miembros; los proyectos se aprueban con el voto de la

mayoría del plenario; la sesión se enfrenta a una fuerte restricción de tiempo (hay

urgencias por tomar decisiones); y todos los integrantes tienen derecho a hacer uso del

tiempo sin limitación alguna.

Como todos los miembros de la LEN tienen derecho a presentar proyectos, el

pleno se verá rápidamente desbordado de iniciativas que no podrán ser tratadas por

ausencia de criterios de prelación. Este problema es conocido con el nombre de cuello

de botella. Para que un proyecto sea sancionado debe superar necesariamente el cuello

de botella, pero esa empresa será extremadamente compleja porque cualquier miembro

puede utilizar el tiempo en forma egoísta, retrasando y en definitiva bloqueando la

decisión. Esta clase de comportamiento es conocido con el nombre de estrategia del

filibustero y afecta en mayor o menor medida a todas las asambleas. Por esa razón, Cox

señala que en una LEN, la regla de la mayoría jamás podrá ser aplicada pues la

asamblea sólo podrá decidir cuando todos sus miembros estén absolutamente de

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acuerdo, lo cual resulta una paradoja que ilustra muy bien acerca de la gravedad de estos

problemas2. El establecimiento de normas que regulen el uso del tiempo representa el

único camino para superar los dilemas de acción colectiva que una LEN genera.

Normalmente, la aprobación de reglas que limiten el uso del tiempo y establezcan

criterios para ordenar la agenda, se alcanzará cuando una coalición de miembros impone

una reforma tendiente a optimizar el funcionamiento de la asamblea o cuando diferentes

coaliciones aprueban una secuencia de enmiendas que incluyen reglas eficientes e

ineficientes, pero que tendencialmente consiguen corregir el problema.

La solución a los dilemas de acción colectiva (cuello de botella y filibustero)

supone, en sentido estricto, la creación de poderes especiales para diseñar la agenda del

plenario, lo cual implica que ciertas estructuras de la asamblea tendrán la facultad de

definir qué y cómo serán tratados los proyectos. Paradojalmente, la creación de este

poder ofrece como resultado un estatuto de derechos desiguales entre los miembros de

la asamblea, ya que mientras todos tienen derecho a presentar proyectos, sólo unos

pocos pueden decidir cuáles serán tratados.

La evolución de las reglas de todo parlamento puede ser observada a la luz de

estos presupuestos teóricos. En el caso uruguayo, la historia de las reglas parlamentarias

aun no ha sido escrita. Los Reglamentos aprobados en ambas Cámaras a lo largo del

tiempo son desconocidos para la mayoría de los investigadores. Su rápida lectura

muestra hasta qué punto los mismos intentaron resolver problemas de funcionamiento

colectivo. Dentro de esa saga, sin embargo existe un punto de inflexión: la reforma

reglamentaria de 1930, que creó y modeló la mayoría de las reglas que seis décadas

después la Cámara todavía utiliza. En el Senado también se procesaron enmiendas

parecidas en los años 1934 y 1943, pero ninguna de ellas llegó a afectar el poder de

2 El dilema del cuello de botella (determinar cuáles proyectos se aprueban y cuáles no) bajo las condiciones de la LEN, se agrava por tres tipos de problema. Primero, todos los miembros gozan de un fuerte poder de veto sobre las propuestas que pueden utilizarlo con el simple uso de la palabra y el retraso indefinido de la decisión. Segundo, resulta imposible alcanzar acuerdos en torno a la aprobación de decisiones (“votaremos más tarde vuestro proyecto, si ustedes votan por el nuestro ahora”) o las formas de trabajo (“nos especializamos en esta materia y te mostraremos nuestros resultados, si a cambio ustedes actúan con reciprocidad en otra área”), porque las promesas pueden ser fácilmente quebrantadas en cualquier momento (Weingast y Marshall, 1988) o porque ninguna de las partes estará segura que cuando un proyecto ingrese al pleno será informado en forma completa y sin ocultar información (Krehbiel 1991). Tercero, los miembros de la asamblea pueden hacer uso del tiempo no solo con el fin de impulsar o retrasar decisiones sino también con ánimos proselitistas (por ejemplo dar a conocer sus posiciones sobre un tema antes sus representados) y eso agravará las condiciones de la LEN.

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designación de su Presidente3. En esta sección mostraré cómo la reforma del

Reglamento de la Cámara de Representantes de 1930 incluyó procedimientos para

transferir poder a los partidos y por ende, al liderazgo de las fracciones, situación que

garantizó el control de las carreras legislativas.

Durante el siglo anterior a la reforma (1830-1930), la Cámara contó con tres

Reglamentos. El primero fue votado el 26 de octubre de 1830 y su redacción estaba

inspirada en el Reglamento de la Asamblea General Constituyente y Legislativa que

sancionó la primera Constitución de la República. El segundo fue votado tres décadas

más tarde, el 19 de mayo de 1860, como resultado de una revisión de las prácticas

parlamentarias desarrolladas hasta ese momento. El tercero fue votado el 10 de octubre

de 1922, con el objetivo de ajustar el funcionamiento de la Cámara al régimen político

de la Constitución de 1917. Este conjunto de disposiciones son las que precisamente se

reformarán en 1930. A los efectos de hacer más ágil la lectura, he ordenado el análisis

en cuatro tipos de problemas relacionados con la estructura y funcionamiento de la

Cámara: las autoridades y el poder de agenda; el régimen de sesiones y quórum; el

régimen de debate; y el sistema de comisiones.

Desde 1830, la Cámara contaba con una estructura de autoridad compuesta por

un Presidente, dos Vicepresidentes y dos Secretarios, todos electos por pluralidad de

votos de sus miembros. Las titularidades eran rotativa debiéndose reelegir al inicio de

cada año legislativo. El Reglamento de 1922 garantizó al Presidente la potestad de

establecer la “correlación de los asuntos de la orden del día” (artículo 37), aunque

dicho orden podía ser modificado por los dos tercios de diputados presentes o por la

mitad del total de componentes de la cámara (artículo 38). Como en la práctica era

difícil que el pleno modificara el orden del día, el poder de agenda del Presidente se

transformó en un dato de la realidad. Ello generaba consecuencias políticas notorias

porque la autoridad de la Cámara controlaba el ritmo del proceso legislativo y la

promoción de diputados en la estructura parlamentaria. Por ese motivo, el liderazgo

tendió a colocar en dicha posición a legisladores experimentados que pudieran ejercer

autoridad de acuerdo a las preferencias legislativas de la mayoría4.

3 En el Senado, donde reside el liderazgo partidario y el tamaño de la cámara es pequeño, el control del proceso de asignaciones y de la conducta de sus miembros lo realizan en forma directa los propios líderes. Esta Cámara es, en cierto modo, un negocio atendido por sus propios dueños (Ver Chasquetti 2010). 4 Por ejemplo, el Presidente Julio Herrera y Obes colocó en la Presidencia de la Cámara a su hermano Miguel Herrera y Obes (1891-1895). José Batlle y Ordóñez impulsó a Antonio María Rodríguez (1903-

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Asimismo, el Reglamento vigente preveía la realización de sesiones ordinarias,

que se realizaban en los días establecidos por la Cámara, y sesiones extraordinarias, que

se celebraban por resolución expresa del cuerpo o por la solicitud de al menos 25

diputados (artículo 27). Este quórum mínimo posibilitaba la continúa convocatoria a

sesiones y era percibido como uno de los principales problemas a resolver.

En cuanto al régimen de debate, el Reglamento permitía a cada diputado hablar

una sola vez por ronda de discusión, pero preveía la posibilidad de que una mayoría de

miembros presentes declarara libre la discusión general. También las reglas vigentes

concedían la posibilidad de interrupciones cuando el orador faltare al orden o aludiese a

algún miembro del pleno. Si bien es cierto que el artículo 42 establecía una restricción

en el uso del tiempo del plenario (treinta minutos para cada diputado en la discusión

general, veinte en la discusión en particular, y cinco minutos para las interrupciones), su

aplicación laxa y discrecional por parte de la Presidencia condujo con frecuencia a

dilaciones en el proceso legislativo.

Finalmente, el Reglamento de 1922 encargaba al Presidente de la Cámara la

designación de los integrantes de las comisiones, pero recomendando “que en el total

de los cargos a distribuirse, los partidos y sus fracciones estén colocados en la misma

proporción que en el seno de la Cámara”. Esta aclaración buscaba garantizar una

representación acorde de los partidos en la estructura del Parlamento, sin embargo, la

práctica demostraba que muchos sectores eran discriminados y que el contralor del

sistema quedaba en manos de los grupos principales de la Cámara. El Reglamento

distinguía entre comisiones anuales y especiales, permitiendo que al final de cada año

legislativo la Cámara determinase una nueva integración para esos organismos. Ello

reforzaba el poder vertical de los grupos y el papel de la Presidencia en la asignación de

diputados a comisiones. Por último, el artículo 100 definía la existencia de 20

comisiones y el artículo 21 determinaba que cada comisión estaría integrada por siete

miembros. Ambos preceptos agravaban el diseño del sistema pues por un lado,

generaban problemas jurisdiccionales (el Ejecutivo contaba con apenas siete

1911) y a Eugenio Lagarmilla (1911-1913), y más tarde, cuando su sector volvió a recuperar el control de la Cámara, promovió a Ramón Saldaña (1916-1917), Domingo Arena (1918-1919), César Miranda (1920), César Mayo Gutiérrez (1925) e Italo Perotti (1926-1927). Cuando el Partido Nacional alcanzó la mayoría hizo exactamente lo mismo, o sea, ubicó en esas posiciones a dirigentes de reconocida trayectoria como Alfredo García Morales (1928), Guillermo L. García (1929-1931) y José Otamendi (1932-1933). En la Cámara de Senadores sucedió otro tanto. Herrera y Obes contó con Duncan Stewart (1891 y 1894) y Tomás Gomensoro (1892-1893), y Batlle y Ordóñez promovió a figuras como Juan P. Castro (1904), Juan Campisteguy (1905), Francisco Soca (1906) y Feliciano Viera (1907-1912).

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ministerios) y por otro, determinaban que muchas diputados participaran en más de una

comisión al establecerse más plazas que bancas (140 lugares para 123 diputados).

Como podrá imaginarse, el equilibrio institucional de 1922 generaba varios

problemas. Primero, concentraba autoridad en la Presidencia de la Cámara, pues le

garantizaba el poder de agenda (orden del día) y el poder de asignación (distribución de

diputados en comisiones). Segundo, existían un conjunto de normas que imprimían

ineficiencia al trabajo parlamentario al habilitar el obstruccionismo y la dilatoria del

proceso legislativo. Tercero, preveía un sistema de comisiones disfuncional. Con estas

reglas, los grupos pequeños ganaban influencia e imponían severos costos al accionar de

mayorías con ambiciones legislativas. Los reformadores de 1930 buscarían resolver

dichas dificultades mediante la formulación de una serie de ajustes innovadores.

2. La construcción de un nuevo sistema de reglas

La reconstrucción del proceso que condujo a la creación de un nuevo sistema de reglas

interparlamentarias se realizará desde la perspectiva de la Analytic Narrative, enfoque

que permite desarrollar modelos interpretativos apoyados en la teoría de la elección

racional. El primer paso consiste en determinar los actores del juego (jugadores), sus

objetivos y preferencias, y las reglas que influyen en el desenlace de sus conductas.

Posteriormente debe reconstruirse las interacciones estratégicas que limitarán algunas

decisiones y facilitarán otras. Como sostiene Levy “el énfasis está en la identificación

de las razones para el pasaje de un equilibrio institucional en un momento dado en el

tiempo, a un equilibrio distinto en un momento diferente”. En cierto modo, “la

narrativa es la historia que se cuenta como un raconto detallado del proceso y el

contexto, con una preocupación por los actores, sus preferencias, la secuencia y la

temporalidad” (2006:12). En la construcción del modelo resulta esencial la elección de

casos donde se registren interacciones estratégicas entre los jugadores de modo que la

decisión de uno dependa de la elección del otro. Si bien, como reconoce Levy

(2006:17), la inducción de las fuentes del cambio es un problema verdaderamente

crítico para entender el cambio institucional, a menudo, la comprensión de las razones

de la estabilidad institucional posterior (en t+1) arroja información sobre las

motivaciones de los actores.

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En lo que concierne a este estudio, conocemos el resultado de la modificación

del Reglamento de 1930, dada sus consecuencias ulteriores: (i) la racionalidad del

trabajo parlamentario aumentó debido al cambio del régimen de sesiones y a las

modificaciones en el uso del tiempo en el debate, (ii) el control de la agenda fue

transferido a la mayoría legislativa en funciones, (iii) los partidos –y por ende a sus

líderes- se apropiaron del poder de asignación de los diputados a las comisiones y (iv)

se establecieron ciertas garantías para la representación de los partidos menores en todos

los organismos del parlamento. A continuación, presentaré un análisis que procura

identificar a los actores del proceso, la naturaleza institucional del proyecto y las

características que asumió el trámite parlamentario. En la última sección brindaré una

explicación centrada en las preferencias de los actores, la interacción estratégica entre

ellos y las condiciones para acceder a un nuevo punto de equilibrio institucional.

Los actores de la enmienda.

Al cierre de la década del veinte, los partidos uruguayos no pasaban por su mejor

momento. La apertura de la competencia a partir de la reforma constitucional de 1918 y

de la sanción de las leyes electorales de 1924-1925, que garantizaban la representación

proporcional integral y el sufragio libre, permitieron el desarrollo de una intensa

competencia inter e intrapartidaria. La interna del Partido Colorado estaba dominada por

el Batllismo, que tras la muerte de su líder en octubre de 1929, comenzaba a dividirse en

dos grandes corrientes, los batllistas netos, nucleados en torno al diario El Día, y

aquellos que apoyaban la presentación de una candidatura presidencial batllista en las

elecciones del año siguiente, y que más tarde devendrían en terristas5. La escena

partidaria se completaba con la presencia de otras tres fracciones menores que en

diferentes coyunturas se habían apartado del tronco del sector mayoritario: el Riversimo,

el Vierismo y el Sosismo6. El Partido Nacional, por su parte, luego de un predominio

5 Agrupamiento de seguidores del Presidente Gabriel Terra, electo en noviembre de 1930. Podría decirse que el Terrismo nace en la etapa previa a la elección de 1930, como resultado de la pugna en torno a la candidatura presidencial del Batllismo. Entre marzo de 1931 y marzo de 1933 –momento del golpe de Estado- las filas del Terrismo crecen hasta convertirse tras la ruptura institucional en la principal fracción colorada. Acuden allí, colorados anticolegialistas, batllistas desencantados y viejos colorados conservadores. El grupo comienza a disgregarse cuando Terra abandona la Presidencia en noviembre de 1938, surgiendo dos grupos diferentes, el Baldomirismo y el Blancoacevedismo. Gabriel Terra falleció en 1942. 6 Para un análisis del proceso de formación de fracciones en el seno del Partido Colorado durante las tres primeras décadas del siglo XX, ver Caetano (1992 y 1993) o Manini Ríos (1970, 1972 y 1973) o Lindhal (1971).

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hegemónico del grupo acaudillado por Luis Alberto de Herrera (desde la elección

presidencial de 1922), comenzaban a prefigurarse dos grandes corrientes: por un lado

estaban los autodenominados herreristas y por otro, un conjunto de sectores y

agrupamientos opositores al caudillo que más tarde confluirían en la fundación del

Partido Nacional Independiente. Tres partidos menores –generalmente considerados por

los historiadores como “partidos de ideas”- completaban el espacio de competencia

partidista: la Unión Cívica, el Partido Socialista y el Partido Comunista.

Si bien la fragmentación (medida por el número efectivo de partidos en la

Cámara) y la fraccionalización (medida por el número efectivo de fracciones en cada

uno de los partidos fundacionales) mostraban niveles moderados (ajustados a los valores

históricos), la arena parlamentaria presentaba el espectáculo de dos grandes partidos al

borde de la ruptura7 y una diversidad de actores de diferentes tamaños e intereses no

siempre convergentes.

Cuadro 1. Distribución de Bancas en Diputados (1929‐1932) 

(Mayoría absoluta en la Cámara = 62 diputados) Partidos y Fracciones  Bancas  Porcentaje 

Partido Nacional  61  50% 

Partido Colorado  59  48% Batllistas  37  63% Vieristas  4  7% Sosistas  9  15% Riveristas  9  15% 

Partido Nacional  60  49% Partido Blanco  1  1% Partido Socialista  1  1% Partido Comunista  1  1% Unión Cívica  1  1% 

Total  123  100% 

NEP.  2,10   NEF coloradas  2,25   Fuente: Elaboración propia en base a Lindhal (1971) 

A la dificultad que presentaba el Poder Ejecutivo bicéfalo, emanado de la

Constitución de 1918, con un Presidente riverista y un Consejo Nacional de

Administración dominado por el Batllismo, se sumaba la peculiaridad de un Parlamento

controlado por el Partido Nacional. O sea, el escenario de gobierno se encontraba

absolutamente dividido. En las elecciones legislativas de noviembre de 1928, los

7 Hay varios sucesos que ilustran esta situación. El Radicalismo blanco liderado por Lorenzo Carnelli fue expulsado del Partido Nacional; la fracción Vierista votó fuera del lema Partido Colorado en la elección miembros del Consejo Nacional de Gobierno de noviembre de 1924; el Riverismo Partido Colorado

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nacionalistas se habían transformado por primera vez en la principal fuerza de la

Cámara, situación que ya habían alcanzado en el Senado en la elección de 1925. Es

cierto que el nacionalismo no contaba con una mayoría absoluta de escaños, sin

embargo era la minoría mayor (49%) y controlaba las principales posiciones con poder

de agenda. Por ejemplo, Guillermo L. García, el experimentado diputado nacionalista de

San José, era el Presidente de la Cámara desde el 15 de febrero de 1929, acompañado en

la Vicepresidencia por los también nacionalistas Amador Sánchez –también diputado

por San José- y Bernardo Rospide -diputado por Florida-8.

La 30ª Legislatura (1929-1932) cumpliría un papel crucial en la compleja

coyuntura en la que ingresaba el país, pues durante su mandato se desatará la crisis

económica de 1929-1931 –con sus particulares consecuencias locales - y en el último

año del período legislativo (1932) se procesará el impulso reformista impulsado por un

Consejo Nacional de Administración controlado por batllistas y nacionalistas

independientes. No obstante, muy pocos pensaban al inicio del período, que esa

Legislatura terminaría haciendo historia. El panorama de la Cámara era por demás

preocupante, por su baja productividad legislativa y por las dificultades evidentes para

sesionar o alcanzar quórum. La composición de la Cámara mostraba la presencia de un

cuerpo experimentado de diputados donde se destacaban figuras como Domingo Arena,

Luis Batlle Berres, Francisco Ghigliani, Orlando Pedragosa Sierra, Mateo Legnani,

Ricardo Cosio, César I. Rossi (colorados batllistas), Pedro Manini Ríos, Carlos María

Prando, Carlos De Castro (colorados riveristas), Enrique Rodríguez Fabregat (colorado

sosista), José A. Otamendi, Guillermo L. García, Gustavo Gallinal, Amador Sánchez,

Bernardo Rospide y Carlos Quijano (nacionalistas), Emilio Frugoni (socialista) y Hugo

Antuña (cívico)9. Sin embargo, las dinámicas provenientes del contexto político-

8 Guillermo L. García era un experimentado legislador ligado, en ese entonces a Luis Alberto de Herrera a quien trataba personalmente como “querido Jefe” (Haedo 1990). Había ingresado al Parlamento en 1914 en representación del departamento de San José, actuando como diputado durante nueve años y luego como senador durante otros seis. En noviembre de 1928, fue uno de los dos candidatos del Partido al Consejo Nacional de Administración (junto al Dr. Ismael Cortinas). Al no alcanzar esa posición, sus compañeros de bancada lo ungieron como Presidente de la Cámara con la anuencia de Herrera. Los Vicepresidentes de la Cámara, Amador Sánchez y Bernardo Rospide tenían menos experiencia aunque ya ingresaban en su tercera legislatura. El primero provenía del tronco principista e integraba el denominado lussichismo, en tanto que el segundo era un fiel seguidor de Herrera. 9 Al respecto, Caetano y Rilla (1986:77) señalaron que “los comicios de 1928 habían llevado a la Cámara baja a mucho de lo más selecto del elenco político de entonces (…) por distintas razones podía decirse entonces que la Cámara superaba claramente en enjundia al Senado, y aún a otros órganos del Estado, lo que vino a ratificar una legislatura que por muchos motivos –la especial coyuntura por la que transitó, la entidad de los proyectos que se discutieron en ella, el rol de auténtico foro ideológico que

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institucional, el nivel de fragmentación y las propias prácticas obstruccionistas,

impedían que las Cámaras alcanzaran un rendimiento razonable. Estos problemas

incitarían al cambio de reglas, encubriendo en cierto modo las preferencias esenciales (y

egoístas) de los principales actores.

Presentación de la propuesta.

En la sesión del 3 de setiembre de 1929, los diputados colorados sosistas, Enrique

Rodríguez Fabregat, Héctor Ferreira, Ángel Moreno y Luis Fígoli, presentaron una

moción con el objetivo de modificar las características del régimen de sesiones10. Como

la Cámara funcionaba en sesión plenaria casi todos los días, no quedaba “tiempo para el

trabajo en las comisiones permanentes o para desarrollar la cantidad de gestiones que

debían atender los legisladores alrededor de cada uno de los asuntos que ocupa al

Parlamento”11. La propuesta fue tratada en la sesión del 4 de setiembre y lo que

comenzó como un tímido intercambio de argumentos entre sostistas y batllistas sobre

las frecuencias de las sesiones, se transformó más tarde en un intenso debate sobre casi

todos los aspectos del funcionamiento de la Cámara. Al problema del régimen de

sesiones se sumaron la forma de los debates, el ausentismo de los diputados, el excesivo

número de comisiones, la interpretación discrecional del Reglamento por parte del

Presidente, etc.12. Por ese motivo, el diputado nacionalista Mariano García Selgas

propuso “la revisión integral del Reglamento, principalmente, en lo que refiere a las

Comisiones Permanentes, cuyo número, excesivo en relación al de componentes de la

Cámara, dificulta su funcionamiento y el de la propia Cámara”. La iniciativa tomó por

sorpresa a buena parte de la Cámara, pues contaba con el apoyo de toda la bancada

jugó, etc.- dejó un recuerdo imborrable en los anales parlamentarios del país”. La 30ª Legislatura presentaba un promedio de 7,26 años de experiencia. En la elección de diputados de 1928, la tasa de reelección registrada fue del 63%, cifra que hasta ese entonces había sido la más alta de la historia legislativa uruguaya. 10 La moción señalaba “que las sesiones ordinarias de la Cámara tengan lugar en los días de la primera quincena de cada mes, excepción hecha del sábado y feriados, desde las 17 a las 19 horas” (DSS. CRR. Tomo 355, p.560). 11 Diputado Enrique Rodríguez Fabregat, DSS. CRR. Tomo 355, p.561 12 Algunos ejemplos: el diputado nacionalista Miguel Buranelli señaló que “no es cuestión de regímenes, sino que es cuestión de método de trabajo (…) con el sistema de declarar el debate libre se dilata de manera extraordinaria la consideración de los temas y se pierde un tiempo valioso…”; el diputado colorado batllista, Lorenzo Batlle Pacheco, manifestó que “existen otros problemas que perturban el buen funcionamiento de la Cámara, y uno de los más graves, a mi juicio, es esa incesante convocatoria a sesiones extraordinarias…”; el diputado nacionalista Juan Labat señaló que “la interpretación del Reglamento se hace todos los días de distinta forma, y es tal que lleva a espíritus inteligentes a cometer errores…” (DSS. CRR. Tomo 355, pp.564-568).

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nacionalista y recomendaba formar una Comisión revisora con representantes de todos

los partidos y fracciones (al estilo de las que dieron origen a las leyes electorales de

1924-1925), con el objetivo de proyectar una reforma del Reglamento13. Era evidente

que el Partido Nacional, que controlaba ambas Cámaras, deseaba un Parlamento

eficiente en una hipótesis de triunfo en las presidenciales de noviembre de 1930.

En la siguiente sesión, del 6 de setiembre, se procedió a designar una comisión

de veinticinco miembros que incluía representantes de todos los partidos y fracciones.

El proyecto de nuevo Reglamento quedó listo a fines de setiembre y contaba con el

acuerdo de los dos principales corrientes de la cámara, el Partido Nacional y el

Batllismo. Dicho entendimiento evidenciaba que la mayoría del Partido Colorado

también deseaba un Parlamento eficiente, aunque, como veremos más adelante, no

podemos divorciar este entendimiento del lento proceso de convergencia entre la

mayoría no-herrerista del Partido Nacional que controlaba el poder de agenda en la

Cámara y el grupo que por ese entonces comenzaba a denominarse Batllismo neto.

En la sesión del 15 de octubre de 1929 se presentó un proyecto de reforma de 47

artículos que, en su enorme mayoría, modificaban los del Reglamento anterior. La

iniciativa estaba acompañado de un informe, redactado y firmado por los diputados

nacionalistas Lerena Acevedo y García Selgas14, que explicitaba que la reforma

perseguía el propósito de aumentar la eficacia de la Cámara mediante la modificación

de tres grandes asuntos centrales: el régimen de sesiones, la modalidad de debate y el

sistema de comisiones.

El nuevo Reglamento establecía un régimen de sesiones ordinarias de veinte días

y admitía, a solicitud de 62 legisladores, la realización de sesiones extraordinarias

comunes (a desarrollarse antes de las ordinarias) y especiales (se desarrollarían en un

día previamente definido). En relación a la modalidad del debate, la Comisión proponía

13 La moción señalaba “el Diputado García Selgas propone la designación de una comisión especial de quince miembros, revisora del Reglamento, que deberá expedirse antes del 21 del mes corriente”. La moción fue votada por 39 de los 61 diputados presentes; en contra estuvieron los diputados batllistas, el diputado socialista y el comunista. (DSS. CRR. Tomo 355, p.570). 14 Arturo Lerena Acevedo pertenecía al grupo Democracia Social, liderado por Carlos Quijano, que obtuvo dos escaños por el departamento de Montevideo en las legislativas de 1928. Este sector estaba conformado por una camada de dirigentes jóvenes con ideas progresistas y era considerado el ala izquierda del Partido Nacional. Lerena Acevedo asumió la banca que dejó vacante el candidato electo, Emilio Oribe. Por su parte, Mariano García Selgas fue electo diputado en 1922 por el departamento de Montevideo. En 1925 y 1928 consiguió la reelección por el departamento de Canelones. Luego de la presidencial de 1930, García Selgas se pliega al sector anti-herrerista del partido y con el Golpe de Estado de marzo de 1933 se retira de la política activa. Contador de profesión, fue uno de los impulsores de la creación de la Facultad de Ciencias Económicas.

13

limitar el tiempo en el uso de la palabra, disminuir drásticamente las interrupciones,

reducir las posibilidades para discutir cuestiones de orden, etc. Para establecer el debate

libre exigía una mayoría absoluta de miembros, quedando esa posibilidad limitada

únicamente a la discusión de los proyectos en general. Finalmente, el proyecto reducía

el número de comisiones de 20 a 14 y creaba un nuevo procedimiento para la asignación

de los diputados en ellas y para la distribución de sus autoridades.

El trámite parlamentario.

El tratamiento en sala no fue nada sencillo. Tras la exposición de los miembros

informantes, las intervenciones se concentraron en el problema de la restricción del

tiempo del debate en sala, siendo interpretadas por algunos diputados como una

“mordaza” a la libre expresión. Uno de los abanderados de esa interpretación fue el

diputado comunista Eugenio Gómez, pero también se sumaron a esta crítica los

representantes de partidos y fracciones minoritarias15. Ante esto, los firmantes del

proyecto debieron realizar una serie de aclaraciones sobre la buena fe de la reforma y el

acuerdo partidario alcanzado en torno a ella16.

Las siguientes exposiciones se refirieron al problema del retraso en la toma de

decisiones (táctica del filibustero) promovido por sectores minoritarios de la Cámara

mediante el uso de subterfugios reglamentarios como la interrupción, la moción de

orden o la reconsideración de temas ya votados. En este punto, los dardos partieron

15 Rodríguez Fabregat señaló que votaría en contra el proyecto “no porque no haya estimado con demasiada frecuencia que era necesaria una revisión del Reglamento (…) [sino porque] el Reglamento será una maquina perfectamente odiosa, dispuesta a triturar el derecho de los diputados a expresar libremente su pensamiento” (DSS. C.RR. T.357. pp. 254-256). El diputado comunista Eugenio Gómez afirmó que “los sectores de la mayoría de la Cámara han apelado a la reforma del Reglamento alegando que con ella van a evitar que la Cámara siga perdiendo el tiempo en debates estériles (…) Yo entiendo que la Cámara, con reforma de Reglamento o sin ella, va a continuar perdiendo el tiempo, porque su misión, Cámara burguesa al fin, es la de disimular bajo una extensa prosa todos los atropellos que cometa contra la clase trabajadora…” (DSS. C.RR. T.357. p. 242). Desde una óptica más moderada, el diputado socialista Emilio Frugoni reconocía que “hacía falta, indudablemente, que en esta Cámara se modificara el Reglamento para limitar ciertos abusos e impedir que los debates se prolonguen indefinidamente, sobre todo en virtud de las interrupciones enrabadas; pero para suprimir ese inconveniente se ha caído en el extremo que tiene también grandes desventajas. Se ha transformado el Reglamento, a mi juicio, en una especie de bozal…” (DSS. C.RR. T.357. p. 253). 16 El diputado nacionalista Carlos Quijano, asumió la defensa del proyecto, argumentando que reformas como éstas habían sido aprobadas en otros países por partidos republicanos y democráticos: “…recuerdo las modificaciones introducidas por el Parlamento francés en los años 1925 y 1926, limitando el uso de la palabra. Yo asistía entonces a los debates del Parlamento francés y recuerdo claramente que el líder de esas modificaciones era el diputado Renaudel, uno de los jefes del Partido Socialista (…) si hay alguna cosa que conspira contra la eficacia del Parlamento es precisamente la verborragia…” (DSS. C.RR. T.357. p. 251-254).

14

desde filas batllistas hacia sus pares sosistas17, aunque también se sumaron a ese

emprendimiento legisladores nacionalistas como Segundo F. Santos: “…me parece

inconveniente el sistema actual de interrupciones, que ha degenerado en la monomanía

de las interrupciones, y eso es lo que hace extenuantes las sesiones e impide que un

diputado en diez o doce sesiones haya conseguido expresar su pensamiento” (DSS.

C.RR. T.357 p 262). No obstante, quien ilustró mejor sobre el retraso en las decisiones

fue el joven diputado Carlos Quijano cuando mencionó un ejemplo asombroso de

obstruccionismo: “El caso del doctor Frugoni sobre el problema del salario mínimo, no

creo que tenga parangón en ningún otro Parlamento del mundo. Es un discurso que se

está haciendo por medias horas, por tres cuartos de hora, desde el mes de agosto y

estamos promediando octubre. Es una de esas cosas que, francamente, rebasa los

límites del absurdo…” (DSS. C.RR. T.357. p. 265).

A casi tres horas de iniciada la sesión, el diputado batllista Luis De Mula

propuso considerar al proyecto como suficientemente debatido. La votación fue

afirmativa con 28 votos a favor en 35 diputados presentes (DSS. C.RR. T.357. p. 267).

Los siete votos contrarios correspondieron a diputados colorados vieristas y sosistas, y

al diputado comunista.

El estudio en particular de la reforma comenzó el 17 de octubre de 1929 y se

extendería hasta el 9 de abril de 1930, insumiendo en total siete sesiones extraordinarias

de la Cámara. Los 47 artículos del proyecto fueron analizados individualmente y varios

-por lo menos diez- debieron ser tratados en dos y hasta en tres ocasiones, requiriéndose

varias votaciones para zanjar diferencias y alcanzar finalmente un acuerdo. Dada la

extensión de la discusión y la diversidad de materias tratadas, presentaré aquí sólo un

resumen de las discusiones sobre los tres temas que considero fundamentales: a)

régimen de sesiones, b) sistema de comisiones y c) restricciones del debate en sala.

Los primeros artículos analizados referían a la potestad de cada Legislatura para

determinar su régimen de sesiones. El artículo 24 de la reforma establecía la necesidad

de definir una modalidad de trabajo para las comisiones permanentes porque, como ya

17 El diputado batllista Mateo Legnani afirmó “en la Cámara de Diputados el defecto reside no en la extensión de los discursos sino en las interrupciones. Los discursos largos jamás han impedido que se sancione un proyecto de ley, pero lo han impedido sí, las interrupciones y el desorden que ellas provocan en los debates” (DSS. C.RR. T.357. p. 255). Luis Batlle Berres señaló que “un diputado puede discrepar con los demás, pero no debe hacer obstrucción, no debe impedir que la mayoría decida las cuestiones…” (DSS. C.RR. T.357. p. 265).

15

se ha mencionado, su funcionamiento era la variable de ajuste de las convocatorias al

pleno. A su vez, el artículo 29 proyectaba que las sesiones extraordinarias deberían ser

solicitadas por un exigente quórum de 62 diputados. Los reformadores intentaban con

estos artículos establecer una secuencia lógica: primero se escogerían los días de

sesiones, luego los días de trabajo de las comisiones, y finalmente, se abría la

posibilidad de realizar sesiones extraordinarias, siempre y cuando se cumpliese con la

mayoría exigidas. Así desaparecerían las tan frecuentes sesiones de una hora

convocadas por tan solo 25 diputados y colocadas normalmente antes o después de

sesiones ordinarias de corta duración. Ambos artículos serían votados recién en la

sesión del 3 de abril de 1930 por 62 votos en 64 presentes (DSS. C.RR. T.361. p. 155).

Por su parte, el artículo 25 de la reforma puede ser considerado como una de las

piedras angulares de la reforma: “Una vez elegida la Mesa en cada período anual, se nombrará en la misma sesión, una

comisión especial integrada por un delegado de cada uno de los distintos sectores

políticos, a los efectos de determinar: a) cuantos representantes corresponden a cada

sector en el total de las comisiones permanentes; b) la distribución de puestos a

hacerse en cada una de esas comisiones. Para la integración de dicha comisión

especial, cada sector comunicará al Presidente su respectiva elección de delegado y, a

falta de esa comunicación, la Mesa lo designará por sí. Por sector político se

considerará, a los efectos de este artículo, a toda agrupación que, con lema propio,

hubiere obtenido representación en la Cámara. Cada delegado integrante de esta

comisión especial, tendrá en ella tantos votos como representantes de su sector haya en

la Cámara. La comisión deberá expedirse antes de la sesión ordinaria subsiguiente,

aplicándose luego el artículo 26 (referido a los tipos de sesiones, o sea, ordinarias y

extraordinarias)”.

La intención de los reformadores era quitarle al Presidente de la Cámara la

potestad del nombramiento y depositar dicho poder en los partidos políticos. Para ello,

eligieron un método que implicaba la creación de una comisión integrada por delegados

partidarios que negociarían posiciones sin manejar nombres. Una vez alcanzado el

acuerdo, correspondería a los partidos nominar a los individuos para cada posición

lograda. El poder pasaría a los partidos y dentro de ellos, a las fracciones y sus líderes.

Ante esto, los sectores minoritarios colorados protestaron porque creían que sus puntos

de vista no serían tomados en cuenta ya que la mayoría partidaria la controlaba el

16

Batllismo18. La respuesta del miembro informante, Pedragosa Sierra (batllista), señaló

que: “esta iniciativa la presentó el doctor Ghigliani19 a nombre de la agrupación

Batllista y fue aceptada en la comisión de los veinticinco. El pensamiento del doctor

Ghigliani ha sido el de dar representación estricta a todas las bancadas. Las bancadas

se dividen por lemas, y realmente yo no recuerdo que a nadie se le haya ocurrido

pensar que los sublemas podrían significar, dentro de la composición del Parlamento,

un distingo político, una representación distinta, a la que supone legítimamente los

lemas. Los sublemas pueden representar diferenciación dentro de los partidos, pero

dentro de la Cámara, dentro de su trabajo y de su distribución de votos, siempre se han

establecido los lemas. Tan es así, que en la composición de comisiones, la Mesa cuenta

la representación de cada bancada, o sea de cada lema…” (DSS. C.RR. T.357. p.

360).

Esta explicación resultó insuficiente para el diputado Quijano y por ello realizó

una contrapropuesta inspirada en una vieja fórmula de Washington Beltrán, presentada

en la Constituyente de 1916: “Yo haría, pues, moción en ese sentido: suprimiría esa

Comisión creada por el doctor Ghigliani, que me parece inocua, e iría a un artículo

que dijera: cada grupo de diez diputados tiene derecho a elegir un miembro de

Comisión” (DSS. C.RR. T.357. p. 361). La propuesta elaborada quince años antes con

el fin de disciplinar al nacionalismo en la Cámara, fue explosiva porque logró el

inmediato apoyo de Luis Batlle Berres20 y de otros diputados batllistas, dejando al

18 Por ejemplo, el diputado vierista Daniel Herrera y Thode dijo: “…creo que hay casos en que distintos candidatos concurren a la elección en sublemas, estableciendo dentro de un lema tendencias diferentes. Van a la elección, pero luego, si son electos, se incorporan a la Cámara defendiendo criterios distintos sobre problemas políticos económicos o sociales. Yo desearía saber si la Comisión ha tenido en cuenta esa circunstancia, para proponer entonces una reforma siempre que mi observación no fuera rectificada” (DSS. C.RR. T.357. p. 360). 19 Francisco Ghigliani era uno de los principales diputados del Batllismo. Electo diputado en Montevideo en la elección de 1919 desempeñó el cargo durante cinco legislaturas y tras el Golpe de Estado fue electo senador. Durante los años veinte, Ghigliani era una de las espadas del Batllismo en la Cámara, desempeñándose como director del vespertino batllista, El Ideal. Participa activamente de la Comisión de los 25 que redacta las leyes electorales de 1924 y 1925. Tras la muerte de Batlle, toma distancia de la cúpula batllista de El Día y apoya fervientemente la candidatura de Gabriel Terra. Dirige el diario El Tiempo, fundado por éste, y organiza a los dirigentes colorados que se alinean con Terra. Luego de ser designado como Ministro del Interior por Terra, cumple un papel central en la coyuntura crítica que deviene en el golpe de Estado de 1933. En ese momento, defiende con el fervor del converso, la decisión del Presidente de disolver las Cámaras. En las elecciones de 1934 fue electo senador y un año más tarde, fallece en circunstancias trágicas. 20 Dijo Luis Batlle Berres: “Yo me voy a pronunciar a favor de lo propuesto por el diputado Quijano. Creo que lo mejor que se puede hacer es que núcleos de diez diputados indiquen los puestos que desean ocupar…” (DSS. C.RR. T.357. p. 363).

17

descubierto las fisuras internas del sector y las claras intenciones instrumentales del

mencionado diputado respecto al problema de la disciplina partidaria.

De esta forma, en pocos minutos, los redactores del proyecto debieron enfrentar

dos frentes de batalla: uno, con las fracciones minoritarias del Partido Colorado que

exigían su representación en la Comisión Especial, y otro, con algunos diputados

disidentes de la mayoría bipartidista que propugnaban una solución que barría

precisamente con las bancadas minoritarias. En primer lugar respondió Lerena Acevedo

respondió diciendo que “la tarea de la Comisión Especial es, en un primer momento,

casi mecánica: saber cuántos diputados corresponden a cada sector en el total de las

comisiones permanentes; y en un segundo momento, de simple contralor, establecer la

distribución de puestos a hacerse para cada comisión. En la actualidad esto lo hace el

Presidente de la Cámara; pero, como en ciertos casos se han producido rozamientos,

porque algunos sectores políticos consideraron que deberían tener representación en

tal o cual Comisión, se ha pensado en hacer esta reunión con el objeto de que el

resultado del cambio de ideas y la exposición que hagan, por intermedio de sus

delegados, cada uno de los partidos políticos, ninguno de éstos salga perjudicado en la

distribución. En segundo término, no hay razón para establecer la representación de

los sublemas, porque la división de ideas tiene poca importancia en esta distribución

preliminar de cargos. Si se tratara de designar personas, el problema cambiaría de

aspecto. Pero esa es una cuestión que debe resolver cada uno de los partidos y lo deben

traer resuelto al seno de la Cámara y entonces dependerá de la organización interna de

las agrupaciones, pues a ellas compete la designación de los candidatos. Esta Comisión

simplemente distribuye cargos; no tiene relación con las personas…” (DSS. C.RR.

T.357. p. 362). Como prueba de buena voluntad, García Selgas manifestó que “una de

las dificultades más grandes que tuvo que afrontar la Comisión Revisora del

Reglamento en lo que respecta al tema de las Comisiones, fue la relativa a las

bancadas poco numerosas, entendiendo que ellas también tienen existencia autónoma y

deben ser contempladas. Es así que propuse en uno de los artículos, que todos los

sectores que no tengan representación en las Comisiones, puedan solicitarla a efecto de

que uno de sus miembros vaya a su representación a exponer sus ideas, las cuales

podrá pedir que consten en el informe correspondiente. Pero establecer núcleos de diez

diputados cuando hay bancadas que se componen de un solo miembro, es realmente,

18

aunque no sea esa la idea, atropellar en cierto modo su derecho”. (DSS. C.RR. T.357.

p. 364).

Este aspecto fue determinante para que el socialista Frugoni apoyara el proyecto

tal cual venía de la Comisión. El artículo que permitía a los sectores minoritarios la

participación con voz y sin voto en las comisiones en las cuales no alcanzaban

representación, parecía una garantía suficiente. De paso, acusó a Quijano y Batlle

Berres de querer “sembrar el confusionismo (sic) en el electorado a través de la idea de

los conglomerados o mosaicos de diez diputados de pequeños partidos y fracciones, sin

simpatías políticas ni sintonía ideológica…” (DSS. C.RR. T.357. p. 365). A esta

postura se sumaron Herrera y Thode (vierista) y Hugo Antuña (cívico). Como podrá

notarse, los sectores minoritarios comprendieron rápidamente que la propuesta de

Quijano era peor que la que la que propugnaba el proyecto de comisión. Como la

Cámara permanecía sin quórum, la discusión se cerró simplemente con la votación

favorable de 40 diputados en 46 presentes. Este artículo también fue sancionado en la

sesión del 3 de abril de 1930, con el voto afirmativo de 62 en 64 presentes.

Los artículos referidos a las restricciones del debate generaron también arduas

discusiones. Las estrategia de los reformistas para limitar el uso de la palabra consistía

en restringir el tiempo de las intervenciones y para ello se proponía: a) elevar el costo de

las interrupciones, b) delimitar el tiempo de los miembros informantes de las

comisiones, c) definir términos de intervención en las interpelaciones, d) reducir el

tiempo empleado para dirimir cuestiones de orden, e) restringir el debate libre, y f) crear

una modalidad de expresión para las exposiciones que no requieren resolución de la

Cámara.

El proyecto mantenía los 30 minutos para el orador en la discusión general, pero

reducía las intervenciones en la discusión en particular de 20 a 10 minutos. No obstante,

en una de las últimas sesiones del tratamiento de la reforma, los miembros informantes

de la comisión revisora se vieron obligados a mantener el lapso establecido en el

Reglamento anterior, con el fin de acelerar la sanción final del proyecto21. De todas

maneras, ese dilema resultaría un problema menor ante la propuesta presentada por el

diputado Luis Batlle Berres en la sesión del 17 de octubre de 1929: “Yo voy a hacer una

proposición, y es la siguiente: que en primer término se autorice a que cada sector

21 La razón de la aceptación tuvo que ver con la necesidad de acordar un trámite rápido para el remanente de artículos que quedaban pendientes, dada la eminente pérdida del quórum máximo para sesionar.

19

político nombre un orador en cada asunto que se discuta. En segundo lugar, que los

diputados que hablen a título personal, no tengan más de un cuarto de hora de tiempo.

Tercera cuestión, que el autor del proyecto, el miembro informante o el representante

de bancada puedan hablar cuarenta y cinco minutos. La finalidad es que a los autores

de proyectos, representantes de bancadas o miembros informantes se les dé más tiempo

que el que determina el artículo que habla de la media hora (…) Yo no quiero darle a

ese líder el carácter de jefe de bancada (…) el representante de la bancada no es el

jefe; es la persona que la bancada dispone que hable a su nombre y nunca es la misma,

sino que casi siempre se turna, y se elije a la que sea más apta (…) las bancadas

existen, puesto que existen las agrupaciones de gobierno y se tratan muchos asuntos

considerándolos como políticos, y cuando una agrupación de gobierno ha resuelto un

asunto como político, en general se vota unánimemente. En la bancada de enfrente es

obligatorio; en la bancada nuestra, es un parecer…” (DSS. C.RR. T.357. p. 387).

Esta intervención contó con el apoyo de algunos diputados batllistas, el diputado

nacionalista Quijano y los tres diputados de los partidos de ideas. Batlle Berres había

perdido la discusión en la interna del Batllismo pero ahora lanzaba su propuesta en el

plenario con el fin de presionar a la Cámara a una nueva negociación. Su idea era

limitar el tiempo pero al mismo tiempo fortalecer la verticalidad de los partidos y

fracciones mediante el establecimiento de la figura del portavoz. Ante la gravedad del

planteo, que dividía a las bancadas mayoritarias, García Selgas propuso pasar su

consideración para el final de la discusión. Entre los meses de octubre de 1929 y marzo

de 1930, se procesaría un trabajoso acuerdo que sería refrendado en las rápidas e

intensas sesiones de abril de ese año. Batlle Berres retiraría la propuesta de los speakers

y la comisión revisora aceptaría modificar algunos límites de tiempo establecidos en el

proyecto. Fue así que el tiempo de los miembros informantes y de los diputados en la

discusión en particular, se mantuvo sin modificaciones, y se quitaron las limitaciones

para el diputado interpelante y el ministro interpelado. Los reformadores cedieron en

este punto pero lograron pasar los artículos que elevaban el costo de las interrupciones,

reducían el tiempo para dirimir cuestiones de orden, y restringían la posibilidad del

debate libre22.

22 El quórum exigido para declarar el debate libre fue elevado de 25 a 62 diputados estableciéndose que esa decisión solo podría darse en la discusión en general de un proyecto.

20

La última transacción se produjo con la sanción del instituto de la “media hora

previa”. Este procedimiento existía desde el Reglamento de 1860, pero en la reforma de

1922 había sido trasladado para el final de la sesión. Como muchos diputados narraron,

esta facultad ubicada al inicio de la sesión antes de 1922, se había transformando en un

problema porque permitía a los opositores realizar discursos que promovían la

confrontación, lo cual afectaba el ánimo de la Cámara e impedía el normal desarrollo de

la sesión23. El proyecto de la comisión revisora mantenía la “media hora” al final de la

sesión, pero la presión de varios legisladores obligó al cambio. La decisión resultó

lógica porque si se mantenía el instituto en esos términos, cuando los diputados

intervinieran la Cámara carecería de quórum y ello impulsaría a muchos a intentar

colocar sus temas particulares en el medio de los debates. Como afirmó Frugoni, había

que “abrir una válvula de escape para que todas esas cosas salgan” (DSS. C.RR.

T.357. p. 370).

El nuevo Reglamento de la Cámara terminó de aprobarse el 9 de abril de 1930.

Recién en la sesión del 3 de abril los partidos consiguieron establecer un quórum

permanente superior a los 62 diputados que dio aprobación al articulado. El cuadro 2

presenta un resumen de las principales enmiendas confrontadas con las disposiciones

del anterior Reglamento. Cuadro2. Reglas internas de la Cámara de Representantes

 Autoridades  y Poder de Agenda  Régimen de Sesiones  Régimen de Debate  Sistema de comisiones 

3º Reglamento (1922) 

Presidente y dos Vicepresidentes.  Agenda la controla el Presidente pero puede ser modificada por 2/3 de presentes o por la 1/2  de los componentes de la Cámara 

Sesiones ordinarias: quórum mínimo para sesionar de 25 diputados Sesiones extraordinarias a solicitud de 25 diputados 

Cada diputado hablaba una vez por debate Debate en general: 30´ Debate en particular: 20´ Interrupciones: 5´ Debate Libre: 1/2 de presentes Media hora al final de la sesión 

Las designa el Presidente(cuidando representación de los sectores) 20 comisiones  7 miembros cada una 

4º Reglamento (1930) 

Ídem  

ÍdemSesiones extraordinarias a solicitud de 62 diputados 

ÍdemInterrupciones a cuenta del orador Debate Libre:1/2 de componentes (62) Media hora previa 

Comisión Especial con un delegado por partido 12 comisiones  El tamaño de cada comisión era variable*   

* En 1943 se dispuso la reforma del artículo, al establecerse un mínimo de 5 miembros por Comisión y un máximo de 15. También se  dispuso  que  cada  legislador  integre  una  comisión.  En  1968,  se  volvió  a  modificar  el  artículo  para  bajar  el  mínimo  de componentes a 3. Fuente: Elaboración propia en base a los Reglamentos de la Cámara de Representantes 

23 Por ejemplo, el diputado batllista Pedragosa Sierrra narró que “si los señores diputados recorren los anales parlamentarios verán que se hacía imposible tratar el orden del día, porque el señor Herrera planteaba cuestiones previas. Entonces esas cuestiones dilataban la consideración de los asuntos del orden del día, porque impresionaban de tal modo a la Cámara que se dedicaba a esas cuestiones previas exclusivamente” (DSS. C.RR. T.357. p. 365).

21

3. La construcción de un nuevo equilibrio

La modificación del sistema de reglas parlamentarias de 1930 supuso la construcción

de un nuevo equilibrio institucional. En ello influyeron decisivamente los partidos y sus

fracciones. Un acuerdo entre el Partido Nacional –mayoritario en la Cámara- y el

Batllismo –mayoritario en el Partido Colorado- permitió la redacción de esta normativa

que, con pequeños cambios, fue aprobada en el plazo de un semestre. Si bien el trámite

de la reforma no fue lineal (en noviembre los debates se bloquearon), tras el receso de

verano, el acuerdo fue ajustado y sumó el apoyo de otros grupos menores del Partido

Colorado, el Partido Socialista y la Unión Cívica.

Como actores colectivos, los partidos tenían buenas razones para cambiar las

reglas parlamentarias. El deficiente funcionamiento de la Cámara no sólo empeoraba las

condiciones de trabajo, sino que provocaba profundas desigualdades que favorecían a

los grupos pequeños y bien organizados. El obstruccionismo y el retraso de la

legislación eran los síntomas más notorios de dichos problemas. A esto se sumaba la

existencia de un contexto político negativo y de creciente polarización sobre el

funcionamiento del diseño institucional instaurado en 1918. Las recurrentes críticas al

funcionamiento del Ejecutivo bicéfalo, se extendieron también al desempeño del Poder

Legislativo. Carlos Quijano decía que “estamos en un período de desprestigio

parlamentario y, sin duda alguna, no guardo la ilusión de los que creen que estas

modificaciones reglamentarias van a trocar, de la noche a la mañana, a este

Parlamento en un Parlamento verdaderamente realizador; pero, sin duda alguna, esta

reforma contribuirá a la regulación de los debates y a la mejora de nuestro trabajo”

(DSS. C.RR.T.357. p. 229). Por su parte, Lerena Acevedo reconocía que “en todas

partes, en la prensa, en las reuniones públicas, y aún en las conversaciones privadas,

se hace sentir a diario un intenso malestar contra el trabajo de la Cámara. Todo el

mundo condena el trabajo realizado sin orden y sin método, esa labor desordenada que

a nada bueno conduce…” (DSS. C.RR.T.361. p.15).

Por tanto, existían por buenas razones–funcionamiento y mala imagen- para que

los partidos se comprometieran con un cambio sustantivo de las reglas de juego. Sin

embargo, existían también intereses de los actores individuales que contribuyeron a la

construcción de un nuevo equilibrio. O sea, las razones generales operaron

22

sustantivamente pero los objetivos individuales de los sectores mayoritarios aceleraron

el proceso de configuración de un escenario favorable al cambio.

El abanderado de la reforma fue el Partido Nacional, pero la confección de

ciertos dispositivos institucionales como la Comisión Especial, respondió a la pluma de

diputados batllistas. Ambos actores fueron los animadores de la enmienda. El Partido

Nacional, como se dijo antes, creía que podía ganar la elección presidencial del

siguiente año. Los buenos resultados alcanzados en las presidenciales de 1926 y las

legislativas de 192824, alentaban fuertes expectativas pese a que algunos dirigentes del

partido no se mostraban muy convencidos de las orientaciones de su candidato25. La

temprana proclamación de Luis Alberto de Herrera, en noviembre de 1929, puede ser

una prueba del nivel de confianza de la dirigencia nacionalista. Una circular del

Directorio dirigida a las departamentales partidarias de todo el país, fechada en

setiembre de 1930, dejaba entrever ese espíritu: “desde su dramático descenso del

poder en el año 1865, el Partido Nacional nunca se ha encontrado en más favorables

circunstancias para alcanzar la victoria final” (citado por Caetano y Jacob, 1988:155).

Un presidente nacionalista con un Parlamento eficiente y controlado por su propio

partido, representaba un prospecto de gobernabilidad muy favorable, sobre todo si se

toma en cuenta la compleja situación que afrontaba el sistema político uruguayo a

finales de los años de veinte.

No obstante, el Partido Nacional de 1929-1930 no constituía un bloque

homogéneo. En su interior convivían dos tendencias claramente diferenciadas: por un

lado estaban los llamados “principistas”, “conservadores” o “lussichistas” y por otro, los

“demócratas” o “herreristas” (Reyes Abaddie 1989:208). Los historiadores Caetano y

24 El diseño institucional de la Constitución de 1918 determinó un cronograma de elecciones extremadamente exigente (ver como ejemplo el diagrama 1). La Cámara de Representantes se renovaba íntegramente cada tres años, el Senado y el Consejo Nacional de Administración se renovaban por tercios cada dos años y la elección del Presidente de la República se realizaba cada cuatro años (Chasquetti 2003). Durante la década del veinte se realizaron comicios casi todos los años. En materia de elecciones presidenciales, la ventaja entre ambos partidos venía reduciéndose elección tras elección. En noviembre de 1922, Luis A. de Herrera, perdió por 5.181 votos; cuatro años más tarde, en noviembre de 1926, la diferencia se redujo a tan solo 1.594 votos. Para tener un completo panorama sobre el nivel de expectativa electoral de los nacionalistas debe también considerarse el triunfo alcanzado por este partido en la elección de renovación parcial del Consejo Nacional de Administración de noviembre de 1925 y el triunfo en las legislativas de noviembre de 1928, que transformó a los nacionalistas en la primera fuerza del Parlamento. Al respecto ver Caetano (1993). 25 Haedo (1990:232) cuenta el caso del diputado Gustavo Gallinal, quien propuso a dos miembros del Directorio del Partido que se concurriera a la elección de 1930 con listas separadas (no vinculadas) para Presidente y Consejeros. Gallinal pensaba que había ciudadanos dispuestos a votar candidatos nacionalistas al Consejo y a un candidato colorado a la Presidencia. La presión de Herrera impidió la adopción de ese método.

23

Jacob señalan que para fines de la década del veinte podía ya percibirse “un

nacionalismo independiente en formación, muy difuso socialmente, nucleando fuerzas y

figuras de orígenes e ideologías muy diversas, pero con el atractivo de perfilarse como

una alternativa hipotéticamente viable a la conducción de Herrera…” (1989:189-191).

Si bien este peculiar conglomerado “asaltaría” la dirección del partido después

de la derrota en la elección presidencial de 1930 (iniciándose así el proceso de fractura o

cisma del nacionalismo26), su accionar colectivo ya podía observarse en los meses

previos a esos acontecimientos27. En lo atinente al tema que nos ocupa, queda claro que

el grupo que en 1929 impulsó la reforma del Reglamento estaba conformado

principalmente por nacionalistas independientes. Los que actuaron como miembros

informantes, animaron el debate en la Cámara y votaron la sanción final de la reforma

en las sesiones de abril, eran diputados que tras la elección presidencial de 1930 se

opusieron fervientemente a Herrera28. Otros legisladores que hasta ese momento

revestían en el círculo íntimo del caudillo, iniciaron su distanciamiento precisamente en

26 Tras la elección, Herrera exigió al Directorio saliente que publicara “un manifiesto declarando de antemano que el enemigo a quien debe combatirse es el Batllismo de cuya fracción no debe aceptarse nada en lo sucesivo” (citado por Caetano y Jacob 1988:169), pero eso no sucedió. El Directorio se negó a censurar expresamente al Batllismo y presentó su renuncia en pleno el 31 de diciembre de 1930. Por ese motivo fue convocado un congreso electoral el 13 de enero de 1931 con el fin de elegir un nuevo Directorio. El impacto de la derrota ambientó, sin embargo, un escenario de debate, críticas y polarización en torno a la posición asumida por Herrera. El discurso del caudillo durante los días posteriores a su derrota “no sólo trasuntaba su profundo desencanto ante el contraste electoral: proyectaba también toda una estrategia para el futuro, tanto en lo concerniente a lo que pasaría fuera como dentro del Partido Nacional” (Caetano y Jacob 1988:170). En virtud de las situación, los nacionalistas “independientes” le exigieron en el Congreso una serie de condiciones para votarlo como Presidente del Directorio, lo cual motivó el rechazo de Herrera. Sin embargo, un grupo de congresistas acólitos al caudillo presentó una lista con su candidatura que igualmente cayó derrotada (Reyes Abadie 1989:216). Haedo sostiene que los adversarios de Herrera “eran dueños de la gran mayoría de las bancas legislativas, -obtenidas bajo el patrocinio de su nombre-, dominando como consecuencia inmediata todas las autoridades partidarias, desde el Directorio a las departamentales y seccionales, por lo que les fue fácil construir un congreso que fuese el reflejo de sus ideas y dúctil a sus orientaciones” (1990:262). La votación del Congreso fue de 96 votos para la lista “anti-herrerista” y 67 votos para la lista “herrerista”. El resultado generó la idea de que Herrera había sido finalmente vencido, pero los acontecimientos ulteriores mostrarían lo contrario. El 2 de febrero de 1931 constituyó el Comité Nacional Herrerista y meses más tarde fundó el diario “El Debate”. La Convención del Partido realizada a fines de junio dirimió la línea política del partido y selló la división que se mantendría por casi tres décadas. 27 Existen una serie de sucesos que muestran perfectamente los alineamientos. La discusión en torno a la posición del Partido Nacional frente a la integración de la Corte Electoral, la designación de autoridades en los Entes Autónomos, la definición en 1930 de las candidaturas para el Consejo Nacional de Gobierno y la actitud ante el Batllismo triunfante en 1930. Al respecto ver Caetano y Jacob (1989), Haedo (1990) o Gallinal (1938). 28 La votación del congreso elector de enero de 1931 permite comprender los alineamientos dentro de la bancada nacionalista. De los datos ofrecidos por Haedo (1990:268-269) deduzco que de los 60 diputados nacionalistas, sólo 21 acompañaban a Herrera, 35 eran claramente opositores y 4 permanecían como indefinidos.

24

esos meses (el caso del propio Presidente de la Cámara)29. En consecuencia, podríamos

suponer que el grupo anti-herrerista que impulsó la reforma podría tener motivos

particulares para cambiar el status quo reglamentario de la Cámara.

La lectura cuidadosa de algunos acontecimientos ulteriores, como sugiere Levy,

conduce a pensar que el empeño por mejorar el funcionamiento parlamentario no

respondía únicamente a la eventualidad de un triunfo presidencial nacionalista, sino

también a una convicción inspirada en políticas. Como da cuenta el relato de algunos

actores, por lo menos desde 1929, el Directorio del Partido Nacional –controlado por

dirigentes no-herreristas-, negociaba con el Batllismo la aprobación de un conjunto de

reformas que más tarde (octubre de 1931) sería sancionado como el gran acto legislativo

del periodo. Para ser más precisos, el conocido paquete legislativo acordado por el

Batllismo y el Nacionalismo Independiente venía siendo negociado desde tiempo

atrás30.

Al respecto, Gustavo Gallinal –por entonces legislador nacionalista- narra en su

libro sobre la caída del régimen que: “en filas nacionalistas las negociaciones con el

Batllismo, hasta 1931, se hicieron con unánime apoyo de de legisladores, consejeros,

miembros del Directorio partidario. Apenas solía salvar su opinión el diputado

Otamendi, opuesto a los contactos con el adversario. En marzo de 1930 cristalizó el

laborioso acuerdo en sus primeras realizaciones concretas (…) Solucionóse el

entredicho de la Corte Electoral; fue reformada la Constitución para establecer la

elección directa de los senadores, suprimiéndose el Colegio Electoral; una ley

29 Eduardo Víctor Haedo presenta a Guillermo L. García y a Ismael Cortinas (ambos candidatos del partido al Consejo Nacional de Gobierno en 1928) como dos claros ejemplos de “traición” a Herrera. Afirma el autor: “Fue grande el desencanto de Herrera. La visión directa de lo que pasaba le golpeó fuertemente la sensibilidad. Eran los mismos hombres que voceaban su nombre, disputaban su retrato, fingían una adhesión incontenible… los que ya, apenas ubicados en sus bancas, tomaban sus ideas como pesado lastre y se mancomunaban para arrojarlo por la borda (…) Los grupos formados alrededor de estos dos hombres (García y Cortinas), con el auspicio de ellos, se sumaban a los viejos e irreductibles adversarios de Herrera para abatirlo… (1990:213). 30 El origen de estas negociaciones se encuentra en el conflicto desatado por la renovación de la integración de la Corte Electoral. El Batllismo y los nacionalistas no-herreristas propiciaban la votación de miembros neutrales, pero Herrera pretendía que la Corte se integrara proporcionalmente con delegados de los partidos. Para destrabar la situación, se iniciaron contactos entre las cúpulas partidarias y a propuesta del Batllismo se fueron ampliando los temas de negociación. Por ejemplo, en diciembre de 1929, el diputado Batllista, Francisco Ghigliani, propuso integrar la Corte de forma neutral e integrar en forma proporcional los organismos de dirección de los Entes Autónomos tomando como base de cálculo a la integración del Consejo Nacional de Administración. También propuso proveer proporcionalmente al personal subalterno de los entes, y aprobar un proyecto para espaciar la realización de elecciones. Los negociadores eran el Dr. Aguirre por el Partido Nacional, y el Dr. Domingo Arena por el Partido Colorado. Al respecto, ver Gallinal (1938:206-207).

25

interpretativa reglamentó la designación de un Presidente provisorio para el caso de

acefalia por retardo de los escrutinios (…) quedaron para ser tratadas después del 10

de julio y ser motivos de nuevos acuerdos, sobre bases ya aceptadas, las demás

fórmulas y entre ellas las relativas a los directorios y al personal de los entes

autónomos (…) Apremios políticos propios de un año de elección presidencial

dificultaron la continuación de la gestiones pendientes que fueron retomadas recién en

el siguiente año, tras la aceptación de la derrota” (1938:208).

Por su parte, la mayoría del Partido Colorado también tenía múltiples intereses.

Por un lado, era obvio que deseaban un Parlamento eficiente para que el Presidente

batllista y su mayoría en el Conejo Nacional de Gobierno no encontraran bloqueos

legislativos en el tratamiento de sus planes. Sin embargo, al igual que en el

nacionalismo no-herrerista, la convicción por mejorar el andamiaje pudo responder al

deseo de acelerar las reformas que se venían negociando. Es probable que la mayoría de

los dirigentes batllistas viera en el nuevo Reglamento a una herramienta útil para

disciplinar los espíritus facciosos y evitar las disidencias a la hora de decidir acerca de

temas complejos. El citado libro de Gallinal aporta también aquí una visión útil sobre

cómo la mayoría colorado encaró las negociaciones y el acuerdo final: “…el Batllismo

se mostraba unido en 1931 y unido se presentó a las negociaciones y las ultimó con la

cooperación curiosa de quienes formarían en 1933 el estado mayor de la dictadura. El

Dr. Terra intervino en el estudio de las leyes del pacto como miembro de la

Agrupación de gobierno y fue encargado de tratar como consejero –junto al consejero

nacionalista Ismael Cortinas- (Nota: esto fue antes de asumir la Presidencia en 1931) el

tema del monopolio del alcohol y la manera de realizar la iniciativa…” (1938:217)

El pacto legislativo parece haber sido negociado en dos etapas, la primera entre

diciembre de 1929 y julio de 1930, y la segunda entre febrero y octubre de 1931. Esas

interacciones fueron el marco propicio para el acuerdo y aprobación del nuevo

Reglamento en la Cámara de Representantes. La traba observada en el tratamiento de la

enmienda en noviembre de 1929 fue removida precisamente en los meses del verano,

momento en el cual se negociaban las iniciativas legislativas. Ya para marzo de 1930, el

acuerdo en torno al nuevo Reglamento era sólido y los sectores menores del Parlamento

lo habían aceptado. Los grupos mayoritarios tenían intereses específicos en materia de

policies por lo que el establecimiento de nuevas reglas de juego que favorecieran las

condiciones del tratamiento parlamentario, representaba una ganancia. El nuevo

26

Reglamento establecía un método de trabajo ordenado que garantizaba el

funcionamiento de las comisiones permanentes, el abandono de la modalidad del debate

libre (sin límite de tiempo y permitiendo toda clase de interrupciones) y establecía

restricciones muy útiles para anular la estrategia del “filibustero” en el pleno. Es

probable entonces que el pacto legislativo de octubre de 1931 no hubiese sido tramitado

con tanta fluidez si el viejo Reglamento no hubiera sido enmendado. Obsérvese que

antes de finalizar la legislatura, el Parlamento recibió, analizó y voto un paquete de

leyes sustantivas que cambiarán el curso de los acontecimientos políticos: Regulación

de las operaciones cambiarias -primer antecedentes del contralor de cambios- (ley

8.763); Creación de la Administración Nacional de Combustible, Alcohol y Portland –

ANCAP- (ley 8.764); Reorganización de los Entes Autónomos (ley 8.765); Creación del

Consejo de Salud Pública (ley 8.766); Establecimiento del Monopolio de los Teléfonos

a cargo de UTE (ley 8.767); etc.

En términos de Cox y McCubbins (1993) es obvio que en ese año –el último de

la legislatura- existió en la Cámara una coalición cartelizada que controló las posiciones

con poder de agenda y que viabilizó el paquete legislativo acordado. El nuevo equilibrio

institucional permitió el desempeño de ese cártel legislativo cuyo vértice residía en en el

Poder Ejecutivo bicéfalo. Es cierto que para que eso sucediera debió transcurrir la

elección presidencial de 1930, pero ya antes de la campaña electoral de ese año la

coalición había obtenido réditos como la ley que determinó la elección directa de los

senadores o la que reglamentaba los casos de acefalia por retardo de los escrutinios.

Tras la crisis del Partido Nacional en el congreso elector de enero de 1931, se aceleraron

las negociaciones y entre julio y octubre se redactan los proyectos, se envían al

Parlamento y se sancionan con el voto de la mayoría. Nótese que todo eso sucede en

plena campaña electoral para la elección de renovación de la Cámara de noviembre de

1931 (ver diagrama 1). Sólo una coalición o partido cartelizado podría haber logrado un

éxito de tal envergadura.

Diagrama 1. Proceso político de la 30ª Legislatura 

                                                                                                                           30ª Legislatura                                                                                                                                         

Legislativa 1928  Elección CNA 1929  Presidencial 1930  Legislativa 1931  Elección CNA 1931  Golpe de Estado                                                                                                            1928              1929              1930              1931              1932              1933                                                                                                                                                                                                                                            Reforma de reglas        Paquete reformas                                           

27

                                                                                                                                                                                                                

Lo paradojal del caso es que en la elección legislativa de ese año se suscitarían

grandes sorpresas para una parte de los precursores del cambio. La votación del

Herrerismo en la interna del partido duplicó los votos de los candidatos independientes

y un número importante de legisladores perdió su banca. El desastre electoral redujo la

bancada independiente de 39 a 21 diputados, en tanto que los herreristas crecieron de

21 a 34. Globalmente, el Partido Nacional perdió 5 bancas y el Partido Colorado obtuvo

una adicional. Entre los legisladores del nacionalismo independiente, 27 compitieron

por la reelección y sólo 15 tuvieron éxito. Figuras relevantes de la legislatura como

Javier Barrios Amorín, Carlos Quijano, Arturo Lerena Acevedo, Daoiz Cerdeiras, Julio

Lorenzo y Deal y José María Penco quedaron afuera del Parlamento. Otros tantos, como

Guillermo L. García y Mariano García Selgas, ni siquiera compitieron.

La mayoría de los historiadores sostienen que el resultado de esa elección se

explica por la polarización que Herrera desató luego de la ruptura del partido. Su

prédica desde la prensa escrita, sus continuas giras por el interior del país y su consigna

“Con Herrera, contra el colegiado y por el plebiscito”31 hizo carne en un país

fuertemente conmovido por la crisis económica mundial, los altos niveles de

desocupación y el descontento con el gobierno32. Dentro del Batllismo, sin embargo, no

se observó un proceso similar, pues el sector creció levemente a costa de las fracciones

menores. La división de este grupo se procesaría en el siguiente año con motivo de un

cambio de orientación muy nítido del propio Presidente de la República.

Por tanto, parece evidente que una parte de los auspiciantes del cambio de reglas

parlamentarias y de la ulterior tramitación del paquete legislativo no obtuvo réditos por

su gestión. Teóricamente, los partidos o coaliciones cartelizadas cimentan su accionar

31 La consigna de Herrera devela su estrategia política. Por un lado, endilgaba toda la responsabilidad de la crisis económica al gobierno colegiado y por otro, promovía la realización de un plebiscito que permitiera reformar la Constitución y retornar al típico sistema presidencialista de 1830. Vale decir que la Constitución de 1918, como tantas otras de la época, exigía para su enmienda la voluntad expresa de dos legislaturas consecutivas. A sabiendas de que esa decisión no podría obtenerse con un Parlamento controlado por batllistas y nacionalistas independientes, el Herrerismo y el Riverismo levantaron las banderas de la consulta directa a la ciudadanía. 32 Caetano y Jacob (1988: 51-62) ilustran como la crisis desatada en 1929 afectó el nivel de actividad y del Producto Interno Bruto del país. Para 1933, el volumen de las exportaciones se había reducido en un 49% y el de las importaciones un 46%. La desocupación en 1932 alcanzaba a 38.000 personas y el costo de vida había aumentado por encima del 31% (considerando productos básicos como aceite, frutas, harina, pan, queso, etc.).

28

en un beneficio colectivo de carácter electoral que consigue el partido en base al

prestigio público alcanzado. Es muy probable que los votantes no lograran evaluar la

significación de los resultados legislativos y que la polarización impuesta por Herrera

(junto a otros elementos como por ejemplo su indiscutible carisma), hayan determinado

un trasiego de votos y la derrota de los incumbents. Por tanto, pese a que una parte de

los promotores del cambio de reglas perdería sus bancas en la elección legislativa, el

nuevo status quo institucional diseñado por ellos permanecería vigente hasta nuestros

días.

Bibliografía

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Materiales de Consulta

Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes. Tomos 355, 356 y 357.

Reglamentos Cámara de Representantes (1828, 1860, 1922, 1930, 1955, 1967, 1991 y 1998)

Reglamentos Cámara de Senadores (1830, 1858, 1918, 1943, 1985 y 2009)