handlingsrom eøs avtalen

Offentlige selskapsformer

Organisering av kommunale selskap – handlingsrom og begrensninger i EØS-avtalen

Av advokat Hanne S. Torkelsen

Kommunenes behov for samarbeid

• Kommuner samarbeider om å løse ulike kommunale tjenester gjennom selskaps- etablering, for eksempel:– Renovasjonstjenester– Havnevirksomhet– Kommunerevisjon– Brannvern– Museumsdrift– Osv.

www.torkelsenkinn.no

Kommunens adgang til å organisere sin virksomhet

• Kommuneloven setter ingen krav til hvordan kommunen organiserer sine oppgaver

• Unntak er delegering av forvaltningsmyndighet, som krever hjemmel i lov for å kunne delegere til eget rettssubjekt

• Slik hjemmel er gitt i bl.a. havneloven, forurensingsloven mm.

• Konkurranselovgivning og EØS-avtalen setter begrensninger når kommunen selv, eller gjennom selskaper, operer i et marked


Særskilte samarbeidsformer for kommuner/fylkeskommuner

• Kommuneloven § 27: To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver (kan være eget rettssubjekt, jf PPT-dommen i Rt 1997 s 623)

• Kommuneloven §28 a, b og c) Vertskommunemodell

• Lov om interkommunale selskap av 29.1.1999 nr 6 (IKS-loven) hjemler samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og IKS (eget rettssubjekt)

• Kommuner, fylkeskommuner og IKS kan ikke delta gjennom samarbeid gjennom etablering av ansvarlig selskap etter selskapsloven §1-1 (5)


EØS-avtalens betydning

• EØS-avtalen gir Norge adgang til det indre marked i Europa

• Art. 1: ”Fire friheter” –Fri flyt av varer, personer (arbeid), tjenester og kapital

• Reglene gir rom for unntak dersom tungtveiende ”allmenne hensyn”, - offentlig orden, sikkerhet, miljø, folkehelse, foreligger


EØS-avtalens konkurranseregler

• Regler som gjelder for foretak (økonomisk virksomhet som opererer i det indre marked)– Forbud mot offentlig støtte (EØS art 61)– Forbud mot konkurransebegrensende samarbeid

(art EØS 53 og konkurransel. § 10)– Forbud mot misbruk av dominerende

markedsposisjon (EØS Art 54 og konkurransel. §11)


Konkurranseloven og EØS-avtalensoffentlig støtte

• Forbud mot overkompensasjon til foretak som skal utføre tjenester av allmenn økonomisk interesse (FOR-2008-11-14-1213 – Kommisjonens vedtak 2005/842/EF og Altmark-dommen (C-280/00)

• Forbud mot å benytte inntekter fra monopol- virksomhet til å subsidiere konkurranseutsatt virksomhet (kryssubsidiering)


EØS-avtalens konkurranseregler

• EØS-Art 59 – unntak fra konkurranse:• ”Når det gjelder offentlige foretak, eller foretak som EFs

medlemsstater eller EFTA-statene gir særlige eller eksklusive rettigheter, skal avtalepartene avholde seg fra å treffe eller opprettholde tiltak som strider mot reglene i denne avtale, særlig reglene i artikkel 4 og i artikkel 53 til 63.

• 2. Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning, eller som har karakter av et fiskalt monopol, skal være undergitt reglene i denne avtale, fremfor alt konkurransereglene, i den utstrekning anvendelsen av disse regler ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem. Utviklingen av samhandelen må ikke påvirkes i et omfang som strider mot avtalepartenes interesser.


Anskaffelsesregelverket• Anskaffelsesreglene er en del av

konkurransereglene• EUs anbudsdirektiv 2004/18/EC implementert i

norsk rett gjennom lov og forskrift om anskaffelser– Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om innkjøpsregler i

«klassisk sektor»– Forskrift 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i

forsyningssektorene (vann- energiforsyning, transport og posttjenester


Anskaffelsesregelverket• Anskaffelsesreglene gjelder «anskaffelse», dvs. en

gjensidig bebyrdende avtale mellom en oppdragsgiver og leverandør

• Formålet er – å sikre effektive innkjøp– å sikre konkurranse i det indre marked og ikke-

diskriminering av leverandører – sikre likebehandling og forutsigbarhet – forebygge korrupsjon og sikre gjennomsiktighet

(”transparency”)


Unntak fra anbudskrav1 Egenregi: Anskaffelsesforskriften/direktivet sier ikke noe om når kommunene kan benytte egenregi uten anbud

• Egenregi er når kommunen løser oppgaven selv, innen egen etat, selv om det er brukt en bestiller/utfører modell.

• «Utvidet egenregi» er når kommunene alene eller sammen med andre etablerer eget rettssubjekt for å løse sine oppgaver

• Adgang til ”utvidet egenregi» er utviklet gjennom rettspraksis.

2 Offentlig-offentlig- samarbeid (Stadtreinigung Hamburg dommen)

3 Enerett: Unntak fra reglene der kontrakt tildelt offentligrettslig organ som er tildelt enerett (rettspraksis og unntak i anskaffelsesdirektiv/ anskaffelsesforskriften)


Egenregi:

• Vare- og tjenesteproduksjon innen kommunen er unntatt anskaffelsesreglene (egenregi)

• ”Utvidet egenregi” bygger på rettspraksis fra EU• ”Teckal kriteriene”:– Oppdragsgiver må utøve kontroll med

leverandørselskapet som over egen etat (”kontroll kriteriet”)

– Den vesentlige delen av aktiviteten må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiver (”omsetningskriteriet”)


EU domstolens praksis - egenregi:

• Coname (C-231/03) om kontrollkriteriet: • Gjaldt tjenestekonsesjon for drift av

metangassanlegg)• ”0,97% eierskap var for liten til at kommunen

kunne utøve kontroll • Mulighet for privat kapital var tilstede

utelukker egenregi


EU dom om egenregi: Coditel Brabant (C-324/07 drift av kabel TV nett):

• EU domstolen slår fast at kontrollkravet ikke skal vurderes individuelt – det skal vurderes om kommunene i fellesskap utøver kontroll:

• ”The control exercised over the concessionaire must be effective, but it is not essential that it be excercised individually.”

• Ikke krav til en viss prosent eierandel for å utøve kontroll


Nyere rettspraksis: Sea/Ponte Nossa (C-573/07):

• Gjaldt et italiensk avfallsselskap som er 100% offentlig eid

• Domstolen viser til Coditel Brabant om utøvelse av kontroll i fellesskap

• Domstolen uttalte at kun en teoretisk mulighet for privat deltakelse utelukker ikke egenregi

• Aktiviteten må begrenses geografisk til eierkommunenes område


Omsetningskriteriet

• Sea/Ponte Nossa om omsetningskriteriet:

• Selskapet kan utføre tjenesteytelser i et marked når det er aksessorisk til hovedformålet - «ancillary activity» – dvs. markedsaktivitet som er nødvendig for å gjennomføre hovedformålet som er en offentlig service oppgave

• Markedsaktiviteter som innebærer utsortering av avfall, salg av avfallsfraksjoner som glass, metall, energi, varme, biodiesel m.v. er aksessoriske aktiviteter


Egenregi - Omsetningskriteriet

• I rettspraksis er 10% omsetning i markedet utover det som er nevnt i Sea Ponte Nossa ansett å være ”marginalt”

• Forsyningssektoren: En grense på 20% i henhold til forsyningsforskriften

• Fortsatt uklart hvor grensen går i forhold til aktiviteter i et marked

• Beror på flere faktorer:– Markedssituasjonen– Lovpålagte oppgaver– Utnyttelse av restkapasitet


Egenregi – Kravet til kontroll

• Selskapet må ikke får for stor handlefrihet, dvs. at oppdragsgiver må beholde strategisk kontroll over selskapet– (Coditel Brabant: «…Brutélé [er] ikke stiftet som et andelsselskap

eller et aktieselskap, der kan forfølge formål uafhengig af dets aktionærer, men som et interkommunalt andelsselskap, der er reguleret ved lov om interkommunale sammenslutninger.»

• EU domstolen har vært kritisk til bruk av konsernmodell (holdingselskap) på grunn av at kontrollen blir indirekte (C-340/04 - Carbotermo)– Både holdingselskapet og selskapets styre hadde videst mulig

fullmakter


Egenregi – Kravet til kontroll

- EU-domstolen har en større grad av formåls- og helhetsorientering enn i tidligere praksis

- Vurderinger som må foretas ved selskaps- etablering:- Styrende organers sammensetning og selvstendighet- Oppdragsgivers mulighet til å vedta avgjørende

strategiske og viktige beslutninger- Graden av markedsorientering


Offentlig-offentlig samarbeid –nye muligheter

• ”Stadtreinigung Hamburg” dommen, C-480/06, fra 2009:

• Gjaldt forbrenningsanlegg under etablering• Nabodistrikt (”Landkreise”) tildelte langsiktige

kontrakter på avfall uten anbud til Hamburg kommune (Statdreinigung Hamburg)

• Rent kontraktsrettslig samarbeid basert på kostnadsdekning



• Domstolen stilte ikke krav om kontroll gjennom eierskap/egenregi og vektla at det gjaldt:– Samarbeid om offentlige service tjenester (public

services)– Ingen private deltakere involvert som får en fordel – Ikke profittmotivert (basert på kostnadsdekning)– Domstolen uttalte: EU retten stiller ikke formkrav

til samarbeid mellom offentlige myndigheter



• EU Kommisjonen har akseptert dommen, men forutsetter at samarbeidet utelukkende er pålagt offentlige tjenester, og ikke opererer i et marked utover 10%

• EU Kommisjonen tolker dommen slik at det må være et element av gjensidig forpliktende samarbeid, og ikke ren anskaffelse mot betaling

• Fortsatt uklarheter om hvor mye som kreves


Enerett

• At et organ er tildelt enerett innebærer at andre aktører er utelukket fra å tilby tjenestene

• Enerett kan være knyttet til en tjenestekonsesjon eller en tjenestekontrakt

• Enerett innebærer en restriksjon på fri flyt av tjenester og etableringsretten, og strider i utgangspunktet mot EØS-avtalens fri flyt regler


Vilkår for å tildele enerettEFTA-domstolen E-1/06 og Høyesterett om Norsk Tipping, Rt 2007 s. 1003 (enerett til spilleautomater):• Det må foreligge tvingende eller allmenne hensyn som er tilstrekkelig

tungtveiende til at de går foran hensyn til fri bevegelighet av varer, tjenester, kapital

• Tildeling av enerett er nødvendig for å ivareta de aktuelle hensynene, og må være egnet til å oppnå målet

• Allmenne hensyn er f.eks. miljø, beskyttelse av arbeidstakere, trafikksikkerhet, offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen:

• Sak C-209/98: København kommune/Sydhavnen Sten & Grus: Enerett (exclusive rights) på avfall til private aktører akseptert av EU domstolen som nødvendig for å bygge opp gjenvinningskapasitet. Alternativet var dårligere miljømessig behandling av byggeavfall


EnerettUnntaket for kontrakter i anskaffelsesforskriften §1-3 bokstav h) der leverandøren er tildelt enerett:

• Eneretten må være tildelt et offentligrettslig organ

• Eneretten må være hjemlet i lov, forskrift eller administrativt vedtak

• Eneretten må være kunngjort

• Må være forenlig med EØS-avtalen


Enerett

Et offentligrettslig organ er definert i lov og anskaffelsesforskrift §1-2, som:

«2) Et offentligrettslig organ er ethvert organ:

a. som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, og

b. som er et selvstendig rettssubjekt og

c. som i hovedsak er finansiert av myndigheter eller organer som nevnt i første ledd, eller hvis forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller som har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.»


Enerett

• Et offentligrettslig organ som har enerett på et

område kan også drive forretningsmessig virksomhet i et marked

• Dette følger av EU-domstolens praksis, bl.a. C-44/96 (Mannesmann)

• Konsekvensen er at hele virksomheten omfattes av anskaffelsesregelverket, også den konkurranseutsatte delen


Enerett

Når må eneretten ut på anbud • Dersom det skal tildeles enerett til private aktører, eller benyttes en

OPS-modell, dvs. at private aktører er involvert, må eneretten lyses ut

• Dersom eneretten tildeles et offentligrettslig organ, jf. EU direktiv 2004/18/EC og anskaffelsesforskriften, er det ikke krav om utlysing av eneretten (Norsk Tipping E-1/06/Rt 2007 s 1003)

• EU-domstolen i Sporting Exchange (C-203/08): ”Article 49 EC must be interpreted as meaning that the principle of equal treatment and the consequent obligation of transparency are applicable to procedures for the grant of a licence to a single operator or for the renewal thereof in the field of games of chance, in so far as the operator in question is not a public operator whose management is subject to direct State supervision or a private operator whose activities are subject to strict control by the public authorities.”


OPS-modell

Offentlig-Privat Samarbeid som finansieringsmodell

• Kontrakten må lyses ut på anbud

• Kan foreta samtidig utlysing av kontrakt og valg av privat aktør

• Kan være flere modeller, med både offentlig og privat eierskap, eller rent privat eierskap

• Det må foretas en risikofordeling, og overføring av risiko fra det offentlige til private aktører (finansiell risiko, risiko for markedssvikt mv)


Saker fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (Kofa)

• «Ecopro», avfallskontrakter til biogassanlegg, sak 2008/07 og 2008/08 (enerett)

• «Returkraft», avfallskontrakter til forbrenningsanlegg, sak 2008/77(enerett)

• Norsk Industri, sak 2010/338 Vaskeritjenester (omsetningskriteriet/egenregi)

• Karlsøy kommune, sak 2011/126 (enerett)


Returkraft - saken

Forbrenningsanlegg i Kristiansand – Kofa sak 2008/77:• Premiss: 41: Klagenemnda viser til en utførlig utredning av

spørsmålet om enerett til avfallshåndtering gjort av Avfall Norge i februar 2007 (forfatter advokat H. Torkelsen hos KS-advokatene) og som nemnda kan slutte seg til. Enerettsspørsmålet drøftes i utredningens avsnitt 2.4.3., og det antas der at forurensningsloven ikke er til hinder for tildeling av enerett. Fra utredningen siteres fra drøftelsen om anvendelsen av forskriftens § 1-3 (2) a-h:

• ”Også kravet til en kunngjort enerett vil være oppfylt, idet håndtering av husholdningsavfall er en lovpålagt oppgave som selskapet har fått tildelt eneretten til å håndtere på vegne av kommunen(e). Dette kravet kan oppfylles ved at de enkelte kommunestyrer fatter vedtak om å tildele selskapet slik enerett og ved at dette fremgår av selskapets vedtekter/selskapsavtale og renovasjonsforskriftene.


Returkraft - saken

• []… Så lenge kommunene er pålagt ved lov å ha deponi eller anlegg

for å håndtere husholdningsavfall, vil konsekvensen også være at kommunene må kunne tildele et selskap enerett til å oppfylle denne oppgaven, forutsatt at kravene i forskriften ellers er oppfylt.”

• Nemnda er enig i det som her anføres, og finner støtte for de samme synsmåtene i H.P.Gravers artikkel i tidsskriftet Lov og Rett 2004 s 224 flg, særlig s 234-238 om EØS-avtalens artikkel 59 og EF-domstolens praksis i tilknytning til den tilsvarende artikkel i Traktatens artikkel 86. Det kan også vises til innklagedes påberopte synsmåter i HR-dom Rt. 2007 s. 1003 (om innføring av monopol for spilleautomater). Nemnda tilføyer at det ikke foreligger holdepunkt i denne saken for å anta at opprettelse av enerett til kommunal avfallshåndtering bryter med det overordnede proporsjonalitetsprinsipp som ellers kan begrense bruken av enerettsordninger i offentlig sektor.


Returkraft - saken

• (42) Nemnda legger etter dette til grunn at

tildeling av enerett er forenlig både med forurensningsloven og EØS-avtalen. Det foreligger dermed en tildeling til et foretak som dekkes av definisjonen i forskriftens § 1-3 (2) bokstav h.»


Karlsøy kommune (enerett)

• Sakens bakgrunn:

– Perpetuum AS har hatt ansvar for håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall i Karlsøy kommune frem til 2011

– Remiks Husholdning AS (offentlig eid avfallsselskap som tilfredsstiller kravene til offentligrettslig organ) overtok ansvaret for renovasjonstjenestene fra 2011.

– Karlsøy kommune kjøpte 1% av aksjene i morselskapet Remiks MiljøPark AS (0,02% eierskap)

– Kommunestyret fattet vedtak om å tildele enerett til Remiks Husholdning AS på kommunens lovpålagte områder på renovasjonsområdet

– Vedtakene ble kunngjort på Karlsøy kommunes hjemmeside på internett



• Kofas premisser:

– Det må foretas en selvstendig vurdering av det enkelte selskap hvorvidt selskapene i et konsern er et offentligrettslig organ

– Selskapet utfører en lovpålagt plikt til å tjene allmennhetens behov og finansiert av renovasjonsgebyr, basert på selvkost.

– Det hører i stor grad inn under det offentliges frie skjønn å vurdere hvorvidt enerett er nødvendig

– Henvisning til Returkraftsaken– Enerett begrunnet bl.a. med at valgte leverandør har

kompetanse og kapasitet til å utføre oppgaven– Det sikres større kontroll med at oppgaven blir utført, stabil

drift, samt at valgte leverandørs investeringer /planlagte investeringer sikres



• Kofas premisser:

– Det var ingen tvil om at kravene i forskriften til kunngjøring og at eneretten ble tildelt med «hjemmel i en enerett organet har i henhold til en kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak»

– Kunngjøringen ble foretatt via internett på Karlsøy kommunes hjemmeside, og vedtakene er kommunestyrevedtak som fyller kravene til administrativt vedtak


Norsk praksis

Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet• Saken omhandlet vaskeritjenester kjøpt i egenregi fra et

akjseselskap eid av Sykehuset Innlandet og 12 kommuner.• Saken gjaldt spørsmål om krav til egenregi var oppfylt ved

kontraktstildeling av vaskeritjenester• Kofa legger til grunn 10% omsetnings som grense og at

egenregi ikke var oppfylt • Ila likevel ikke gebyr pga. rettslig usikkerhet• Kofa skiller mellom lovpålagte tjenester og andre (ikke-

lovpålagte) tjenester. – Strengere krav til ikke-lovpålagte tjenester i forhold til egenregi?


Norsk praksis

Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet• ”Grensen for hva som er akseptert av EU-domstolen på ti

prosent, er dermed overskredet. Etter klagenemndas syn er det imidlertid, ut i fra en isolert vurdering av prosentandelen av omsetning til ikke-eiere, ikke grunnlag for å kunne konstatere at omsetningskriteriet klart ikke er oppfylt, selv om prosentandelen anses for å være i grenseland av hva som kan aksepteres. For å ta stilling til om den vesentlige delen av aktiviteten til valgte leverandør er knyttet til innklagede og eierkommunene, kreves det dermed en vurdering av andre momenter i saken, herunder om det foreligger forhold som tilsier at det skal kunne aksepteres en omsetning til andre enn eierne på over ti prosent.”


Norsk praksis

Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet• Premiss 51:

Ved vurderingen av om andelen av omsetningen til ikke-eiere er for høy, anser nemnda det derfor for å være av avgjørende betydning at det ikke gjelder et selskap som kun er opprettet til intern drift av en offentlig tjeneste. Tjenesten som innklagede drifter gjennom sitt eierskap i valgte leverandør, og får levert av valgte leverandør, er ikke en lovpålagt oppgave. Tjenesten er heller ikke i kjerneområdet for offentlig virksomhet, som for eksempelvis avfallshåndtering, offentlig transport. Det er videre etterspørsel etter vaskeritjenester både i offentlig og privat sektor, og det eksisterer et kommersielt marked for tjenesten som valgte leverandør leverer.


EU Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv art 11

• EU Kommisjonen har kommet med et forslag til nytt anskaffelsesdirektiv

• Forslaget inneholder en definisjon av «egenregi» og offentlig-offentlig samarbeid (art 11)

• Introduserer en 10% grense for adgangen til å operere i et marked (omsetningskriteriet)

• Forslaget viderefører ikke direktiv 2008/18/EC art. 18 som unntar tjenestekontrakter som er gitt til offentligrettslig organ på basis av en enerett



Oppsummering

– Utvidet adgang til egenregi og offentlig-offentlig-samarbeid, men begrenset mulighet til å operere i et marked

– Selskapsformen ved bruk av egenregi ikke avgjørende, men IKS-loven er godt egnet

– Enerett på avfallssektoren godtatt i norsk praksis (Kofa), men fortsatt uavklart hos ESA

– Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv kan føre til innstramminger, men usikkert hva endelig resultat blir

Takk for oppmerksomheten!

handlingsrom eøs avtalen

Documents