guerra fiscal: federalismo e competiÇÃo fiscal no brasil sergio prado instituto de economia...

“GUERRA FISCAL”: FEDERALISMO E COMPETIÇÃO

FISCAL NO BRASIL

• Sergio Prado

• Instituto de Economia

• UNICAMP

QUESTÕES1.O que é “Guerra Fiscal” ?

2.Causas e evolução histórica

3.É boa para o país?

4.É boa para os estados?

5.O custo fiscal do setor automotivo

6.Alternativas e perspectivas

Tendências recentes:

• Globalização >>>>> fragilização governos centrais.

= redução importância das políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas

+• Processos de descentralização tributária e

orçamentária.

= ampliação da autonomia

INSTITUIÇÕES SUPRA-NACIONAIS

ESTADOS NACIONAIS

GOVERNOS REGIONAIS

POLÍTICAS DE COMPETIÇÃO FISCAL

• 1) INSTRUMENTOS UTILIZADOS:

• COMP. ORÇAMENTÁRIA

• x

• COMP. TRIBUTÁRIA

• 2) ABRANGÊNCIA:

• POLÍTICAS SELETIVAS X POL. UNIFORMES

• BRASIL:

• COMPETIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SELETIVA

UM CONCEITO PERTINENTE PARA O BRASIL

• “GUERRA FISCAL” é o uso, pelos GSN, de instrumentos orçamentários (impostos e dispêndio), e diretamente produtivos (empresas estatais), de forma seletiva, para:

• 1) induzir alterações na alocação espacial do investimento privado.• Deslocamento de plantas• Alocação de novos investimentos

• 2) interferir no processo de competição entre empresas e setores

A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO

• Relações fiscais federativas- Sistema tributário- Papel regulador do Governo Central.

• A evolução do investimento privado- A “década perdida“- Fim da da desconcentração industrial

- Estabilização e retomada do inv. Externo.

Sistema Tributário: causas

• Brasil: IVA de grande porte com competência estadual.

Reforma Tributária 1965 Reforma Tributária 1988

• Aspecto fundamental: Princípio misto de origem/destino:

“PODER DE FOGO” INDEPENDE DO NÍVEL DE DESENVOLVIMENTO LOCAL

• A COMPETIÇÃO FISCAL NO BRASIL SEMPRE EXISTIU, DESDE OS SESSENTA, ATRAVÉS DE PROGRAMAS ESTADUAIS DE DESENVOLVIMENTO CENTRADOS NO USO DO ICM.

• A CRIAÇÃO DO CONFAZ, EM 1975, FOI DESDOBRAMENTO DAS TENTATIVAS DO GF DE CONTROLAR A COMPETIÇÃO.

• DEPOIS DE UM SURTO NOS ANOS SESSENTA, ELA SE MANTÉM MODERADA ATÉ FINAL DOS 90’s.

• NOS 90’s ELA SE MANIFESTA COMO “GUERRA FISCAL”

Sistema Tributário: evolução

O papel do Governo Central• Regime Militar: Elevado poder de controle do

GF 1964-1980.

• Desenvolvimentos a partir dos anos 80’s:

• Processos de privatização: grande redução do setor produtivo estatal.

• Ajuste fiscal: minimizado o gasto em investimento pelo governo federal.

• Visão neoliberal: abandono e rejeição a políticas de desenvolvimento centralmente conduzidas, que foram dominantes entre 1950 e 1980.

RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90’s: :

• FRAGILIZAÇÃO DOS MECANISMOS DE CONTROLE DO GOV. CENTRAL SOBRE O INVESTIMENTO AGREGADO.

• TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA AMPLIA AUTONOMIA DOS GSN.

• SURGEM “ESPAÇOS VAZIOS” QUE PASSAM A SER OCUPADOS PELOS GOVERNOS ESTADUAIS:Substituição de políticas nacionais por

políticas autônomas estaduais de desenvolvimento

• Relações federativas: evolução histórica- Sistema tributário- Instituições de controle pelo Gov. Central.- A evolução do investimento privado- „década perdida“- Fim da da desconcentração industrial - Estabilização e retomada do inv. Externo.

A GUERRA FISCAL NO BRASIL: CAUSAS E EVOLUÇÃO

A retomada do investimento privado• Anos oitenta: redução e virtual estagnação do

investimento privado, baixa mobilidade do investimento:

ciclos de consumo/produção, baixo deslocamento de plantas.

• 1985: esgotamento do processo de desconcentração industrial

• Final dos oitenta: sucesso das políticas de estabilização na América Latina, e conseqüente retomada do investimento externo:

O CICLO DAS INVERSÕES NO SETOR AUTOMOTIVO

RESULTADOS QUE EMERGEM NOS 90’s:

• Estados menos desenvolvidos percebem a necessidade de induzir a desconcentração.

• Retomada do investimento externo provoca acirramento das iniciativas individuais e competitividade por parte dos governos estaduais.

QUESTÕES1. O que é “Guerra Fiscal” ?






• AVALIAÇÃO: RELAÇÃO CUSTO x BENEFÍCIO

• BENEFÍCIOS

• ECONÔMICOS - GERAÇÃO DE EMPREGOS - EFEITOS DE INDUÇÃO - QUALIFICAÇÃO MÃO DE OBRA

FISCAIS - AUMENTO DA ARRECADAÇÃO

LOCACIONAIS – REDUÇÃO DESIGUALDADES

CUSTOS

CONJUNTO DE BENEFÍCIOS FISCAIS CONCEDIDOS

• CRITÉRIO DE EFICIÊNCIA:

INDUZIR O INVESTIMENTO MINIMIZANDO O CUSTO FISCAL.

PROBLEMA CENTRAL:

IDENTIFICAR O NÍVEL CORRETO DE SUBSIDIAMENTO

EVITAR A REDUNDÂNCIA !

A GUERRA FISCAL É BOA PARA O PAÍS?


• CONDIÇÃO ESSENCIAL: AMPLIAR O VOLUME DE INVESTIMENTO AGREGADO NO PAÍS.

• HIPÓTESE: A PARCELA DOMINANTE DOS INVESTIMENTOS OBEDECE A ESTRATÉGIAS EMPRESARIAIS DE MÉDIO E LONGO PRAZO E SUA REALIZAÇÃO NO PAÍS NÃO DEPENDE DE INCENTIVOS.

• EXCEÇÕES: • MERCOSUL?• PEQUENOS/MÉDIOS INVESTIMENTOS de

CAPITAIS LOCAIS

• RESULTADOS:

• 1) QUANTO MAIOR O INVESTIMENTO, MAIOR A PROBABILIDADE DE QUE A GUERRA FISCAL AFETE APENAS SUA LOCALIZAÇÃO, NÃO SUA OCORRÊNCIA EFETIVA.

• 2) NESTES CASOS, O CUSTO FISCAL TOTAL DO INVESTIMENTO COMPÕE O PREÇO QUE O PAÍS PAGA PARA MUDAR A LOCALIZAÇÃO ESPACIAL DO INVESTIMENTO


CFt = INF + TER + SUBC + SUBDIF - RECind

CF custo fiscal

INF gastos infraestrutura

TER doação terrenos

SUBC subsídios creditícios

SUBDIF subsídios no diferimento do ICMS

RECind receita adicional gerada pelos

investimentos induzidos

O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS

A GF É BOA PARA OS ESTADOS?

• Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes.

• A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo. Cada projeto bem sucedido traz consigo todos os benefícios.

• Proposição usual, simplista: a Guerra Fiscal prejudica as finanças dos governos que a praticam. A médio prazo, portanto,

, A guerra fiscal é “self defeating“ !!

DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS:

• Relação governos x setor privado:- O jogo dos incentivos nos programas estaduais de desenvolvimento.

• Plano orçamentário: - instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

O JOGO DOS INCENTIVOS

• O COMPORTAMENTO DAS EMPRESAS:

1.Identificação da alocação ótima e de alocações alternativas viáveis.

2.Identificação do “custo de afastamento” de cada alocação alternativa.

3.Divulgação de “estudos em andamento para decidir entre diversas alocações”.

ESTÁ ABERTA A TEMPORADA DE OFERTAS!!!

O JOGO DOS INCENTIVOS

“CUSTO DE AFASTAMENTO”

• A POSIÇÃO DOS GOVERNOS ESTADUAIS

1. Baixo nível comparativo de assessoramento técnico.

2.Nenhuma articulação entre governos: concorrência acirrada (“Cobrimos qualquer oferta!’’).

3.Total omissão do Governo Federal como elemento ordenador/articulador.

O JOGO DOS INCENTIVOS (II)

O RESULTADO:

• O CUSTO FISCAL É MAXIMIZADO: EMPRESAS COMANDAM O PROCESSO DE LEILÃO ATÉ ESGOTAR A CAPACIDADE DE OFERTAR SUBSÍDIOS DE CADA CANDIDATO.

• NOS PROGRAMAS REGULARES, CONCORRÊNCIA LEVA AO NIVELAMENTO E AMPLIAÇÃO CONSTANTE DOS INCENTIVOS, CADA ESTADO TENDE A RESPONDER À AMPLIAÇÃO DE BENEFÍCIOS PELOS CONCORRENTES.

DOIS ASPECTOS DAS POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS:

• Relação governos x setor privado:- O jogo dos incentivos nos programas

estaduais de desenvolvimento.

• Plano orçamentário: - instrumentos e impacto fiscal. Quem paga a conta?

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS DA GF• Quatro tipos de instrumento:

1.Gasto orçamentário > impacto direto no curto prazo.- Doações, infraestrutura em geral.

2.Empresas estatais > impacto?

3.Creditícios: impacto direto médio prazo

4.Tributários: impacto diluído no longo prazo

- DIFERIMENTO DO ICMS:70%!!!

O IMPACTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS

• Procedimento básico: diferimento por prazos de 5 a 30 anos, frequentemente com juros nulos ou muito baixos, e frequentemente sem correção monetária.

• Artifício para evitar a ilegalidade: triangulação entre Fundo Fiscal, arrecadação e empresa.

EMPRESA

ORGÃO ARRECADADOR – GOV. ESTADUAL

FUNDO FISCAL

ICMS RECOLHIDOAPORTE AO FUNDO

FINANCIAMENTO P/

CAPITAL DE GIRO

9% = 18% x 50%

Receita tributária de estado hipotético com grande projeto subsidiado

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

A

BC

curva A - arrecadação sem o projeto de investimento “ B - arrecadação efetiva com o investimento “ C - arrecadação potencial com o investimento

PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO

Desta análise resultam duas conclusões:

• Se não houver redundância (incentivos são iguais ao custo de afastamento):

• estado vencedor está fazendo “cortesia com chapéu alheio”, pois, na ausência dos incentivos, o investimento iria para a alocação ótima segundo avaliação da empresa, e o estado escolhido receberia toda a arrecadação.

• Se houver redundância (os incentivos concedidos são maiores que o custo de afastamento): o estado vencedor está perdendo receita que poderia arrecadar mesmo obtendo o projeto, e deixa de melhorar sua arrecadação.

O PROBLEMA DO CUSTO FISCAL DA GF

• É necessário separar dois conceitos:

• O impacto fiscal para o estado

• O impacto fiscal para o país

• Estes impactos são diferentes: o país sempre perde, mas o estado que atrai o investimento vai provavelmente ganhar.

CFt = INF + TER + SUBC + SUBDIF - RECind

CF custo fiscal

INF gastos infraestrutura

TER doação terrenos

SUBC subsídios creditícios

SUBDIF subsídios no diferimento do ICMS

RECind receita adicional gerada pelos

investimentos induzidos

O CUSTO FISCAL TOTAL PARA O PAÍS

O CUSTO FISCAL PARA O ESTADO

• O CUSTO FISCAL DO DIFERIMENTO DO ICMS NÃO INCIDE SOBRE O ESTADO, SE TOMAMOS A SITUAÇÃO FISCAL SEM O PROJETO

• CFe = INF + TER + SUBC – RECind

CFe = CFt - SUBDIF

CONCLUSÃO:

• HIPÓTESE RAZOÁVEL: OS INVESTIMENTOS SERIAM FEITOS NO PAÍS DE QUALQUER JEITO

• RESULTADO:

• O CUSTO FISCAL TOTAL É O QUE O PAÍS PAGA PARA “MUDAR DE LUGAR” O INVESTIMENTO

• O ESTADO PAGA APENAS UMA PARTE DESTE CUSTO (A MENOR PARTE) E RECOLHE TODOS OS BENEFÍCIOS DERIVADOS DO PROJETO

O CUSTO FISCAL NO SETOR AUTOMOTIVO

• ESTUDO DE CASO: MERCEDES – JUIZ DE FORA, MINAS GERAISRENAULT – CURITIBA, PARANÁGENERAL MOTORS – RG DO SUL

• PROCEDIMENTOS1)IDENTIFICAÇÃO DE TODOS OS BENEFÍCIOS E

SUA DISTRIBUIÇÃO TEMPORAL2)TRAZER A VALOR PRESENTE TODOS OS

DESEMBOLSOS/RENÚNCIAS FEITOS PELO GOVERNO E TODOS OS PAGAMENTOS REALIZADOS PELA EMPRESA ATÉ O FINAL DO PERÍODO DE SUBSIDIAMENTO

GUERRA FISCAL NO SETOR AUTOMOTIVORESUMO DOS RESULTADOS NOS TRÊS PROJETOS US$ MILHÕES

INVESTIMENTO INCENTIVOS PARTICIP. TOTAL ORÇAMENT.CREDIT./OUT ICMS TOTAL do ICMS

PREVISTO NO TOTAL %

MERCEDES 700 48,7 81,4 535,6 665,7 80,5GM 580 133,4 77,8 507,5 718,8 70,6RENAULT 1.000 167,3 0 191 358,3 53,3TOTAL 2.280 349,4 159,2 1234,1 1742,8 70,8

MERCEDES BENZ - ESTADO DE MINAS GERAIS CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIOVALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO

DESCRIÇÃO DO BENEFÍCIO VALOR MOMENTO DO CONTRATO3 - US$ Mi

15

US$ MI1

BENEFÍCIO4

QUITAÇÃO5 SUBSÍDIO

Gasto Orçamentário 48,7 0 48,7 doação terreno 48,7 48,7 0 48,7 obras de infraestrut. n.d. n.d n.d n.d

Crédito subsidiado 158,6 145,7 64,0 81,4 Cap. Fixo e de giro 123,6 119,4 53,9 65,3 FIND/PROIM 108,2 108,2 49,7 58,4 FUNDIEST 15,4 11,2 4,2 6,8 comercialização6 35,0 26,3 10,1 16,1Incentivo Tributário (ICMS) Diferimento do ICMS7 1.746,9 871,7 336,1 535,6TOTAL 1.954,1 1066,1 400,1 665,7

TABELA 3 SIMULAÇÃO DO CUSTO FISCAL PARA TRÊS PLANTAS

GENERAL MOTORS - ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIOVALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO


15

US$ MI1

BENEFÍCIO4


Gasto Orçamentário 133,4 133,4 0 133,4

doação de terreno 10,4 10,4 0 10,4

obras infraestrutura 123,0 123,0 0 123,0

Crédito subsidiado 239,7 239,7 161,8 77,8

para capital fixo10 239,7 239,7 161,8 77,8

Incentivo Tributário(ICMS) 1.190,6 604,2 96,6 507,5

isenção ICMS importa- 24,2 18,4 3,3 15,0 ção Maq. E Equip.

Diferimento ICMS11 830,5 520,3 93,3 427,0

Devol. Investimento12 336,0 65,5 0 65,5

TOTAL 1.563,8 977,3 258,5 718,8


RENAULT - ESTADO DO PARANÁ CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIOVALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO


15

US$ MI1

BENEFÍCIO4



doação terreno 15,2 15,2 0 15,2

obras de infraestrut. 152,1 152,1 0 152,1

Participação Acionária13 131,8

Incentivo Tributário (ICMS) 920,3 602,5 411,1 191,0

Diferimento do ICMS14 920,3 602,5 411,1 191,0

TOTAL 1.087,6 769,8 411,1 358,3

GERAÇÃO DE EMPREGOS POR PEQUENOS EMPREENDEDORES NO BRASIL:

INVESTIMENTO INICIAL US$ 100.000 GERAM OITO EMPREGOS EM TRÊS ANOS

CUSTO POR EMPREGO GERADO US$33.OOO

POSTO DE TRABALHO DIRETO US$MIL

no. Postos c. fiscal c.f/postoMercedes 1500 665.689 443,8Renault 2567 358.273 139,6GM 2000 718.808 359,4

ALTERNATIVAS DE SOLUÇÃO• RELATIVAS AO INSTRUMENTO PRINCIPAL

a) Adoção do princípio do destino

Elimina grande parte do poder de fogo;inverte a relação de força: estados grandes terão maior poder de subsidiamento.

b) Criação de IVA nacional, com legislação única.

• A OPÇÃO REGULATÓRIA

a) A- Governo Federal/Parlamento regulam uso de incentivos.

b) B - RECUPERAÇÃO DO CONFAZ, preservação da autonomia dos GE’s, mas sob regulação que impeça o excesso de concessões.

FIM• MUITO OBRIGADO PELA VOSSA

ATENÇÃO!

SENTIDOS DE COMPETIÇÃO FISCAL

TRIBUTÁRIAS ORÇAMENTÁRIAS

AMPLAS

PAÍSES SUBORDINAM A ADMINISTRAÇÃO DO IR A ESTRATÉGIAS COMPETITIVAS EM GERAL IR > FLAT TAX

SISTEMA TRIBUTÁRIO E GASTOS SÃO UTILIZADOS PARA COMPETIR POR INDIVÍDUOS E EMPRESAS.> TEORIAS DA DESCENTRALIZAÇÃO E GOVERNOS LOCAIS

SELETIVASBENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS PARA EMPRESAS E SETORES SELECIONADOS

BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS E ORÇAMENTÁRIOS PARA EMPRESAS E

SETORES SELECIONADOS

AMPLAS - MEDIDAS AFETAM IGUALMENTE TODOS OS AGENTES NA JURISDIÇÃOSELETIVAS - MEDIDAS AFETAM AGENTES INDIVIDUAIS, EM GERAL EMPRESAS

TABELA 1 BRASIL - PRINCIPAIS INVESTIMENTOS RECENTES NO SETOR AUTOMOTIVO

EMPRESA DECISÃO LOCALIZAÇÃO VALOR NÚMERO DE PRODUTO No VEÍCULOS(1) US$correntes EMPREGOS (Produção Anual)

VOLSWAGEN * jul/95Resende - RJ 270 1.800 Caminhões 40.000VOLSWAGEN * jul/95São Carlos - SP 270 nd Motores -RENAULT mar/96S. J. dos Pinhais - PR 1000 (4) 8000 Automóveis 100.000MERCEDES BENZ abr/96Juiz de Fora - MG 700 1.500 Automóveis 70.000CHRYSLER out/96Campo Largo - PR 300 400 Pickups 40.000AUDI / VOLKSWAGEN dez/96S. J. dos Pinhais - PR 480 2.000 Automóveis 60.000GM * dez/96Gravataí - Rio G. Sul 580 2.000 Automóveis 120.000

"Santa Catarina 480 nd Motores - "Mogi das Cruzes - SP 145 nd Estamparia -

SKODA dez/96Santa Catarina 145 nd Caminhões 5.000PEUGEOT/CITROEN out/97Porto Real - RJ 590 2.500 Automoveis 70/100.000HONDA (2) jul/96Sumaré - SP 100 1.000 Automóveis 15.000TOYOTA ndIndaiatuba - SP (5) 150 nd Automóveis 15.000FORD * 1999Camaçari -BAHIA (3) 730 automóveis 250.000 FIAT * n.d. Belo Horizonte - MG (5) 150-200 nd Automóveis 100.000


MERCEDES BENZ - ESTADO DE MINAS GERAIS CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIO VALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO

DESCRIÇÃO DO BENEFÍCIO VALOR CONDIÇÕES JUROS2CARÊNCIAAMORTIZ. MOMENTO DO CONTRATO3 - US$ Mi

15

US$ MI1 LIBERAÇÃO MESES MESES BENEFÍCIO

4QUITAÇÃO

5 SUBSÍDIO

Gasto Orçamentário 48,7 0 48,7 doação terreno 48,7 ass. contrato 48,7 0 48,7 obras de infraestrut. n.d. n.d n.d n.d n.d

Crédito subsidiado 158,6 145,7 64,0 81,4 Cap. Fixo e de giro 123,6 119,4 53,9 65,3 FIND/PROIM 108,2 ass. contrato 0,04 36 60 108,2 49,7 58,4 FUNDIEST 15,4 60% 3/1999 0 120 120 11,2 4,2 6,8

40% 3/2000 comercialização6 35,0 anual 0 120 120 26,3 10,1 16,1Incentivo Tributário (ICMS) Diferimento do ICMS7 1.746,9 anual 8 0 120 120 871,7 336,1 535,6TOTAL 1.954,1 1066,1 400,1 665,7

GENERAL MOTORS - ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIO VALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO


15


4QUITAÇÃO

5 SUBSÍDIO


doação de terreno 10,4 ass. contrato 10,4 0 10,4

obras infraestrutura 123,0 ass. Contrato9 123,0 0 123,0

Crédito subsidiado 239,7 239,7 161,8 77,8

para capital fixo10 239,7 ass.contrato 6,0 60,0 120,0 239,7 161,8 77,8

Incentivo Tributário(ICMS) 1.190,6 604,2 96,6 507,5

isenção ICMS importa- 24,2 5 parcelas 0 120 144 18,4 3,3 15,0

ção Maq. E Equip. anuais

Diferimento ICMS11 830,5 anual 8 0 120 144 520,3 93,3 427,0

Devol. Investimento12 336,0 40 parc. 65,5 0 65,5

mensais

TOTAL 1.563,8 977,3 258,5 718,8

RENAULT - ESTADO DO PARANÁ CONDIÇÕES FINANCEIRAS DO BENEFICIO VALOR PRESENTE DOS FLUXOS NO


15


4QUITAÇÃO

5 SUBSÍDIO


doação terreno 15,2ass. contrato 15,2 0 15,2

obras de infraestrut. 152,1ass. contrato9 152,1 0 152,1

Participação Acionária13 131,8ass. contrato

Incentivo Tributário (ICMS) 920,3 602,5 411,1 191,0

Diferimento do ICMS14 920,3 anual 8 0 0 48 602,5 411,1 191,0

TOTAL 1.087,6 769,8 411,1 358,3

guerra fiscal: federalismo e competiÇÃo fiscal no brasil sergio prado instituto de economia...

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