Groupe témoin

14/04/2010

RFF – GPSORex concertation phase 1

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AvertissementLe document ci-présent reprend la présentation faîte lors

du Groupe Témoin (GT) du 14 avril 2010 à Bordeaux.Il était constitué des 6 personnes suivantes : FNAUT, INAO,

DREAL, SEPENSO(2), Maire de St Médard d’Eyrans : 2 h 30 de présentation et de débat

En rouge figurent les commentaires, apports ou amendements des participants au GT.

Le sigle Val apparaît lorsque les contenus présentés sur une diapositive ont été validés par les participants.

En fin de présentation, 2 diapositives regroupent les positions transversales et supplémentaires exprimées par le GT

• 1. Commande et Méthodologie• 2. Des acteurs dans les instances• 3. Une concertation à la rencontre des territoires• 4. Régulation et animation de la concertation• 5. La question du grand public• 6. Rôle de RFF, des Préfets et de l’Etat• 7. Quels résultats pour les projets ?• 8. Conclusions• 9. Préconisations d’ARENES pour RFF

Les points saillants de l’analyse de la concertation

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• Commande : Bilan de la concertation sur l’année 2009 et préconisations pour la phase de concertation à venir

• Approche : Analyse d’ARENES à partir des perceptions collectées chez les acteurs rencontrés

• Méthodologie :• 15 acteurs rencontrés: 1 garants, 4 associations, 5 élus, 2

syndicats, 2 institutionnels• Sur l’ensemble des 3 lots / 2 régions• Entretiens avec membres de l’équipe GPSO et l’AMO

concertation-communication• Analyse de la presse depuis janvier 2009

1. Commande et Méthodologie

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Objectifs de la Charte Objectifs perçus par les acteurs itw

Informer le grand public de l’avancée des projets Informer et recueillir les avis

Enrichir l’élaboration des projets : partage des informations, écoute des attentes Transmettre les contraintes

Assurer la cohérence entre ces projets et les enjeux de développements territoriaux 

Définir un fuseau correspondant le plus possible aux attentes des parties-prenantes

Réaliser des projets qui respectent leurs environnements humains et naturels 

Repérer les enjeux des territoires concernés Etablir un dialogue tout au long des projets pour qu’il n'y ait pas de surprise à la fin 

Nourrir et éclairer les orientations de RFF et les décisions du comité de pilotage

Une décision qui se construit en COPIL et entérinée par l’Etat

Le ressenti d’une consultation là où est annoncée une concertation Val 

2. Des acteurs dans des instances : perception de la concertation

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Le principe : une combinaison d’instances qui permet un pluralisme de représentations, pour le CAL : les 5 collèges du Grenelle de l’environnement

Et le respect relatif de son application : • Groupes de travail (GT) fonctionnalités : associations

expertes, techniciens des collectivités, consulaires, Etat• Groupes de travail (GT) thématiques : associations

thématiques (environnement, chasse, pêche), consulaires, socio-économiques, techniciens des collectivités, Etat

• Commissions consultatives (CC) : les élus

Car on observe : Des syndicats non invités aux GT Une attention toute particulière pour les élus Des associations et des corps intermédiaires mal gérés au

travers des invitations (mauvais aiguillages sur les GT, invitations apparemment aléatoires, etc. ) Val

2. Des acteurs dans des instances : choix et répartition: constats Arènes (1)

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Conséquences : Une certaine richesse en termes de connaissance du territoire

(diversité des acteurs)Mais … Le sentiment d’une définition arbitraire des acteurs légitimes Des instances segmentées et mal articulées entre elles Opacité du processus de construction : perception d’une

manipulation, sentiment de suspicion

Le Grenelle comme référence difficilement applicable au plan local ? : « Par exemple, pour le nucléaire, avec le Grenelle on a 5 catégories à l’échelle nationale c’est ok, mais localement c’est inaudible. » (un élu) Val

2. Des acteurs dans des instances : choix et répartition (2)

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• COPIL : légitime pour tous. Des décisions en phase avec l’avancée des réflexions des territoires. Une certaine capacité à écouter les territoires (non décision sur une partie du lot 2)

• COTER : rôle mal compris par certains acteurs (périmètres et échelle)• GT fonctionnalités : très technique. Joutes argumentaires qui n’ont

pas permis de lever les interrogations sur la justification des projets.• GT thématiques : technique. Bonne accroche au départ, puis

démobilisation (associative) sur certains territoires. Une collecte des données réussie, mais une hiérarchisation des enjeux incomprise.

• CC : ont principalement informé de l’avancement des études. Les élus ne souhaitent pas se positionner même si c’est un devoir pour les élus de les suivre. Une « technocratisation » de l’instance dans le lot 2.

• CAL: les acteurs n’en parlent pas Val

2. Des acteurs dans des instances : perceptions et productions

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Un dispositif qui accumule les données, mais qui ne partage pas leur analyse

Un dispositif qui ne favorise pas une dynamique d’échanges entre les acteurs

Un dispositif suspect pour une majorité d’acteurs qui rigidifie leur posture (sauf exceptions)

Un dispositif qui ne produit pas les éléments attendus pour élaborer les projets

La nécessité pour RFF d’avancer malgré cette improductivité : choix en chambre des enjeux, des familles de fuseaux

Renforcement de l’opacité du processus d’élaboration des projets : perception d’une manipulation, sentiment de suspicion Val

2. Des acteurs dans des instances : maintien et construction d’une méfiance

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3. Une concertation à la rencontre des territoires :une gestion ad hoc de la concertation par lot Val

Lot 1 Lot 2 Lot 3 Landes Lot 3 Pays Basque

GT pluraliste et technique : collecte des données technique et peu pluraliste

CC information information et technocratisation

information et appropriation de l'élaboration des

fuseaux

information

Concertation de

proximité

rencontres bilatérales avec les élus avant et pendant la concertation permettent de recueillir des avis impossible

Problème

pas de positionnements des

élus, ni des associations, postures

des acteurs, temps restant trop court

pour partager l’élaboration

concertation essentiellement en direction des élus :

peu de communication auprès du Grand

Public

instances essentiellement des lieux d’information,

absence de collaboration des élus

et des associations

Evolution durant la phase 1

création des instances sous responsabilités

intercommunales pour favoriser le

positionnement des élus

naissance d’ associations qui

génèrent contestation a posteriori + écoute

des élus : contre-propositions de fuseaux tardives

intégration des propositions de

fuseaux, réussite des « comités de gare »

Développement de la mobilisation,

durcissement des positionnements

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Contexte : ensemble d’élus déjà impacté par A65 = connaissance des enjeux d’infrastructures

Proposition d’un premier fuseau par RFF : défiance des maires, mais volonté de s’impliquer

Travail en interne des maires : consensus local trouvé sur un fuseau alternatif

Ecoute par RFF de la proposition Elus locaux surpris par l’écoute de RFF, construction d’un

rapport de confiance« On a longtemps considéré RFF comme des ennemis. On a

longtemps considéré qu’ils ne nous écouteraient pas. Notre regard a changé le jour où on lui fait notre proposition, et qu’il ne nous a pas dit non. » (un élu)

Val

3. Une concertation à la rencontre des territoires : L’exemple du fuseau des maires (Landes)

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• L’étude SITEC : l’avènement de la défiance• Les instances de territorialisation des projets sous-utilisées• Un grand public informé par les canaux des édiles et des

associations et des médias

Le constat d’une irréversibilité relationnelle ? Un fuseau d’ingénieur, déconnecté d’une élaboration locale

Val

3. Une concertation à la rencontre des territoires : Le « nœud » du Pays Basque

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Une découverte tardive du projet, une inquiétude à l’approche du COPIL de janvier 2010

Les associations de riverains apparaissent Des « petits » élus qui ont le sentiment de ne pas

avoir été écoutés (Montech, etc.) poussés par les mobilisations locales

Un Conseil général actif (CG 82) : ZAC de Monbartier et agriculteurs du frontonnais …

Des propositions alternatives et des scénarios « politiques »

Un report de décision sur une partie du fuseauVal

3. Une concertation à la rencontre des territoires : Lot 2 : un territoire qui se réveille

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Préparation des acteurs : des rencontres interpersonnelles, mais non suivies dans le temps

Suivi et gestion des invitations manque de rigueur : entretient le sentiment d’exclusion pour certains

Préparation des réunions : des difficultés de transmission des documents (surtout lot 2) et ODJ en amont

Des CR sous forme de relevés de décisions, Vs une attente de trace des positions exprimées et des échanges (GT : moteur du retrait de certains acteurs – jamais vu dans d’autres concertations)

Un Maître d’ouvrage moins à l’aise dans l’animation que dans la technique

Une présentation des résultats difficilement lisible (cartes) Un temps d’appropriation des données insuffisant entre deux

réunions et sur l’ensemble du processus (RFF et acteurs)

Des modes d’élaboration des projets qui n’ont pas permis de construire la confiance des acteurs

4. Régulation et animation de la concertation : des outils négligés pour un dispositif complexe

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Le Collège des Acteurs (CAL) : • une arrivée tardive dans le dispositif (septembre 2009)• une difficulté à réguler la concertationLes Garants : • une arrivée tardive dans le dispositif (septembre 2009)• un rôle essentiellement symbolique, pour ceux qui en ont la

connaissance (en copie des courriers)• n’ayant pas de fonction de régulation, parfois des difficultés de

positionnement• certains garants sont considérés comme parti-pris aux projets, ce qui

interroge leur mode de nomination• leur bilan permet de légitimer le dispositif auprès des décideurs ; de

fournir des recommandationsLa Charte :• est validée très tard et peu discutée par le CAL• n’est pas diffusée au sein des instances• n’est jamais utilisée comme référence dans les modalités de

discussion Val

4. Régulation et animation de la concertation : Collège des acteurs, Garants et Charte (1)

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Une instance (le CAL) qui n’est pas articulée aux autresDes garants relativement présents mais qui n’ont pas une

fonction vraiment identifiéeUn texte qui reste une référence en interne à RFF, mais qui

n’est jamais mobilisé pour rappeler les règles de dialogue

Des institutions de régulation sans réelle prise sur le processus de concertation

Elles n’apparaissent pas ou peu comme un recours pour les acteurs

Elles ne permettent pas de garantir le bon déroulement de la concertation

Mais un intérêt pour beaucoup d’acteurs de leurs maintiens pour la phase 2 à condition de clarifier leurs fonctions Val

4. Régulation et animation de la concertation : Collège des acteurs, Garants et Charte (2)

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• Des débats publics (BT et BFE) aux résultats inégaux sur les territoires en termes d’information du grand public

• 3 lettres d’information : une distribution limitée aux territoires impactés

• Une communication considérée comme technique : difficulté d’accessibilité, vulgarisation : « à force de tout vouloir y mettre, on n’y comprend plus rien » (technicien)

• Une information du grand public via les élus locaux et les associations sur les sites conflictuels : le risque d’une information partiale

• La presse : un fort intérêt pour le conflit mais absente de la concertation : un désintérêt ou une exclusion ?

• Au regard du mémento, quelles consultations, recueil et prise en compte des avis du public ? Le questionnaire de la lettre d’information : recueil des modes d’information et satisfaction de ses lecteurs Val

5. La question du grand public : une information sans participation

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• RFF positionné essentiellement dans le domaine technique• RFF: Maître d’ouvrage des projets et Maître d’œuvre de la

concertation: une double casquette souvent critiquée• Une surcharge de travail qui impacte la concertation (qualité

des CR, cohérence dans l’enchaînement des réunions, appropriation des études, animation technique)

• Pour certains une méfiance a priori, qui peut être confirmée (accusation de manipulation, d’opacité) ou reconsidérée

• La naissance d’une défiance sur le lot 2, alors que le contexte était pacifique

Une capacité technique jamais remise en cause Mais une impression d’incompétence en termes de

concertation : « La concertation ce n’est pas le métier de RFF. » (association) Val

6. Rôle de RFF

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• Des services de l’Etat étroitement associés à l’élaboration des projets, très présents dans la concertation, (GT relativise ce constat) et bons organisateurs des CC

• Des Préfets départementaux vigilants et à l’écoute des élus dans leur territoire (ex: lot 2-3)

• Le Préfet coordonnateur présent et à l’écoute de la concertation. Il prend acte de l’inaboutissement du projet sur certains territoires (ex. lot 2)

Un rôle clair et légitime à son niveau L’Etat apparaît pour certains comme un garant de la

concertation : une volonté que la DREAL ou la CNDP reprenne en main l’ensemble de la concertation (GT vision collégiale de ce garant : le CAL ?)

6. Rôle des Préfets et de l’Etat

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Les décisions des DP ne se sont pas « imposées » dans les opinions publics

Expliquer les projets et leur justification : un coût d’entrée dans la concertation avant d’aller plus loin

Une remise en cause de la justification de la LNBE par certains acteurs qui limite la concertation sur certains secteurs (Sud Gironde, Pays Basque)

Une nécessaire clarification des fonctionnalités projetées sur le tronçon Espagne-Bordeaux (Cf. bilan garants)

Une controverse qui a handicapé la concertation, jusqu’à parfois l’empêcher

Son impossible débat au sein de la concertation la fait ressurgir dans le débat électoral : l’accord PS/EE sur une nouvelle contre-expertise (GT : ambivalence des résultats électoraux : indicateur de l’acceptation ou agglomèrent plusieurs politiques publiques que mène une seule collectivité)

7. Quels résultats pour les projets : Des fonctionnalités toujours en question

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• La définition des fuseaux apparaît comme une « boite noire » liée à l’expertise multicritères non partagée avec les acteurs

• L’exemple du fuseau des maires (Landes) prouverait le contraire : l’expertise locale peut surprendre l’expertise globale

Qu’en est-il des fuseaux qui n’ont pas bénéficié de cette co-élaboration ? Ont-ils été bien choisis ?

Le report de décision sur une partie du lot 2 traduit-il une volonté d’une meilleure prise en compte des enjeux territoriaux ? Val

7. Quels résultats pour les projets : des fuseaux techniques

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• Un effort réalisé sur les gares (ex. d’Agen : étude spécifique, Dax qui arrive à faire un choix) : un rattrapage opéré par rapport à la précédente phase

• Qu’en est-il des autres gares ? (Montauban, Mont de Marsan, Bayonne) A-t-on pu partager la réflexion localement ?

• Les haltes ont-elles pu bénéficier des mêmes niveaux de réflexion ou est-ce des mesures compensatoires ? Quel portage/positionnement de la Région ?

Un effort de concertation qui cherche à aiguiller et à accélérer une maturation locale

RFF commence à être considéré comme un aménageur du territoireVal

7. Quels résultats pour les projets : La volonté d’articuler les gares aux territoires

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• Une réaction de défiance d’une majorité d’acteurs : l’impression que les fuseaux étaient déjà décidés par avance (sauf exception)

• Une absence de concertation dénoncée par certains voire vécue comme de la manipulation ; l’impression d’un sentiment de mépris de la part de RFF (relativisé par un membre du GT)

• La satisfaction de beaucoup d’acteurs d’une réduction rapide des zones concernées (élus, notaires, agriculteurs, …) : principale innovation aux yeux des acteurs

• Des délais tenus : – une crédibilité de RFF par rapport aux pouvoirs décisionnels

(Régions et Etat)– mais, une perception unanime de manque de temps pour

définir sérieusement et sereinement les fuseaux (élus, techniciens RFF et Etat, associations, consulaires …) : des opportunités de passage manquées ? Val

8. Points saillants de l’analyse d’ARENES

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9. Préconisations d’ARENES

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• Quelles instances, quelles échelles ? Deux enjeux principaux : définitions du tracé final (1) et des mesures compensatoires (2)

1. Resserrer le territoire impacté : aller tout de suite au tracé final : quelles modalités ?

Des GT transversaux et territoriaux : une confrontation des enjeux entre acteurs locaux tardive

Une collaboration étroite avec les élus locaux : le risque d’un processus opaque non assumé par les élus in fine

Poursuivre une gestion ad hoc : la recherche d’une adaptation des instances aux contextes locaux (Le GT demande un tracé à discuter localement)

Le cas particulier des variantes de fuseaux restants à l’étude (Midi-Pyrénées) : la nécessité de partager cette élaboration au risque d’entretenir les perceptions développées sur le MO : suspicion et manipulation

Préconisations : vers le tracé final (1)

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2. Définition des mesures d'atténuation (terme préféré à compensatoire) : des modes de dialogue qui comportent des écueils

Négociation : adaptation aux contextes locaux, mais inégalité entre territoires, opacité des tractations : « Par rapport aux gens qui vont être impactés, ils se placent dans une logique commerciale : « combien, et quand je vais être obligé de partir et comment ?» ou « qu'est ce que je vais y gagner ? ». Il faut expliquer cela aux gens. » (syndicat)

Protocoles départementaux, ou interrégional : définition concertée de niveaux égaux d’indemnisation, mais difficulté de prise en compte des spécificités territoriales : plutôt une vision sectorielle du GT (chambre d’agriculture, SAFER, …)

Un GT qui privilégie une approche négociée de l’insertion de l’infrastructure par la prise en compte des spécificités de chaque territoire (projets locaux, impacts suppression PN et activités locales)

Une crainte de gestion de ces mesures par un concessionnaireDémolir le bâti des terrains acquis dès leur rachat

Préconisations : vers le tracé final (2)

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Avec quels acteurs ? • Les plus concernés territorialement : élus locaux, agriculteurs,

viticulteurs, sylviculteurs, propriétaires, … • Quel rôle pour les acteurs de la phase 1 ? • Un rôle de contrôle pour le CAL ? (confirmé par le GT)

Dans tous les cas, des principes de concertation à appliquer plus scrupuleusement (ODJ, documents préalables, invitations, CR, points d’étape, etc.), et la nécessité de communiquer en direction du grand public

Préconisations : vers le tracé final (2)

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La perception d’un grand public délaissé dans la phase 1 et la demande unanime pour l’informer dans la phase suivante :

Un public prioritaire, celui concerné par la bande des 1000 mètres : « Il faut se rapprocher au niveau du territoire : il faut expliquer ce qui va être fait et comment. Il est évident qu'il y a des contraintes techniques. » (un technicien)

Des modes d’association du public à travailler localement , par exemple : Des réunions publiques organisées par les élus locaux où RFF vient présenter

le projet et recueillir les avis Des modes d’exposition pédagogiques : par exemple carte au 1/1000 du

territoire à l’entrée de la RP, avec personnes ressources Système de questions/réponses dans les RP, et sur site Internet Avoir un référent au niveau local qui peut être un interlocuteur pour les

individus (non infirmé par le GT) Des groupes de travail locaux ouverts au public ?

Une presse à inviter dans les processus de réflexion : communiqués et conférences de presse, travail de proximité auprès des journalistes.

Le public potentiellement usager des futures lignes, un public à informer aussi ? (GT : communiquer sur la justification au regard des conséquences sur le territoire)

Préconisations : quelle place pour le grand public ?

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Le fuseau de 1000 m, une méthodologie arbitraire au regard de la territorialisation des projets : une contrainte méthodologique qui n’a plus vraiment de sens Des acteurs qui distinguent plutôt deux échelles de discussion : les points durs de passage : expliquer et faire partager la contrainte, envisager déjà les mesures compensatoires : expliquer ce qu’est qu'une LGV, comment peut être traité le bruit, quelles indemnisations. Visites de projet avec les acteurs. « Pour exemple, la question du bruit n'a été abordée pour la première fois qu'en commission consultative du 4 janvier » (un élu)

les vastes zones de choix : recueillir tous les enjeux, actuels et futurs, proposer des tracés pour susciter des avis et arguments, susciter des contre-propositions locales de tracés, partager l’ensemble avec tous les acteurs pour susciter une discussion (une délibération) entre les acteurs qui éclairera la décision.

GT préfère revenir à un dialogue traditionnel : proposer tout de suite des tracés à discuter localement

Préconisations : aspects méthodologiques sur la phase de concertation étudiée (1)

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Un temps d’étude à réarticuler avec le temps de la concertation :Avancée concomitante de la concertation et des études : un principe louable (nourrir les études de la concertation), mais une application problématique : rythmes de réalisation différents qui créent des décalages : processus devient illisible et donc suspectConstat : les études se font au détriment de la concertation

Nécessité de ralentir, voire d’arrêter l’avancée de la concertation, en fonction de la maturité du processus, mais possibilité d’investir d’autres champs d’actions :

Intensifier la présence sur le terrain (information, pédagogie et écoute)

Continuer les études Alerter les décideurs de cette contrainte Val

Préconisations : aspects méthodologiques sur la phase de concertation étudiée (2)

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•Sentiment d’avoir perdu beaucoup de temps dans les réunions pour un bénéfice considéré comme nul.

•Des partisans et des opposants au projet qui constatent qu’ils ont la même perception de la concertation : opacité du processus, sentiment de manipulation (des tracés prévus à l’avance à faire valider à travers la concertation).

•La présence des élus dans les CC ne cautionne en aucun cas les choix relatifs aux projets.

•La communication avec les élus du Pays Basque est réversible : elle dépend de l’abandon du projet.

•Les GPSO sont des projets de technocrates et de grands élus que les citoyens et les petits élus ne peuvent s’approprier.

Positions transversales ou supplémentaires exprimées par le GT (1)

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•Les services de l’Etat n’ont pas été systématiquement vus dans les instances de concertation, et notamment les services de l’environnement (ex DIREN).

•La gare d’Agen, malgré son élaboration locale, n’est pas considérée comme un bon projet.

•Le GT pense que rien ne va changer par rapport à la phase 1.

•C’est à travers le rapport de force que des choses pourront changer.

•L’emprise des GPSO au lieu d’accueillir des LGV pourrait servir de trame verte et être conforme au Grenelle de l’environnement.

•La rentabilité économique des GPSO paraît fortement risquée : le coût de l’infrastructure ne pourra pas être supporté par la fréquentation estimée.

Positions transversales ou supplémentaires exprimées par le GT (2)

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