guia del concejal

CONSEJERA DE GOBERNACIN Y JUSTICIA

Gua delde la Comunidad Autnoma de Andaluca

Concejal

3 Edicin

Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca3 Edicin

Edita: Direccin General de Administracin Local Consejera de Gobernacin y Justicia. Junta de Andaluca

Equipo de Redaccin: Francisco Castillo Martn Pilar Cerrillo Merino Pedro Chapinal Escudero Luis Escribano del Vando Francisco Fustero Garca Eva Gamero Ruiz Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea Manuel Garca Tejada Antonio Gonzlez Gonzlez Mara Eugenia del Junco Funes Juan Alfonso Medina Castao Covadonga Monte Vzquez Juan Carlos del Moral Montoro Ana Peralias Panduro Cristbal del Ro Tapia Jos Antonio Rodrguez Hervella Miguel ngel Snchez Gmez Coordinacin Editorial: Cristbal del Ro Tapia Consejera de Gobernacin y Justicia. Junta de Andaluca, 2011 http://www.juntadeandalucia.es/gobernacionyjusticia Diseo y maquetacin: Tecnographic, S.L. Impreso en Espaa Printed in Spain Tecnographic, S.L. ISBN: 978-84-694-8239-1 Depsito legal: SE-6289/2011

Presentacinras la celebracin de las pasadas elecciones locales (las novenas de la actual etapa democrtica del Estado espaol) y como es ya habitual cada vez que stas se llevan a cabo, la Consejera de Gobernacin y Justicia, a travs de su Direccin General de Administracin Local, publica la presenta Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, que alcanza su 3 edicin. Por ello, me gustara en primer lugar, dado que son los principales destinatarios de sta, transmitir mi felicitacin a los vocales, concejales y concejalas que han resultado electos, por la confianza que han recibido de sus convecinos para llevar a cabo la importante misin de dirigir los destinos de su Entidad, bien a travs de su participacin en el equipo de gobierno, bien desempeando las labores de oposicin democrtica en los rganos locales. Les deseo, por tanto, mucha suerte en esta fundamental misin. Este papel cobra mayor importancia en el momento actual, de plena conformacin de un nuevo modelo local cuyas grandes lneas disea el Estatuto de Autonoma de Andaluca, considerado como uno de los ms municipalistas, y desarrollado y concretado por la Ley de Autonoma Local de Andaluca. El reconocimiento y garantas del mbito competencial propio del nivel de gobierno local, la eliminacin de tutelas administrativas y la irrupcin en los textos legales de la Comunidad Poltica Local son, sin duda, ejes innovadores del acervo jurdico que atae a las entidades locales andaluzas. Nuestra intencin principal al editar esta obra sigue siendo proporcionar a los cargos pblicos locales y a los profesionales e interesados en la Administracin Local en general, un instrumento que les facilite el acercamiento al Rgimen Jurdico Local, tan variado y amplio como lo es la propia realidad de los Entes Locales. Esta Consejera es consciente de que gobernar y gestionar una entidad local no es tarea sencilla. Por ello, ponemos a su disposicin esta Gua, con el propsito de contribuir al perfeccionamiento de la gestin local, as como con el nimo de impulsar y mejorar la gobernabilidad local. La presente Gua del Concejal es continuacin de las anteriores Guas Locales de la Comunidad Autnoma de Andaluca, ya que la buena aceptacin de stas aconseja continuar por la misma senda, convencidos de la contribucin que supone al desarrollo del conjunto de nuestra Comunidad Autnoma. Espero que su lectura le resulte de inters y amena, ya que entonces habremos cumplido el objetivo que nos marcamos en su momento de conseguir aunar la facilidad de su lectura y su uso como manual de consulta. Finalizo desendoles una fructfera labor en esta legislatura para el desempeo de sus funciones.

T

EL CONSEJERO DE GOBERNACIN Y JUSTICIA Francisco Menacho Villalba3

Introduccin

C

onstituidas las nuevas Corporaciones Locales surgidas de los comicios celebrados el pasado 22 de mayo, desde esta Consejera se estima necesario dotar, tanto a los miembros electos que las conforman como a los profesionales que las asesoran, de una herramienta til para el desempeo de la tarea que les ha sido encomendada. Ese es el objetivo de la presente Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma, cuya 3 edicin tiene en sus manos. Contribuimos as a una mejor gestin en el mbito local. Esta 3 edicin recoge las principales novedades legislativas que han tenido lugar desde la edicin anterior, con especial hincapi en la repercusin de la novedosa ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA), que ha venido a definir cuestiones fundamentales del rgimen jurdico local, entre los que destacan los principios generales y las competencias a ejercer por las Corporaciones Locales Andaluzas, as como la regulacin de la Comunidad Poltica Local. Segn la Carta Europea de la Autonoma Local, sta queda entendida como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Pero ordenar y gestionar los asuntos pblicos, no es una tarea fcil y esta Consejera es muy consciente de ello, por lo que quiere contribuir con esta publicacin a un mejor conocimiento del marco legal que rige la esfera de gobierno local. Con este instrumento intentamos que los titulares de las alcaldas, presidencias, concejalas y vocalas, siempre con la inestimable ayuda de los tcnicos locales, tengan la informacin bsica que les permita disear sus polticas pblicas convenientemente y de acuerdo con los procedimientos legalmente establecidos. En esta edicin se ha mantenido en lo fundamental la estructura de ediciones anteriores en cuanto a la sistemtica de preguntas y respuestas, con el objetivo de tratar de forma didctica y accesible las cuestiones que con mayor frecuencia se pueden plantear. De esta manera, la edicin presente recoge, actualiza y ampla los contenidos de la anterior, hasta el punto que se estructura en diez epgrafes en vez de los ocho anteriores. Adems, en muchos casos stos ven incrementados los temas tratados, como es el caso de las competencias municipales, la Comunidad Poltica Local, las relaciones interadministrativas, la ordenacin del territorio y un tratamiento integral del urbanismo; se profundiza en la administracin electrnica y el uso de las TICs, se incorpora la Encuesta de Infraestructuras o se trata de forma amplia el nuevo rgimen que regula la intervencin administrativa en el inicio de actividades econmicas por parte de los ciudadanos (lo que tradicionalmente se vena conociendo como las licencias de apertura). Precisamente por este motivo, otra de las novedades es que no se incluye el texto del Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades Locales, por estimar que se trata de una norma de fcil acceso que engrosara el nmero de pginas hasta el punto de hacer incmodo el uso del manual.

Finalmente, muchos de los temas contenidos en la obra estn ampliados y completados con la informacin que se encuentra alojada en la web de esta Direccin General, a la que le remito en la confianza que le ser de gran ayuda. Muchas gracias por la confianza que deposita al consultar nuestra obra. EL DIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIN LOCAL Antonio Ramrez Ortega 4

ndicePresentacin I. Las Entidades Locales 1. Las Entidades Locales que integran la organizacin territorial espaola 1.1. Las Entidades Locales en Espaa 1.2. Las Entidades Locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca 1.3. El Municipio 1.4. La Provincia 1.5. Otras Entidades Locales 2. El Ordenamiento Jurdico Local 2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local 2.2. La potestad normativa local 3. Autonoma, competencias locales y relaciones con otras Administraciones Pblicas 3.1. La autonoma local 3.2. Las competencias locales 3.3. Especial mencin a las polticas de salud en el mbito local 3.4. Las relaciones con otras Administraciones Pblicas II. Organizacin y funcionamiento de las Entidades Locales. Los recursos humanos 1. Organizacin de las Entidades Locales 1.1. rganos y competencias 1.1.1. El Alcalde 1.1.2. Los Tenientes de Alcalde 1.1.3. El Pleno 1.1.4. La Junta de Gobierno Local 1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento 1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales 1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno 1.2.2. De los Concejales 1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora 1.2.4. Revocaciones de los nombramientos 1.3. Composicin y eleccin rganos de las Diputaciones 2. Funcionamiento de los rganos colegiados del Ayuntamiento 2.1. Las sesiones 2.2. Adopcin de acuerdos 2.2.1. Formas de votacin 2.2.2. Quorum de votacin 2.2.3. Formalidades de la votacin 3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales 3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales 69 69 70 74 75 78 78 81 81 81 84 88 89 92 92 99 99 100 101 102 1025

3

13 13 16 17 20 21 25 25 25 30 31 36 48 52

GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA

3.1.1. Funcionario de carrera 3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal 3.1.1.2. Funcionarios de las Corporaciones Locales 3.1.2. Funcionarios interinos 3.1.3. Personal laboral 3.1.4. Personal eventual 3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos 3.2.1. La plantilla de personal 3.2.2. La relacin de puestos de trabajo 3.2.3. Oferta pblica de empleo 3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos 3.3. La seleccin de personal 3.4. Los salarios: estructura y componentes 3.4.1. Retribuciones bsicas 3.4.2. Retribuciones complementarias 3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos 3.5.1. Derechos de carcter individual 3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente 3.5.3. Deberes de los empleados pblicos 3.5.4. La negociacin colectiva 3.6. La formacin III. La gestin econmico-presupuestaria 1. El presupuesto 1.1. Concepto 1.2. Estructura presupuestaria 1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto 1.4. Ejecucin del gasto 1.5. Ejecucin del ingreso 1.6. La liquidacin del presupuesto 1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin a otros rganos 2. La gestin financiera y de tesorera 2.1. El marco legal del endeudamiento 2.2. Las funciones de la Tesorera 2.2.1. El presupuesto financiero y la tesorera 2.2.2.Pagos a justificar y anticipos de tesorera 2.2.3. Morosidad 2.3. La gestin financiera 2.4. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones 2.5. Garantas crediticias y avales 3. Poltica presupuestaria 3.1. Estabilidad presupuestaria 3.2. Indicadores de la situacin econmica y financiera y clculo de la estabilidad presupuestaria 3.3. Modernizacin del proceso de elaboracin presupuestaria 3.4. Planificacin presupuestaria y financiera 3.5. Las alternativas a la financiacin de inversiones

102 104 106 106 107 107 108 108 109 109 110 110 112 112 112 113 113 113 114 116 118

121 121 125 132 141 145 147 153 157 157 160 162 163 166 167 170 174 176 176 179 186 189 190

6

NDICE

4. El control interno 4.1. El control interno: funciones y responsabilidades 4.2. La funcin interventora 4.3. Control financiero y control de eficacia 4.4. El desarrollo de la contabilidad 5. Bienes de las Entidades Locales 5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales 5.2. Los bienes de dominio pblico 5.3. Los bienes comunales 5.4. Los bienes patrimoniales 5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes IV. La contratacin en las Entidades Locales Introduccin 1. El marco jurdico de la contratacin local 2. mbito de aplicacin y rganos intervinientes 2.1. mbito de aplicacin: Entidades sujetas a la normativa bsica 2.2. Los rganos que intervienen en el proceso de contratacin 3. Tipos de contratos de las Entidades Locales 4. Preparacin y adjudicacin de los contratos 4.1. Preparacin de los contratos administrativos 4.2. La adjudicacin del contrato 4.2.1. Procedimiento abierto 4.2.2. Procedimiento restringido 4.2.3. Procedimiento negociado 4.2.4. Dilogo competitivo 4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas 5. Los contratos administrativos tpicos 5.1. El contrato de obras 5.2. El contrato de concesin de obra pblica 5.3. Los contratos de gestin de servicios pblicos 5.4. El contrato de suministro 5.5. Los contratos de servicios 5.6.Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado CUADROS Y GRFICOS V. Los servicios de inters general 1. La prestacin de servicios de inters general 1.1. Los servicios locales de inters general 1.2. Catlogo de servicios pblicos locales 1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales 1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos 1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos 2. La gestin directa de servicios pblicos locales 2.1. Agencia pblica administrativa local

193 193 195 198 199 201 201 202 203 204 205

211 217 220 220 221 224 227 227 229 230 230 231 232 233 234 234 236 240 242 243 245 247

261 261 262 264 265 268 269 2697


2.2. Agencia pblica empresarial local 2.3. Agencia local en rgimen especial 2.4. Sociedad mercantil local 2.5. Sociedad interlocal 2.6. Fundacin pblica local 3. La gestin indirecta de los servicios pblicos locales 3.1. La concesin 3.2. La gestin interesada 3.3. El concierto 3.4. La sociedad mixta 4. Financiacin de los servicios pblicos municipales 5. Seguimiento y evaluacin de la gestin de los servicios pblicos municipales VI. Modernizacin y gestin de la calidad 1. El diseo organizativo: estructuras y procesos 1.1. La organizacin y su estructura 1.2. La evolucin de los modelos organizativos 1.2.1. El modelo tradicional 1.2.2. El modelo gerencial 1.3. El ciudadano en el centro de la organizacin 1.4. Las funciones y los puestos en la organizacin 1.4.1. Funciones, actividades y tareas 1.4.2. Anlisis y diseo de los puestos de trabajo 1.4.3. La distribucin eficiente de las cargas de trabajo 1.5. La gestin de los procesos 1.5.1. Conceptos 1.5.2. La simplificacin de procesos 1.5.3.Los manuales de procedimiento 2. La administracin electrnica 2.1. Introduccin 2.2. Marco normativo de la administracin electrnica en las entidades locales 2.3. La Administracin 2.4. Actuaciones de las Administraciones Pblicas sobre Administracin Electrnica 2.5. La Administracin en la Administracin local 2.6. La sede electrnica 2.7. Publicidad de la actividad local 2.8. La ventanilla nica 3. La implantacin de calidad en las Entidades Locales 3.1. La prestacin de servicios y su calidad 3.1.1. La calidad 3.2. Los modelos de gestin de calidad 3.2.1.Aseguramiento previo de la calidad: La norma ISO 3.2.2. Modelos integrales de calidad: el modelo EFQM, Marco Comn de Evaluacin y Modelo de Ciudadana8

270 270 271 274 274 276 276 289 290 290 294 296

301 301 302 302 302 305 306 306 307 307 308 308 309 309 311 311 312 312 313 317 318 319 320 323 323 324 324 325 326

NDICE

3.2.3. Modelos centrados en la relacin con el cliente. Las Cartas de Servicios y modelo Servqual 3.3. Herramientas para la implantacin 3.3.1. Comunicacin y formacin 3.3.2. Participacin activa del empleado: Grupos de mejora 3.3.3. Anlisis del proceso. Diagramas de Flujo 3.3.4. Las nuevas tecnologas 3.3.5. Herramientas de gestin 4. El servicio de atencin al ciudadano (SAC): un eje de la modernizacin administrativa 4.1. El SAC como motor de la organizacin hacia el cambio 4.2. Los elementos clave de un SAC 4.2.1. Adecuacin de la organizacin: estructuras y funciones 4.2.2. Adecuacin de los sistemas de informacin 4.2.3. Adecuacin de los procesos 4.2.4. Seleccin y formacin al personal 4.3. Calidad y SAC VII. La ordenacin del territorio y el urbanismo 1. Introduccin 2. La ordenacin del territorio 3. Urbanismo: planificacin, gestin y disciplina 3.1. Cuestiones generales y competencias 3.2. La planificacin urbanstica 3.3. Los instrumentos de ordenacin urbanstica 3.4. Los planes urbansticos 3.5. La gestin urbanstica 3.6. La disciplina urbanstica 3.7. Prevencin: las licencias urbansticas 4. Medidas de garanta y publicidad de la observancia de la ordenacin urbanstica 5. La inspeccin urbanstica 6. La proteccin de la legalidad urbanstica 7. Procedimiento sancionador urbanstico: las infracciones urbansticas y sanciones 8. Especial referencia a las actuaciones en suelo no urbanizable 9. Los delitos contra la ordenacin del territorio y el urbanismo 10. La planificacin urbana con criterios sostenibles 10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global, competencia global 10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local: la Agenda Local 21 10.3. El pacto de los gobiernos locales. Los planes de accin para la energa sostenible

329 330 331 331 332 332 332 334 334 336 337 338 339 340 341

345 346 349 349 353 353 355 359 361 362 369 371 372 379 389 395 397 397 400 403

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VIII. Control externo y responsabilidad 1. El control externo 2. La responsabilidad de los gestores pblicos IX. La actividad de polica administrativa sobre la actividad econmica de los vecinos, impacto de la Directiva 2006/123/CE, de Servicios en el Mercado Interior y de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economa Sostenible 1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior 2. La transposicin de la Directiva de Servicios: 2.1. Introduccin 2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus de la transposicin 2.3. La transposicin de la Directiva en Espaa 2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca 2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios en las Entidades Locales 3. Promocin de la mejora del entorno econmico mediante la aplicacin de los principios de buena regulacin, evitando la introduccin de restricciones injustificadas o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados 3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible 3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones empresariales de inters estratgico en Andaluca y de simplificacin, agilizacin administrativa y mejora de la regulacin de actividades econmicas. X. La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales 1. Introduccin 2. Objetivo 3. mbito territorial 4. mbito sectorial 5. Actualizacin 6. Legislacin 7. Usos y aplicaciones 7.1. Por las Entidades locales 7.2. Pginas Web 7.3. Por la Junta de Andaluca 8. Conclusiones 443 443 443 444 445 445 445 445 446 446 446 425 432 432 432 433 434 435 409 418

438 438

440

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Las Entidades Locales

1. LAS ENTIDADES LOCALES QUE INTEGRAN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL ESPAOLA1.1. Las Entidades Locales en EspaaQue son las entidades locales en Espaa?Las entidades locales son, junto con el Gobierno de la Nacin y las Comunidades Autnomas, uno de los tres niveles de gobierno que conforman la organizacin territorial en Espaa. Son unas instituciones de gran riqueza histrica, que han tenido una importante contribucin a la defensa y engrandecimiento de Espaa. Pero hasta la llegada de nuestra Constitucin de 1978, han pasado por innumerables vicisitudes, pues, si bin, su rgimen jurdico gozaba de una cierta autonoma, que incluso bien entrada la Edad Media hizo posible la existencia de algunas libertades para los habitantes de los municipios, sin embargo se caracterizaba por el exceso de medidas de intervencin, control y sometimiento por parte de un Estado totalitario y centralista. La Constitucin de 1978, disea una nueva estructura territorial del Estado, ya que en su artculo 137 se establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Dicha estructura est basada en unos principios constitucionales, entre los que habra que destacar el principio de autonoma, al que se hace referencia en dicho artculo y en el artculo 140, cuando reconocen a los entes que forman parte de esa nueva estructura territorial del Estado, la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. La Carta Europea de Autonoma Local, adoptada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985, dispone que por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

Cuales son las entidades locales que forman parte de la organizacin territorial espaola?Como se ha indicado antes, los municipios y provincias forman parte de la organizacin territorial del Estado espaol, de acuerdo con la Constitucin Espaola. Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (en adelante LBRL), en su artculo 3, establece que son entidades locales territoriales del Estado las siguientes: Los Municipios. Las Provincias. Las Islas en los archipilagos balear y canario.13


Adems dicho artculo, establece que gozan de la condicin de entidades locales: Las entidades de mbito territorial inferior al municipio instituidas por las Comunidades Autonomas (caseros, pedanas, aldeas, barrios etc...). Las comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios, instituidas por las Comunidades Autnomas y los correspondientes Estatutos de Autonoma. Las reas metropolitanas. Las mancomunidades de municipios.

Cmo es la estructura de las entidades locales en Espaa?Las entidades locales en Espaa se caracterizan por presentar una estructura en la que predomina la presencia de Municipios de reducido tamao poblacional. Segn datos del padrn referidos al 1 de enero de 2010, publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadstica), cerca del 85% de los Municipios del territorio espaol tienen una poblacin inferior a 5.000 habitantes. Es ms, el 60% tienen un tamao poblacional que no alcanza los 1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total de municipios espaoles los que tienen una poblacin superior a 50.000 habitantes.

Cmo es la distribucin de los Municipios por Comunidades Autnomas?El anlisis por Comunidades Autnomas revela que ms del 27% del total de municipios se localizan en la Comunidad Autnoma de Castilla y Len (2.248 municipios de un total de 8.116 Municipios), seguido de las Comunidades Autnomas de Castilla-La Mancha y Catalua, con un porcentaje de municipalidades del 11% en ambos casos. Por el contrario, las Comunidades Autnomas que menor densidad municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un total de 78, 67, y 45 municipios en cada una de ellas.

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ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTNOMAS

Comunidad Autnoma

Municipios

Provincias

Islas

Mancomunidades

Entidades Locales Menores/ Autnomas Consorcios Comarcas 48 141 32 1 43 39 1 524 2230 42 61 41 2 1 13 1

Total reas Metropo- Otras AgrupaEntidades ciones Locales litanas Locales 1040 863 137 80 115 648 4749 1103 1132 1 1

Andaluca 54 18 4 7 18 21 248 136 77 7

771 72

8

Aragn

731

3

Asturias, Principado de

78

1

Baleares, Islas

67

1

Canarias

88

2

Cantabria

102

1

Castilla y Len

2248

9

Castilla-La Mancha

919

5

Catalua

947

4

Ciudad de Ceuta 61 69 40 52 9 62 38 30 11 1012 348 339 4 3721 141 2 9 24 7

1 2

Ciudad de Melilla

1

Comunidad Valenciana

542

3

615 480 368 234 55 2 7 81 4 17 685 638 209 13153

Extremadura

385

2

Galicia

315

4

Madrid, Comunidad de

179

1

Murcia, Regin de

45

1

Navarra, Comunidad Foral de

272

1

Pas Vasco

251

3

Rioja, La

174

1

Total Nacional

8116

50

LAS ENTIDADES LOCALES

Fuente: Consejera de Gobernacin y Justicia. Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica Registro de Entidades Locales a 15/07/2011.

15


1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de AndalucaEl artculo 59 del Estatuto de Autonoma para Andaluca, establece que corresponde a la Comunidad Autnoma de Andaluca, respetando la garanta institucional establecida por la Constitucin en los artculos 140 y 141, la competencia exclusiva sobre organizacin territorial, que incluye en todo caso: a) La determinacin, la creacin, la modificacin y la supresin de las entidades que configuran la organizacin territorial de Andaluca.. b) La creacin, la supresin y la alteracin de los trminos de los entes locales y las comarcas que puedan constituirse, as como denominacin y smbolos. Por otra parte, el artculo 60 del Estatuto de Autonoma, establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma en materia de rgimen local e incluye las materias que comprende dicha competencia. Adems, segn dispone su artculo 98, una ley de rgimen local, en el marco de la legislacin bsica del Estado, regular las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los entes locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para la cooperacin y la colaboracin entre los entes locales y entre stos y la Administracin de la Comunidad Autnoma, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales, as como cuantas materias se deduzcan del artculo 60. Como consecuencia del citado mandato estatutario, se ha aprobado la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca ( en adelante LAULA).

Cules son las entidades que forman parte de la organizacin territorial de Andaluca?De acuerdo con el Estatuto de Autonoma y la LAULA, la Comunidad Autnoma Andaluza se organiza territorialmente en: Municipios. Provincias. Otras entidades territoriales complementarias que puedan crearse por ley, que no alterarn en ningn caso la estructura territorial de Andaluca y estarn dirigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales y provinciales. La LAULA, establece en su artculo 3, que los municipios y las provincias, en su relacin con la Comunidad Autonoma de Andaluca, integran un nico nivel de gobierno.

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1.3. El MunicipioQu es el Municipio?Como se ha indicado antes, el Municipio es parte integrante de la organizacin territorial del Estado, de acuerdo con la Constitucin Espaola. El Estatuto de Autonoma de Andaluca, establece que el Municipio es la entidad territorial bsica de la Comunidad Autnoma, goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus intereses. La LAULA, lo define como la entidad territorial bsica de Andaluca, instancia de representacin poltica y como cauce inmediato de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, los municipios, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos. Los municipios prestan, por tanto, los servicios pblicos ms elementales a los ciudadanos, como pueden ser abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado pblico; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de incendios, transporte urbano, etc...

Cules son los elementos que configuran un Municipio?Los elementos esenciales que configuran un Municipio son tres: el territorio, la poblacin y la organizacin. 1. La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias se denomina trmino municipal. Por otra parte, la LAULA establece que el trmino municipal es el espacio fsico en el que el municipio puede ejercer vlidamente sus competencias, abarcar tanto el suelo, como el vuelo y el subsuelo y no podr exceder del territorio de una provincia.

Cmo se delimitan los trminos municipales?.Segn la LAULA, la demarcacin municipal, consiste en la actuacin administrativa tendente a determinar tanto la extensin y lmites de las entidades locales territoriales, como elementos sustanciales de las mismas y definidores del mbito espacial donde ejercen sus competencias, as como su capitalidad. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca la acordar mediante decreto. El deslinde es la actuacin de comprobacin y ejecucin de la demarcacin municipal, que en ningn caso podr implicar modificacin de trminos municipales.

Cmo pueden ser modificados los trminos municipales?.El Estatuto de Autonoma establece que la alteracin de trminos municipales y la fusin de municipios limtrofes de la misma provincia se realizarn de acuerdo con la legislacin que dicte la Comunidad Autnoma en el marco de la legislacin bsica del Estado. Segn la LAULA, los trminos municipales podrn ser modificados por: 1. Segregacin.17


2. Fusin. 3. Agregacin 4. Incorporacin. 5. Aumento o disminucin de su cabida debidos a dinmicas de la naturaleza. Mediante las anteriores modificaciones o por combinaciones de ellas se podr dar lugar a la creacin y supresin de municipios o a la mera alteracin de sus lmites territoriales. Corresponde en exclusiva a la Junta de Andaluca la competencia para efectuar las modificaciones de trminos municipales en su territorio, previa la instruccin del correspondiente procedimiento administrativo que, en todo caso, precisar informe tcnico del centro directivo andaluz competente en cartografa. Una vez efectuada la modificacin, se inscribir en el Registro Andaluz de Entidades Locales y se remitir al Registro Estatal para su oportuna inscripcin.

Cmo se crean, suprimen o alteran los municipios?La LAULA desarrolla esta materia y dispone que los supuestos que justifican la creacin, supresin y alteracin de municipios son los siguientes: La fusin de municipios, que consiste en la creacin de un nuevo municipio, resultado de la unin de dos a ms preexistentes y limtrofes de la misma provincia, que se suprimen. Podr acordarse la fusin de municipios cuando se d alguna de las circunstancias siguientes: a) Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por s o asociados, los servicios mnimos impuestos por la ley. b) Confusin de sus ncleos de poblacin consecuencia del desarrollo de sus edificaciones y dems espacios urbanos. c) Existencia de condiciones de orden geogrfico, econmico, demogrfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran hacerla necesaria o conveniente. La segregacin de trminos municipales, que consiste en la separacin de parte del territorio de un municipio, bien para la creacin de uno distinto o bien para ser agregado a otro preexistente, limtrofe y de la misma provincia, no comportando en este ltimo caso la creacin y supresin de municipios. La creacin de un nuevo municipio por segregacin tendr carcter excepcional, solo se har sobre la base de ncleos de poblacin y necesitar, adems de la conformidad expresa, acordada por mayora absoluta, del pleno del ayuntamiento del municipio que sufre la segregacin, la concurrencia de unas circunstancias que se recogen en esta Ley. La alteracin de trminos municipales, mediante segregacin- agregacin, no podr suponer para ninguno de los municipios afectados, ni la privacin de los recursos necesarios para prestar los servicios bsicos establecidos legalmente, ni la reduccin de los servicios a los que viniesen obligados en funcin de su poblacin. El municipio que experimente la segregacin podr ser compensado con la incorporacin a su trmino de una parte del que origin esta alteracin. Si ello no fuera posible o conveniente, segn los criterios de la ordenacin territorial de la Comunidad Autnoma, podr fijarse una compensacin econmica a cargo del municipio acrecido.

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Solo podr efectuarse la alteracin en alguno de los siguientes casos: a) Cuando un ncleo de poblacin de un municipio se extienda por el trmino de otro u otros limtrofes. b) Cuando sea necesario dotar a un municipio limtrofe del territorio indispensable para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos nuevos que imperativamente hubiere de prestar como consecuencia de un aumento de su poblacin. c) Cuando concurran otras circunstancias de orden geogrfico, demogrfico, econmico, histrico o administrativo que as lo aconsejen. La incorporacin de municipios, que consiste en la anexin a un municipio de la totalidad del trmino municipal de otro u otros limtrofes, que se suprimen. La supresin por incorporacin se podr acordar sobre la base de alguna o algunas de las circunstancias siguientes: a) Insuficiencia de medios para atender los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley. b) Descenso acusado y progresivo de su poblacin de derecho o su total desaparicin, de forma que resulte tcnicamente desaconsejable la prestacin de los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley. c) La incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del municipio para la sustentacin de edificaciones destinadas a uso residencial, como resultado de grandes obras hidrulicas o de infraestructuras de transportes, industriales o energticas, alteraciones geolgicas o causas anlogas. 2. Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrn municipal, constituye la poblacin del municipio.

Quines forman la poblacin del Municipio?La poblacin del Municipio est constituida por la vecindad del mismo. La condicin de vecindad se adquiere por la inscripcin en el Padrn Municipal, que tiene la naturaleza de registro administrativo. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrn carcter de documento pblico y fehaciente para todos los efectos administrativos. La formacin, mantenimiento, revisin y custodia del Padrn municipal corresponde al Ayuntamiento. Toda persona que viva en Espaa tiene la obligacin de inscribirse en el Padrn del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios Municipios, nicamente deber inscribirse en el que habite durante ms tiempo a lo largo del ao. El nmero de habitantes de un municipio es un dato muy importante para diversas materias legales, como por ejemplo en materia electoral, en materia tributaria, en las transferencias de fondos del Estado o de la Comunidad Autnoma.

Cules son los derechos y deberes de las personas que residen en los municipios?De acuerdo con la LBRL y la LAULA, quienes residen en los Municipios, tienen los derechos y deberes que a continuacin se enumeran: Ser persona electora y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin electoral.19


Participar en la gestin municipal de acuerdo con las distintas frmulas previstas en las Leyes y, en su caso, cuando la colaboracin con carcter voluntario de quienes son residentes sea interesada por los rganos de gobierno y administracin municipal. Utilizar los servicios pblicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales. Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales. Acceder a la informacin sobre la actuacin municipal. En tal sentido podr obtener informacin sobre todo tipo de expedientes y documentos municipales. Pedir la celebracin de consulta popular. Exigir la prestacin de servicios pblicos de competencia municipal, as como la vigilancia y cumplimiento de la reglamentacin establecida en la ordenanza de cada servicio. Ejercer la iniciativa popular. Como por ejemplo, en la creacin de las entidades descentralizadas. Cualesquiera otros recogidos en las leyes. 3. La organizacin hace referencia al gobierno y la administracin de los municipios, que, de acuerdo con la Constitucin Espaola, corresponden al Ayuntamiento y est integrado por el Alcalde y los Concejales. Este punto se encuentra desarrollado en otro apartado de esta Gua.

1.4. La ProvinciaQu es la Provincia?De acuerdo con la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de Andaluca, la Provincia es una Entidad Local, determinada por la agrupacin de Municipios, con personalidad jurdica propia y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Por su condicin de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su organizacin, competencias y funcionamiento a la normativa de administracin y rgimen local. La LAULA, la define como aquella entidad local, determinada por la agrupacin de municipios, cuya principal funcin, de conformidad con los mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulacin de las relaciones de los municipios entre s y con la Comunidad Autnoma. Estas materias se estudian en otro apartado de la presente Guia. De conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de Andaluca, el gobierno y la administracin autnoma de la Provincia, corresponde a la Diputacin, como rgano representativo de la misma.

1.5. Otras Entidades LocalesQu son las Mancomunidades?Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios, constituidas para la pla20


nificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de obras y servicios determinados de su competencia. La constitucin de una Mancomunidad no puede nunca suponer un vaciamiento competencial de las Entidades Municipales. Los Municipios asociados pueden pertenecer a diferentes Comunidades Autnomas, siempre que lo permitan las normativas de las Comunidades Autnomas afectadas. La importancia de estas Entidades Locales, dotadas de personalidad y capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fines, es cada vez mayor en el campo de la prestacin de servicios pblicos locales, toda vez que permite a los Municipios, con escasos medios materiales y personales, alcanzar una gestin ms eficaz de aqullos.

Cmo se crean las Mancomunidades?Las potestades de las Mancomunidades se contendrn expresamente en sus Estatutos. Los Estatutos establecern su rgimen orgnico y de funcionamiento, y contendrn, como mnimo, los siguientes elementos: 1. Denominacin y sede. 2. Municipios que la integran. 3. Objeto, fines, potestades. 4. rganos de representacin municipal. 5. rganos de gobierno y administracin. 6. Normas de funcionamiento. 7. Recursos econmicos. 8. Perodo mnimo de permanencia. 9. Duracin. 10.Procedimiento de modificacin de los estatutos. 11.Procedimiento de incorporacin y separacin de Municipios. 12.Causas y procedimiento de disolucin. 13.Normas de liquidacin. 14.Derechos y obligaciones. 15.Rgimen indemnizatorio por incumplimiento de obligaciones. 16.Rgimen jurdico de los bienes cedidos en uso. Los Estatutos sern elaborados por los concejales de los Municipios promotores, reunidos en Asamblea, o por una comisin. El proyecto de Estatutos se someter a informacin pblica, se remitir a las Diputaciones Provinciales para que emitan informe y se aprobar por los plenos de los Ayuntamientos. La asamblea o comisin gestionar su publicacin en BOJA. Tal publicacin tendr carcter constitutivo de la Mancomunidad. Para la modificacin de los estatutos, as como para la adhesin y separacin de Municipios, y para la disolucin de la Mancomunidad, se seguir un procedimiento similar. En caso de separacin de Municipios, debe considerarse la relevancia de la liquidacin de las deudas pendientes.

Qu son los Consorcios?Los Consorcios son entidades pblicas de carcter voluntario y asociativo, con21


personalidad jurdica propia y capacidad para gestionar servicios y actividades comunes, y sometida al Derecho Administrativo. Las entidades locales pueden constituir Consorcios con entidades locales de distinto nivel territorial y con otras administraciones pblicas, para finalidades de inters comn, o con entidades sin nimo de lucro y con finalidades concurrentes de inters pblico. Se consideran entidades locales de cooperacin territorial los Consorcios participados mayoritariamente por entidades locales con fines de inters local.

Cmo se crean los Consorcios?El rgimen de funcionamiento de los Consorcios se establecer en sus estatutos, los cuales contendrn, al menos, los siguientes extremos: 1. Denominacin y sede. 2. Entes que lo integran. 3. Objeto y fines. 4. rganos de gobierno. 5. Normas de funcionamiento. 6. Rgimen financiero, presupuestario y contable. 7. Duracin. 8. Procedimiento de incorporacin y separacin. 9. Procedimiento de modificacin de estatutos. 10.Disolucin y liquidacin. 11.Rgimen jurdico de bienes cedidos en uso. Las entidades que pretendan consorciarse aprobarn un convenio fundacional, previa autorizacin de sus respectivos plenos, al que se acompaar un proyecto de estatutos. El proyecto de estatutos se someter a informacin pblica y se remitir a las Diputaciones Provinciales para que emitan informe. La aprobacin de los estatutos corresponder a sus respectivos plenos. La publicacin de los estatutos de un Consorcio en el BOJA tiene carcter constitutivo. Para la modificacin de estatutos, adhesin, separacin y disolucin de los Consorcios, se estar a lo dispuesto para las Mancomunidades.

Qu son las Comarcas?Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de la Provincia, creadas por las Comunidades Autnomas en sus respectivos territorios, y que agrupan a un conjunto de Municipios cuyas caractersticas determinan unos intereses comunes y que precisan de una gestin propia o de la prestacin conjunta de servicios en dicho mbito territorial. Las Comarcas tienen carcter asociativo y asumen competencias y funciones de los Municipios integrados, si bien stos conservarn su organizacin y la administracin de su patrimonio. De hecho, la creacin de estas Entidades Locales no puede22


suponer para los Municipios la prdida de la competencia para prestar los servicios que exige la Ley, ni privar a los mismos de intervenir en los mbitos materiales que aqulla les atribuye. Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autnomas, siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos de Autonoma. Las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el mbito territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus rganos de gobierno, que sern representativos de los Ayuntamientos que agrupen, as como las competencias y recursos econmicos que se les asignen. Las Comarcas podrn crearse a iniciativa de los Municipios interesados. De cualquier forma, no podrn constituirse si a ello se oponen las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen, al menos, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de ms de una Provincia, ser necesario un informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo mbito territorial pretenezcan.

Qu son las reas Metropolitanas?Las reas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras.

Quin crea, modifica o suprime las reas Metropolitanas?La creacin, modificacin y supresin de las reas Metropolitanas se llevar a cabo por las Comunidades Autnomas, mediante ley y de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonoma, previa audiencia de la Administracin General del Estado, de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas. Ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno y administracin de estas entidades supramunicipales, en los que estarn representados todos los Municipios integrados en el rea.

Cules son las Entidades Locales Inframunicipales?De acuerdo con el artculo 109 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA en adelante), el municipio, en el ejercicio de su potestad de autoorganizacin, puede desconcentrar su gestin (mediante la creacin de rganos sin personalidad jurdica, como distritos, barrios, aldeas, pedanas), o descentralizar los servicios municipales. En los artculos 112 y siguientes LAULA, se regula la descentralizacin territorial municipal. El menor o mayor nivel de descentralizacin puede graduarse mediante la creacin de Entidades Vecinales o de Entidades Locales Autnomas, en23


aquellos ncleos de poblacin separados de la capitalidad del Municipio, con caractersticas singulares e intereses colectivos peculiares que hagan conveniente dotarlos de una gestin diferenciada del resto del Municipio. Las Entidades Vecinales se crean para la gestin descentralizada de servicios locales de inters general y ejecucin de obras de la competencia municipal que asumen por delegacin del Ayuntamiento. Las Entidades Locales Autnomas suponen un mayor nivel de descentralizacin, y se crean para el gobierno y administracin de sus propios intereses, diferenciados de los del resto del Municipio, a cuyo efecto ostentan potestades de autoorganizacin, reglamentaria, tributaria, etc., y una serie de competencias de carcter marcadamente localizado en el casco urbano de la entidad (pavimentacin de vas, alumbrado pblico, abastecimiento de agua, etc.), as como las competencias que puedenserle transferidas por el Ayuntamiento.

Qu requisitos es necesario respetar para crear una Entidad Local Inframunicipal?En la creacin de una Entidad Local Inframunicipal, es necesario considerar los siguientes puntos:A) rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios ). Se crean por acuerdo del pleno del Ayuntamiento. B) rganos de gestin descentralizada: - La iniciativa de creacin puede partir de la Junta de Gobierno Local, de cualquier grupo poltico municipal o de la mayora de los vecinos del territorio base de la entidad pretendida, con derecho a voto en las elecciones locales. - Tras la recepcin de la iniciativa, el Ayuntamiento podr aprobar en sesin plenaria la incoacin del procedimiento. - En la instruccin del procedimiento se ponderar la conveniencia del Ayuntamiento de crear una nueva entidad, as como una serie de factores de oportunidad (distancia, transportes, previsiones urbansticas, viabilidad econmica ), terminando tales actuaciones instructoras con una propuesta de resolucin. - El pleno del Ayuntamiento deber aprobar la creacin de la entidad proyectada. En funcin de que se acuerde la creacin de una Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autnoma, las especificaciones contenidas en sus estatutos contendrn diferencias relevantes, referidas, principalmente, al mbito competencial, al sistema de financiacin, a las facultades de supervisin del Ayuntamiento y a los bienes patrimoniales afectos al ejercicio de las competencias. - Las Entidades Vecinales contarn con una junta vecinal (integrada por la vocala-presidencia y las vocalas) con un nmero impar de vocales. Su personal podr ser propio (funcionario o laboral) o del Ayuntamiento. El Ayuntamiento puede proponer la creacin de plazas de personal funcionario de Administracin Local con habilitacin nacional, as como la agrupacin con otras Entidades Vecinales para el sostenimiento en comn de dichas plazas. - Las Entidades Locales Autnomas cuentan con su presidencia y con una junta vecinal, compuesta esta ltima por un nmero par de vocales. A su personal se le aplica el mismo rgimen jurdico que al de las Entidades Vecinales. - Las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autnomas aprobarn anualmente un presupuesto nico, contando con una asignacin econmica adecuada, en funcin de su poblacin, servicios y necesidades, facilitada por el Ayuntamiento. El acuerdo plenario de concrecin de tal asignacin podr ser impugnado ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa. - En cualquier caso, es importante considerar lo previsto por la Disposicin transitoria segunda LAULA, en cuanto a la sujecin a la regulacin contenida en esta norma, por las Entidades de mbito Territorial Interior al Municipio, constituidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcacin Municipal de Andaluca, y por las Entidades Locales Autnomas, creadas desde la entrada en vigor de esta ltima Ley. 24

2. EL ORDENAMIENTO JURDICO LOCALLas Entidades Locales, en tanto que ostentadoras de poderes pblicos, estn sometidas al Derecho, fundamentalmente a las normas que constituyen el denominado Derecho Administrativo o Pblico. Al estar sometidas a la Ley y al Derecho, tal y como seala nuestra Constitucin, solo pueden actuar cuando el ordenamiento jurdico les habilita para ello. Dentro del ordenamiento jurdico administrativo, las Entidades Locales debern tener en cuenta especialmente las normas que configuran el Ordenamiento Jurdico Local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su organizacin, funcionamiento, relaciones con terceros, relaciones internas, contratacin, etc...

2.1. Legislacin estatal sobre rgimen localCual es la legislacin del Estado en materia de rgimen local?La legislacin del Estado en materia de rgimen local est constituida por el conjunto de normas que disciplinan toda su organizacin y actividad. Entre dichas normas, destacan las siguientes: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local. Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del Reglamento de Poblacin y Demarcacin de las Entidades Locales. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales. Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernizacin del Gobierno Local. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

2.2. La potestad normativa localQu es la potestad normativa local?La potestad normativa local es un poder de naturaleza pblica ejercido por las Entidades Locales, que deriva de la autonoma local, mediante el cual se dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de reserva de ley y jerarqua normativa, que se deducen del Estado de Derecho, y circunscritas a su mbito territorial.25


Dnde se reconoce la potestad normativa de las Entidades Locales?La potestad normativa de las Entidades Locales est reconocida, de forma directa en la legislacin sobre rgimen local, tanto bsica del Estado como autonmica y, de forma implcita, en la Constitucin. En el caso de la Constitucin, son varios los preceptos que apuntan a este reconocimiento de la potestad normativa de las Entidades Locales, si bien ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a travs de la atribucin a las mismas de autonoma para el ejercicio de sus competencias, su organizacin y gestin de intereses propios; esto significa que dichas Entidades pueden crear su propio ordenamiento jurdico. Es en la legislacin sobre rgimen local, donde se reconoce de forma expresa que, adems de potestades como la de autoorganizacin, sancionadora o expropiatoria, las Entidades Locales gozan de potestad normativa, en su calidad de administraciones pblicas de carcter territorial. En este sentido, las Entidades Locales podrn aprobar Ordenanzas, asi como Reglamentos y las Alcaldas dictar Bandos. Esta potestad la podemos ver reflejada en la Ley de Autonoma Local de Andaluca, por ejemplo en su artculo 7.1, cuando establece que las competencias locales facultan para la regulacin, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias.

Cules son los lmites de la potestad normativa local?Los lmites de la potestad normativa local son los mismos que los de la potestad normativa en general. Sin embargo, en el caso de las Entidades Locales es necesario reforzar el necesario respeto del principio de reserva de ley y la concrecin de la materia normativa. Tradicionalmente dichos lmites de la potestad normativa se han clasificado en lmites formales y materiales.

Cuales son los lmites formales de la potestad normativa local?Los lmites formales de la potestad normativa local son los que afectan a su aspecto externo. Dentro de stos cabe incluir todas las reglas relativas a la competencia, la jerarqua normativa, la reserva de ley y el procedimiento de aplicacin de la normativa local, es decir: 1. La potestad normativa en las Entidades Locales deber ser ejercida por los rganos competentes para ello segn la legislacin. 2. Las propias disposiciones normativas estn ordenadas entre s jerrquicamente, en funcin de la autoridad de la que emanen. 3. Existe una serie de materias que, por mandato constitucional, nicamente podrn ser reguladas por ley, al menos en lo que atae a su contenido esencial, correspondiendo a la normativa local el desarrollo o concrecin. 4. La potestad normativa local deber seguir los procedimientos legalmente establecidos.

Cules son los lmites materiales o sustantivos de la potestad normativa local?Los lmites materiales o sustantivos se refieren al contenido mismo de la potestad normativa local y se concretan en los siguientes:26


1. El respeto a los Principios Generales del Derecho y, en especial, al principio de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, que consagra la Constitucin Espaola; esto es, que el poder normativo debe estar subordinado a esos principios generales, en tanto que stos expresan los pensamientos jurdicos bsicos de la comunidad, las ideas sustanciales que artculan y animan el ordenamiento en su conjunto. 2. La competencia material, funcional y territorial, que significa que la normativa local est ordenada al propio campo de funciones que la Administracin tiene atribuida en el concierto pblico. La vulneracin de estos lmites por parte de la normativa local, lleva consigo, como regla general, la sancin de nulidad de pleno derecho, as como las vas de reaccin contra dicha normativa, que comienzan con la posible revisin de oficio por la propia administracin autora de la citada normativa. Las Ordenanzas y Reglamentos, as como los Bandos de la Alcalda, debern dictarse dentro del mbito competencial de las Entidades Locales y en ningn caso podrn contener preceptos contrarios a las Leyes. En consecuencia, la normativa local debe vincularse a la Ley. Sin embargo, este principio presenta unos caracteres propios en las Entidades Locales, a causa del distinto papel que puede jugar la Ley en la determinacin de las competencias locales, puesto que dichas competencias estarn determinadas por la Ley, estatal o autonmica, segn el reparto establecido en la Constitucin y, por tanto, tambin lo estarn el mbito de la potestad normativa local y su grado de vinculacin a la potestad normativa estatal o autonmica de desarrollo de la legislacin sectorial. Finalmente, la potestad normativa de las Entidades Locales ser menor en las materias sobre las que existe una competencia compartida, que en aquellas que se han asignado con carcter necesario.

Qu normas pueden aprobar las Entidades Locales en el ejercicio de su potestad normativa?Como se ha indicado anteriormente, las Entidades Locales pueden aprobar dos tipos de normas: Reglamentos y Ordenanzas. Dentro de estas normas existe una amplia tipologa, derivada de la conceptuacin de las mismas como el medio genrico de intervencin en la actividad de los ciudadanos. En todo caso puede hacerse la siguiente enumeracin de los Reglamentos y Ordenanzas Municipales: Reglamento Orgnico. Reglamento de Servicios. Ordenanzas generales no especficas. Ordenanzas y normas sobre de uso del suelo y la edificacin. Ordenanzas fiscales.

Qu procedimiento se sigue para la aprobacin de las Ordenanzas municipales?La potestad de aprobacin de las ordenanzas, se encuadra entre los medios reconocidos por la ley para intervenir la actividad de las ciudadanos; debiendo los entes27


locales ajustar su proceder, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual. Por eso y por imperativo del principio constitucional de eficacia de la actuacin administrativa, el proyecto de Ordenanza deber ir acompaado de la justificacin de su oportunidad mediante los informes, estudios o consultas de rigor. El procedimiento general para la aprobacin de las ordenanzas municipales debe ajustarse a las siguientes reglas: Aprobacin inicial por el Pleno. Informacin pblica y audiencia a las personas interesadas por el plazo mnimo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias. Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o sugerencia, se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional. La aprobacin inicial por el Pleno deber ir precedida de los correspondientes trmites internos de elaboracin, con la participacin de las correspondientes comisiones asesoras, personal funcionario, etc... En este sentido, la legislacin sectorial, sea estatal o autonmica, exige en ocasiones la emisin de informes previos a la aprobacin de las Ordenanzas Locales. La falta del preceptivo trmite de informacin pblica y audiencia de las personas interesadas, es causa de nulidad de pleno derecho, sin que este vicio se pueda convalidar. Cabe destacar el necesario y preceptivo informe de la Secretara de la Corporacin y de la Intervencin, si afecta a la gestin econmico-financiera de la Entidad y de otros rganos consultivos cuando se establezca expresamente. En el supuesto de que se presenten bien reclamaciones o bien sugerencias, habrn de ser consideradas por el Pleno. Es aqu de aplicacin el mandato legal de que la resolucin, tambin la que pone fin al procedimiento de aprobacin de una disposicin administrativa, debe decidir todas las cuestiones planteadas por las personas interesadas y aquellas otras derivadas del procedimiento. Por consiguiente, habr de darse contestacin a todas las alegaciones u observaciones, an a las presentadas por quienes no tengan la condicin de persona interesada. Naturalmente la respuesta razonada de la Administracin, podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. En cuanto a la entrada en vigor de la Ordenanza, sta se producir tras su publicacin ntegra en el Boletn Oficial de la Provincia. Es importante resaltar respecto a las ordenanzas en general y a otros actos y disposiciones de los ayuntamientos que, de acuerdo con lo que dispone el artculo 54 de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, las disposiciones y actos administrativos de los ayuntamientos y sus organismos y entidades dependientes o vinculadas, que versen sobre una serie de materias que dicho artculo enumera, deben ser publicados en la sede electrnica de su titularidad o, en su defecto, en la sede electrnica de la respectiva diputacin provincial.28


Para la modificacin de los Reglamentos y Ordenanzas debern cumplirse estos mismos trmites.

Cmo se elaboran y aprueban las Ordenanzas fiscales?Las Entidades Locales ejercen la potestad normativa en materia tributaria, mediante Ordenanzas Fiscales que pueden ser de dos tipos: Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales. Ordenanzas fiscales especficamente reguladoras de la gestin, liquidacin, inspeccin y recaudacin de los tributos locales. El procedimiento de elaboracin y aprobacin de las Ordenanzas fiscales se desarrolla en las siguientes fases: Aprobacin provisional por el Pleno y por la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin, del acuerdo de imposicin y ordenacin del tributo. En el expediente debern incluirse las consultas, informes dictmenes y dems documentacin preparatoria, si bien la Ley no lo exige expresamente. En todo caso ser conveniente presentar una memoria econmica en la que se evalen las consecuencias presupuestarias derivadas de la aprobacin de la Ordenanza. Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales se expondrn en el tabln de anuncios de la Entidad durante 30 das, como mnimo, dentro de los cuales los interesados podrn examinar el expediente y presentar las reclamaciones pertinentes. En todo caso, las Entidades Locales publicarn los anuncios de exposicin en el Boletn Oficial de la Provincia. Las Diputaciones Provinciales, los rganos de gobierno de las Entidades supramunicipales y los Ayuntamientos de poblacin superior a 10.000 habitantes debern publicarlos, adems, en un diario de los de mayor difusin de la Provincia y en las sedes electrnicas a que antes se ha hecho referencia. Finalizado el periodo de exposicin pblica, las Corporaciones adoptarn los acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redaccin definitiva de la Ordenanza, su derogacin o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En caso de que no se presenten reclamaciones, se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario. Los acuerdos definitivos y el texto ntegro de las Ordenanzas se publicarn en el Boletn Oficial de la Provincia y en las sedes electrnicas antes aludidas, sin que entren en vigor hasta su publicacin.

Cul es el contenido obligatorio de las Ordenanzas fiscales?El contenido mnimo y obligatorio de las Ordenanzas Fiscales que regulan los tributos propios de las Entidades Locales debe ser el siguiente: La determinacin del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, perodo impositivo y devengo. Los regmenes de declaracin y de ingreso. Las fechas de su aprobacin y del comienzo de su aplicacin. Las ordenanzas reguladoras de los servicios estn desarrolladas en otro apartado de esta Gua.29

3. AUTONOMA COMPETENCIAS LOCALES Y RELACIONES CON OTRAS ADMINISTRACIONES PBLICAS3.1. La Autonoma LocalLa Carta Europea de Autonoma Local (CEAL) aprobada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por Espaa el 20 de enero de 1988, define en su art. 3 la Autonoma Local como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. La Constitucin espaola de 1978 (CE) reconoce y garantiza la Autonoma de las Entidades locales en su Ttulo VIII. Los artculos 137, 140 y 141 recogen declaraciones expresas en este sentido. El primero de los preceptos seala que todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses en referencia a los Municipios, Provincias y Comunidades Autnomas. El artculo 140, por su parte, garantiza la autonoma de los Municipios y su personalidad jurdica plena, en tanto que el artculo 141 define la Provincia como una Entidad Local con personalidad jurdica propia, atribuyendo su gobierno y administracin autnoma a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. En idnticos trminos se pronuncia la normativa Estatal en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 (LBRL) sealando en su art. 1, en primer lugar, que los Municipios gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades. Y, en segundo lugar, la Provincia goza de idntica autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. En el Estatuto de Autonoma para Andaluca aprobado por las Cortes Generales el 20 de diciembre de 2006, y ratificado en referndum en Andaluca en 2007 (EAA), en lnea con la CEAL, profundiza en la Autonoma Local, as, define en el art. 91 al Municipio como entidad territorial bsica de la Comunidad Autnoma, goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus intereses. Finalmente, la Ley de Autonoma Local de Andaluca de 2010, Ley 5/2010, de 11 de junio (LAULA) en su art. 4.1, y 4 establece una definicin similar de la Autonoma Local a la que se contempla en la CEAL, por lo que queda definida la autonoma de municipios y provincias de Andaluca para la ordenacin y gestin de sus asuntos de inters pblico en el marco de las Leyes, actuando bajo su propia responsabilidad y plena personalidad jurdica en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad. La LAULA adems establece que al amparo de la autonoma local y en el marco de sus competencias cada Entidad Local podr definir y ejecutar polticas pblicas propias y diferenciadas (art. 4.3).30


Segn el mismo art. 4 en su punto 2 de la LAULA, la autonoma local comprende los siguientes aspectos:

1. La ordenacin de los intereses pblicos en el mbito propio de municipios y provincias. 2. La organizacin y gestin de sus propios rganos de gobierno y administracin. 3. La organizacin y ordenacin de su propio territorio. 4. La regulacin y prestacin de los servicios locales y la iniciativa econmica. 5. La gestin del personal a su servicio. 6. La gestin de su patrimonio. 7. La recaudacin, administracin y destino de los recursos de su hacienda.

El ejercicio efectivo de la autonoma local depende de una serie de factores que se recogen en la legislacin vigente, y que doctrinalmente se proyecta en el principio de la Garanta institucional de la autonoma local descrito por el Tribunal Constitucional como la atribucin de un mbito de competencias sustantivo que implica, al menos, la representacin de las correspondientes colectividades, el derecho a participar o decidir en todos los asuntos que le afecten en el marco de las leyes, un poder de autoorganizacin y una especfica potestad normativa, (SSTC 32/1981; 214/1989; 240/2006) y que hoy da, tras el Estatuto de Autonoma de Andaluca de 2007 y la LAULA, puede completarse de la siguiente manera: 1) Competencias El EAA y la LAULA, han dado un paso importante en el campo de la accin de los Entes Locales ampliando el crculo de asuntos que les afectan directamente como competencias propias y de inters preferentemente local. De este modo se atribuyen 28 materias con sus correspondientes funciones y potestades (EAA art. 92.2; LAULA arts. 9-15). Adems se recoge un blindaje competencial frente a Leyes Sectoriales Autonmicas, al establecerse que dichas competencias propias son mnimas, lo que significa que no podrn ser desconocidas por el legislador sectorial en su regulacin, por lo que las leyes sectoriales podrn ampliar las competencias locales, pero en ningn caso reducirlas. (LAULA art. 6.2). 2) Financiacin Se recoge la regla general de la financiacin incondicionada para gestionar la competencias propias a travs de un fondo de nivelacin municipal (el art. 192.1 EAA expresa que la participacin en los tributos de la Comunidad Autnoma se regular por ley para los Entes Locales, que es la Ley 6/2010, de 11 de junio). Adicionalmente31


cabe la financiacin condicionada a travs de programas especficos para materias concretas. (CEAL art. 9.1; 9.7. EAA art. 192.1, LAULA arts. 24-25). Este principio es esencial, se necesitan fondos suficientes para el desempeo de sus funciones y fines (art. 142 CEE, art. 105 LBRL, art. 2 TRLHL), y que los fondos sean incondicionales para hacer posible definir y ejecutar polticas pblicas propias y diferenciadas y actuar bajo su propia responsabilidad. 3) Subsidiariedad Comunidad Poltica Local En el art. 6.3 de la LAULA y 4.3 CEAL se establecen que las competencias locales se rigen por el principio de mayor proximidad a la ciudadana. Y la legislacin tomar en consideracin, en su conjunto, a la comunidad poltica local, integrada por municipios y provincias, al valorar la amplitud o naturaleza de la materia o actividad pblica que le corresponde de acuerdo con la capacidad de gestin de las entidades locales o las necesidades de eficacia o economa de las mismas. Esto significa ampliar el mbito de actuacin de los entes locales, con libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia, sirviendo como referencia la comunidad poltica local, de manera que no corresponder a otras Administraciones Pblicas materias que puedan ser desarrolladas en el mbito municipal o provincial, siempre que entre las mismas exista capacidad de gestin, eficacia y eficiencia. 4) Organizacin propia La autonoma local tambin significa la potestad de autoorganizacin de los entes locales, de manera que respetando la organizacin mnima y necesaria establecida en la LBRL, cada municipio y provincia puede dotarse de los rganos que estime por conveniente para el cumplimiento de sus fines y permitir una gestin eficaz en funcin de sus propias caractersticas y peculiaridades. Se destaca la renuncia por parte de la Comunidad Autnoma de Andaluca a establecer una organizacin complementaria (art. 5.2 LAULA), cuando el propio Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia 214/1989 ratific la constitucionalidad de dicha posibilidad recogida en el art. 20.2 de la LBRL. Por lo que los rganos complementarios sern establecidos por los propios entes locales a travs de sus Estatutos de organizacin. As mismo, la potestad de organizacin comporta la libertad en decidir la organizacin necesaria para la prestacin de actividades y servicios pblicos, como se recoge en la Exposicin de Motivos VIII, 2 prrafo, y art. 10 de la LAULA. En este sentido, podrn los entes locales asociarse entre s o con otras Administraciones Pblicas o entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro, delegar o encomendar el ejercicio de competencias y utilizar cuantas formas de gestin directa o indirecta de servicios permitan las leyes. Por ello, podrn utilizarse las formas previstas en el art. 85 bis y ter LBRL, y art. 33 y siguientes de la LAULA de modalidades de prestacin de servicios pblicos. 5) Menor tutela y control de legalidad La autonoma local tambin ha supuesto con la aprobacin de la LAULA, la des32


aparicin de determinados controles previos en la adopcin de acuerdos por parte de la Comunidad Autnoma de Andaluca y la menor remisin de documentacin con carcter general. De otro lado, el control de legalidad de actos y acuerdos de los Entes Locales deben sujetarse al principio de proporcionalidad reflejado en el CEAL art. 8.2 y 8.3, por lo que todo control administrativo de los actos de las Entidades Locales no debe normalmente tener como objeto ms que asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Dicho control administrativo (arts. 63-67 LBRL, art. 92.1 EAA y arts. 55-56 LAULA) debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervencin de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar. 6) Potestad de autonormacin Nuevo enfoque de la potestad de autonormacin o capacidad de dictar normas por s misma de los EE.LL. Es sin duda una de las caractersticas ms relevantes de la nueva configuracin de la autonoma local. Los Entes Locales no tienen potestad legislativa, slo la Administracin Central y las Administraciones Autonmicas tienen capacidad de dictar leyes, los Entes Locales slo tienen potestad normativa de rango reglamentario que depende jerrquicamente de lo que dispongan las leyes. Ahora bien, sta relacin ley-reglamento desde el principio de legalidad puede ser de dos tipos: 1. principio de vinculacin positiva, que es la manifestacin rgida y exigente del principio de legalidad, de tal manera que slo se puede regular por reglamento aquello que la ley expresamente autoriza, lo que no est permitido, est prohibido, por tanto, necesidad de previa habilitacin legal y en la medida en que le habilite. 2. Principio de vinculacin negativa, que es la manifestacin flexible del principio de legalidad. La Administracin puede hacer todo aquello que no le est prohibido y no nicamente lo que le est permitido, es la expresin jurdica en el marco de la ley donde la Administracin es libre para ordenar siempre que se mueva dentro del marco prefijado legalmente. Existen slidas razones para mantener actualmente la aplicacin a la potestad normativa local el principio de vinculacin negativa. La primera de carcter legal la recoge el art. 4.1 de la LAULA, que expresa que los municipios y provincias de Andaluca gozan de autonoma para la ordenacin y gestin de los asuntos de inters pblico en el marco de las leyes. En el art. 7.1 de la LAULA establece que las competencias locales facultan para la regulacin, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias y en el art. 8 de la LAULA comprensiva de una clusula general de competencia, se refiere a la competencia de los municipios andaluces para ejercer su iniciativa en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera actividades y servicios pblicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal, siempre que no estn atribuidas a otros niveles de gobierno. Expresin similar se recoge en el CEAL art. 4.2 que establece que las Entidades Locales, tienen, dentro del mbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. La segunda razn para avalar la aplicacin del principio de vinculacin negativa es un33


criterio avalado por el propio Tribunal Constitucional (SSTC 233/1999 y 132/2001), y posteriormente recogido por el Tribunal Supremo, basado en el principio de representacin democrtica en la potestad reglamentaria: Los Plenos de Ayuntamientos representan directamente a los ciudadanos quienes han elegido directamente en sufragio a sus ediles, por lo que en su base ostentan la misma legitimacin democrtica que cualquier ley parlamentaria. 7) Relaciones interadministrativas Con las relaciones interadministrativas se flexibiliza y ensancha el ejercicio efectivo de la autonoma local en base en el derecho de Asociacin de los E.LL. (CEAL, art 10 y LAULA art. 10), pasando de la esttica de la atribucin de competencias a la dinmica de su ejercicio efectivo. 8) Relaciones Institucionales En Andaluca existen dos rganos institucionales, que tienen, entre otras funciones, proteger el respeto de la autonoma local. Uno es un rgano estatutario por venir recogido en el propio Estatuto de Autonoma en su art. 95; regulado por la Ley 20/2007, de 17 de diciembre: El Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), y tambin recogido en la LAULA art. 85. El otro, es un rgano de nueva creacin de la LAULA en su art. 57: El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL), exclusivamente integrado por representantes de los Entes Locales, que con carcter preventivo trata de establecer una alerta temprana para el respeto de la autonoma de la comunidad poltica local. 9) Autonoma poltica El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Andaluca n 827/2009 relativo al anteproyecto de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, expone sobre la naturaleza de la autonoma local que aunque la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981 y en igual sentido la STC 25/1981, declarase que las Comunidades Autnomas gozan de una autonoma cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los Entes Locales, ya que se aaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonoma de naturaleza poltica, no puede ponerse en duda que las Entidades Locales estn dotadas por la Constitucin de Autonoma Poltica y pueden orientar su accin de gobierno en funcin de opciones polticas propias, pues de lo contrario no estaramos hablando de autntica autonoma. En este punto no puede desconocerse la decisiva influencia que ha tenido la CEAL en la nueva configuracin de la autonoma local, en cuyo prembulo se establece el convencimiento de la existencia de Entidades Locales investidas de competencias efectivas que permite una administracin eficaz y prxima al ciudadano; y en este sentido, esto supone la existencia de Entidades Locales dotadas de rganos de decisin democrticamente constituidos que se benefician de una amplia autonoma. En efecto, aun siendo cierto que los municipios carecen de poder legislativo, parece claro que el poder poltico de las instituciones no debe confundirse, en ningn caso, con su capacidad normativa o de legislar, y esta conclusin es clara con la evolucin de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al tener el rgano plenario34


municipal un poder de direccin poltica. Se trata de un poder de autodeterminacin para orientar y dirigir poltica y administrativamente la comunidad vecinal, determinando preferencias y prioridades, ms all de una mera autonoma administrativa y que se concreta en la LAULA en el art. 4 punto 3 cuando expresa Al amparo de la autonoma local que garantiza esta ley, y en el marco de sus competencias, cada entidad local podr definir ejecutar polticas pblicas propias y diferenciadas. 10) Conflictos en defensa de la autonoma local El Tribunal Constitucional se erige en el mximo garante de la autonoma local frente a eventuales vulneraciones de la misma por parte del Estado o de las Comunidades Autnomas. Sin embargo, esta garanta que constituye el Tribunal Constitucional ha chocado tradicionalmente con la falta de legitimacin de las Entidades Locales para plantear de forma directa el recurso de inconstitucionalidad. En 1999, se aprueba la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional que incorporaba la tradicional reivindicacin de las Entidades Locales de poder acceder al mismo en defensa de ese mbito de Autonoma Local que garantiza la Constitucin. La reforma no legitima a las Corporaciones Locales para interponer el recurso de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para plantear conflictos en defensa de la Autonoma Local. El conflicto se origina cuando una norma legal del Estado o una disposicin normativa con rango de Ley de las Comunidades Autnomas lesione la autonoma local garantizada por la Constitucin. Estn legitimados para plantear este tipo de conflictos: El Municipio o Provincia que sea destinatario nico de la Ley. Un nmero de Municipios que supongan al menos un sptimo de los existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de Ley, y representen, como mnimo, un sexto de la poblacin oficial del mbito territorial correspondiente. Un nmero de Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de Ley, y representen como mnimo la mitad de la poblacin oficial. Para iniciar la tramitacin de los conflictos en defensa de la autonoma local es necesario el acuerdo del rgano plenario de cada Ente Local con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de las mismas. Una vez cumplido el requisito anterior, y de manera previa a la formalizacin del conflicto, deber solicitarse dictamen preceptivo no vinculante del Consejo Consultivo de Andaluca. Las Asociaciones de Entidades Locales podrn asistir a los Entes Locales legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos en el procedimiento de tramitacin del conflicto.35


En todo caso, cabe sealar los siguientes elementos esenciales para garantizar la autonoma de la comunidad poltica local: 1. La independencia de los miembros de las Corporaciones Locales frente a injerencias de otros poderes. 2. La preparacin y fuerte liderazgo de los equipos de gobierno. 3. Estructuras supramunicipales fuertes y asentadas. 4. Estructuras organizativas flexibles, dinmicas y adaptativas. 5. La precisin clara de las competencias de la Entidad Local con relacin a otros entes territoriales. 6. El establecimiento de relaciones de cooperacin y coordinacin con respeto a los mbitos competenciales propios, sustituyendo las relaciones entre Administraciones Pblicas basadas en competencias y recursos por otros basados en objetivos y proyectos compartidos. 7. La suficiencia financiera o de medios econmicos no condicionados para el cumplimiento de sus fines.

3.2. LAS COMPETENCIAS LOCALESPor competencia podemos entender, a nuestros efectos, el marco de intervencin de una Administracin Pblica o nivel de gobierno sobre una materia determinada, estableciendo el ordenamiento jurdico un conjunto de atribuciones, funciones y potestades para su ejercicio. Distribucin competencial realizada en funcin de los intereses prevalentes en juego de cada Administracin Pblica. Nuestro sistema de competencias, complejo, interrelacionado, prefijado constitucionalmente, no funciona con un criterio rgido de separacin material, siendo inevitable que en diversas materias y sectores concurran la accin de varias Administraciones Pblicas, intentando cada una de ellas fijar su propia poltica a corto y largo plazo, por lo que se corre el riesgo de que cada una por su cuenta adopte decisiones que afecten a los otros niveles de gobierno, interfieran o menoscaben sus competencias, dupliquen esfuerzos, o se adopten decisiones contradictorias, con clara repercusin en el principio de eficacia y eficiencia en la gestin pblica, mxime cuando en el mbito local no existen competencias exclusivas integrales o plenas, por el contrario, la mayor parte de las competencias son compartidas y concurrentes. LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS 1. Las caractersticas de las competencias locales son: Las competencias son establecidas por Ley (art. 7.1 LBRL Y 6.1 LAULA). Pueden clasificarse en competencias exclusivas-integrales o plenas, y las com36


petencias compartidas o propias, estas a su vez se distinguen en compartidas-exclusivas y en compartidas-concurrentes. Tambin pueden ser transferidas o delegadas. Las competencias exclusivas integrales o plenas son aquellas en la que todas las funciones y potestades de una materia se atribuye en exclusiva a una nica Administracin Pblica con exclusin de las restantes. Este tipo de competencia no existe en el mbito local pues todas las materias son compartidas. Las competencias compartidas o propias son aquellas en las que se comparte una materia entre varias Administraciones Pblicas. Si comparten materia pero se asigna en exclusiva a cada una de las Administraciones distintas funciones, hablamos de competencias compartidas exclusivas. Si por el contrario, adems de compartir materia tambin se comparten funciones, estamos en presencia de competencias compartidas y concurrentes. La totalidad de competencias locales son materias compartidas con la Administracin Central y/o la Administracin Autonmica. As mismo, tambin comparten la funcin de ordenacin (regulacin jurdica mediante normas), pues en todo caso, la facultad de regulacin mediante Ley de las materias es del Estado y/o de la Comunidad Autnoma, mientras a los Entes Locales le corresponde su regulacin mediante normas reglamentarias (ordenanzas, Estatutos, y Reglamentos) con sujecin al principio de vinculacin negativa como hemos visto antes en la mayora de las materias. Por todo ello se trata de competencias compartidas concurrentes en la funcin de ordenacin. Por contra en la funcin de ejecucin, aplicacin o gestin, se atribuyen ms materias en exclusiva a los Entes Locales, que derivan en todo caso de los servicios mnimos obligatorios y de competencias ejecutivas en materias compartidas. 2. As pues, cuando la Ley habla de competencias propias de los Entes Locales (art. 7.1 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2 LAULA), realmente se est refiriendo a una competencia compartida exclusiva o concurrente con las otras Administraciones Pblicas, que se ejerce con unas peculiaridades: a). Se ejercen en rgimen de autonoma. b). Se ejerce bajo la propia responsabilidad. c). Sujeta a control de legalidad y constitucionalidad. d). Ejercida en el marco de las leyes. Deben permitir un mbito propio de regulacin normativa. e). La gestin comprende la decisin ltima en los procedimientos administrativos, de acuerdo con las leyes. f). Atendiendo a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems Administraciones Pblicas. g). Son competencias mnimas, que pueden ser ampliadas por la legislacin sectorial Autonmica. h). Se ejercen en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad.37


i). Garantiza al municipio la libertad de opciones en su gestin. Para su ejercicio pueden asociarse entre s varios municipios o con otras Entidades Locales, Administraciones Pblicas o entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro, delegar, o encomendar su ejercicio y utilizar cuantas formas de gestin directa o indirecta de servicios permitan las leyes, sin que se vea afectada la titularidad de la competencia ni las garantas de los ciudadanos. 3. El artculo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local recoge las materias sobre las que los Municipios tienen competencias en todo caso, mnimo denominador comn en todo el pas que constituye el reducto mnimo de la autonoma local como se indica en los artculos 2 y 7 de dicha Ley. Pero la atribucin de competencias sobre dichas materias se realiza en los trminos que fije la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas. Es decir, sobre dichas materias los Municipios tienen que tener alguna competencia, dejando libertad a las otras dos Administraciones para que fijen la profundidad de la intervencin municipal (funciones y potestades) en funcin de una serie de principios establecidos en el art. 2 del mismo texto legal: 1. Caractersticas de la actividad pblica de que se trate. 2. La capacidad de de gestin de la entidad local (principio de eficacia y eficiencia). 3. En funcin del principio de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos (principio de subsidiariedad). A estos principios se suma otro recogido, a parte del principio de subsidiariedad, en el art. 6.3 LAULA para los municipios Andaluces: 4. La legislacin autonmica tomar en consideracin, en su conjunto, a la comunidad poltica local (municipios, provincias), al valorar la amplitud o naturaleza de la materia o actividad pblica, la capacidad de gestin de las entidades locales o las necesidades de eficacia o economa. Dado que hoy da la inmensa mayora de materias recogidas en el art. 25 de la LBRL estn dentro de la rbita competencial de las Comunidades Autnomas (por tanto, se trata de materias compartidas Comunidades Autnomas-Entes Locales), son stas las que a travs de su legislacin tienen que regular el mbito competencial de los Entes Locales, con lo que todos los municipios del pas intervienen, como mnimo, en las materias establecidas en el art. 25, pero despus cada Comunidad Autnoma puede, primero, ampliar el elenco de materias recogidas por el legislador estatal, y adems, las Comunidades Autnomas fijan cuntas funciones y potestades le corresponden a los municipios sobre cada materia. 4. En este sentido el EAA en su art. 92 establece que el Estatuto garantiza a los municipios un ncleo competencial propio que ser ejercido con plena autonoma con sujecin slo a los controles de constitucionalidad y legalidad. Y los Ayuntamientos tienen competencias propias sobre una serie de materias, en los trminos que fijen las leyes. Si analizamos el art. 25.2 de la LBRL en relacin con el art. 92.2 del EAA veremos que las materias son prcticamente las mismas.38


Materias que se contemplan en ambos preceptos: 1. Ordenacin del Trfico de vehculos y personas en las vas pblicas, as como su accesibilidad. 2. Ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica. 3. Planificacin, programacin y gestin de viviendas. 4. Participacin en la planificacin de la vivienda de proteccin oficial. 5. Conservacin de vas pblicas urbanas y rurales. 6. Parques y Jardines. 7. Pavimentacin de vas pblicas urbanas. 8. Abastecimiento de agua potable. 9. Tratamiento de aguas residuales 10. Alcantarillado. 11. Servicio de limpieza viaria. 12. Alumbrado pblico. 13. Recogida y tratamiento de residuos. 14. Prevencin y extincin de incendios. 15. Proteccin civil. 16. Proteccin del medio ambiente. 17. Transporte pblico de viajeros. 18. Prestacin y gestin de los servicios sociales comunitarios y de promocin y reinsercin social. 19. Abastos y mataderos. 20. Ferias y mercados. 21. Defensa de usuarios y consumidores. 22. Cementerios y servicios funerarios. 23. Proteccin, promocin, defensa y cooperacin con otras Administraciones Pblicas en materia de medio ambiente. 24. Proteccin, promocin, defensa y cooperacin con otras Administraciones Pblicas en materia de salubridad y salud pblica. Participacin en la gestin de la atencin primaria de la Salud. 25. Cooperacin con otras Administraciones Pblicas para la proteccin, defensa y proteccin del patrimonio histrico y artstico andaluz. Patrimonio Histrico-Artstico. 26. La regulacin de las condiciones de seguridad de las actividades organizadas en espacios pblicos y en los lugares de concurrencia pblica. 27. Actividades e instalaciones Deportivas. Promocin del deporte y gestin de equipamientos de uso deportivo. 28. Actividades e instalaciones culturales. Promocin de la cultura, planificacin y gestin de actividades culturales. 29. Ocupacin del tiempo libre. 30. Promocin del turismo. 31. Participar en la programacin de la enseanza y cooperar c

guia del concejal

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