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ANAIS XII SIMPÓSIO NACIONAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL 413

HISTORIA CONSTITUCIONAL DE EL SALVADOR: Movimientos Sociales, Guerra y Acuerdos de Paz.409

The Constitutional History of El Salvador: Social Movements, War and Peace Agreements

Ruth Maria Argueta Hernández410

Resumen

Desde tiempos primarios las convulsiones y luchas sociales en la historia de las naciones, han sido una constante; estos hechos han influenciado la normativización de derechos humanos y fundamentales, ejerciendo presión hacia los gobiernos para el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos y el derrocamiento de gobiernos cuyas intenciones han sido contrarias a las peticiones y necesidades de los habitantes. Para el desarrollo del artículo se presenta la historia constitucional de la República de El Salvador con el objetivo de mostrar como desde su establecimiento como nación soberana logró avances significativos en cuanto a la inclusión de derechos fundamentales en la normativa primaria, a través de lucha de los movimientos sociales. La Constitución vigente en El Salvador data de 1983 en medio de un conflicto armado civil (1980-1992), esta no logra el fin de la guerra civil y la idea que el Derecho trae paz no se cumple en esa coyuntura. Es hasta la firma de los Acuerdos de Paz que se incluyen todas aquellas peticiones por las cuales trascendió la guerra civil, realizándose importantes reformas en cuanto a derechos humanos.

Palabras Clave: Constitución. El Salvador. Acuerdos de Paz. Guerra. Historia.

409 Artigo submetido em 02/04/2016, pareceres de aprovação em 27/04/2016 e 28/04/2016, aprovação comunicada em 17/05/2016.

410 Mestranda em Direito Público Universidade Federal de Uberlândia, MG. Bolsista do Programa PAEC-OEA 2015- Graduada em Licenciatura em Ciências Jurídicas pela Universidade de El Salvador, [email protected]


Abstract

Since early times, convulsions and social struggles have been taking place in the history of nations; these events have influenced the establishment of human and fundamental rights as legal norms, demanding from governments the improvement of the life of citizens and toppling those governments whose intentions were contrary to the demands and needs of their inhabitants. This paper presents the constitutional history of the Republic of El Salvador to show that since its establishment as a sovereign nation it was able to achieve significant progress with the inclusion of fundamental rights in its constitution as a result of the struggle of social movements. The current constitution of El Salvador was enacted in 1983 in the midst of a civil armed conflict (1980-1992), but it did not manage to end the civil war and the idea that Law brings peace was not realized in this context. It was only with the signing of Peace Agreements that all those demands related to the civil war were included and important reforms were made regarding human rights.

Keywords: Constitution. El Salvador. Peace Agreements. Armed conflict. History.

Sumario

1. Introducción. 2. Consideraciones Doctrinarias sobre la Constitución. 2.1 Definición de Constitución. 2.2 Orientaciones doctrinarias- ideológicas de las Constituciones salvadoreñas. 3. Historia del Constitucionalismo Salvadoreño. 3.1 Independencia de Centroamérica y República Federal de Centroamérica. 3.2 Constituciones de El Salvador. 4. De la Guerra a la Paz en El Salvador. 4.1 Conflicto armado y promulgación de Constitución de 1983. 4.2 Acuerdos de paz y reformas a la Constitución de 1983.

1. Introducción

El Salvador es una República de América Central, con una superficie de 21,040 km2 limita al norte y al este con Honduras, al oeste con Guatemala, y al sur con el Océano Pacífico, al este frontera marítima con Nicaragua, a Julio de 2014 tiene una población de 6,401, 240 habitantes dentro del territorio nacional y aproximadamente 2,9 millones en el exterior, su idioma es el español y su moneda el Dólar estadounidense. (PNUD, 2016).

Actualmente según el último Índice de Desarrollo Humano 2014, El Salvador cuenta con un 0.662 en desarrollo humano (el mayor es Noruega con 0.944 y el menor Níger con 0.337), encontrándose en los últimos tres años en el lugar 115 en el rango de los países de mediano desarrollo humano similar a países como Bolivia, Filipinas, Sudáfrica y Guatemala, de un total de 187 países; con una esperanza de vida de 72.6 años y con 65.8% de la población el área urbana. (UNDP, 2014)


A lo largo de su historia El Salvador ha tenido trece constituciones por diversos motivos en ocasiones marcadas por el signo personal del gobernante en turno atendiendo a circunstancias que no tenían mérito suficiente para promulgar la Constitución, en otras los motivos atendían al momento coyuntural del país por ejemplo la última promulgada en la nación es la Constitución de 1983 que surge en medio un conflicto armado entre fuerzas militares armadas y grupos armados guerrilleros con una duración de doce años (1980-1992) hasta la firma de los Acuerdos de Paz. (PNUD, 2016).

El Salvador transciende a un gobierno civil con un modelo neoliberal, sin embargo con grandes logros en reconocimiento de derechos humanos y desarrollo de nueva institucionalidad, importantes cambios para el pequeño territorio salvadoreño pero más grandes en población, una nación donde se van dejando de lados los intereses subjetivos de los gobernantes.

La firma de los Acuerdos de Paz representa un momento histórico para los salvadoreños, ese acto solo es comparable a la firma del acta de Independencia de España del 15 de Septiembre de 1821, es un punto de partida para lograr la anhelada paz y estabilización de una nación que siempre ha estado rodeada de conflictos políticos donde el reconocimiento de derechos y garantías fundamentales, no fue nunca prioridad para los gobernantes, es el resultado del clamor popular que por años busco las reivindicaciones sociales de la colectividad, para lograr un país más equitativo donde se eliminara la represión y todos pudiesen coexistir en un ambiente armónico. (RIBERA, 1994, p.92).

El presente artículo tiene como objetivo mostrar la evolución en el constitucionalismo salvadoreño para el reconocimiento de derechos fundamentales e instauración de un sistema de gobierno democrático, así como analizar el surgimiento de la Constitución de El Salvador en 1983, hasta llegar a mostrar los notables avances conseguidos tras el logro de los Acuerdos de Paz.

La elección del tema es en relación a mostrar un caso de una nación donde su Constitución surge en un momento social convulsionado donde imperaba la violencia y la fuerza bélica era dominante en detrimento a derechos y garantías fundamentales, un caso de estudio que presenta diversas particularidades, donde se logra poner fin a una serie de gobiernos militares a través de una revolución popular.

2 Consideraciones doctrinarias sobre la constitucion

La Constitución es la ley primaria, fundamental y de mayor jerarquía en cada país, esta surge dependiendo de intereses políticos y de la coyuntura de cada país, esto se ve reflejado en su texto en donde se contemplan los principales derechos de los ciudadanos, así como se reflejan las obligaciones de los mismos, el sistema de gobierno, los organismos que la componen y las funciones que cada una desarrolla


para el logro de un Estado democrático y armónico de Derecho. (NOGUEIRA, 2009, p.144).

2.1 Definición de Constitución

Para efectos del presente artículo es necesario definir lo que es Constitución según Kelsen:

“La Constitución en un sentido material y en un sentido formal, […] La constitución en sentido formal es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que puede ser modificado apenas con la observancia de prescripciones especiales cuyo propósito y tornar más difícil la modificación de esas normas. La Constitución en sentido material consiste en las reglas que regulan la creación de normas jurídicas generales, en particular la creación de estatutos”. (KELSEN, 2005, p. 182).

La Constitución tiene la potestad de regular diferentes áreas: derechos humanos fundamentales, garantías, derechos sociales, derecho administrativo, derecho penal, procesal penal, forma de gobierno (NOGUEIRA, 2009, 145). La Constitución es el nivel más alto dentro del Derecho de que es a través de Asambleas Constituyentes o especiales. (KELSEN, 2005, p. 182).

La ley primaria, permanece dentro del derecho positivo dentro del ordenamiento jurídico:

“un derecho que posee vigencia normativa y fáctica en un determinado ámbito espacial en un determinado momento histórico […] no todo el derecho justo es un peculiar modo de ser del Derecho positivo” (LARENZ, 1985, p. 21).

Es aquí donde se puede mencionar al Estado de Derecho que para Kant: “es aquella relación de los hombres unos con otros, que contiene las únicas condiciones, bajo las cuales cada uno puede devenir partícipe de su derecho” (LARENZ, 1985, p. 44).

Los ciudadanos son objeto de derechos y deberes en la Constitución, se establecen relaciones jurídicas recíprocas, basados en el respeto a la dignidad humana, ideas filosóficas que encontraron su formulación primero en Kant y después en Hegel, quienes a su vez analizaron las raíces del cristianismo con la “idea de que todos los hombres son hijos de Dios y son hechos a su imagen y semejanza”. (LARENZ, 1985, p. 44). Para Larenz, al analizar la obra de Kant y Hegel esta se trata de una traducción al lenguaje de su ética de unas consideraciones genuinamente cristianas y de las consecuencias que de ellas se derivan para el Derecho.

Del principio de la dignidad humana se desprenden otra serie de derechos fundamentales y sociales por ejemplo: la salud, el trabajo, el respeto a la intimidad, libertad de expresión, etc. Así como también prohíbe las penas atentatorias a la


dignidad humana que se practicaban antiguamente como la esclavitud, tortura, etc. (NOGUEIRA, 2009, p. 146).

2.2 Orientaciones doctrinarias- ideológicas de las Constituciones salvadoreñas

Las Constituciones en El Salvador hasta 1950 tuvieron un pensamiento liberal donde positivaba la moral para Nino la misión del Estado era “hacer que los hombres se orienten correctamente hacia formas de vida virtuosa e ideales de excelencia humana” (NINO, 2007, p. 204). Es un principio liberal el de la autonomía de la persona “[…] siendo valiosa la libre elección individual de planes de vida y la adopción de ideales de excelencia humana, el Estado (y los demás individuos) no debe interferir en esa elección o adopción, limitándose a diseñar instituciones que faciliten la persecución individual de esos planes de vida […].

El liberalismo descansa en la idea de lo socialmente bueno, según la decisión de cada individuo, para Raz “debe ser compatible con una concepción objetivista del bienestar o de lo bueno” (NINO, 2007, p. 210).

Algunos derechos básicos que protege el liberalismo son el derecho a no ser privado, excepto como pena por comisión de algún delito, el derecho a la vida, integridad corporal y la libertad de movimientos, libertad de religión, libertad de expresión política, moral, científica y artística, control de acceso a recursos económicos y su preservación, para Kant existe el siguiente principio “Actúa de tal modo que nunca trates a la humanidad, sea en tu propia persona o en la persona de cualquier otro, como un mero medio sino siempre al mismo tiempo como un fin en sí misma” (NINO, 2007, p. 239).

En cambio el intervencionismo social o estatal presente en El Salvador a partir de 1950, es definido como: “la acción que el Estado emprende sobre un campo reservado a la libertad de iniciativa del sector privado – enfatizando que tal reserva no es peculiar del régimen liberal, más de la esencia del sistema capitalista”.411 (Aranha, 1997, P. 239).

3 - Historia del constitucionalismo salvadoreño

Previo a la Constitución de 1983 El Salvador tuvo 3 Constituciones como República Federal de Centroamérica y 12 como estado independiente, algunas de estas coexistieron entre sí, ya que cada estado miembro de la Federación era libre y podía crear sus propios cuerpos normativos y elegir sus representantes, esta fue

411 Tradução livre:| “Intervenção é, assim, a “ação que o Estado empreende no e sobre um campo reservado à liberdade de iniciativa do setor privado – enfatizando que tal reserva não é peculiar do regime liberal, mas da essência do sistema capitalista”.


disuelta el 19 de Noviembre de 1939, teniendo una existencia de casi 115 años, entre los diversos esfuerzos por mantener la Federación. (MAGAÑA, 2005, p. 23).

3.1 Independencia de Centroamérica y República Federal de Centro américa

El 15 de septiembre de 1821, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y El Salvador, obtuvieron la independencia de España, luego de un proceso de varios años que tuvo muchos intentos previos, se considera que la base de las Constituciones de cada uno de los países mencionados fue el Acta de Independencia, firmada en Guatemala, sede de la Capitanía General. (MAGAÑA, 2005, p. 21).

Los países centroamericanos formaron la República Federal de Centroamérica, con su propia Constitución decretada con fecha 22 de Noviembre de 1821, El Salvador también decretó su primera Constitución el 12 de Junio de 1824, en ambos cuerpos normativos se destacaba el deseo de los pueblos de ser libres independientes de España o cualquier otro país y no ser patrimonio de alguna persona. Es de agregar que México, tenía una amenaza latente para anexar a los países centroamericanos a su territorio, hubo un intento de anexión violenta que duró 18 meses los cuales dejaron más empobrecida a

Centroamérica. (GUEVARA, 1992, p. 24). Los demás países centroamericanos también tenían su propia Constitución la de Costa Rica promulgada el 22 de enero de 1825; Guatemala el 11 de octubre de 1825; Honduras el 11 de diciembre de 1825; Nicaragua el 8 de abril de 1826.

3.2 Constituciones de El Salvador

Sobre la historia del constitucionalismo salvadoreño se puede mencionar que estuvo marcada por convulsiones sociales, golpes de estado, lucha por el poder amparada en cuerpos normativos hechos a la medida de los gobernantes marcadas por diferencias de pensamiento desde los más radicales liberales hasta los intervencionistas. (SOLANO, 2000).

La lista de Constituciones Salvadoreñas como Estado independiente se muestra a continuación haciendo énfasis en las que mostraron más relevancia o un cierto grado más de representatividad:

- Primera Constitución Política, 1824. Coexistía con la Constitución de la República Federal de Centroamérica esta tenía supremacía, aunque la de El Salvador hubiese sido promulgada antes, esto fue considerado una formula vaga del federalismo centroamericano que a la larga llevó a su disolución. (GUEVARA, 1992, p.25).


- Segunda Constitución Política, 1841. Para ese año la República Federal de Centroamérica ya se encontraba disuelta, por lo tanto se considera en este nuevo cuerpo normativo a El Salvador como soberano e independiente, el poder legislativo pasa a ser bicameral (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores).

- Tercera Constitución Política 1864, Cuarta Constitución 1871, Quinta Constitución 1872, se mantienen sin cambios sustanciales, solo cuestiones de forma. (MAGAÑA, 2005, p. 26).

- Sexta Constitución Política, 1880 y Séptima Constitución 1883 El objetivo principal en el texto constitucional de 1880 fue perpetuar en el poder al entonces Presidente de la República el Doctor Rafael Zaldívar según el art. 131. (MAGAÑA, 2005, p.29) y en 1883 surgió con la misma idea no obstante el Presidente fue derrocado en 1885 por el General Francisco Menéndez, quien se declaró dictador y llamó a una nueva Asamblea Constituyente.

- Octava Constitución 1886. El 23 de noviembre de 1885 fue dictada una nueva Constitución por el gobierno del General Francisco Menéndez pero este entró en divergencias con la Asamblea Constituyente, luego que esta se negara a rectificar algunos artículos, organizándose protestas populares contra la Asamblea y por lo tanto la Constitución no entró en vigencia, esta fue llamada la “Constitución frustrada”, por los que algunos llamaban a este gobierno “dictadura democrática” (MAGAÑA, 2005, p 32). Es así que el 13 de agosto de 1886 es decretada la nueva Constitución por otra Asamblea Constituyente, y se mantiene vigente hasta 1939, recoge los principios liberales y democráticos de las Constituciones de Estados Unidos y Francia, gozó de un alto grado de aceptación y reconocimiento por los importantes cambios que aportó.412

Durante los 53 años que se mantuvo vigente, ejercieron el poder varios presidentes sin intención de reformarla; pero en 1929 aconteció la crisis económica del café y poco a poco se volvió a un periodo de agitación social, aconteció el derrocamiento del presidente civil Arturo Araujo a través de un golpe de Estado por su vicepresidente el militar Maximiliano Hernández Martínez; estos acontecimientos desencadenaron en la masacre de 1932 donde murieron muchos campesinos tras un levantamiento armado donde se reclamaba la desigual repartición de tierras para darlos a los terratenientes oligarcas. (MAGAÑA, 2005, p 34).

- Novena Constitución 1939. Tras ocho años en el poder el General Maximiliano Hernández Martínez llamó a una Asamblea Constituyente, que dicta una Constitución

412 Entre los cambios se mencionan: la supresión del sistema bicameral del Poder Legislativo dejándolo a una Asamblea Nacional de Diputados, eliminando la Cámara de Senadores, se establece el periodo presidencial de cuatro años sin poderse reelegir, se establecen cláusulas pétreas sobre la reelección del presidente y duración del periodo presidencial, la pena de muerte se reserva para delitos graves, se garantiza el libre ejercicio de todas las personas, se hace la separación del matrimonio civil y religioso.


en pleno Estado de Sitio para garantizar la continuidad del Presidente, en el art. 91 es designado por la Asamblea Constituyente “por esta única vez” y “excepcionalmente y por exigirlo así los intereses nacionales […] hasta enero de 1945 […] (MAGAÑA, 2005, p. 34), sin embargo se establece que la forma de gobierno es republicana, democrática y representativa y “aspira a formar, con las demás naciones del Continente, una democracia solidaria en América” (GUEVARA, 1992, p. 34).

En Febrero de 1944, pretendía repetir la fórmula para mantenerse en el poder hasta 1949, pero es derrocado en Mayo de 1944 tras una serie de protestas sociales de manos alzadas y huelgas de brazos caídos y asume la presidencia provisionalmente el General Andrés Ignacio Menéndez quien declara sin efecto la Constitución del 20 de Enero de 1939 y las reformas de 1944, y restaura la Constitución de 1886.413

- Décima Constitución 1945. El Presidente Provisional convoca a elecciones pero es derrocado en un golpe de Estado en 1944. La Asamblea Nacional se reúne para poner en vigencia de 1886 conservando algunos principios de la de 1939 y algunas de las reformas de 1944, esto produce un “resultado híbrido, con el cual, sin embargo, se espera controlar la situación política del país”. (MAGAÑA, 2005, p. 37).

- Undécima Constitución 1950. Proclamada estando en el poder un gobierno militar, lo novedoso de este cuerpo normativo es que trasciende los principios liberales y se proclama el intervencionismo estatal, manteniéndose distanciada del socialismo; se incluye a la propiedad en función social, la nacionalización de industrias básicas, y un apartado para la regulación de derechos sociales. La Constitución establecía la forma de gobierno republicana, democrática y representativa, el poder legislativo es unicameral, se crea el Ministerio Público.

La fuerza militar dominaba a El Salvador a través de la alternabilidad presidencial, recurriendo a toda clase de artificios electorales para mantenerse en el poder y minimizar los esfuerzos de todos aquellos que trataron de revertir este círculo de poder, la represión social era lo más común bajo cualquier pretexto o excusa. (MAGAÑA, 2005, p. 40). Pese a ello, las protestas y demostraciones de repudio eran recurrentes de diversos sectores sociales, llevando a una situación de ingobernabilidad.

- Duodécima Constitución 1962. Es una reproducción de la Constitución de 1950 con algunos pequeños cambios para facilitar la llegada al poder del Coronel Julio

413 Las reformas constitucionales estaban inspiradas en las leyes alemanas de Adolf Hitler con un régimen totalitario fascista, la Constitución reconocía derechos fundamentales pero dentro de la misma se incluyó un artículo que los dejaba sin validez, cuando fuese necesario por los problemas del país, la Constitución le daba poderes legislativos al Presidente, algo que destruía prácticamente la separación de poderes, así como le daba total libertad para administrar las finanzas del Estado sin necesidad de autorización alguna.


Adalberto Rivera, luego de este asumen una serie de gobernantes militares414, hasta 1979 el último presidente es derrocado a través de un golpe de Estado por militares de corte revolucionario, se instala una Junta Revolucionaria de Gobierno. (MAGAÑA, 2005, p. 40)415.

- Décima Tercera 1983. Con el país en guerra, alzamientos armados y ofensivas a nivel nacional por parte de los grupos armados guerrilleros que contaban con el apoyo de la Unión Soviética (URSS) y las fuerzas militares con el apoyo de los Estados Unidos de América (USA), es promulgada la Constitución que deroga la de 1962. (MAGAÑA, 2005, p. 41). Sobre esta Constitución se desarrollará más ampliamente en el siguiente apartado.

4- De la guerra a l Paz en El Salvador

La guerra civil en El Salvador, inicia en 1980, fue denominada así porque las fuerzas militares se enfrentaban a los grupos armados guerrilleros quienes luchaban por la disminución de las desigualdades sociales y el fin de los gobiernos militares donde se presentaban indicios de ser un régimen dictatorial pese a la alternabilidad personal; los motivos pueden resumirse como económicos, sociales, culturales y políticos.

4.1 Conflicto armado y promulgación de Constitución de 1983

La guerra seguía su curso con las muertes de personajes representativos como de muchos civiles, en 1980 es asesinado el Arzobispo de San Salvador el beato Monseñor Oscar Arnulfo Romero416 mientras oficiaba una homilía, Monseñor hacía frecuentes llamados para el cese a la represión hacia los menos favorecidos.

414 Los presidentes que gobernaron en esa época fueron el Presidente Coronel Fidel Sánchez Hernández de 01 de julio de 1967 hasta el 01 de Julio de 1972, después el Presidente Coronel Arturo Armando Molina hasta el 01 de Julio de 1977, donde asume el Presidente General Carlos Humberto Romero hasta el 15 de Octubre de 1979

415 Esta asume los tres poderes del Estado y se promulga un decreto que trae la reforma agraria, reforma a la banca y al comercio exterior, es ahí donde se inicia un periodo de violencia que estalla posteriormente en la guerra civil de 1980 a 1992. Por desavenencias de la Junta Revolucionaria de Gobierno se forma una segunda Junta en mayo de 1980.

416 Monseñor Oscar Arnulfo Romero, Arzobispo de San Salvador, vivió del 15 de Agosto de 1917 al 24 de Marzo de 1980, cuando fue asesinado por los escuadrones de la muerte relacionados con la ultraderecha oligárquica y las fuerzas militares, las razones de ello fue que Monseñor era un defensor de los derechos humanos y hacia un llamado al cese de la violencia y la represión en sus homilías, se oponía fervientemente a los sectores económicamente poderosos a favor de los más desposeídos, fue acusado de revolucionario. El 23 de mayo de 2015 es declarado Beato de la Iglesia Católica en una multitudinaria histórica ceremonia realizada en San Salvador, El Salvador.


Mientras tanto la comunidad internacional a través de los organismos internacionales emitía recomendaciones al respecto de la guerra, estas marcadas por un llamado al diálogo entre las partes para el bien del país, entre ellos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

“la continuación del clima de violencia que continúa viviendo El Salvador donde han proseguido las ejecuciones ilegales y desapariciones de personas. […], la mayoría de las veces han sido cometidos por fuerzas de seguridad que actúan impunemente al margen de la ley, como asimismo por grupos paramilitares que ante la ausencia de una eficaz y adecuada investigación de los crímenes pareciera que obran con el consentimiento tácito del Gobierno. […] reiteró la Comisión su recomendación acerca de la necesidad de encontrar una solución política que involucre a todos los sectores” (CIDH, 1993, Antecedentes).

Cuando se promulga una Constitución esta pasa a formar parte fundamental del ordenamiento jurídico de la nación, entrando en vigencia y marcando un punto de partida, un nuevo comienzo para esa nación; esto se relaciona con la idea de paz jurídica y la realización de la justicia, porque se espera que esta instaure un orden social justo donde todos los hombres son iguales ante la ley. La paz y el derecho aparecen juntos:

“El derecho trae la paz y la paz es el presupuesto del desarrollo del derecho, en todo lugar que el derecho se desarrolla, reemplaza a la lucha violenta y en su lugar coloca la solución pacífica […] la idea de paz jurídica se liga no sólo la idea de ausencia de guerra.” (LARENTZ, 1985, p. 44)

Esto no aconteció en El Salvador, ya que la Constitución entró en vigencia en 1983, más no trajo la paz, y la lucha violenta continuó, en esos momentos el conflicto armado era percibido como un medio necesario, esto hacía imposible encontrar una solución negociada pese a que la Constitución se consideraba un cuerpo normativo fuerte, este no era motivo suficiente para dar por terminada la guerra civil que fue extremadamente violenta e ideologizada. (HENRIQUEZ, 2004, p.75)

La Asamblea Constituyente establecida el 22 de abril de 1982 también asume la función legislativa, inicia labores teniendo como base la Constitución de 1962. (COMISIÓN, 1983, Punto 1).

El 20 de diciembre de 1983 entra en vigencia el nuevo cuerpo normativo, incorpora conceptos nuevos, establece a la persona humana como el origen y el fin de la actividad humana según el art. 1 que reza:

“El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común. Asimismo reconoce como Persona Humana a todo ser humano desde el instante de la concepción. En consecuencia, es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social. (CONSTITUCIÓN, 1983, Art. 1)


Posteriormente desarrolla y enumera la serie de derechos y garantías fundamentales, los derechos sociales entre ellos educación, familia, trabajo, salud, asistencia social, seguridad social, la parte orgánica con la definición de Estado, los órganos que la componen y sus funciones, luego se desarrollan los derechos políticos y organismos electorales. (BARRAZA, 1985, p.417).

Algunas novedades en relación a las anteriores Constituciones fueron las siguientes:

-El poder legislativo es un cuerpo colegiado; se establece la figura del veto para el Presidente como control de constitucionalidad art. 137; se incluyen nuevos y variados requisitos y prohibiciones para ser Presidente de la República, así como sus atribuciones y obligaciones art. 168 (GUEVARA, 1992, p. 61), se agrega el sistema pluralista a la forma de gobierno a través de partidos políticos art. 85, el ejercicio del sufragio comprende además el derecho a votar en consulta popular art. 73; y el desarrollo de la segunda vuelta en caso de empate en elecciones presidenciales art. 80; se muda la palabra “poderes del Estado” por “órganos del Estado”.417

4.2 Acuerdos de paz y reformas a la Constitución de 1983La guerra continuó hasta la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de Enero de

1992 en Chapultepec, México, este fue el momento cumbre de años de negociaciones que se prolongaban o suspendían dependiendo de las acciones bélicas de ambos bandos, ese día tanto el comandante guerrillero Shafick Handal como el Presidente Alfredo Cristiani brindaron discursos conciliadores donde mencionaba que esta era la oportunidad de refundar socialmente a El Salvador. Un punto clave para que las negociaciones avanzaran fue la influencia internacional que era importante por parte de las Organización de las Naciones Unidas quien a través de su Secretario General Javier Pérez de Cuellar mediaba en las negociaciones (PEÑATE, 2011, p. 105).

La Constitución sufrió reformas como consecuencia de los compromisos adquiridos para la finalización del conflicto armado, era considerado un paso lógico y de alguna manera se había alcanzado un consenso. (MEJIA, 2008, p. 12)

Se realizaron reformas relacionados con la Fuerza Armada lo significativo de estas eran con el objetivo de evitar repetir la historia del rol político de esta Institución en el Órgano Ejecutivo, entre ellas se pueden mencionar:

- Disposición para la defensa de la soberanía nacional; existencia de un número razonable de miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional Civil; regulación la conducción, mantenimiento y organización del Organismo de Inteligencia del Estado; el calificativo que se le da es de obediente, profesional y apolítica, no

417 Entre las reformas importantes también se incluye la función contencioso administrativo de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de lo Constitucional; se mencionan los requisitos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de Cámara de primera instancia y Juez art. 176, 179 y 180;


deliberante; auxilio a la población en caso de desastre y regulación en cuanto al uso de armamento

En total fueron cincuenta y unas reformas, realizadas estas incluyeron al órgano judicial y la administración de justicia. (MAGAÑA, 2005, p. 47).418 Ribera expone de forma clara que “el contenido de las reformas era, sin duda, muy importante en sí mismo […] no solo la letra, también el espíritu de la ley de la Carta Magna era transformado.” (RIBERA, 1994, p. 109). Por la cantidad de artículos reformados y la importancia de esos cambios.

La ONU, estableció una Misión de observación denominada ONUSAL de julio de 1991 a abril de 1995 con las siguientes competencias:

“velar por el cumplimiento del alto el fuego, reformar y reducir el número de fuerzas armadas, crear un nuevo cuerpo de policía, reformar el sistema judicial y electoral; así como, supervisar el cumplimiento de los derechos humanos, el reparto de tierras y atender problemas económicos y sociales. ONUSAL también se hizo cargo de velar por la legalidad de las elecciones entre marzo y abril del 1993.” (NACIONES UNIDAS, 2007, Apartado América).

Los Acuerdos de Paz trajeron consigo la incorporación a la vida política, civil e institucional del país de los grupos armados guerrilleros, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (con todas sus corrientes y organizaciones) pasó a ser un partido político de izquierda revolucionaria participando en las elecciones presidenciales de 1994, 1999, 2004 perdiendo todas estas hasta lograr la Presidencia de la República en 2009 con el señor Carlos Mauricio Funes; y en 2014 a la fecha a través del ex comandante guerrillero el Profesor Salvador Sánchez Cerén. (PNUD, 2016).

Consideraciones finales

Tradicionalmente las Constituciones de El Salvador, fueron promulgadas luego de un golpe de Estado o después de una manifestación popular de descontento, otras por el deseo antojadizo del mandatario de la época; sin embargo la Constitución de 1983 viene a romper ese patrón ya que es promulgada en medio de un conflicto armado, sin embargo ni de parte de las Fuerzas Armadas o de la guerrilla era una consigna formular un nuevo cuerpo normativo primario, sino que cuando se realizaron las negociaciones para la firma de los Acuerdos de Paz se planteó en reformarla de manera profunda respetando el procedimiento adecuado, no obstante esa no fue una

418 También hubo reformas en cuanto al sistema electoral con la creación del Tribunal Supremo Electoral en sustitución del Consejo Central de Elecciones, los derechos humanos se creó la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y se le dio rango constitucional a la Procuraduría General de la República, así también se creó la nueva Policía Nacional Civil, extinguiendo a otros cuerpos como la Policía Nacional y la Policía de Hacienda quienes se caracterizaban por violar los derechos humanos de los salvadoreños de manera brutal y corrupta.


tarea fácil por lo delicado de la situación política, económica y social que era muy frágil y susceptible de fraguarse un nuevo golpe de Estado, existiendo resistencias algunas de carácter violento.

La Constitución de 1983 fue creada a través de un amplio consenso social y fue resguardada como un tesoro, que se podía mejorar con los resultados de la negociación de los Acuerdos de Paz, años después aún se sigue reformando pero de una manera puntual y precisa, en un punto donde no amerita la promulgación de una nueva Constitución que altere el orden social, político y económico vigente.

Los resultados de años de convulsiones sociales y guerra se ven reflejados en El Salvador de hoy donde existen altas cifras de homicidios, desapariciones, violencia y migración forzosa atribuidos a los grupos denominados “maras o pandillas” quienes controlan grandes cantidades del territorio salvadoreño, tráfico de armas y drogas, el flujo y movilización de personas. Las pandillas a diario miden fuerzas con el Gobierno en turno, y a la fecha no existen medidas certeras para controlar este fenómeno que crece cada vez más mientras la clase política se disputa la culpabilidad en una sociedad altamente polarizada en izquierda o derecha.

Los derechos humanos fundamentales se encuentran reconocidos por la Ley Primaria, más el reto ahora constituye lograr el cumplimiento real y efectivo de la Constitución, el respeto del Estado Constitucional de Derecho para que esta siga permaneciendo vigente, las condiciones actuales son diferentes a la etapa pre guerra, sin embargo en El Salvador no se encuentra lejos el momento en que el reclamo popular se manifieste o se encamine a una nueva guerra civil. La Organización de Naciones Unidas apela al espíritu de los acuerdos de paz para solventar la situación actual de inseguridad.


Referencias bibliográficas

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A PROGRESSIVIDADE DE ALÍQUOTAS DOS IMPOSTOSE O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL419

TAX RATE PROGRESSIVITY AND THE OPINION OF THE FEDERAL SUPREME COURT

Sandra Maria de Menezes Mendonça420

ResumoO principal objetivo do trabalho é demonstrar, através de uma pesquisa

bibliográfica, tanto de doutrinas como em decisões do Supremo Tribunal Federal, o enfrentamento da Côrte acerca de questões importantes ligadas ao tema progressividade de alíquotas, demonstrando a aplicação de princípios, no que tange ao direito fundamental do contribuinte à tributação progressiva. Concluindo que, embora recente no direito brasileiro, nosso sistema tributário busca, sempre que possível, na sua efetividade utilizar-se da justiça e da igualdade para efetivar o princípio da capacidade contributiva, que é um direito fundamental do contribuinte, nem sempre observado, mas tido como ideal republicano de justiça social. Recentemente o STF reformulou o seu entendimento acerca do tema, encampando a ideia da capacidade contributiva como direito fundamental do contribuinte.

Palavras-chave: Progressividade de Alíquotas; Capacidade Contributiva; Direito Fundamental.

AbstractThe main purpose of this paper is to show, through a research of the literature,

including both legal theories and decisions made by the Brazilian Federal Supreme

419 Artigo submetido em 06/04/2016, pareceres de aprovação em 27/04/2016, 28/04/2016 e 08/05/2016, aprovação comunicada em 17/05/2016.

420 Especializanda em Direito do Estado na UEL- Universidade Estadual de Londrina; professora de Ciência Política na UNIESP-Nova Andradina-MS; e-mail: [email protected].


Court, the position taken by the Court regarding important issues linked to tax rate progressivity, showing the application of principles related to the taxpayers’ fundamental right to progressive taxation. Although this is recent in Brazilian law, whenever possible our tax system seeks to effectively use fairness and equality to realize the ability-to-pay principle, a taxpayers’ fundamental right that is not always respected, but one that is considered a republican ideal of social justice. Recently, the Brazilian Federal Supreme Court restated its opinion on the subject, adopting the ability-to-pay idea as a fundamental right of taxpayers.

Keywords: Tax rate progressivity; ability-to-pay; fundamental right.

Introdução

A tributação progressiva é, antes de tudo um direito do contribuinte com reflexos não apenas no campo do Direito, como na Economia e nas Ciências Sociais.

A progressividade de alíquotas dos impostos, ditos reais, é tema de farta divergência doutrinária, pois, o Estado precisa garantir, pela tributação, sua mantença, bem como garantir os direitos fundamentais dos indivíduos que nele vivem. Por esta razão tem o indivíduo o direito e o dever de contribuir para o desenvolvimento da sociedade em que vive, sendo um dever de todos e são fundamentais os direitos que regulam a forma como os indivíduos participarão dessa tributação, visando não somente aspectos fiscais, como extrafiscais, e que essa tributação recaia tanto em tributos de natureza pessoal como os de natureza real.

Sob esse enfoque a tributação progressiva visa cumprir ideais republicanos, nas palavras de Roque Antônio Carrazza, pois, a República reconhece a todas as pessoas o direito de só serem tributadas em função do superior interesse do Estado.

O presente trabalho tem como principal objeto de estudo o direito fundamental do contribuinte brasileiro à tributação progressiva, dentro do contexto de sua capacidade econômica e contributiva, analisadas à luz do princípio da igualdade material. Foi realizada uma análise de decisões do Supremo Tribunal Federal e algumas discussões doutrinárias acerca do tema, sem, contudo, ter a pretensão de esgotá-lo.

Dentro desse contexto analisou-se algumas das principais decisões que levaram o STF à mudança acerca do entendimento quando enfrentou as questões importantes ligadas ao tema demonstrando a aplicação dos princípios envolvidos, em sua aplicação prática no que tange ao direito fundamental do contribuinte à tributação progressiva. Concluindo que, embora recente no direito brasileiro, nosso sistema tributário busca, sempre que possível, na sua efetividade utilizar-se da justiça e da igualdade para efetivar o princípio da capacidade contributiva, que é um direito fundamental do contribuinte, nem sempre observado, mas tido como ideal republicano de justiça social.


2. Os Impostos e a Progressividade de Alíquotas

2.1 A Progressividade de alíquotas A progressividade de alíquotas antes de ser uma técnica é um direito que tem

o cidadão de ter retirado de seu patrimônio, a parcela que justamente corresponda ao seu patrimônio, quando for chamado a contribuir com a manutenção do Estado. Segundo SMITH421,

“os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível, para a manutenção do Governo, em proporção às suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob a proteção do Estado”.

A técnica da progressividade tributária tem existência remota, por volta de 596 a.C, na legislatura de Sólon, em Atenas, com a instituição de uma tributação progressiva sobre a produção, dividindo em quatro classes a sociedade ateniense, usando o critério da quantidade da produção de cada um, em um determinado período de tempo. Porém, durante o Império Romano, a tributação direta foi abandonada minando as tentativas de instalação de uma tributação progressiva.422

Outros exemplos de tributação progressiva tiveram destaque na Europa, com o advento do medievo: fouages na França, poll taxes na Inglaterra, e o Rechsabsabschied no Império Germânico. Elizabeth Carrazza423 lembra ainda que, todos esses tributos levavam em consideração diferentes quantidades de

uma ou de algumas bases de tributáveis para o estabelecimento de patamares diferenciados de tributação, diminuindo o peso dos tributos sobre os mais pobres.

Durante o feudalismo, por causa da predominância do regime aristocrático, os regimes tributários eram predominantemente regressivos, sendo que apenas em algumas cidades e comunas, onde o ambiente era mais democrático encontrava-se alguma variação progressiva.424

A má utilização da progressividade teve experiências negativas, como na época dos Médicis na Itália, onde as pessoas foram levadas da riqueza à miséria, pela instituição da progressividade, que acabou sendo afastada até pelo menos, à época

421 SMITH, Adam, A Riqueza das Nações, São Paulo, 1985, pág.247. IN______Zilvete, Fernando Aurélio. Princípios de Direito Tributário e a Capacidade Contributiva. Editora Quartier Latin. 2004. São Paulo-SP.

422 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade Igualdade e Capacidade Contributiva. 2ª ed. Editora Quartier Latin. 2015. São Paulo-SP. Pág.112

423 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade Igualdade e Capacidade Contributiva. 2ª ed. Editora Quartier Latin. 2015. São Paulo-SP. Pág.112

424 Ibidem. Pág. 112-113


das revoluções liberais.425

Na Saxônia o primeiro imposto progressivo foi instituído em 1.742. Nos Estados Unidos e Inglaterra começaram a utilizar a progressividade no séc. XVII.426

Acerca do século XX, a ilustre doutrinadora Elizabeth Carrazza427dispõe:

O século XX, todavia, foi marcado por uma crítica às progressividades exacerbadas, especialmente pela constatação empírica de que a ela não representava grande acréscimo nas receitas públicas- muito mais efetivo era ampliar a quantidade de pessoas tributadas do que concentrar o peso da tributação em alguns poucos- o que fez os tecnicistas do sistema tributário voltarem a atenção mais a instrumentos de praticabilidade e efetividade do que progressividade propriamente dita.

A progressividade é uma técnica de incidência de alíquotas variáveis, usada para majorar ou minorar um tributo. Com esta variação, a tributação irá atingir de forma mais igualitária, em termos percentuais, os diferentes níveis econômicos dos contribuintes.

A progressividade é forma encontrada para se fazer justiça no que se refere à cobrança de tributos, pois, o tributo será progressivo, ou seja, aumentará, à medida que aumentar a capacidade econômica do contribuinte. Tirando mais de quem tem mais e menos de quem tem menos.

A esse respeito, merecem destaque as lições de CARRAZZA428:

É por isso que, em nosso sistema jurídico, todos os impostos, em princípio, devem ser progressivos. Por que? Porque e graças a progressividade que eles conseguem atender ao princípio da capacidade contributiva.

Melhor esclarecendo, as leis que criam in abstracto os impostos devem estruturá-los de tal modo que suas alíquotas variem para mais a medida que forem aumentando suas bases de cálculo. Assim, quanto maior a base de cálculo do imposto, tanto maior haverá de ser a alíquota.

Há quem entenda ser a função essencial da progressividade dar concreção ao princípio da capacidade contributiva, assim entendeu o Ministro Ricardo Lewandowski429, no RE 562.045/RS:

425 Ibidem. Pág.113426 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade Igualdade e Capacidade Contributiva. 2ª

ed. Editora Quartier Latin. 2015. São Paulo-SP. Pág.113427 Ibidem428 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. Ed. Malheiros. 19ª ed.

2003. São Paulo-SP. Pág.78.429 LEWANDOWSKI, Ricardo. Supremo Tribunal Federal. http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/

paginador. DJe nº: 233. Acesso em 30/06/2015.


A função essencial da progressividade consiste em dar concreção ao princípio da capacidade contributiva de modo a promover a justiça social em matéria tributária, servindo como importante instrumento de desconcentração da riqueza.

No mesmo sentido, concordando com o Ministro Lewandowski, acerca da progressividade como instrumento para atingir a capacidade contributiva do contribuinte, as lições do mestre Hugo de Brito Machado430:

Progressivo é o imposto cuja alíquota cresce em função do crescimento de sua base de cálculo. Essa a progressividade ordinária, que atende ao princípio da capacidade contributiva. A progressividade no tempo é um conceito diverso. Nesta, que é instrumento de política urbana, a alíquota do imposto cresce em função do tempo durante o qual o contribuinte se mantém em desobediência ao plano de urbanização da cidade. Seja como for, na progressividade tem-se que o imposto tem alíquotas que variam para mais em função de um elemento do fato gerador do imposto, em relação ao mesmo objeto tributado.

A progressividade fiscal, conforme se extrai das palavras do autor, não seria a progressividade no tempo, com a finalidade de modular comportamentos, não teria a função sancionatória por uma desobediência do indivíduo, mas sim, caráter de contribuir para a coletividade com o pagamento de tributos fiscais.

Elizabeth Nazar Carrazza, entende que, sendo a sociedade desigual, o Estado deve impor a progressividade para garantir essa contribuição para a coletividade de forma equivalente:

a tributação dentro de um Estado Social deve necessariamente observar a progressividade impositiva como forma de garantir sacrifícios equivalentes para todos e, através disso, promover uma redistribuição de utilidades em uma sociedade eminentemente desigual.431

A divergência que envolve o princípio da capacidade contributiva no que tange a graduação de impostos, está relacionada a uma classificação e a um princípio que, como vimos, está relacionado com o início da cobrança de tributos.

Em uma das classificações, os impostos, segundo alguns entendimentos, teriam caráter real ou pessoal, sendo que, conforme TORRES432:

Impostos pessoais são os que instituem em função da pessoa do obrigado; reais, os que se cobram em razão do patrimônio ou de considerações objetivas e econômicas independentes da situação do devedor.

430 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. rev. atual. e ampl. Pág. 402.São Paulo-SP. Malheiros Editores, 2006.

431 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade Igualdade e Capacidade Contributiva. 2ª ed. Editora Quartier Latin. 2015. São Paulo-SP. Pág.80.

432 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 12ª ed. 2005.pág.373. Ed. Renovar. São Paulo-SP.


Portanto, podemos dizer que o imposto pessoal leva em consideração condições econômicas individuais, ou seja, subjetivas, da pessoa do contribuinte, sendo o mais clássico exemplo, o Imposto de Renda- IR, o qual possui alíquotas maiores, conforme o valor do salário do contribuinte.

Imposto real é o que incide sobre determinado bem, renda ou operação do contribuinte, não levando em consideração suas características patrimoniais individuais. Como exemplo podemos citar o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana-IPTU.

Sendo o grande impasse que esteve presente em nossos tribunais, se os impostos reais poderiam ser gravados pelo princípio da capacidade contributiva.

A Constituição refere-se a impostos e considera a classificação dos impostos como pessoais e reais, no entanto, há autores para os quais essa classificação não deve ser considerada, ou melhor, seriam os impostos todos pessoais, conforme o professor HARADA,433 para quem a obrigação tributária é sempre pessoal, independentemente da classificação do imposto nessas duas espécies.

Este entendimento é compartilhado por outros doutrinadores, como GRUPENMACHER434:

todos os impostos são pessoais, na medida em que é sempre a pessoa do contribuinte, natural ou jurídica, que suporta o respectivo ônus financeiro, e ainda porque todos os impostos incidem sobre alguma forma de disponibilidade econômica (propriedade de imóvel urbano, propriedade de imóvel rural, renda, propriedade de veículo automotor, disponibilidade econômica decorrente de transmissão de imóveis).

No mesmo sentido Sacha Calmon Navarro Coelho435:

A classificação é falha, por isso que os impostos, quaisquer que sejam, são pagos sempre por pessoas. Mesmo o imposto sobre o patrimônio, o mais real deles, atinge o proprietário independentemente da coisa, pois o vínculo ambulat cum dominus, isto é, segue o seu dono.

Leandro Pausen436, destaca que não há incompatibilidade entre os impostos reais e progressividade:

433 HARADA, Kiyoshi. PROGRESSIVIDADE FISCAL DE IMPOSTO DE NATUREZA REAL.www.conteudojuridico.com.br. Acesso em 12/10/2015.

434 GRUPENMACHER, Betina Treiger. IPTU, ITBI, e Capacidade Contributiva: Diversidade de Bases de Cálculos e Critérios para a Progressividade. http://www.ibet.com.br/download/BetinaTreigerGrupenmacher. Acesso em 21/12/2015.

435 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro, 2009, p. 82. Editora: Forense. Rio de Janeiro-RJ

436 PAUSEN, Leandro. Direito tributário. 8ª. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2006, pág.476.


Não há, por outro lado, incompatibilidade entre impostos reais e progressividade. Todo imposto não deixa de ser pessoal e real ao mesmo tempo, porque sempre será devido por um sujeito-de-direito em razão do seu patrimônio. A diferenciação, na verdade, mostra-se relativa, razão pela qual, tanto os impostos pessoais, quanto os reais – como é o caso do IPTU – devem ser orientados pelos princípios da capacidade contributiva e da progressividade

Em sua obra magistral, Alfredo Augusto Becker, destaca que a relação jurídica é sempre pessoal, conforme ensinamentos de PONTES DE MIRANDA437:

A regra jurídica, incidindo sobre os fatos, qualifica-os como jurídicos, juridiciza-os, dá-lhes cor jurídica, assinala-os. Essa função objetiva e heteronomia somente se pode exercer, pois que se destina ao regramento de relações inter-humanas, mediante ligação entre as pessoas. A regra jurídica dirige-se, então a essas, para que não seja vão o propósito, e as liga jurisdicizando relações.

Uma parte da doutrina entende que, para os impostos reais há impossibilidade de serem gravados com a progressividade de alíquotas, conforme os signos de riqueza, justamente pela natureza da base de cálculo, pois é coisa e coisa não tem capacidade para contribuir.

Há que se considerar, como observamos acima, que a doutrina não tem unanimidade em relação à classificação dos impostos em reais e pessoais. E também, para essa corrente doutrinária o princípio da capacidade contributiva, pode ser atendido na maioria dos impostos, pois a pessoalidade do contribuinte, que é aquele que retira uma parcela de seu patrimônio para contribuir com a sociedade, não tem relação com uma classificação doutrinária.

Nas palavras do doutrinador Paulo de Barros Carvalho438, a cobrança de tributos sempre teve como padrão de referência a capacidade contributiva do sujeito passivo:

a capacidade contributiva do sujeito passivo sempre foi o padrão de referência básico para aferir-se o impacto da carga tributária e o critério comum dos juízos de valor sobre o cabimento e a proporção do expediente impositivo.

Tal entendimento coaduna com o texto expresso na Constituição Federal de 1988, pontuando incisivamente a necessidade de fazer justiça fiscal, quando observa a necessidade de individualizar o contribuinte.

2.2 - A Progressividade no Direito Brasileiro437 PONTES DE MIRANDA, Tratado de Direito Privado, 1954. In_______ BECKER, Alfredo Augusto.

Teoria Geral do Direito Tributário. Lejus. 3ª ed.1988. Pág.341.438 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 25ª ed.2013. Editora Saraiva. São

Paulo.Pág.172.


Podemos afirmar que a progressividade de alíquotas, com base na capacidade contributiva, no ordenamento jurídico brasileiro, é uma realidade. Caminha no sentido de expandir para outros tributos, conforme poderemos observar, mas, ainda caminha a passos muito lentos.

Teceremos algumas considerações acerca da progressividade no ordenamento pátrio acerca da progressividade de alguns impostos.

Na Constituição brasileira a possibilidade de gravar os tributos de maneira que lhes dê pessoalidade, e respeite o princípio da capacidade contributiva está estampada no próprio Art. 145, §1º.439

Quando a Constituição descreveu o caráter pessoal dos impostos, surgiu uma grande questão. Por natureza, o imposto pessoal é o Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), porque diz respeito, diretamente, ao sujeito passivo da relação jurídico-tributária, quando este aufere renda. Neste caso, as alíquotas têm uma variação de 0 até 27,5%. Nesse caso não há controvérsias.

No caso dos impostos de natureza dita real, reiterando que alguns autores discordam de tal classificação, dizem respeito a um bem, como é o caso do IPTU, ITR, ITCMD e ITBI, por exemplo.

O IPTU-Imposto Predial e Territorial Urbano- é o tributo que taxa a propriedade Urbana. Que desde a Constituição de 1988 assumiu novos contornos, dando à propriedade uma um viés de função social sem, contudo, tirar do proprietário o direito de propriedade, garantido constitucionalmente e também declarado no Código Civil de 2002. É um imposto que admite a progressividade fiscal como também a extrafiscal.

O Imposto aqui discutido, foi modificado através do tempo acompanhando o próprio conceito de propriedade no Brasil, o qual tem diferentes nuances no decorrer da História, desde a Constituição do Império até a atual, a constituição Cidadã, houveram mudanças no conceito de propriedade, tendo hoje um conceito ligado à função social e não à propriedade absoluta, como era no século passado.

A instituição do IPTU tem a possibilidade de ser progressiva, conforme o valor do imóvel, previsto na própria Constituição Federal, como pode ser observado no Art. 156, § 1º, bem como para cumprir a função social da propriedade, a Constituição permite a progressividade no Art. 182, II, par.4º.

Ocorre que, parte da doutrina e da jurisprudência discorda fortemente desta

439 (...) § 1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a

capacidade econômica do contribuinte, facultado a administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. (Grifo nosso)


previsão constitucional, enfatizando que o IPTU, teria previsão constitucional de progressividade de alíquotas apenas para fins de extrafiscalidade, para o cumprimento da função social da propriedade, conforme estabelece o art. 182. §4º, II, e, conforme anterior interpretação, não poderia ter progressividade de alíquotas com finalidade fiscal.

A extrafiscalidade não tem como finalidade principal a arrecadação para os cofres públicos, sendo que na lição de Paulo de Barros Carvalho440 é uma “forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios”. Para o autor a extrafiscalidade consiste:

no emprego de fórmulas jurídico-tributárias para a obtenção de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadatórios de recursos monetários, o regime que há de dirigir tal atividade não poderia deixar de ser aquele próprio das exações tributárias.

Afirma, ainda que o legislador deve pautar-se, inteiramente, dentro dos parâmetros constitucionais quando construir suas pretensões extrafiscais e observar sua competência impositiva e os princípios superiores que regem a matéria. Não se institui um regime especial e sim, dá outra finalidade ao manejo do tributo.

E, de acordo com os parâmetros constitucionais, citados por Paulo de Barros Carvalho, o IPTU não é um tributo extrafiscal por natureza, ou seja, sua atividade principal é primordialmente arrecadatória, sendo que ainda há muitas discussões doutrinárias acerca de sua progressividade, com finalidade fiscal.

Cita-se os argumentos de Ricardo Lobo Torres441:

Não cabe a progressividade do IPTU fundada em argumentos de capacidade contributiva ou de justiça tributária com relação a características intrínsecas do bem imóvel (localização, valor, cesta de serviços oferecida pelo Município etc.), em virtude de antinomia estrutural entre progressividade e incidência in rem. Pela indisfarçável subjetivação do tributo que incide objetivamente, implicaria discriminação entre os cidadãos, porque nada assegura ser o proprietário de um imóvel de valor elevado mais rico do que o proprietário de inúmeros bens de valores individuais menores.

Embora um dos fortes argumentos do autor seja a jurisprudência do STF ser consolidada, Elizabeth Nazar Carrazza entende que não há sentido em pugnar falso um entendimento doutrinário apenas por confrontar a jurisprudência consolidada. Tanto que, como veremos adiante, a própria Côrte mudou o entendimento.

440 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 25ª ed.2013. Editora Saraiva. São Paulo. Págs.233-234.

441 TORRES, Ricardo Lobo. Proporcionalidade, Progressividade e Seletividade no IPTU. In: XVI Congresso Brasileiro de Direito Tributário. In_______ CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e Progressividade Igualdade e Capacidade Contributiva. 2ª ed. Editora Quartier Latin. 2015. São Paulo-SP. Pág.185.


Atualmente, depois da EC 29/2000, o STF adotou uma nova postura em relação ao IPTU, dando uma nova interpretação ao texto constitucional, como veremos em capítulo posterior

O ITR- Imposto sobre a propriedade Territorial Rural- é um imposto cuja competência para instituí-lo é da União, conforme o art.153, VI, §4º, l da Constituição Federal, sua progressividade está positivada no intuito de desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, ou seja, caráter extrafiscal.

No entanto conforme depreendemos do ensinamento do professor Paulo de Barros Carvalho442:

Há tributos que se prestam, admiravelmente, para a introdução de expedientes extrafiscais. Outros, no entanto, inclinam-se mais ao setor da fiscalidade. Não existe, porém, entidade tributária que se possa dizer pura, no sentido de realizar tão só a fiscalidade, ou, unicamente, a extrafiscalidade. Os dois objetivos convivem, harmônicos, na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um predomina sobre outro.

Embora seja o ITR um imposto eminentemente extrafiscal, seu caráter de fiscalidade convive harmonicamente, no sentido de que para a União o ITR pode ser de difícil fiscalização e cobrança, mas, para muitos municípios a arrecadação tem força fiscal, muito mais do que extrafiscal.

Se o Município celebrar convênio com a União, poderá fiscalizar, lançar e cobrar o imposto em seu território, conforme o inciso III, que foi incluído pela EC 42/2003.

O ITBI- Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis-é um tributo cuja finalidade precípua é a de arrecadar recursos para o Município ou Distrito Federal, conforme preleciona Carneiro443. Não há qualquer previsão constitucional que disserte sobre a progressividade do ITBI.

Contudo, há divergências doutrinárias e jurisprudenciais acerca da progressividade das alíquotas desse tributo. Exemplo dessa divergência é o art.10 da Lei que instituiu o imposto no Município de São Paulo, Lei Municipal nº 11.154/91, o qual previu uma variação na alíquota do imposto ente 2 a 6%.

É inconstitucional o art. 10 da Lei 11.154, de 30.12.91, do Município de São Paulo, que instituiu alíquotas progressivas para o Imposto de Transmissão de Bens Imóveis» (súmula 45). Em um de seus acórdãos, explicita a argumentação: «A

442 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. Editora Saraiva.25ª Ed. 2013. São Paulo-SP. Pág.234.

443 CARNEIRO, Cláudio. Impostos Federais, Estaduais e Municipais. 4ª ed.2013. Editora Saraiva.pág.91.


Constituição Federal, no parágrafo segundo do aludido art. 156, disciplinou vários aspectos do imposto de transmissão, sem qualquer referência à progressividade. Assim, a interpretação sistemática da seção V, que é específica aos impostos dos Municípios, leva à conclusão de que o constituinte não pretendeu estender a progressividade ao imposto de transmissão inter vivos” (Ac. un, da 9ª C. do 1° TAC SP - Ap. 547.879-5 - j. 19.9.95, in RT 726/273).

O STF chegou a editar a Súmula 656: “É inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão inter vivos de bens imóveis – ITBI- com base no valor venal do imóvel”

O ITCMD- Imposto de Transmissão causa mortis e doação de qualquer natureza.

Acerca do ITCMD também não há qualquer menção constitucional sobre a progressividade, tampouco a Constituição veda a instituição de alíquotas progressivas.

A doutrina também é divergente, sendo que há autores que dizem que tal progressividade iria ferir cláusula pétrea da Constituição. Discordando totalmente de tal posicionamento, Sacha Calmon Navarro Coêlho:

o caráter pessoal do tributo, afirmando que além da transmissão de bens e direitos, o ITMCD traz consigo acréscimo ao patrimônio do beneficiário (seja ele herdeiro, legatário ou donatário), e que se não houvesse a tributação sobre a transmissão essa se daria na área do imposto de renda. A progressividade assegura a graduação dos impostos conforme a capacidade econômica do contribuinte, constituindo-se em consequente lógico do princípio da igualdade e, portanto, dispensando qualquer previsão expressa. Se a Constituição é enfática na vontade de assegurar a igualdade, é evidente que uma medida que assegure esta igualdade é repleta de constitucionalidade. A tributação progressiva do ITCMD não fere nenhum princípio constitucional, tampouco agride cláusula pétrea.

Recentemente o STF, mudou sua interpretação acerca da não progressividade do ITCMD, no Recurso Especial 562.045 do Rio Grande do Sul, dando aplicabilidade ao princípio da capacidade contributiva a todos os impostos, sejam pessoais ou reais, pois é possível aferir a capacidade econômica do contribuinte, de modo que não há motivos para impedir a progressividade dos impostos reais.

Sendo que, mesmo vencido, o Ministro Ricardo Lewandowski, concluiu:

por não considerar o imposto sobre transmissão “causa mortis” como um típico imposto de caráter real, mas, diferentemente, considerá-lo um imposto que revela efetiva capacidade contributiva de quem percebe a transferência patrimonial, considerando que se dá em caráter gratuito, tenho que não ofendia a Constituição o estabelecimento de alíquotas progressivas para a espécie.


Demonstrando que, o STF, sob uma perspectiva histórica é absolutamente sujeito a mudanças de entendimento ao sabor de diversas influências externas, novas composições, momentos históricos e sociais etc, fazendo isso tudo parte da sua natureza de tribunal político-constitucional.444

3. Interpretação do STF sobre a ProgressividadeA questão do posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca da

progressividade de impostos de “natureza real” não é recente, sendo que mesmo que com o mesmo fundamento baseia-se no princípio republicano da igualdade e no princípio da capacidade contributiva esse tema já esteve presente em julgados com diferentes entendimentos.

O Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão da progressividade de tributos, em épocas diferentes e com questionamentos e conclusões divergentes acerca da progressividade de impostos, ora pela possibilidade de utilização da progressividade nos impostos de “natureza real”, com finalidade extrafiscal, ora fiscal e também por ferir cláusula pétrea.

Como já comentado acima, das Constituições brasileiras promulgadas, anteriores a de 1988, apenas a de 1946 havia normatizado a graduação dos tributos conforme a capacidade econômica do contribuinte. E no período ditatorial, as Constituições, sequer faziam menção à progressividade ou à capacidade contributiva445.

O Supremo, com a formação de Ministros sob a regência da Constituição de 1946, tinha uma postura mais democrática, devido ao momento histórico, final da Era Vargas.

No acórdão do RE 69.784446, do Município de Americana-SP, onde se discutia a constitucionalidade da Lei municipal 614/64, que instituiu alíquotas progressivas para o Imposto Territorial Urbano, foi desprovido o Recurso.

IMPOSTO TERRITORIAL URBANO - SEU CONCEITO (ART. 33 DO C.T. NACIONAL). INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 2. DA LEI 614/64, DO MUNICÍPIO DE AMERICANA, POR VULNERAR O PAR. 6. DO ART. 19 E O ART.25, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1967. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.(RE 69784, Relator (a): Min. DJACI FALCAO, Tribunal Pleno, julgado em 05/03/1975, DJ 18-04-1975 PP-02524 EMENT VOL-00981-01 PP-00149 RTJ VOL-00077-01 PP-00172)


445 COSTA, Regina Helena. Princípio da Capacidade Contributiva. 4ª ed.2012. Editora Malheiros. São Paulo-SP. Pág.21.

446 http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=165732. Acesso em 08/02/2016.


O Ministro Relator Djaci Falcão entendeu que o lançamento do tributo era nulo por ter a Lei adotado o critério dúplice para lançamento de imposto, por ser uma parte calculada sobre o valor venal, e a outra, adicional variável ou progressivo para proprietários de mais de um lote.

Essa decisão teve como voto divergente o Ministro Aliomar Baleeiro:

Quando a Constituição Federal quer proibir a progressividade ou o gradualismo, ela expressamente estatui que a alíquota deve ser uniforme.

Nada veda, na Constituição Federal ou no Código Tributário Nacional, a progressividade do Imposto Territorial Urbano. Pelo contrário a analogia, a doutrina e a tradição aconselham que assim seja, como instrumento de Política Legislativa e de Política Fiscal para combate ao latifúndio (ou mesmo ao pavifúndio), acessibilidade dos terrenos às construções para habitação, guerra à especulação que os retêm para captação da chamada renda ricardiana, etc.

No voto do Ministro Aliomar Baleeiro observa-se a defesa da extrafiscalidade para a progressividade do Imposto Territorial Urbano, enquanto do Ministro Relator a defesa é quanto aos critérios usados para a variação de alíquota.

Essa decisão foi precedente para a Súmula 589 do STF: “É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte. ”

Uma nova discussão acerca da mesma Lei municipal 641/67 de Americana-SP, no RE 77.260/SP447

IMPOSTO TERRITORIAL RURAL E URBANO. MUNICÍPIO DE AMERICANA. LEI MUNICIPAL N 614/64, ART. 2, ACRÉSCIMOS. CONSTITUCIONALIDADE DESSA NORMA SOB A VIGENCIA DA CONSTITUIÇÃO DE 1946; INCONSTITUCIONALIDADE NO REGIME DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1967. PRECEDENTES DO STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO, EM PARTE.(RE 77260, Relator(a): Min. LEITAO DE ABREU, Segunda Turma, julgado em 30/08/1977, DJ 17-10-1977 PP-07209 EMENT VOL-01074-01 PP-00212)

Onde o Ministro Relator Leitão de Abreu declarou que o Supremo Tribunal Federal possuía duas orientações a respeito da Lei: a) se o lançamento fiscal fosse anterior a Constituição Federal de 1967 quando ainda estava em vigor o texto constitucional de 1.946, sua cobrança era legítima. b) se o lançamento fosse posterior ao texto constitucional de 1.967, seria ilegítima a cobrança, por inconstitucionalidade da referida Lei.

Com o fim da ditadura militar e o advento da Constituição Federal de 1.988, o tema relativo às alíquotas progressivas para o IPTU, voltou ao cenário do Supremo Tribunal Federal.

447 http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=172739


A discussão que se tornou parâmetro foi em torno do Recurso Extraordinário nº 153.771448, além de ter se tornado um marco legislativo histórico e referencial sobre a progressividade de impostos, onde o Município de Belo Horizonte discutia com um contribuinte a Lei Municipal 5.641, de 1989, que instituía alíquotas progressivas entre 0,5% e 1,0% para o IPTU, com tabela de aumento de alíquotas prevista conforme o valor venal do imóvel.

A lei do Município de Belo Horizonte fixava alíquotas diferenciadas para os terrenos edificados em razão do padrão, que variava de padrão popular até padrão luxo de suas construções e alíquotas maiores e também escalonadas para os imóveis não edificados, conforme seu valor venal.

EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). - A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.(RE 153771, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 20/11/1996, DJ 05-09-1997 PP-41892 EMENT VOL-01881-03 PP-00496 RTJ VOL-00162-02 PP-00726)

A Corte entendeu que, conforme o texto constitucional, apenas quando a propriedade urbana não cumprisse sua função social, poderiam ser estabelecidas alíquotas progressivas, como estava previsto no art. 182, §4º449. Ou seja, apenas cumpriria a sua função extrafiscal, não podendo ser, portanto, um tributo com fins arrecadatórios.

Sempre deixando claro que a progressividade de alíquotas para o IPTU teria apenas caráter de extrafiscalidade, com vistas ao cumprimento da função social da propriedade, conforme preconiza o art.182, §4º.

448 h t t p : / / w w w . s t f . j u s . b r / p o r t a l / j u r i s p r u d e n c i a / v i s u a l i z a r E m e n t a .asp?s1=000109276&base=baseAcordaos. Acesso em 28/12/2015.

449 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:(....)

II- imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;


Por função social entende-se dar ao imóvel a utilização que ele pode ter, evitando por exemplo, a especulação. Neste sentido, leciona Fábio Konder Comparato450:

quando se fala em função social da propriedade não se indicam as restrições ao uso e gozo dos bens próprios. Estas últimas são limites negativos aos direitos do proprietário. Mas a noção de função, no sentido em que é empregado o termo nesta matéria, significa um poder, mais especificamente, o poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vinculá-lo a certo objetivo.

A Corte declarou inconstitucional a lei municipal, porque ofenderia os princípios da capacidade contributiva e da isonomia tributária, por não ser possível aferir, em um imposto real, os sinais de riqueza pessoal do contribuinte.

No entanto, nesse mesmo Recurso, o entendimento do ministro Carlos Velloso, o único voto a não conhecer do Recurso, entendeu que o art.145, §1º451 da CF, autorizaria a progressividade de alíquotas com caráter de fiscalidade e não apenas de sanção, inclusive porque estaria respeitando o princípio da capacidade contributiva.

Em momento posterior, no RE 234.105-3, onde se discutia a inconstitucionalidade do art.10, II, da Lei 11.154 de 30/12/1991, do Município de São Paulo-SP, acerca da progressividade de alíquotas do ITBI- Imposto de Transmissão inter vivos de Bens Imóveis- os Ministros do STF usaram os mesmos argumentos utilizados no RE 153.771-0, que para impostos reais não havia previsão constitucional de progressividade de alíquotas e a impossibilidade de aferir a capacidade contributiva do sujeito passivo.

Firmou-se, então, um precedente, que fora seguido pelos tribunais, com muitas discussões e divergências sobre o tema.

A partir deste julgado foi editada a Súmula 656: “É inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão «inter vivos» de bens imóveis-ITBI- com base no valor venal do imóvel”.

Com a publicação da Emenda Constitucional 29/2000, a qual incluiu o parágrafo 1º ao Art. 156 da Constituição Federal, podemos dizer que houve outro marco legislativo em relação à interpretação acerca da progressividade dos impostos. Antes da Emenda havia muita divergência doutrinária, quanto à progressividade do

450 “Função Social da Propriedade dos Bens de Produção”, in Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro 63/75. Apud Alexandre Levin. Parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóveis públicos urbanos. Dissertação de Mestrado. Puc- São Paulo-SP. 2008

451 § 1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado a administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.


IPTU, pois, parte da doutrina dizia que este deveria ser progressivo com caráter de fiscalidade (Elizabeth Nazar Carrazza, Antônio

Roque Carrazza, Geraldo Ataliba, Sacha Calmon Navarro Coelho, Aliomar Baleeiro), para assim atender ao princípio da capacidade contributiva.

Por outro lado, havia também forte corrente, no sentido de dizer que a progressividade de alíquotas com caráter de fiscalidade, não tinha previsão constitucional para impostos reais, e que, justamente feriria o princípio da capacidade contributiva (Marco Aurélio Greco, Ives Gandra Martins).

A partir da EC 29 de 14/09/2000, deu-se nova interpretação e ampliação ao artigo 156, §1º da CF/88, de forma que este dispositivo passou a permitir a aplicação de alíquotas progressivas do IPTU conforme localização, valor venal e uso do imóvel452. Retirando da progressividade do tributo o viés eminentemente extrafiscal.

Então, com novo parâmetro e também a Côrte com nova formação de ministros, tomou outra postura conforme observa-se no RE 423.768. Onde um contribuinte pedia a declaração da inconstitucionalidade da EC 29/2000, por afrontar o art.60, § 4º da CF/88, ou seja, afrontar cláusula pétrea e que a progressividade com base no valor venal do imóvel teria caráter confiscatório. Não foi provido o Recurso, firmando, então, o entendimento da Corte no sentido de reconhecer a progressividade de alíquotas para impostos reais, com caráter de fiscalidade.

IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – PROGRESSIVIDADE – FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000 – LEI POSTERIOR. Surge legítima, sob o ângulo constitucional, lei a prever alíquotas diversas presentes imóveis residenciais e comerciais, uma vez editada após a Emenda Constitucional nº 29/2000.(RE 423768, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 01/12/2010, DJe-086 DIVULG 09-05-2011 PUBLIC 10-05-2011 EMENT VOL-02518-02 PP-00286)

A nova composição de ministros, nesse caso o Ministro Relator foi Marco Aurélio Mello, adotou uma nova postura tendo como fundamento a busca pela justiça tributária, através da progressividade das alíquotas conforme a capacidade contributiva do indivíduo.452 Art. 156 - Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; (...) § 1.º- Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4.º, inciso II, o

imposto previsto no inciso I, poderá: I - ser progressivo, em razão do valor venal do imóvel e II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e do uso do imóvel. III - Passa a ser permitida constitucionalmente a progressividade em razão do valor venal do

imóvel, bem como, a diferenciação de alíquotas, em função da localização e do uso do imóvel, consagrando a constitucionalidade em função da base de cálculo. (Grifos nossos)


Ainda assim, após a EC: 29/2000, o STF reconheceu, pela edição da Súmula 668, que, para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana poderia o IPTU estabelecer alíquotas progressivas:

É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. (Grifos nossos)

Essa nova Súmula veio para dar entendimento ao caráter extrafiscal da progressividade do IPTU que já estava previsto na Constituição de 88 no art. 182, §4º453.

Passou, então, a alíquota do IPTU a variar de acordo com o índice de aproveitamento do terreno, com o tipo de construção, com sua localização e assim avante.454

Após essa nova orientação jurisprudencial, os questionamentos sobre a progressividade acerca de outros impostos de natureza real também ganharam Repercussão Geral no Supremo Tribunal Federal.

Em relação ao ITCMD- Imposto de transmissão Causa Mortis e Doação- também de natureza real, recentemente a Côrte, mudou sua interpretação acerca da não progressividade do imposto, dando provimento ao Recurso Especial 562.045-0455, de 06 de fevereiro de 2013, interposto pelo estado do Rio Grande do Sul, o qual tratou da possibilidade de instituir alíquotas progressivas para o ITCMD, sugerindo a aplicabilidade do princípio da capacidade contributiva a todos os impostos, sejam pessoais ou reais, pois é possível aferir a capacidade econômica do contribuinte, de modo que não há motivos para impedir a progressividade dos impostos reais.

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. LEI ESTADUAL: PROGRESSIVIDADE DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE

TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS E DOAÇÃO DE BENS E DIREITOS. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 145, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DA IGUALDADE MATERIAL TRIBUTÁRIA. OBSERVÂNCIA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. (RE 562045, Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 06/02/2013, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-233 DIVULG 26-11-2013 PUBLIC 27-11-2013 EMENT VOL-02712-01 PP-00001)

453 É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento.


455 http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia. Acesso em 08/02/2016.


A divergência foi suscitada pelo Ministro Eros Roberto Grau e seguida pela maioria dos ministros, garantindo o provimento do Recurso, declarando que todos os impostos estão sujeitos ao princípio da capacidade contributiva, mesmo os que não tenham caráter pessoal, e que o que o dispositivo do art.145, § 1º estabelece é que os impostos, sempre que possível, deverão ter caráter pessoal, e que, todos os impostos, independentemente de sua classificação como de caráter real ou pessoal, podem e devem guardar relação com a capacidade contributiva do sujeito passivo.

Sendo que, mesmo vencido, em voto contrário, o Ministro Relator Ricardo Lewandowski, concluiu:

por não considerar o imposto sobre transmissão “causa mortis” como um típico imposto de caráter real, mas, diferentemente, considerá-lo um imposto que revela efetiva capacidade contributiva de quem percebe a transferência patrimonial, considerando que se dá em caráter gratuito, tenho que não ofendia a Constituição o estabelecimento de alíquotas progressivas para a espécie (Grifo nosso)

O ITCMD é classificado como imposto real, embora, como já abordado anteriormente, é apenas uma classificação. Com a nova postura da Côrte Suprema é um imposto que pode ser progressivo mesmo que a Constituição federal não tenha previsto expressamente.

Atualmente, o Supremo Tribunal Federal adota uma interpretação que visa a plena relação da tributação guardando relação entre a progressividade e a capacidade contributiva do contribuinte, o que pode ser observado no RE 720.945456, que teve como Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, em sede de Recurso Extraordinário:

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ITR. PROGRESSIVIDADE DE ALÍQUOTAS EM PERÍODO ANTERIOR À EC

42/2003. LEI 8.847/1994. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE À REDAÇÃO ORIGINAL DO 153, § 4º, DA CF. ART. 145, § 1º, DA CF. NECESSIDADE DE TODOS OS IMPOSTOS GUARDAREM RELAÇÃO COM A CAPACIDADE CONTRIBUTIVA DO SUJEITO PASSIVO, INDEPENDENTEMENTE DE POSSUIREM CARÁTER REAL OU PESSOAL. IMPOSTOS DIRETOS. UTILIZAÇÃO DE ALÍQUOTOAS PROGRESSIVAS. CONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Nos termos do art. 145, § 1º, da CF, todos os impostos, independentemente de seu caráter real ou pessoal, devem guardar relação com a capacidade contributiva do sujeito passivo e, tratando-se de impostos diretos, será legítima a adoção de alíquotas progressivas. II – Constitucionalidade da previsão de sistema progressivo de alíquotas para o imposto sobre a propriedade territorial rural mesmo antes da EC 42/2003. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 720945 AgR, Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 09/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-181 DIVULG 17-09-2014 PUBLIC 18-09-2014) (Grifo nosso).

456 http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia. Acesso em 03/04/2015.


Observa-se que o Relator menciona que todos os impostos devem guardar relação com a capacidade contributiva do sujeito passivo, independentemente de possuírem caráter pessoal ou real. Sendo que o princípio, também, pode ser também realizado por meio da técnica da progressividade, sem guardar relação com a classificação dos tributos. Independente de autorização constitucional para que sejam aplicadas alíquotas progressivas.

4 . Conclusão

O trabalho buscou demonstrar como o conceito sobre a progressividade de alíquotas evoluiu e as mudanças que ocorreram nos entendimentos da Suprema Corte, com o passar dos anos, e sua inserção histórica. Fundamentados no princípio da capacidade contributiva, como limite ao poder de tributar do Estado, bem como outro princípio atrelado a este, que é a garantia fundamental ao mínimo existencial, sendo este um limitador da tributação.

O trabalho analisou a questão da progressividade de alíquotas para tributos classificados como reais, com finalidade fiscal, visando a efetivação do princípio da igualdade e da capacidade contributiva, à luz do entendimento doutrinário e principalmente do entendimento do Supremo Tribunal Federal.

Desta análise, observa-se que a Corte caminha no sentido de, cada vez mais, buscar a igualdade e estabelecer os parâmetros para tributar conforme a capacidade econômica de cada contribuinte e caminhando para um processo de justiça tributária.

Atualmente, o debate sobre a progressividade dos impostos reais ainda é tema de muitas controvérsias, seja na doutrina, seja na jurisprudência, com uma tendência a uma abrangência maior do princípio da capacidade contributiva, partindo da premissa ser este o início e a própria razão do Direito Tributário. Porém, o entendimento do Supremo Tribunal Federal caminha no sentido de ter a capacidade contributiva como uma forma de fazer justiça fiscal através da tributação progressiva.


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