guía de reformas electorales...

Gua de Reformas Electorales Municipales

en Centroamrica y Repblica Dominicana

324F981-g

Fundacin DEMUCA Gua de reformas electorales municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA. - San Jos, C. R.: DEMUCA, 2010.

146 p.

ISBN 978-9968-809-65-8

1. Reformas electorales. 2. Gobierno local. 3. Sistema elec-toral. I. Ttulo.

Coordinacin tcnica

Jean Paul Vargas CspedesCoordinador RegionalPrograma Gerencia del Conocimiento

Natalia Camacho MongeAsistente Tcnica RegionalObservatorio de Autonoma Municipal

Equipo de investigacin

Dra. Violeta Pallavicini CamposInvestigadora principal

Lic. Edgar Ernesto Herrera de LenInvestigador

Supervisin editorial

Luis Bruzn Delgado

Diseo y diagramacin

Arte Va Creativa Set, S. A.Tel. (506) 2289-2678 [email protected]

Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe Fundacin DEMUCA

Primera edicin: Octubre 2010.Tel.: (506) 2258-1813 Fax: (506) 2248-0297.www.demuca.org [email protected]

Impreso en Costa Rica.

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TABLA DE CONTENIDO

Lista de Cuadros, Diagramas y Grficos ............................... viiLista de Acrnimos ................................................................ ixPresentacin ........................................................................xiiiIntroduccin ........................................................................xvii

Captulo I: Un balance regional de las Reformas Electorales Municipales

Introduccin .................................................................................... 31.1. Calendario electoral ................................................................. 61.2. Tamao de los distritos electorales ............................................ 71.3. Frmula electoral..................................................................... 71.4. Modalidad del voto .................................................................. 81.5. Financiamiento poltico ............................................................ 81.6. Forma de presentacin de candidaturas ................................... 91.7. Barreras de inscripcin ............................................................. 91.8. Accin afirmativa ................................................................... 101.9. Consideraciones finales .......................................................... 11

Captulo II: Reformas Electorales: GuatemalaIntroduccin .................................................................................. 172.1. Reformas electorales recientes (2004-2006) ........................... 18 2.1.1. Partidos polticos .......................................................... 18 2.1.2. Otras formas de participacin poltica en el nivel local .. 20 2.1.3. Identificacin de ciudadanos ........................................ 22 2.1.4. Definicin de distritos electorales .................................. 23 2.1.5. Frmula electoral......................................................... 23 2.1.6. Financiamiento poltico ................................................ 242.2. Reformas electorales en discusin en el Congreso................... 25 2.2.1. Frmula electoral ......................................................... 25 2.2.2. Forma de candidatura: Lista cerrada o abierta .............. 27

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Gua de Reformas Electorales Municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana

2.2.3. Nmero de diputados para el Congreso ....................... 28 2.2.4. Financiamiento poltico ................................................ 28 2.2.5. Acciones afirmativas: mujeres y jvenes ........................ 292.3. Otros temas de reforma ......................................................... 292.4. Consideracin final ................................................................ 30Bibliografa ................................................................................... 31

Captulo III: Reformas Electorales: HondurasIntroduccin .................................................................................. 353.1. Temas de reforma electoral .................................................... 36 3.1.1. Calendario electoral ..................................................... 39 3.1.2. Perodo para el ejercicio del cargo ................................ 41 3.1.3. Mecanismos para designar candidatos a puestos

de eleccin municipal .................................................. 41 3.1.4. Frmula electoral ......................................................... 42 3.1.5. Procedimiento de votacin y modalidad del voto ........... 43 3.1.6. Financiamiento poltico ................................................ 43 3.1.7. Caractersticas de la autoridad electoral ........................ 443.2. Consideracin final ................................................................ 45Bibliografa.................................................................................... 48

Captulo IV: Reformas Electorales: El SalvadorIntroduccin .................................................................................. 514.1. Temas de reforma electoral en el nivel municipal en

el Congreso de la Repblica ................................................... 524.2. Otros temas de reforma electoral ........................................... 56 4.2.1. Cdigo Electoral .......................................................... 56 4.2.2. Voto residencial ........................................................... 57 4.2.3. Voto en el exterior ........................................................ 58 4.2.4. Reformas pendientes ................................................... 59 4.2.4.1. Reformas al Tribunal Supremo Electoral .......... 59 4.2.4.2. Sistema de representacin .............................. 61

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Tabla de contenidos

4.2.4.3. Propaganda, financiamiento poltico y ampliacin de mecanismos de participacin poltico-electoral ............................................. 61

4.2.4.4. Ley de Partidos Polticos .................................. 624.3. Consideracin final ................................................................ 62Bibliografa.................................................................................... 63

Captulo V: Reformas Electorales: Costa RicaIntroduccin .................................................................................. 675.1. Principales cambios contenidos en el Cdigo Electoral

de 2009 ................................................................................ 70 5.1.1. Fortalecimiento de la institucionalidad electoral ............ 71 5.1.2. Partidos Polticos .......................................................... 755.2. Reformas electorales para el nivel municipal ........................... 775.3. Reflexin final ........................................................................ 80Bibliografa.................................................................................... 82

Captulo VI: Reformas Electorales: PanamIntroduccin .................................................................................. 876.1. Reformas electorales recientes (1997-2006) ........................... 88 6.1.1. La Reforma de 1997 .................................................... 89 6.1.2. Reformas en el perodo 2002-2006 .............................. 94 6.1.3. Temas de reforma presentadas ante la Comisin

Nacional de Reformas Electorales 2009 ....................... 996.2. Temas de reforma para el nivel municipal ............................... 996.3. Consideracin final .............................................................. 100Bibliografa.................................................................................. 102

Captulo VIII: Reformas Electorales: Repblica DominicanaIntroduccin ................................................................................ 1077.1. Reformas electorales en el nivel nacional, 1994-2009........... 108 7.1.1. Reformas electorales 1997: Nuevo Cdigo Electoral ... 111 7.1.2. Reformas electorales 2000-2005 ................................ 114

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7.1.3. Reforma Constitucional de 2009 ................................ 1167.2. Reforma electorales en el nivel municipal ............................. 1197.3. Consideracin final .............................................................. 122Bibliografa.................................................................................. 122

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LISTA DE CUADROS, DIAGRAMAS Y GRFICOS

Captulo I: Un balance regional de las reformas electorales municipalesCuadro 1.1. Tendencia de reformas del calendario electoral ......... 5Cuadro 1.2. Tendencia de reformas de la frmula electoral .......... 7Cuadro 1.3. Tendencia de reforma para disminuir barreras

de inscripcin ......................................................... 10

Captulo II: Reformas electorales: GuatemalaCuadro 2.1. Guatemala: Resumen de reformas electorales

en el nivel municipal ............................................... 30

Captulo III: Reformas electorales: HondurasCuadro 3.1. Honduras: Resumen de reformas electorales

en el nivel municipal ............................................... 46

Captulo IV: Reformas electorales: El SalvadorGrfico 4.1. Corporaciones municipales ganadas

con menos del 50% de votos, 1994-2009 ................ 54Grfico 4.2. Margen de victoria eleccin de corporaciones

municipales 1994-2009 .......................................... 55

Captulo VII: Repblica DominicanaCuadro 7.1. Temas de reforma electoral

Repblica Dominicana, 1994-2009 ...................... 118

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LISTA DE ACRNIMOS

Captulo II: Guatemala ANAM Asociacin Nacional de Municipios de la Repblica

de Guatemala BG Independiente Bancada Guatemalteca DPI Documento Personal de Identificacin FRG Frente Republicano Guatemalteco GANA Gran Alianza Nacional LEPP Ley Electoral y de Partidos Polticos LIDER Partido Nacional de las Personas PAN Partido de Avanzada Nacional PP Partido Patriota RENAR Registro Nacional de las Personas UNA Partido Unidad Nacional de la Esperanza UNRG Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca

Captulo III: Honduras ALBA Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra

Amrica AMHON Asociacin de Municipios de Honduras LEOP Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas OEA Organizacin de Estados Americanos PDC Partido Demcrata Cristiano de Honduras PINU Partido Innovacin y Unidad PL Partido Liberal PN Partido Nacional de Honduras PUD Partido Unificacin Democrtica TSE Tribunal Supremo Electoral

Captulo IV: El Salvador ARENA Alianza Republicana Nacionalista CD Partido Cambio Democrtico CNE Consejo Nacional Electoral

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COMURES Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador

CSJ Corte Suprema de Justicia DUI Documento nico de Identidad FMLN Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional FUNDE Fundacin Nacional para el Desarrollo ISD Iniciativa Social para la Democracia JED Juntas Electorales Departamentales JEM Juntas Electorales Municipales JRV Juntas Receptoras de Votos PCN Partido de Conciliacin Nacional PDC Partido Demcrata Cristiano PP Presupuestos Pblicos RNPN Registro Nacional de las Personas Naturales TSE Tribunal Supremo de Elecciones

Captulo V: Costa Rica CM Cdigo Municipal IFED Instituto de Formacin y Estudios para la Democracia. ML Movimiento Libertario PAC Partido Accin Ciudadana PLN Partido Liberacin Nacional PUSC Partido Unidad Social Cristiana REFPP Registro Electoral y de Financiamien-

to de los Partidos Polticos TSE Tribunal Supremo de Elecciones UNGL Unin Nacional de Gobiernos Locales

Captulo VI: Panam ADALPA Asociacin de Alcaldes de Panam AMUPA Asociacin de Municipios de Panam CD Partido Cambio Democrtico CONARE Coordinadora Nacional de Representantes de

Corregimientos

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LISTA DE ACRNIMOS

PA Partido Arnulfista PARLACEN Parlamento Centroamericano PP Partido Panameista PRD Partido Revolucionario Democrtico TE Tribunal Electoral TER Transmisin Extraoficial de Resultados

Captulo VII: Repblica Dominicana CEREMU Comisin Especial de Reforma Municipal CONARE Comisin Nacional para la Reforma del Estado FEDOMU Federacin Dominicana de Municipios JCE Junta Central Electoral LMD Liga Municipal Dominicana PLD Partido de la Liberacin Dominicana PRD Partido Revolucionario Dominicano PRSC Partido Reformista Socialcristiano

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PRESENTACIN

El centralismo ha sido una de las caractersticas en la historia poltica de Amrica Latina. Una de las razones que llevaron a esta situacin fueron las guerras civiles que se sucedieron en toda la regin en el siglo XIX, pro-ducto de las rivalidades polticas entre caudillos. Luego siguieron perodos de gobiernos autoritarios que vinieron a fortalecer la centralizacin.

En el siglo XX, el auge de la industrializacin y la urbanizacin influy en el reacomodo del poder, el cual debi ser compartido entre las lites polticas y los gremios empresariales, sindicatos y otras organizaciones. Esto permiti una ampliacin de la participacin poltica pero no produjo cambios en la pre-eminencia del gobierno central sobre los gobiernos locales en todos sus mbitos: funcional, poltico, y econmico.

A inicios de la dcada de los ochenta, se hizo evidente que el Gobierno Central no poda seguir financiando los dficits fiscales, por lo que, lue-go de la crisis mundial de la deuda, y como parte de los Programas de Ajuste Estructural, se inicia un proceso de reformas estructurales en lo econmico; y en lo poltico, se promueve un cambio en el modelo Esta-docntrico.

En el marco de la primera ola de reformas de Estado apoyadas por el Banco Mundial, se incentiva el fortalecimiento de los gobiernos locales con el fin de promover una mayor participacin ciudadana, mayor trans-parencia y rendicin de cuentas de las autoridades polticas. Con el for-talecimiento de este nivel de gobierno se buscaba alcanzar lo que Alexis de Tocqueville planteaba desde 1835 en su obra La Democracia en Amrica, que los municipios con poder real desarrollan espacios para interesar a los ciudadanos en lo pblico, lo cual conlleva una verdadera pedagoga de la democracia.

Dentro de las medidas tomadas para favorecer una mayor descentra-lizacin, se introdujeron reformas polticas orientadas a permitir a los ciudadanos de cada municipio la eleccin directa de sus autoridades, en lugar de la designacin de las mismas por el Presidente o mediante el uso de mecanismos indirectos de eleccin. Con la eleccin directa de las autoridades locales, se logra una autonoma electoral de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, esto no garantiza la autonoma poltica de los mismos, la cual est tambin influenciada por una segunda variable:

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la independencia de las organizaciones partidarias locales, o la indepen-dencia de las estructuras locales dentro de los partidos nacionales para designar candidatos para los cargos del gobierno local. Otra variable que influye en dicha autonoma es el acceso al financiamiento pblico para las elecciones locales y la permeabilidad de las estructuras nacionales a temas de agenda local.

Si bien con el proyecto Ingeniera y Comportamientos Electorales Mu-nicipales realizado por la Fundacin DEMUCA y con el apoyo de las asociaciones nacionales de municipios se evidenciaron las limitaciones que el sistema poltico de la regin Centroamericana y Repblica Domi-nicana presenta para el ejercicio de la autonoma poltica municipal, con este nuevo estudio se busca conocer las alternativas de solucin que los actores polticos y sociales estn buscando a dichas limitaciones.

En concreto, se busca encontrar respuesta a las siguientes preguntas: Cul debera ser la agenda electoral municipalista? Cules deberan ser las caractersticas de la ingeniera electoral municipal a efectos de pro-mover un ejercicio efectivo de la autonoma municipal? Cmo los lderes locales podran sacar ms provecho de las actuales reglas electorales?

Sin embargo, las interrogantes siempre seguirn desbordando la capaci-dad de anlisis y decisin poltica, particularmente en contextos donde se habla sobre la necesidad de mejorar las condiciones de representacin democrtica y de una mayor confianza en sus instituciones y en la polti-ca en general. Por tanto, pueden realmente las innovaciones electorales en materia de representacin poltica municipal compensar las deficien-cias exhibidas en el plano nacional? Hasta qu medida las reformas de representacin poltica local pueden superar las fallas percibidas en el sis-tema nacional? Acaso los mecanismos de representacin y participacin ciudadana contribuyen o asfixian el sistema de representacin electoral?

Las reformas electorales pueden generar entre mltiples efectos, dos grandes tendencias: a) fortalecer el statu quo de los actores dominantes y b) promover mayores niveles de cooperacin e interaccin entre las relaciones institucionales. Mientras que la primera tendencia es producto de una excesiva influencia de un sistema de partidos avocado por su permanencia en un esquema de relaciones de poder dadas, la segunda constituye una preocupacin de los actores polticos por generar una mayor estabilidad poltica combinada con una estabilidad democrtica.

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Presentacin

Reflexin crtica y propositiva que obliga a pensar sobre cul debera ser la agenda electoral municipalista? Cules deberan de ser las carac-tersticas de la ingeniera electoral municipal a efectos de promover un ejercicio efectivo de la autonoma municipal? Qu efectos se esperan obtener de esas reformas? y cmo contribuyen dichas reformas al forta-lecimiento de la institucionalidad democrtica y en lo particular a mejorar la capacidad de autonoma poltica municipal? Con estos resultados se pretende contribuir a la generacin y debate de ideas en torno a las re-formas de los sistemas electorales municipales en la regin, enfatizando su evaluacin y sus objetivos a futuro.

Con la presente investigacin, se contribuye al anlisis y explicacin de la crisis de la representacin democrtica en el nivel local, tomando como columnas explicativas las estructuras, procedimientos y preferencias de los actores desde la ingeniera electoral, y en un segundo momento las tendencias de reformas electorales que se encuentran en las agendas polticas de cada pas.

El estudio no ofrece soluciones al problema de la erupcin de la crisis de representacin, pero s pone sobre la mesa de discusin una mayor am-plificacin del espectro de variables institucionales y polticas que influ-yen notablemente sobre la misma. A partir del estudio de casos, se hace referencia a aquellos dispositivos institucionales que para cada contexto contribuyen a explicar las deficiencias de la representacin democrtica, donde muchas de estas dolencias son producto del cmo las reglas ins-titucionales de juego facilitan la fragmentacin del sistema de partidos y afianzan adems las brechas entre el gobierno central y los gobiernos locales.

No importa qu tanto se pueda calibrar el enfoque macro o micro de anlisis. Lo cierto es que las deficiencias de la representacin democrti-ca reflejan en ltima instancia las deficiencias de la habilidad de los go-bernantes, quienes a su vez se encuentran condicionados por un diseo de Estado, el cual no siempre tiene los mecanismos de interactuacin claros entre la dimensin nacional y local, con una clara vocacin al respeto de la autonoma municipal, bajo los principios de solidaridad y subsidiariedad.

Las reglas de juego no constituyen, en s mismas, la razn de la insatis-faccin por la crisis de representacin democrtica, siendo ellas la puerta

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de expresin sobre las distorsiones entre las preferencias de los actores polticos, as como de stos con las estructuras limitadas de gobierno y la canalizacin de demandas de la sociedad. Despus de todo, no se puede obviar que la democracia y sus reglas son un proceso en constante construccin y que la autonoma municipal no se alcanza solamente con la instauracin de elecciones directas a nivel municipal.

Toms Rodrguez Bolaos Mercedes Peas Domingo Coordinador Poltico Directora Ejecutiva Fundacin DEMUCA Fundacin DEMUCA

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INTRODUCCIN

La institucionalidad democrtica de los sistemas polticos descansa en su capacidad para promover y consolidar el diseo de un conjunto de re-glas y principios adecuados, a travs de los cuales se determina el cmo y el quin participa en la adopcin de las decisiones pblicas, y de igual manera los marcos para la manifestacin de las interacciones pblicas y privadas que dotan de carcter identitario a los tejidos sociopolticos existentes.

Es as como estas reglas de juego deben ajustarse continuamente a los factores endgenos y exgenos, para determinar la aplicabilidad correcta de una serie de principios elementales, garantizando las mismas oportu-nidades de igualdad y equidad de participacin en la vida pblica. Asi-mismo, la capacidad para promover una adecuada calidad de gobierno est cada vez ms interrelacionada con las expresiones de legitimidad de origen (reglas y procedimientos electorales) y de ejercicio (rendimientos institucionales), como de eficacia, que exprese la accin pblica en el espacio nacional y local.

Para la Fundacin DEMUCA y las asociaciones nacionales de municipios es fundamental promover una reflexin crtica y propositiva sobre la agen-da de reformas electorales en Centroamrica y Repblica Dominicana.

En la creacin o modificacin de las reglas electorales interviene la l-gica de actores que disean las instituciones para obtener ciertos resul-tados deseados. Esto remonta la discusin al anlisis de la ingeniera de determinado sistema electoral, pues una democracia representativa tiene consecuencias polticas trascendentales, especialmente sobre el sis-tema de partidos polticos y la composicin de asambleas y gobiernos; pero, a su vez, los sistemas electorales son resultado de la influencia de configuraciones de estos ltimos.

Por tanto, el diseo electoral refleja las relaciones de poder entre actores dentro de la institucin que formula las normas, pero sobre todo el cmo la autoridad electoral administra las normas y por ende las relaciones en-tre los partidos polticos. Bajo esta lgica quedarn grupos excluidos que tendern a promover el cambio institucional, para superar esa posicin de desventaja en cuanto a acceso al poder procurando frmulas ms pro-porcionales, principalmente en lo que respecta a representacin poltica.

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La relativa estabilizacin del diseo electoral depende entonces de una sutil influencia provista por el control de la estructura y el procedimiento, en contraposicin a una tendencia neo-clsica que asumi el contex-to institucional como un aspecto fijo, dado y exgeno, opacando as la capacidad del anlisis del cmo dicho contexto contribua tambin a la influencia de equilibrios interdinmicos entre los actores polticos y la sociedad.

Son esas preferencias las que adems determinan las tendencias del refor-mismo institucional, donde la secuencia de las jugadas aparece de-cons-truirse y re-construirse desde los procesos de sedimentacin institucional, como reflejo de adaptacin y sobrevivencia de la ingeniera electoral.

Las reglas importan porque a travs de ellas se confiere el privilegio de ciertos movimientos sobre ciertos subgrupos especficos en el acceso a la participacin poltica electoral, con lo cual la estructura y procedimientos se combinan con las preferencias para producir resultados, dando enton-ces lugar a un equilibrio inducido por la estructura, el cual es afectado no slo por la distribucin y revelacin de las preferencias de los agentes, sino tambin por la forma como la colectividad resuelve sus asuntos.

Las reformas electorales responden a la capacidad del diseo institucio-nal para adaptarse al ambiente en que se encuentra inserto, o bien, para dominar o controlar ciertas tendencias a efectos de transformar dicho ambiente.

El diseo electoral busca entonces mantener una lgica de renovacin equilibrando en su interior las demandas de una pluralidad de actores, quienes a su vez tratan de garantizar la continuidad de una serie de incentivos selectivos y colectivos, vitales para su existencia dentro del sis-tema.

El estudio Gua de reformas electorales municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana tiene como objetivo contribuir a las capacidades de interlocucin poltica en materia de reformas electorales municipales en la regin.

La investigacin de campo se realiz durante el ao de 2009 y prime-ros meses de 2010, tomando como referencia los casos de Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana.

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Introduccin

El caso de Nicaragua no fue incluido, pues en un estudio anterior (In-geniera y comportamientos electorales municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana) no fue posible contar con la informacin esta-dstica electoral de ese pas.

El estudio se estructura de un anlisis regional y una seccin anlisis pas. En la primera parte se realiza un anlisis comparado sobre las principa-les tendencias de reformas electorales en la regin, mientras que en la

Objetivo especfico: Analizar las propuestas de reforma electoral que se encuentran en la agenda parlamentaria de cada uno de los pases de la regin

Macro-variable: diseo del sistema electoral

Sub-variable IndicadoresInstrumento

de recoleccin de informacin

Distribucin y el tamao de los distritos electorales

a. Reformas orientadas a modi-ficar la magnitud de los distritos electorales: distritos plurinomina-les, uninominales, combinados.b. Impacto supuesto de la reforma.

Entrevistas a diputados miembros de las comisiones electorales, aseso-res legislativos, representantes de r-ganos electorales, representantes de las asociaciones nacionales de muni-cipios, especialistas en la temtica.

Formas de candidaturas

a. Reformas orientadas a modifi-car la forma de presentacin de candidaturas: lista cerrada y blo-queada, cerrada y desbloqueada.b. Impacto supuesto de la reforma.


Frmula electoral

a. Modificacin del tipo de frmu-la electoral utilizada para la elec-cin de autoridades locales: mayoritarias o proporcionales.b. Impacto supuesto de la reforma.


Modalidad del voto

a. Reformas orientadas a modifi-car la modalidad del voto: voto ni-co combinado, preferencial.b. Impacto supuesto de la reforma.


Condiciones legales para la designacin de candidaturas

a. Reformas orientadas a promo-ver una mayor democracia en los partidos polticos para la presenta-cin de candidaturas a cargos loca-les y eliminacin de barreras para candidaturas independientes.b. Impacto supuesto de la reforma.

Entrevistas a diputados miembros de las comisiones electorales, aseso-res legislativos, representantes de r-ganos electorales, representantes de las asociaciones nacionales de muni-cipios, especialistas en la temtica.Entrevista a representan-tes de partidos mayoritarios.

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Objetivo especfico: Analizar las propuestas de reforma electoral que se encuen-tran en la agenda parlamentaria de cada uno de los pases de la regin

Macro-variable: diseo del sistema electoral

Sub-variable IndicadoresInstrumento

de recoleccin de informacin

Financia-miento poltico

a. Reformas orientadas a equili-brar las asimetras en el financia-miento para las elecciones locales en relacin con las nacionales.b. Impacto supuesto de la reforma.


Barreras electorales

a. Reformas orientadas a eliminar las barreras para la inscripcin de par-tidos locales, para la cancelacin de los mismos, para entrar al repar-to de escaos, y para las impugna-ciones electorales a nivel local.


Acciones afirmativas

a. Reformas orientadas a promo-ver mayor participacin de las mu-jeres en la poltica local.


Caracters-ticas de la autoridad electoral

a. Reformas relacionadas con: inte-gracin, designacin, iniciativa de Ley, y autonoma del rgano electoral.b. Impacto supuesto de la reforma.


Calendario electoral

a. Reformas orientadas a modi-ficar el calendario para la reali-zacin de elecciones locales.b. Impacto supuesto de la reforma.


Productos obtenidos:a. Diagnstico por pas sobre la tendencia situacional de las reformas electorales y un anlisis especializado sobre los posibles efectos que podran esperarse producto de dichas reformas sobre el sistema poltico local.b. Anlisis comparado regional sobre las tendencias situacionales de las reformas electorales en la agenda parlamentaria.

segunda seccin se analiza pas por pas, la principales tendencias en agenda de reformas electorales; consignando en los casos pertinentes las posiciones de las asociaciones nacionales de municipios.

Para el desarrollo de esta investigacin se utiliz como macrovariable el Sistema electoral, siendo el inters identificar los elementos de dicho

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Introduccin

sistema, que estn siendo incluidos en la agenda parlamentaria con el objetivo de reformar el diseo electoral.

Se entender la variable sistema electoral como el conjunto de elemen-tos normativos y sociopolticos que configura el proceso de designacin de titulares de poder, cuando este proceso se basa en preferencias ex-presadas por los ciudadanos de una determinada comunidad poltica (Valls y Bosch, 1997:33)1. Siguiendo con este autor, entiende los aspec-tos sociopolticos como los elementos que resultan de las experiencias acumuladas por los actores que operan en el escenario electoral: parti-dos, candidatos, los propios valores (Ibid:34). Para el desarrollo de esta etapa, adems de los instrumentos de recoleccin sealados, se revisar el estudio Ingeniera y Comportamientos Electorales: las reformas an pendiente en Centroamrica y Repblica Dominicana.

No obstante, no se puede dejar de lado que es el sistema de partidos el que determina la capacidad del sistema para ofrecer alternativas en el proceso de construccin o reforma de la ingeniera electoral como del sistema poltico a nivel nacional o local, y en un segundo nivel dicha capacidad se encuentra condicionada por las asimetras a lo interno de esta variable, particularmente en cuanto a los niveles de fragmentacin partidaria, y los niveles de acercamiento o distanciamiento en cuanto a las posiciones emanadas por las reformas electorales.

Por tanto, la ingeniera electoral, analizada sobre la influencia que en ella ejerce el sistema de partidos, tiende desde un modelo terico a producir una serie de efectos, entre ellos moderado, reductivo sobre la cantidad de partidos o desproporcionador sobre la relacin entre votos y esca-os. Factores que influyen, a su vez, en el sistema de partidos, sin llegar a determinar en forma exclusiva y tajante la estructura de los mismos2.

Apuntar entonces hacia una comprensin de las reformas electorales desde la visin municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana es reconocer el valor de la dimensin local como espacio estratgico para superar las deficiencias de respuesta del Gobierno central ante la socie-dad, pero sobre todo, re-pensar las fallas geolgicas de las relaciones entre el Gobierno central y el Gobierno local, ya no slo desde el sistema

1 Valls, J y Bosch, A. (1997). Sistemas electorales y gobiernos representativos. Barcelona: Ariel Ciencia Poltica.2 Una mayor participacin no mejora necesariamente la capacidad funcional del sistema de partidos, as como una reduccin del nmero de estas agrupaciones tampoco perfecciona necesariamente la participacin.

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de gobierno, sino tambin desde su interactuacin y dependencia al sis-tema electoral y al sistema de partidos polticos.

Fortalecer la capacidad de reformas electorales desde la visin municipal como orientacin de trabajo futuro por parte de las asociaciones na-cionales de municipios implica asegurar mayores y mejores condiciones para el desarrollo de la legitimidad de origen en los gobiernos locales, pero sobre todo, calibrando de una mejor manera el modelo auton-mico municipal hacia mejores niveles de interlocucin poltica entre la ciudadana y los gobiernos locales, como agente de representacin de-mocrtica.

Captulo I

Un balance regional de las reformas electorales municipales

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Captulo IUn balance regional de las reformas electorales municipales

Introduccin

La institucionalidad electoral constituye el conjunto de elementos nor-mativos formales que configuran el sistema electoral. Desde esta pers-pectiva, interesa el estudio de los efectos que trae consigo el sistema electoral sobre otras variables del sistema poltico, particularmente sobre el sistema de partidos.

En la creacin o modificacin de las instituciones formales, interviene la lgica de actores que disean las instituciones, para obtener ciertos re-sultados deseados. Esto remonta la discusin al anlisis de la ingeniera de determinado sistema electoral, pues en una democracia representati-va tiene consecuencias polticas trascendentales, especialmente sobre el sistema de partidos polticos y la composicin de asambleas y gobiernos; pero, a su vez, los sistemas electorales son resultado de la influencia de configuraciones de estos ltimos.

Por tanto, el diseo electoral refleja las relaciones de poder entre actores dentro de la institucin que formula las normas, pero sobre todo el cmo la autoridad electoral administra las normas y por ende las relaciones entre los partidos polticos. Bajo esta lgica quedarn grupos excluidos que tendern a promover el cambio institucional, para superar esa po-sicin de desventaja en cuanto a acceso al poder procurando frmulas, principalmente, en lo que a representacin poltica respecta, ms pro-porcionales.

La relativa estabilizacin del diseo institucional depende entonces de una sutil influencia provista por el control de la estructura y el procedi-miento, en contraposicin a una tendencia neo-clsica que asumi el contexto institucional como un aspecto fijo, dado y exgeno, opacando as la capacidad del anlisis del cmo dicho contexto contribua tambin a la influencia de equilibrios interdinmicos entre los actores polticos y la sociedad.

Sin pretender quedarse en un anlisis anclado a estructuras y procedi-mientos, estas dimensiones dejan de ser el punto de llegada para ser entonces el norte de partida a efectos de poder dilucidar cules son los rasgos estructurales y procedimentales que caracterizan a la mayora de las instituciones electorales que se aplican nivel municipal y qu tipo de combinaciones de la ingeniera electoral a nivel municipal beneficia a qu

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sectores. Ambos cuestionamientos ayudan a dilucidar sobre cules han de ser las reformas electorales cuya naturaleza fortalezcan los modelos autonmicos municipales.

Dilucidar los anteriores cuestionamientos, desde la premisa que las insti-tuciones importan, y ms an porque toman vida a travs de los actores, conlleva entonces a valorar la misma identidad y preferencia de los ac-tores, pues estas preferencias se encuentran reflejadas en el diseo de mismo de las reglas.

De forma tal que son esas preferencias quienes adems determinan las tendencias del reformismo institucional, donde la secuencia de las juga-das aparece de construirse y re-construirse desde los procesos de sedi-mentacin institucional, como reflejo de adaptacin y sobrevivencia de la ingeniera electoral.

Las reglas importan porque a travs de ellas se confiere el privilegio de ciertos movimientos sobre ciertos subgrupos especficos en el acceso a la participacin poltica electoral, con lo cual la estructura y procedimien-tos se combinan con las preferencias para producir resultados, dando entonces por resultado un equilibrio inducido por la estructura, el cual es afectado no slo por la distribucin y revelacin de las preferencias de los agentes, sino tambin por la forma como la colectividad resuelve sus asuntos.

El desafo entonces para los pases de la regin es superar cualquier tendencia isoformista, entendida como proceso que fuerza a la organiza-cin electoral a asemejarse con aquellas otras que enfrentan las mismas condiciones ambientales del sistema, pues las realidades de sus sistemas de partidos son propias, y ms an cuando el anlisis se amplifica a las relaciones entre la dimensin nacional y local.

El nfasis analtico del estudio Gua de reformas electorales municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana se situ en aquellas carac-tersticas del sistema electoral que tienen ms impacto poltico como: calendario electoral, tamao de los distritos electorales, frmula elec-toral, el umbral electoral, modalidad del voto, financiamiento poltico, acciones afirmativas y barreras electorales. En este captulo se describen los principales hallazgos para cada uno de los elementos antes mencio-nados.

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Es importante destacar que de los pases bajo estudio, Guatemala y Pa-nam muestran el menor nmero de iniciativas de reformas. Las perso-nas entrevistadas indicaron que los actores consideran adecuadas las caractersticas del actual sistema electoral municipal.

Por el contrario, en Costa Rica, luego de estar ocho aos en la Asamblea Legislativa, el 11 de agosto de 2009 se aprob un nuevo Cdigo Electo-ral, mediante el cual se busca adecuar el diseo electoral a las nuevas realidades polticas del pas. En el caso de Repblica Dominicana, el pri-mero de octubre de 2009 la Asamblea Nacional acord reformar varios artculos constitucionales que modifican algunos elementos del diseo electoral como veremos ms adelante.

En el caso del El Salvador, desde setiembre de 2007 una Comisin Na-cional Interpartidaria present su informe sobre los acuerdos alcanzados para reformar varios elementos del diseo electoral, pero a la fecha no se ha aprobado ninguno de ellos. Entre los elementos en discusin se encuentran los siguientes: a) aprobacin de un nuevo Cdigo Electoral, b) aprobacin del voto residencial para que los electores puedan votar en el lugar ms cercano a su residencia, c) voto electrnico, d) financia-miento y propaganda, e) registro electoral, f) junta receptora de votos, g) elecciones separadas, h) separacin jurisdiccional y administrativa del Tribunal Supremo de Elecciones, i) voto en el exterior, j) gratuidad, vigen-cia y auditoras del Documento nico de Identidad (DUI), k) voto en el exterior, y l) escrutinio de votos.

Cuadro 1.1.Tendencia de reformas del calendario electoral

PasCalendario electoral

Actual Propuesto

Guatemala Unificada Unificada

El Salvador Separada Separada

Honduras Unificada Separada

Costa Rica Semi-unificada Separada*

Panam Unificada Unificada

Repblica Dominicana Separada Semi-unificada

*: Aprobada como parte de la reforma al Cdigo Electoral.Fuente: Elaboracin propia con base en entrevistas.

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1.1. Calendario electoral

En esta materia, el estudio permiti determinar que la tendencia en la regin es hacia la separacin de las elecciones municipales de las elec-ciones nacionales de presidente y diputados. En Costa Rica, el artculo 150 del nuevo Cdigo Electoral establece la eleccin separada a medio perodo a partir de las elecciones de 2014. Por lo tanto, las autoridades municipales que resulten electas en las elecciones de 2010 ejercern sus cargos por un perodo de seis aos. En el caso de Honduras, se est analizando en el Congreso la separacin de elecciones a medio perodo.

Sin embargo, Repblica Dominicana est cambiando se calendario electoral para que, en lugar de tener elecciones separadas, se orga-nice un sistema de elecciones semi-unificadas. El primero de octubre de 2009, mediante reforma al artculo 265 de la Constitucin, se de-termin que las elecciones se realizarn cada cuatro aos para elegir al Presidente y Vicepresidente de la Repblica, a los representantes legislativos, a las autoridades municipales y a los dems funcionarios o representantes electivos. Esas elecciones se celebrarn de modo sepa-rado e independiente. Las de Presidente, Vicepresidente y representan-tes legislativos y parlamentarios de organismos internacionales el tercer domingo del mes de mayo y las de las autoridades municipales el tercer domingo del mes de febrero (Asamblea Nacional, Repblica Domini-cana, Acta de la REUNIN ORDINARIA N 0047, jueves 1 de octubre de 2009). Esta modificacin empieza a regir a partir de las elecciones de 2016.

Finalmente, Guatemala y Panam mantendran las elecciones municipa-les unificadas con las elecciones nacionales. En el cuadro que se muestra a continuacin se resumen las tendencias de los cambios.

Es importante destacar que los representantes de las Asociaciones Mu-nicipales entrevistados para esta investigacin, de forma unnime con-sideraron que el elemento ms importante de reforma electoral es el cambio en el calendario electoral, ya que mediante las elecciones sepa-radas existe mayor posibilidad de que los temas locales se introduzcan en la agenda nacional.

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Cuadro 1.2.Tendencia de reforma de la frmula electoral

PasCalendario Electoral

Actual Propuesto

Guatemala Alcalde: mayora simple.Regidores: representacinproporcional.

a. Mayora absoluta para elec-cin de alcalde y concejales; ob. Mtodo DHondt para la corporacin municipal.

El Salvador Corporacin municipal:mayora simple.

Alcalde: mayora simple.Regidores: representacin proporcional.

Honduras Alcalde: mayora simple.Regidores: representacinproporcional.

Mantener la frmula.

Costa Rica Alcalde: mayora simple.Regidores: representacin proporcional.

Mantener la frmula.

Panam Representantes de corre-gimientos: mayora.Alcalde: mayora.

Mantener la frmula.

Repblica Dominicana

Sndico: mayora simple.Concejo municipal: repre-sentacin proporcional.

Mantener la frmula.

Fuente: Elaboracin propia.

1.2. Tamao de los distritos electorales

En los pases de la regin centroamericana y Repblica Dominicana con-sideran apropiado el tamao de los distritos electorales, por lo que no se estn planteando reformas en este elemento.

1.3. Frmula electoral

En este elemento, tanto en Guatemala como en El Salvador se est con-siderando modificar la frmula electoral para la eleccin de los miem-bros del Concejo Municipal. Es importante recordar que en la actualidad, El Salvador es el nico pas de la regin que utiliza el sistema de mayora simple para elegir a la corporacin municipal; de ah que el partido que gana las elecciones en una municipalidad gana todo, el alcalde y sus regidores. La reforma propuesta es la introduccin de la frmula de re-presentacin proporcional.

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En el caso de Guatemala, se han propuesto dos alternativas: a) Mayora Absoluta para la eleccin de Alcaldes, la cual ha sido propuesta por la bancada del Partido Avanzada Nacional (PAN), y b) Sistema de Repre-sentacin de Minoras (Mtodo DHondt) para la leccin de alcaldes y concejales, que es apoyado por la bancada del Partido Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y la Bancada Guatemala (BG).

El resto de los pases de la regin utilizan el sistema de mayora simple para la eleccin de alcade(sa) y su vice-alcalde(s), y de representacin proporcional para los miembros del concejo municipal.

1.4. Modalidad del voto

En este elemento, El Salvador est analizando la posibilidad de ins-taurar el voto residencial para que los votantes puedan ejercer el de-recho al sufragio en el centro de votacin ms cercano a su lugar de residencia.

En las elecciones de nivel nacional, Costa Rica introdujo el voto en el extranjero para la eleccin de presidente mediante el artculo 187 del nuevo Cdigo Electoral y El Salvador est analizando esta posibilidad.

1.5. Financiamiento poltico

Mediante la aprobacin del nuevo Cdigo Electoral del 11 de agosto de 2009, Costa Rica logr eliminar la desigualdad de acceso al financia-miento pblico de los partidos que compiten en las elecciones municipa-les. El artculo 99 de dicho Cdigo establece:

De conformidad con el principio democrtico y el principio de pluralidad poltica, el Estado contribuir a financiar a los partidos polticos que participen en los procesos electorales municipales y que alcancen al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios vlidamente emitidos en el cantn respectivo para la eleccin de alcalde o regidores, o elijan por lo menos un regidor o una regi-dora.

Adems, en el Cdigo se introducen mecanismos para un mejor control del financiamiento privado a las campaas polticas de cualquier nivel de eleccin. En El Salvador tambin est en estudio reformas tendientes a

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ejercer un mejor control sobre el financiamiento privado de las campa-as polticas. En Panam, se considera necesario introducir reformas en esta materia, pero no existen propuesta concreta de reforma.

1.6. Forma de presentacin de candidatura o estructura del voto

Este elemento hace referencia a la posibilidad de votar con listas abiertas que permitan la competicin de candidatos al interior de los partidos, lo cual propiciara una mayor identificacin con el elector; o, por el contra-rio, ejercer el derecho al voto mediante lista cerrada y bloqueada, lo cual favorece la lealtad de los candidatos hacia los partidos que los designan pero limitan la posibilidad de eleccin de los ciudadanos.

En este punto, la conclusin obtenida fue que, si bien los actores muni-cipales consideran que la introduccin de listas abiertas podra contribuir a una mayor identificacin de los regidores con sus electores, ven poco probable esta reforma.

1.7. Barreras de inscripcin

Con el fin de facilitar el acceso de partidos locales, en Costa Rica al artculo 60, inciso e) del nuevo Cdigo Electoral estableci que para la inscripcin de un partido cantonal se requiere de quinientas adhesiones de personas electoras inscritas en el Registro Civil, a la fecha de constitu-cin del partido, mientras que en el pasado se requera de un 1% de los electores inscritos en el cantn.

En Honduras, con el fin de facilitar la inscripcin de candidaturas inde-pendientes, se redujo el nmero de adherentes a dicha candidatura a un 0,5% de los votos vlidos en las ltimas elecciones presidenciales. Si bien esta reforma aument el nmero de candidaturas independientes en las elecciones del pasado 27 de noviembre de 2009, las elecciones munici-pales fueron dominadas por las candidaturas de los partidos polticos. De stos, el Partido Nacional de Honduras obtuvo el 53% de los votos vlidos para corporaciones municipales, seguido por el Partido Liberal con un 42%. En el resto de pases no hay propuesta de reforma en esta materia ni se considera necesario realizarlas.

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1.8. Acciones afirmativas

El nuevo Cdigo Municipal de Costa Rica en su artculo 2 establece la obligatoriedad de que las delegaciones, nominaciones y rganos cuen-ten con una participacin femenina del 50%. Tambin, se define que

Cuadro 1.3.Tendencias de reformas para disminuir barreras de inscripcin

PasCalendario Electoral

Actual Propuesto

Guatemala Partido poltico: 0,30% del total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral.

Comits electorales: mnimo de 100 afiliados y mximo de 1.500.

Se mantiene.

El Salvador Partido poltico: 3% del total de votos vlidos emitidos en la ltima eleccin presidencial.

Se mantiene.

Honduras Partido poltico y candidaturas inde-pendientes: 2% del total de votos vlidos en la ltima eleccin del nivel que corresponda.

Candidaturas independientes: 0,5% de votos vlidos en las ltimas elec-ciones en el nivel que corresponda.

Costa Rica Partido poltico: 3% del total de votos vlidos emitidos en la ltima eleccin presidencial.

Partido poltico y candidaturas indepen-dientes: 2% del total de votos vlidos en la ltima eleccin del nivel que corresponda.

Partido nacional: 3.000 adhesiones.

Provincial: Mnimo de 1.000 adhesiones.

Partido cantonal: Mnimo de quinientas adhesiones de ciudadanos del cantn.

(Cdigo Electoral, artculo 60, inciso e): 2009)

Panam Partidos polticos: al menos 4% de votos vlidos en la ltima eleccin presidencial.

Libre postulacin: Obtener en el dis-trito o corregimiento al menos un 5% de adherentes en la respectiva circuns-cripcin (Art. 226, Cdigo Electoral).

Se mantiene.

Repblica Dominicana

Partidos polticos: 2% de votos vlidos de las ltimas elecciones presidenciales.

Candidaturas independientes: 20% de electores inscritos en municipios de 5.000 o menos; y un 7% cuando el municipio exceda los 60.000 elec-tores (Art. 76, Ley Electoral)

Se mantiene.

Fuente: Elaboracin propia con base a Leyes y Cdigo Electorales de cada pas.

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3 Tsebelis, George. 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones polticas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

todas las nminas de eleccin utilizarn el mecanismo de alternan-cia por sexo (mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos personas del mismo sexo no puedan estar en forma consecutiva en la nmina.

En Honduras tambin se ha estimulado la participacin poltica de las mujeres mediante reforma al artculo 116 de la Ley Electoral y de las Or-ganizaciones Polticas, de la siguiente manera: Las Planillas Departa-mentales Municipales y del Parlamento Centroamericano debern incluir en las mismas un mnimo de treinta por ciento (30%) de mujeres a fin de cumplir con lo establecido en el artculo 105 de esta Ley.

1.9. Consideraciones finales

La teora en torno a los fines que se persiguen cuando se desarrollan re-formas electorales, nos indica que las mismas usualmente se orientan a mejorar la representatividad, el diseo del sistema electoral con el prop-sito de mejorar su transparencia, eficiencia, e independencia del rgano electoral, y reformas orientadas a mejorar la gobernabilidad. Tambin, nos seala que las reformas son menos probables mientras las institucio-nes electorales (reglas) sigan cumpliendo con su funcin en trminos de mantener un statu quo.

Por el contrario, un cambio en las condiciones de ingreso y movilidad en el interior de las lites polticas que haga ms incierta e imprevisible las acciones de los actores ante los ojos de los dems, crear las condicio-nes propicias para que los actores polticos decidan apoyar acciones de reforma electoral3. Esto explica el porqu en la mayora de los casos las reformas electorales responden a una coyuntura.

Los resultados de la investigacin confirman la caracterstica coyuntural de las reformas electorales que se han llevado a cabo en la regin, las cuales usualmente se han realizado previo al desarrollo de un proceso electoral. Un ejemplo de lo anterior son las recientes reformas consti-tucionales aprobadas en octubre de 2009 en Repblica Dominicana, mediante la cual se introduce nuevamente la figura de la re-eleccin no consecutiva del Presidente de la Repblica y se modifica el calendario

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electoral, al pasar de elecciones municipales y congresionales separadas de las elecciones presidenciales, a elecciones semi-unificadas. Aunque las razones aducidas para dicha reforma fue el ahorro de recursos, las entrevistas realizadas a distintos actores de la sociedad dominicana indican que responden ms a una preocupacin de la lite poltica por consolidar el sistema bipartidista.

En el caso de la Reforma del Cdigo Electoral de Cosa Rica, la decisin de reforma parece obedecer a la preocupacin de ciertos actores polti-cos y de la autoridad electoral ante los cambios observados en el com-portamiento electoral y en el sistema de partidos polticos desde 1998. En cuanto a las reformas electorales en el nivel municipal, el fin parece estar asociado con la bsqueda de los actores municipales de un fortale-cimiento de la gobernabilidad en las municipalidades y para hacer ms visibles los problemas locales en la agenda pblica nacional y local.

Otro ejemplo del carcter coyuntural de las reformas es El Salvador en donde se sigue discutiendo la conformacin de los Concejos Plurinomi-nales. En dicha discusin, todas las fuerzas polticas estn de acuerdo en el objetivo final que es la mejora en la representatividad del sistema, pero la discusin se centra en cmo lograr el equilibrio entre representatividad y gobernabilidad, por lo que la discusin se ha estancado en cmo fijar la proporcionalidad del sistema, si se le garantiza al partido ganador en un determinado municipio el poder tener el 50% de los representantes del Concejo Municipal y que el restante 50% se distribuya entre las otras fuerzas o si aplicar la representacin proporcional.

La inclusin de grupos que haban estado excluidos de la poltica ha sido un objetivo de reforma comn en la regin. En Guatemala y Panam, esto ha provocado la bsqueda de mecanismos de inclusin de la po-blacin indgena. En Costa Rica, llev a que en la reciente reforma del Cdigo Electoral se introdujera la paridad en la participacin femenina. En Repblica Dominicana en 2002 se aument la cuota de participacin femenina del 25% al 33%.

En cuanto a mejoras de la representatividad por medio de un fortaleci-miento de la vinculacin entre la ciudadana y sus representantes, slo Honduras y Repblica Dominicana han introducido el voto preferencial como un mecanismo para lograr dicho fin.

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Los casos de estudio tambin muestran que las reformas se han enfoca-do al mbito nacional. Las reformas electorales para el nivel municipal han sido muy pocas y han estado focalizadas en el calendario electoral para separar las elecciones nacionales de las municipales y la apertura de nuevas formas de participacin ciudadana por medio de las candi-daturas independientes o los comits cvicos electorales en Guatemala. Costa Rica es una excepcin en esta tendencia, pero cuenta con la figura de partidos cantonales.

Otras reformas identificadas obedecen ms a la necesidad de subsanar inequidades al interior del diseo electoral, como la reforma introducida en el nuevo Cdigo Electoral en Costa Rica para ampliar el financiamien-to pblico a las elecciones municipales.

En los anlisis de los casos nacionales se evidencia que la negociacin de reformas electorales se desarrollan en mltiples arenas de negocia-cin, de tal forma que es necesario contar con una moneda de transac-cin entre las distintas arenas para poder avanzar en la negociacin. El comprender estos juegos complejos de negociacin es una habilidad fundamental que debe ser desarrollada por los miembros de las asocia-ciones nacionales de municipios, por lo que sera recomendable que la Fundacin DEMUCA siga apoyando la capacitacin sobre procesos de incidencia poltica a los miembros de dichas asociaciones, en donde el resultado de procesos de investigacin como los desarrollados en esta consultora se constituyen en un insumo de fundamental importancia para comprender la situacin que se enfrenta y el hacia dnde se debera orientar la incidencia para fortalecer la autonoma municipal.

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Reformas electorales4

Captulo II

4 Para la elaboracin de este informe la autora cont con la asistencia del Lic. Edgar Ernesto Herrera de Len.

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Captulo IIReformas electorales: Guatemala

Introduccin

Guatemala es un pas particular en su conformacin demogrfica y geogrfica. El 55 % de los guatemaltecos son descendientes de pueblos mayas, los ladinos comprenden la otra gran mayora de poblacin re-presentando un 40% de la misma, seguidos por los garfunas (afroame-ricanos-caribeos) con un 2%, y otros grupos tnicos asiticos (chinos, coreanos, rabes, hindes y judos) con un 3%.

La poblacin indgena de Guatemala (incluyendo a las personas que procede de una familia indgena, aunque no necesariamente hable al-gn idioma maya), en su mayora se concentra en el altiplano norte y noroccidental (Alta y Baja Verapaz, Huehuetenango, Solol, Totonicapn y Quich). El 70% de esta poblacin vive bajo el sistema tradicional rural, y el restante 30% en centros urbanos, o bastante adheridos al modo de vida urbano.

Por la importancia de la poblacin indgena, las ltimas reformas elec-torales aprobadas en 2004 y 2006, tienden a fortalecer un proceso de representatividad de esta poblacin a travs de una mayor participacin en el proceso electoral, de su organizacin legal y una mayor presencia de los partidos polticos en el nivel municipal y departamental.

El presente informe pretende hacer un acercamiento a las reformas elec-torales recientemente aprobadas que han afectado el tema municipal. Asimismo, se detallarn las reformas que actualmente estn en discusin en el Congreso de la Repblica, y que de alguna u otra forma afectarn la participacin electoral municipal as como a sus autoridades.

El informe se ha dividido en tres secciones. En la primera se resumen las reformas electorales realizadas en 2004 y 2006 que se constituyen en las actuales reglas del juego electoral. En la segunda seccin se presentan las reformas electorales que se encuentran en discusin en el Congreso de la Repblica. Finalmente, se describe la percepcin de actores polti-cos y municipales sobre reformas electorales necesarias para fomentar una mayor autonoma poltica municipal.

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2.1. Reformas electorales recientes (2004-2006)

Durante el 2004 y 2006, el Congreso de la Repblica, mediante los De-cretos nmeros 10-2004 y 35-2006, aprob diversas reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, la cual haba sido aprobada por la Asam-blea Constituyente mediante Decreto N 1-85 de 3 de diciembre de 1985 y que en adelante denominaremos como LEPP. A continuacin se expli-can los principales cambios introducidos y que afectan la poltica local.

2.1.1. Partidos polticos

Uno de los principales cambios se orient a la regulacin del funciona-miento de los partidos polticos y, sobre todo, a promover su organizacin tanto a nivel departamental como a nivel municipal, con el fin de fomen-tar una mayor participacin poltica en el nivel local. Tambin se abri la participacin poltica a otras formas de organizacin, denominadas comits cvicos electorales y a las asociaciones con fines polticos.

Producto de esta reforma, el artculo 16 de la LEPP reconoce como orga-nizaciones polticas a las siguientes:

Artculo 16.- Organizaciones polticas. Son organizaciones polti-cas:a) Los partidos polticos y los comits para la constitucin de los

mismos;b) Los comits cvicos electorales; y,c) Las asociaciones con fines polticos.

Con respecto a los Partidos Polticos, para su existencia el artculo 19 de la LEPP establece lo siguiente:

Artculo 19.- Requisitos para la existencia y funcionamiento de los partidos. Para que un partido poltico pueda existir y funcionar legalmente se requiere:a) Que cuente como mnimo con un nmero de afiliados equiva-

lente al 0,30% del total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral utilizado en las ltimas elecciones generales, que estn en el pleno goce de sus derechos polticos. Por lo menos la mi-tad debe saber leer y escribir.

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Al publicarse un nuevo padrn electoral para elecciones gene-rales, los partidos polticos deben cumplir con el requisito an-terior, dentro de un plazo de que inicia el da que se d por clausurado el proceso electoral y termina noventa das antes de la convocatoria del siguiente proceso de elecciones generales.

b) Estar constituido en escritura pblica y llenar los dems requisi-tos que esta ley establece;

c) Cumplir con los requisitos de inscripcin de los integrantes de sus rganos permanentes y mantener stos debidamente cons-tituidos y en funciones y;

d) Obtener y mantener vigente su inscripcin en el Registro de Ciu-dadanos.

Adicionalmente, mediante el artculo 49 de la LEPP se refuerza lo orga-nizacin local de los partidos polticos a establecerse que:

Para que exista organizacin partidaria vigente se requiere como mnimo:a) En el Municipio. Que el partido cuente como mnimo con cua-

renta afiliados vecinos de ese municipio; y que se haya electo, en Asamblea Municipal, al Comit Ejecutivo Municipal;

b) En el Departamento. Que el partido cuente con organizacin partidaria como mnimo en cuatro municipios del departamento y que se haya electo en Asamblea Departamental al Comit Eje-cutivo Departamental;

c) Nacional. Que el partido cuente con organizacin partidaria, como mnimo en cincuenta municipios y, por lo menos, en doce departamentos de la Repblica; y, que se haya electo en Asam-blea Nacional al Comit Ejecutivo Nacional.

Pero, qu sucede con los municipios en donde no existe organizacin partidaria?, se pueden postular candidatos a las distintas corporaciones municipales o diputaciones? Parte de las reformas fue aclarar tal tema, atribuyendo esa responsabilidad al Comit Ejecutivo Nacional de la si-guiente forma:

Artculo 29.- Atribuciones del Comit Ejecutivo Nacional. Adems de las funciones que se detallan en esta ley, corresponde al Comit Ejecutivo Nacional:

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a) Supervisar el funcionamiento de los Comits Ejecutivos Depar-tamentales y Municipales, y organizar y dirigir las actividades del partido en forma acorde con los estatutos y los lineamientos aprobados por la Asamblea Nacional.

b) Convocar a la Asamblea Nacional obligatoriamente cada dos aos y extraordinariamente, cuando as lo disponga el Comit Ejecutivo Nacional o los Comits Ejecutivos Departamentales constituidos legalmente.

c) Convocar a Asambleas Departamentales y Municipales, preparan-do el proyecto de agenda de las reuniones, el que deber hacerse del conocimiento previo del Secretario General Departamental o Municipal respectivo y supervisar el desarrollo de tales Asambleas.

d) Designar candidatos del partido a cargos de eleccin popular en aquellos municipios, donde el partido no tenga organizacin vigente.

Ms an, en dichas reformas denominadas de primera generacin, se replantearon los requisitos para el funcionamiento de las Asambleas Mu-nicipales. Esta disposicin est contenida en el literal c) del artculo 48 de la LEPP, el cual fue reformado de la forma siguiente:

La constitucin y el funcionamiento de las Asambleas Municipales se rigen por las normas siguientes:c) Qurum. Para que la Asamblea Municipal pueda instalarse y

tomar resoluciones, se requiere que estn presentes ms de la mitad de los afiliados integrantes de la misma. Si en el lugar, da y hora sealados no se hubiere reunido la cantidad de afiliados necesaria se esperar una hora, y a continuacin, la Asamblea se instalar con los afiliados presentes, siempre que sean por lo menos el diez por ciento (10%) de los afiliados del municipio y que no sean menos de quince afiliados si el porcentaje sealado diere una cifra menor.

2.1.2. Otras formas de participacin poltica en el nivel local

Con el fin de ampliar la participacin poltica de los ciudadanos, se in-trodujo la figura de los Comits Cvicos Electorales, instancias que participan en el proceso electoral nicamente para elegir corporaciones municipales.

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Los Comits Cvicos Electorales buscan fortalecer la participacin poltica de los ciudadanos en sus municipios. Contrario a los partidos polticos, los Comits tienen una naturaleza de carcter temporal. El artculo 114 de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, establece que:

Los comits cvicos electorales quedarn automticamente disuel-tos, sin necesidad de declaracin o resolucin alguna, al quedar firme la adjudicacin de cargos en la eleccin en que hayan parti-cipado.No obstante, subsistir la responsabilidad de los directivos de di-chos comits por los fondos que hayan percibido y administrado.

Las reformas introducidas a la LEPP en 2006 modificaron el concepto y la forma de crear y legalizar un Comit Cvico de la siguiente manera:

Artculo 97.- Concepto. Los comits cvicos electorales son organi-zaciones polticas, de carcter temporal, que postulan candidatos a cargos de eleccin popular, para integrar corporaciones munici-pales.Artculo 98.- Funcin de los comits. Los comits cvicos electorales cumplen la funcin de representar corrientes de opinin pblica, en procesos electorales correspondientes a gobiernos municipales.Artculo 99.- Requisitos para la constitucin de comits cvicos elec-torales. Para que un Comit Cvico Electoral pueda constituirse y funcionar legalmente, se requiere:a) Contar, en el momento de su constitucin, con el mnimo de

afiliados siguientes:1) En municipios con hasta 5.000 empadronados, cien afilia-

dos.2) En municipios que cuenten entre 5.001 y 10.000 empadro-

nados, doscientos afiliados.3) En municipios que cuenten entre 10.001 y 20.000 empadro-

nados, cuatrocientos afiliados.4) En municipios que cuenten entre 20.001 y 50.000 empadro-

nados, seiscientos afiliados.5) En municipios que cuenten entre 50.001 y 75.000 empadro-

nados, un mil afiliados.

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6) En municipios que cuenten entre 75.001 y 100.000 empa-dronados, un mil doscientos cincuenta afiliados.

7) En municipios que cuenten con ms de 100.000 empadrona-dos, un mil quinientos afiliados.

Para el clculo de empadronados deber tomarse como base el padrn electoral utilizado en la ltima eleccin general.Las funciones de cada Comit Cvico Electoral quedan limitadas al municipio en que haya postulado candidatos.

La otra forma de organizacin poltica reconocida en el artculo 16 de la LEPP son las Asociaciones con Fines Polticos, las cuales son orga-nizaciones de duracin indefinida, que sin ser partido poltico o comit cvico electoral, tienen como finalidad esencial el conocimiento, estudio y anlisis de la problemtica nacional (Art. 115, LEPP). La aprobacin de estatutos e inscripcin de estas asociaciones es responsabilidad del Registro de Ciudadanos.

2.1.3. Identificacin de ciudadanos

En el ao 2005, mediante el Decreto N 90-2005 se crea en Registro Nacional de las Personas, como responsable de emitir el Documento Personal de Identificacin para sustituir a la Cdula de Vecindad. La C-dula de Vecindad ha sido objeto de mltiples crticas, en virtud que se ha prestado para mltiples formas de falsificacin.

El artculo 50 de la LEPP define al Documento Personal de Identificacin (DPI) como:

Un documento pblico, personal e intransferible, de carcter ofi-cial. Todos los guatemaltecos y los extranjeros domiciliados mayores de dieciocho (18) aos, inscritos en el RENAP, tienen el derecho y la obligacin de solicitar y obtener el Documento Personal de Identi-ficacin. Constituye el nico Documento Personal de Identificacin para todos los actos civiles, administrativos y legales, y en general para todos los casos en que por ley se requiera identificarse. Es tambin el documento que permite al ciudadano identificarse para ejercer el derecho de sufragio. El reglamento respectivo regular lo concerniente al DPI.

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Artculo 92-. Cuarto Transitorio. Sustitucin de la Cdula de Ve-cindad. La sustitucin de la Cdula de Vecindad deber efectuarse en un plazo no mayor de dos (2) aos, contados a partir de que se entregue el primer Documento Personal de identificacin por el Registro Nacional de las Personas RENAP, emisin que iniciar el dos de enero de dos mil nueve.

Con esta modificacin, se centraliza la emisin del documento de Iden-tidad en el Registro Nacional de las Personas y se elimina la potestad de las municipalidades de emitir la Cdula de Vecindad.

2.1.4. Definicin de distritos electorales

Con el fin de facilitar la participacin de los electores y debido a que la geografa guatemalteca dificulta en muchas ocasiones el traslado o la comunicacin rpida entre aldeas, se reforma el artculo 231 de la LEPP quedando de la forma siguiente:

Artculo 231.- Instalacin de las juntas receptoras de votos. Es obligacin de las juntas electorales municipales instalar las juntas receptoras de votos en las cabeceras municipales, aldeas, caseros, cantones u otros lugares donde existan ms de quinientos empa-dronados; en caso de existir ncleos poblacionales con menos de quinientos empadronados, el Tribunal Supremo Electoral deber instalar las mesas de votacin en la aldea, casero, cantn o lugar que facilite la afluencia y conjuntar el nmero establecido, cum-plindose, en ambos casos, previamente lo dispuesto en el prrafo segundo del artculo 224 de esta ley.

El artculo 230 de la LEPP establece que a cada Junta Receptora de Votos le corresponde un mximo de seiscientos electores, los cuales se distribuirn de acuerdo al orden numrico de la inscripcin de su Registro de Ciudadanos.

2.1.5. Frmula electoral

Las reformas de 2004 y 2006 en materia electoral, contienen un cambio en la normativa que regula la representacin proporcional de minoras. En la Ley Electoral y de Partidos Polticos se establece lo siguiente:

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Artculo 203.- De la representacin proporcional de minoras. Las elecciones de diputados, por lista nacional, por planilla distrital, di-putados al Parlamento Centroamericano, as como las de conce-jales para las corporaciones municipales, se llevarn a cabo por el mtodo de representacin proporcional de minoras.

Bajo este sistema, los resultados electorales se consignarn en pliego que contendr un rengln por cada planilla participante y varias columnas. En la primera columna se anotar a cada planilla el nmero de votos vlidos que obtuvo; en la segunda, ese mismo nmero dividido entre dos; en la tercera, dividida entre tres, y as sucesivamente, conforme sea necesario para los efectos de adjudicacin.

De estas cantidades y de mayor a menor, se escogern las que corres-pondan a igual nmero de cargos en eleccin.

La menor de estas cantidades ser la cifra repartidora, obteniendo cada planilla el nmero de candidatos electos que resulten de dividir los votos que obtuvo entre la cifra repartidora, sin apreciarse residuos. Todas las adjudicaciones se harn estrictamente en el orden correlativo estableci-do en las listas o planillas, inicindose con quien encabece y continun-dose con quienes le sigan en riguroso orden, conforme el nmero de electos alcanzado.

2.1.6. Financiamiento poltico

El artculo 21 de la LEPP define el financiamiento pblico a todas las organizaciones polticas que hayan alcanzado al menos el 5% de los votos vlidos. Se exceptan del 5% a los partidos polticos que obtengan al menos una diputacin en el Congreso. El pago del financiamiento pblico se har en cuatro cuotas anuales iguales y durante el mes de julio de cada ao. En el caso de los Comits Cvicos Electorales, estos tambin reciben financiamiento y la responsabilidad de representacin de los mismos recae en sus directivos a pesar de que stos queden au-tomticamente desintegrados al finalizar el proceso electoral (Art. 114 LEPP).

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2.2. Reformas electorales en discusin en el Congreso

En esta seccin se presentan los elementos que estn siendo sujeto de reformas mediante iniciativas de Ley presentadas en el Congreso de la Repblica en el perodo 2008-2009.

2.2.1. Frmula electoral

Se han presentado dos iniciativas de Ley con el fin de modificar la fr-mula para la eleccin de Alcaldes y Sndicos. En ambas iniciativas se busca aumentar la representatividad del rgano ejecutivo del gobierno municipal y como respuesta a la insatisfaccin ciudadana mostrada en las dos ltimas elecciones, que han llevado incluso a actos de violencia como la quema de urnas.

La primera de estas iniciativas fue presentada por la bancada del Partido Avanzada Nacional (PAN)5 y fue conocida por el pleno del Congreso el 29 de enero de 2008, remitindose a la Comisin Especfica de Asuntos Electorales para su estudio y dictamen. En la exposicin de motivos se indica que:

En los dos ltimos eventos electorales, por la eleccin de alcal-des no gratos para la mayora de vecinos de la jurisdiccin, se han suscitado casos de urnas quemadas, protestas por los resultados, amenazas, actos de represin y vctimas mortales que se debe evi-tar en el futuro, buscando soluciones que satisfagan y calmen los nimos de la poblacin. Es por ello que se propone la eliminacin del sistema de mayora relativa en la calificacin del sufragio para la eleccin de alcaldes y sndicos, buscando que las dos planillas ms favorecidas con el voto popular se sometan a un proceso de segunda vuelta junto con los dos candidatos presidenciales, si ese fuera el caso (Iniciativa de Ley N 37474, 2008:4).

Concretamente, esta iniciativa propone la modificacin del artculo 200 de la LEPP De la Calificacin del Sufragio, para que se apliquen los si-guientes sistemas: a) mayora absoluta y b) representacin proporcional de minoras (mtodo DHondt).

5 La iniciativa fue presentada por el Diputado Carlos Yat Sierra, Jefe de Bloque Legislativo PAN.

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Tambin, se propone reformar el artculo 201 para que se lea de la si-guiente manera:

Artculo 201.- De la Mayora Absoluta. Este sistema se aplicar en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica y Planilla de Alcalde y Sndicos. Consiste en que la planilla triunfadora deber obtener, por lo menos, la mitad mas uno de los votos vlidos emitidos.

En caso de que ninguno de los candidatos alcance la mayora requerida se proceder a realizar una segunda vuelta con aquellos que obtuvieran mayores votos, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco das ni menos de treinta. En la eleccin de Concejales se seguira aplicando el sistema de representacin proporcional de minoras.

La segunda iniciativa para reformar la frmula electoral fue la banca-da del Partido Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). La Iniciativa de Ley N 3817 es la ms comprensiva y la que se ha discutido ms en los ltimos meses, ya que incluye tambin las siguientes reformas: voto uninominal para diputados(as), voto en el extranjero, igualdad de oportunidades para la participacin poltica, y reduccin del nmero de diputados. Esta iniciativa fue conocida en el Pleno del Congreso el 14 de mayo de 2008 y enviada a dictamen a la Comisin Especial de Asuntos Electorales.

En la misma se propone modificar la eleccin de Alcaldes para pasar de un sistema de mayora a uno de representacin proporcional de mino-ras, para lo cual adicional el artculo 203 A de la siguiente manera:

203 A.- Representacin proporcional de minoras. Las elecciones de Alcaldes y concejales para las corporaciones municipales se lle-varn a cabo por el mtodo de representacin proporcional de mi-noras.Todas las adjudicaciones se harn estrictamente en el orden co-rrelativo establecido en las listas o planillas, inicindose con quien encabece y continundose con quienes sigan en riguroso orden, conforme el nmero de electos alcanzados (Iniciativa de Ley N 3817, 200:8).

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La Bancada Guatemala (BG), present la Iniciativa de Ley N 3826 que fue conocida en el Pleno el 22 de julio de 2008 y enviada a la Comisin Especfica de Asuntos Electorales para su estudio y dictamen, en la cual tambin se plantea reformar el artculo 203 de la actual LEPP para que existan dos sistemas de votacin:

Sistema uninominal para la eleccin de diputados, tanto por lista nacio-nal, por planilla distrital y diputados al Parlamento Centroamericano.

Sistema de representacin de minoras, para alcaldes y concejales para las corporaciones municipales.

2.2.2. Forma de candidatura: Lista cerrada o abierta

En lo que respecta a la forma de presentar las candidaturas de las perso-nas que compiten en la eleccin de diputados, distintas fuerzas polticas coinciden en pasar de un sistema de lista cerrada a uno de lista abierta, con el fin de aumentar la representatividad del Congreso y el nivel de responsabilidad de dichos representantes, en el sentido de dar cuenta a los ciudadanos que los eligieron.

Para concretar dicha reforma, la bancada del PAN introdujo la Iniciativa de Ley N 3817, el UNE la Iniciativa de Ley N 3826, y el Partido Libertad Democrtica Renovada (LIDER) la Iniciativa de Ley N 4029. De stas, la Iniciativa de Ley N 3826 ya cuenta con dictamen favorable de la Co-misin Especfica de Asuntos Electorales, y est para discusin en Primer Debate. En dicha Iniciativa se propone la reforma al artculo 203 de la siguiente manera:

a) Las elecciones de Diputados por lista Nacional, por planilla dis-trital y Diputados al Parlamento Centroamericano, se llevarn a cabo por el sistema de Votacin Uninominal.El ciudadano elegir a los candidatos que considere en forma individual y hasta el nmero de veces de acuerdo a los cargos a elegir. En la papeleta o boleta de votacin deber incluirse la fotografa, nombres y apellidos de todo candidato, as como el smbolo y nombre de la organizacin poltica que lo postula se-gn sea el caso.

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2.2.3. Nmero de diputados para el Congreso

Mediante iniciativa de Ley N 3747 presentada al Pleno el 29 de enero de 2008, la bancada del PAN propone reducir el nmero de diputados al Congreso, para lo cual solicitan reformar los dos ltimos prrafos del artculo 205 de la LEPP para que se lea de la siguiente manera:

Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Diputado por cada ciento veinticinco mil habitantes. Los distritos electorales que no lle-gan a este nmero de habitantes elegirn un solo diputado por el hecho mismo de ser distrito... Un nmero equivalente al veinticinco por ciento del total de diputados distritales ser electo directamente como diputado por lista nacional.

Persiguiendo el mismo objetivo, la bancada de UNE present como parte de la Iniciativa de Ley N 3817 la siguiente modificacin al artculo 205 de la LEPP:

Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Diputado por cada ciento veinte mil habitantes y a veintitrs diputados (23) a ra-zn de uno ms por cada distrito electoral por el solo hecho de ser distrito electoral.

En la actualidad, cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un Dipu-tado por el hecho mismo de ser distrito y uno adicional por cada ochenta mil habitantes.

2.2.4. Financiamiento poltico

La Iniciativa de Ley N 3817 presentada por la bancada de UNE incluye la reforma al financiamiento de los Partidos Polticos y distribucin de la deuda poltica que reciben. La propuesta consiste en aumentar de US$2,00 a US$3,00 dlares por voto obtenido, de los cuales dos dlares sern entregados a los Comits Ejecutivos Nacionales y el dlar restante a los Comits Ejecutivos Departamentales. Se mantiene el requisito de obtener al menos el 5% del total de votos vlidos.

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2.2.5. Acciones afirmativas: mujeres y jvenes

Con el fin de motivar una mayor participacin poltica de las mujeres, la bancada del UNE con el apoyo de diputadas de los otros partidos, present la Iniciativa de Ley N 40886, mediante la cual se propone mo-dificar el artculo 212 de la LEPP, de la siguiente manera:

Las planillas de postulacin a cargos de eleccin popular debern incluir en forma igualitaria a mujeres indgenas y ladinas o mestizas y hombres indgenas y ladinos o mestizos, en forma proporcional a la composicin del distrito electoral correspondiente, de acuerdo con los datos del ltimo censo nacional de poblacin. El orden de postulacin deber alternarse entre mujer y hombre.

Tambin se busca motivar una mayor participacin de los jvenes, por lo que esta misma bancada introdujo la Iniciativa de Ley N 38857 me-diante la cual se pretende adicionar al artculo 206 de la LEPP, un prra-fo donde se indique que cada partido poltico o comit cvico electoral deber incluir dentro de las planillas de candidatos a concejal titular y suplente en cada corporacin municipal como mnimo una persona me-nor de 30 aos.

A continuacin se resumen las principales caractersticas de las reglas electorales en el nivel municipal, tal y como se encuentran en la actuali-dad y las reformas que estn en discusin en el Congreso.

2.3. Otros temas de reforma

En opinin del seor Vinicio Penados, alcalde de San Francisco Petn y miembro de Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica de Guatemala (ANAM), un elemento de reforma debera ser el calendario electoral, para tener elecciones municipales separadas de las elecciones de las elecciones generales con el fin de promover un mayor debate de los temas municipales y los planes de gobierno propuestos por los candi-datos a ocupar cargos en la corporacin municipal.

6 La iniciativa fue conocida en el Pleno el 20 de agosto de 2008 y se encuentra en estudio en la Comisin Especfica de Asuntos Electorales.7 La Iniciativa fue presentada en el Pleno del Congreso el 27 de agosto de 2008 y se encuentra en estudio en la Comisin Especfica de Asuntos Electorales.

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2.4. Consideracin final

La informacin presentada nos permite concluir que la mayor preocu-pacin que orienta las reformas propuestas es la de mejora en la legiti-midad y representatividad de las instituciones polticas guatemalteca, de ah que en el nivel municipal una de las propuestas presentadas es que la eleccin de alcaldes y concejales se haga por mayora absoluta.

La segunda propuesta de reforma a la frmula electoral va ms all y busca no slo legitimidad, sino una mayor representatividad, incremen-tando el nmero de ganadores por medio de la aplicacin del sistema de representacin proporcional de minoras (mtodo DHondt) para la eleccin de los miembros de toda la corporacin municipal.

Cuadro 2.1.Guatemala: Resumen de reformas electorales en el nivel municipal

Elementos del sistema

Actual Reforma propuesta

Calendario electoral.

Unificado. Se mantiene.

Tamao de los distritos electorales.

332 municipios. Se mantiene.

Frmula electoral.

Sndicos mayora simple y conceja-les representacin de minoras.

Eleccin de corporacin munici-pal por el mtodo de representa-cin de minoras (Frmula DHont)

Financiamiento poltico.

Obtener al menos el 5% del total de sufragios vlidos para tener de-recho a financiamiento estatal.

Se mantiene.

Estructuracin del voto.

Lista cerrada. Se mantiene.

Barreras de inscripcin.

Partido poltico: Un mnimo de afilia-dos equivalente al 0.30% de ciuda-danos inscritos en el padrn electoral utilizado en la ltima eleccin.

Comits Cvicos Electorales: mnimo de 100 afiliados y mximo de 1.500.

Se mantiene.

Acciones afirmativas.

No existe cuota a favor de al-gn grupo en particular.

Igualdad (50%) de mujeres y hom-bres indgenas y ladinos. Orden de alternancia mujer-hombre.

Fuente: Elaboracin propia.

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Tal preocupacin es comprensible en el marco de la inestabilidad que presenta el sistema de partidos polticos guatemaltecos. Tal y como se mostr en el estudio Ingeniera y Comportamientos Electorales a nivel Municipal presentado por DEMUCA en 2009, el nmero NEPP prome-dio en el perodo 1999-2007 es de 4,24 para la eleccin de presidentes, debindose ir a una segunda vuelta en las tres ltimas elecciones. El ndice de Pedersen para ste nivel eleccin en el perodo 2003-2007 fue de 59,09, lo cual muestra el alto nivel de volatilidad del sistema.

El nivel de volatilidad en el nivel local es similar al presidencial, ya que registra un ndice de Pedersen de 52,98 para el perodo 1999-2003. Otra caracterstica que presenta el nivel local es el incremento en la fragmen-tacin del sistema de partidos. El ndice Laakso-Taagepera, que mide el nivel de fragmentacin, pas de un valor de 2,18 en 2003 a un valor de 6,03 en 2007, mostrando una tendencia hacia un multipartidismo frag-mentado. Esta situacin podra ayudarnos a entender por qu algunos actores polticos estn favoreciendo una reforma en la frmula utilizada para la eleccin de la corporacin municipal que propicie el incremento en el nmero de ganadores.

Bibliografa

Asamblea Nacional Constituyente de Guatemala, Ley Electoral y de Par-tidos Polticos. Decreto N 1-85. Guatemala, 1985.

Congreso de la Repblica, Decreto N10-04 Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos. Guatemala, 2004.

Congreso de la Repblica de Guatemala. Iniciativa de Ley N 3747. Gua-temala, 2008.




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