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Gobernadores vs. Organizaciones: Política social y Federalismo durante los gobiernos
de Néstor Kirchner y Cristina Fernández
Borrador no citar sin permiso.
En los países federales el presidente requiere de los gobernadores para ganar elecciones
y aprobar leyes en el Congreso. Recientemente, los actores sociales también han sido
incluidos como aliados de los presidentes en las provincias, a través de la derivación de
recursos de programas sociales. A través de un estudio de caso en una provincia
argentina analizo los cambios en la estrategia de coaliciones del gobierno federal. Así,
evalúo cómo la convivencia de dos aliados federales afecta a los regímenes
subnacionales. Los resultados muestran que las alianzas entre los presidentes y los
actores sociales pueden convertirse en un factor de inestabilidad para los regímenes
provinciales, pero que los gobernadores pueden encontrar equilibrios para seguir
manteniendo el control.
Palabras Clave Coaliciones Federales – organizaciones sociales –regímenes
subnacionales – políticas sociales
Buenos Aires, Enero 2011
Lorena Moscovich
Universidad de Buenos Aires
CONICET / Universidad de San Martín
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Gobernadores vs. Organizaciones: Política social y Federalismo durante los gobiernos
de Néstor Kirchner y Cristina Fernández 1
“Cuándo no hay voluntad, hay mil excusas,
cuándo hay voluntad hay mil recursos”
Organización Tupac Amaru
1. Dos alianzas, varios problemas
En los últimos años el gobierno federal argentino introdujo cambios en el armado de
coaliciones2 políticas en provincias y municipios.
3 Una de las principales innovaciones
ha sido la inclusión de actores sociales (organizaciones y sus líderes) en su proyecto
político y en la gestión de recursos públicos, aún cuando ya contara con otro aliado.
Esta práctica no reemplaza la fundamental política de acuerdos con gobernadores4 que
caracteriza al federalismo político argentino5. Sin embargo, los cambios en las alianzas
territoriales tienen consecuencias que pueden alterar las coordenadas en las cuales
presidentes y gobernadores gobiernan y negocian. Este trabajo analiza esas distintas
1 Versiones previas han sido presentadas en el las siguientes conferencias XXI IPSA, Santiago de Chile,
Julio de 2009 y XXIX LASA, Toronto, Octubre de 2010. Quisiera agradecer a todas las personas que
brindaron su testimonio en las entrevistas haciendo posible esta investigación. También a Ana Skiendziel
por su trabajo de asistencia en esta investigación. Versiones anteriores de este trabajo recibieron valiosos
comentarios de varios colegas, a Javier Auyero, Jacqui Behrend, Wendy Ana Jacoby, Guillermo
Jajamovich, Pedro Pirez, e Ivana Socoloff muchas gracias. El resultado final es mi entera responsabilidad.
Esta investigación contó con el financiamiento de una beca doctoral del CONICET y de los proyectos
UBACYT S027 y CONICET PIP 1810. 2 Hablaré alternativamente de alianzas o coaliciones políticas federales cuando me refiera a los acuerdos
(de duración variable) entre el gobierno federal y otros actores subnacionales para obtener apoyos para
aprobar leyes en el Congreso, ganar elecciones, implementar políticas o respaldar públicamente al
gobierno. En general las coaliciones se han establecido entre actores políticos partidarios (sindicatos y
cámaras empresarias también han tenido roles importantes en el respaldo de algunas políticas- Murillo,
2000; Beltrán, 2008-). 3 La Argentina es un país federal compuesto por tres niveles de gobierno: el federal (presidente, sus
ministros y un sistema legislativo bicameral), el provincial (23 provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires) y el municipal (salvo por la ciudad que la Ciudad no posee otras unidades políticas en su
interior). 4 La última década fue rica en investigaciones sobre las relaciones entre ejecutivo y gobernadores en la
Argentina. Sólo algunos ejemplos son: Gibson y Calvo (2000), De Luca (2004); Gibson et al (2004),
Calvo y Escolar (2005), Spiller y Tommasi (2007), Gibson (2008 y 2009), Benton (2009), Behrend (2007
y 2010), Gervasoni (2010), Ardanaz et al (2010), y Bonvecchi y Lodola (en prensa). 5 Sobre el funcionamiento del federalismo político argentino y sus consecuencias puede verse la
contribución reciente de Ardanaz, et al. 2010 y las referencias allí citadas.
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formas de alianzas federales en las provincias para conocer cómo conviven y cuales son
sus consecuencias en los regímenes subnacionales.
Sigo a Gibson (2009), quien entiende al federalismo político como uno de los
posibles arreglos de un sistema territorial compuesto por unidades autónomas pero que
interactúan afectándose la una a la otra.6. El territorio subnacional moldea un espacio
político con sus propios actores, recursos, y problemas, pero bajo ninguna circunstancia
las unidades subnacionales pueden considerarse como totalmente autónomas de aquella
unidad territorial más amplia que las contiene. Por ello se espera que los cambios en la
política federal de alianzas afecten a la política provincial. Mi objetivo en este trabajo es
analizar de qué manera la política de alianzas territoriales de los presidentes argentinos
Néstor Kirchner (2003-2006) y Cristina Fernández (2007-presente) ha influido en los
regímenes subnacionales, a través del estudio del caso de la provincia de Jujuy.
Desde 2003, el gobierno federal reconoce a los actores sociales como aliados, les
deriva políticas asistenciales e integra a algunos de sus líderes al gobierno (Garay,
2007). En la medida que el gobierno provincial posee otro tipo de rentas (como las de la
Coparticipación Federal de Impuestos7) y que, frente a ellas, el gasto de los programas
sociales federales es pequeño, no existiría competencia por los recursos. Más aún, el
gobierno provincial podría beneficiarse cuando las organizaciones sociales8 atraen y
6 La política también se cruza con relaciones sociales y políticas sedimentadas, y con una dimensión
dinámica del territorio y el espacio que los griegos entendían como sinecismo. El sinecismo son las
relaciones interdependientes, constructivas y destructivas, que surgen del hecho de que un número de
personas cohabiten voluntariamente en un espacio geográfico (Soja 2008:42). También véase Sack 1983. 7Sobre las relaciones entre los niveles de gobiernos con relación a la Coparticipación Federal de
Impuestos ver Bonifacio y del Cogliano (2010). Bonvecchi y Lodola (en prensa), enumeran distintas
rentas federales administradas por los gobernadores. 8 Las organizaciones de la sociedad civil son sumamente heterogéneas en composición, organización y
fines (Filmus, et. al. 1997, Cecconi y Luna 2002). Sólo me referiré a algunas de ellas que el gobierno
federal elige como aliadas políticas o de gestión en los territorios de las provincias y municipios. La mía
es una definición operacional (en el sentido que le da Sartori 2006: 66) que entiende a las organizaciones
sociales como un conjunto de actores que organizan los intereses de los pobres y desempleados en los
barrios (aunque luego su labor exceda estos territorios). El capital de estas organizaciones es su capacidad
para llegar a las personas para distribuirles políticas asistenciales y de movilizarlas en actos y en
protestas. A diferencia de los actores sociales colectivos que estudiaba la sociología política clásica, no
son grupos de intereses organizados, como cámaras empresarias o sindicatos de trabajadores. Su
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distribuyen recursos federales en su territorio. Gracias a ellos, estas podrían canalizar y
contener parte de las demandas de los habitantes más pobres de la provincia, aliviando
la presión sobre el gobierno provincial. Pero una organización más fuerte gracias a la
legitimación del gobierno nacional afecta el monopolio que el gobernador posee sobre
la distribución de los fondos federales en su provincia e implica un aumento de la
movilización social. Por otra parte, organizaciones más autónomas pueden establecer
diversos tipos de relaciones con el gobierno federal (colaboración) y el provincial
(competencia).
Reconstruiré la historia de trabajo de la organización social Túpac Amaru en la
provincia de Jujuy. Identificaré diferentes coyunturas, problemas y desafíos que
emergen en el régimen9 provincial a causa de la relación que el gobierno federal
establece con esta organización. Podría pensarse que una organización social que por su
manejo de fondos federales se fortalece al punto de convertirse en un actor de veto en la
política provincial es realmente un caso excepcional. También podría considerarse
excepcional que el presidente integre al gobierno a un líder de una organización social
sospechado de usar discrecionalmente planes de empleo; y, más aún, que el presidente
mantenga en el cargo al mismo dirigente/funcionario cuando el último fue sentenciado
por otro delito.10
Y ciertamente no ocurre a diario, pero ocurrió en la Argentina, que el
gobierno federal recurra a organizaciones sociales, por ejemplo, para que se movilicen
topografía es muy variable de acuerdo al territorio. Aunque algunas tienen presencia en varias provincias
y/o un gran número de miembros, las relaciones entre el gobierno y organizaciones sociales se reproducen
en distintos niveles llegando a escalas muy pequeñas, donde la micro unidad de estos vínculos puede ser
el contacto de un trabajador social con vecinos organizados para dar de merendar a los niños del barrio. 9 Según O‟Donnell (2010) el régimen político se conforma por las los patrones, formales o informales y
explícitos o implícitos determinantes en el acceso a cargos gubernamentales jerárquicos. Estos patrones
también delinean que actores son admitidos en tal acceso, así como los recursos y estrategias aceptados
para conseguirlo. Siguiendo Mazzuca (2007), Behrend (2010) destaca la relevancia de diferenciar cómo
se accede a las posiciones de autoridad del tipo de ejercicio del poder que se hace una vez que se ocupan
las mismas. 10
Este fue el caso de Luis D‟ Elia. Cuando asumió como Subsecretario de Tierras para el Hábitat Social
en 2003, ya había sospechas sobre su manejo discrecional de planes sociales. En 2004, estuvo
involucrado en la toma de una comisaría en la Ciudad de Buenos Aires y fue hallado responsable y
condenado a prisión (aunque luego eximido de ir a la cárcel). Sin embargo, siguió en el gobierno hasta
2006 cuando tuvo que abandonarlo debido unas polémicas declaraciones a favor del gobierno de Irán.
5
en su apoyo para defender una medida de gobierno.11
En este artículo mostraré que
estos casos, aparentemente “únicos” y en alguna medida “extremos”, sólo son posibles
en el marco de cambios profundos en la estrategia de construcción de apoyos
territoriales del gobierno nacional.
Para comenzar desarrollo algunos de los antecedentes de la forma en la cual
gobierno y diversos tipos de actores sociales se han vinculado. En la sección 3
caracterizo en particular la manera en la cual los distintos niveles de gobierno y
organizaciones sociales se relacionan en torno al último proceso de descentralización y
al manejo de recursos federales. Luego explico el enfoque de análisis. En la sección 5
abordo tres relatos que hablan de las consecuencias provinciales de las alianzas
nacionales. En cada relato hay un tipo de recurso en juego: recursos económicos,
recursos para intervenir en el la política provincial y recursos de legitimidad.
Seguidamente caracterizo el presente de la toma de decisiones en Jujuy y muestro la
gravitación que todavía tiene la política federal en la provincial. Por último cierro el
artículo con algunas reflexiones que surgen del caso analizado
2. Cambios y continuidades en la articulación de intereses del gobierno federal y en
su relación con las organizaciones sociales
Desde 2003, en la Argentina, las alianzas entre el presidente y sus contrapartes
territoriales (gobernadores, intendentes, organizaciones, líderes partidarios) se crean y
sostienen gracias a acuerdos bilaterales en los que cada “socio” en la provincia se
11
Por ejemplo, en 2008 el gobierno nacional y los intereses de la industria agrícola ganadera (el “campo”)
tuvieron un serio conflicto por un aumento de las retenciones a las exportaciones de soja. Mientras el
“campo” convocaba a una multitudinaria marcha en la Ciudad de Buenos Aires en contra del gobierno y
su medida; la presidenta convocó a un acto simultáneo en la provincia de Salta para respaldar su gestión
para el cual no sólo contó con su partido (el peronismo o partido Justicialista –PJ-) sino, también, con
organizaciones sociales.
6
vincula directamente con el presidente. La estructura radial12
que dibuja esta forma de
vinculación no es nueva en el estudio de la manera en la cual el gobierno federal articula
el conflicto y las políticas públicas entre diferentes intereses en disputa. La
característica de origen de la relación entre gobierno y actores privados fue la
disociación de la distribución de recursos de los costos implicados en las mismas
(Cavarozzi, 1999). Desde la segunda posguerra y hasta la dictadura del 76, las alianzas
entre actores públicos y privados se caracterizaban por una puja distributiva que
culminaban con estado “fraccionado” o “colonizado” (O‟Donnell, 1997) en un complejo
patrón de acumulación y sedimentación de conflictos, que no dejaba espacio para la
negociación (Cavarozzi, 1991).
Esta matriz estado céntrica se desarticula por la profunda transformación en la
estructura social que implican los treinta años de políticas económicas neoliberales y la
última dictadura (1976-1983). Las políticas promercados repercutieron en el ostensible
aumento de la pobreza y la desigualdad. La violenta dictadura militar y su control
represivo de la población cambiaron radicalmente las formas de expresión de demandas,
los reclamos, los actores colectivos (Torre, 2003) y las relaciones de solidaridad de la
ciudadanía. La recuperación democrática dio lugar a la apertura de los canales de
participación y de las reivindicaciones redistributivas, en el marco de una efervescencia
de expectativas y de ganas de participar. Sin, embargo estos reclamos chocaron con una
profunda crisis económica, sólo controlada por la continuidad de las reformas
promercado.13
La década del noventa se caracterizó por distintos acuerdos federales con
gobernadores (Gibson y Calvo, 2000), empresarios (Beltrán, 2008) y sindicatos
(Murillo, 2000), para reducir el déficit fiscal, la intervención estatal, y liberalizar la
12
Agradezco a Marcelo Leiras quien me sugirió esta metáfora 13
Este párrafo también se basa en Cavarozzi (1999). Sobre este periodo ver Novaro (2010).
7
economía. También en estos años surgieron protestas de desocupados (Svampa y
Pereyra, 2003) y otros perjudicados por las políticas promercado (Roberts y Portes,
2006). Desde 2003, el crecimiento económico y un mayor gasto público sugerían la
disminución de la movilización social. Pero sindicatos (Etchmendy y Collier, 2007) y
actores sociales tuvieron un renovado protagonismo en la protesta que ahora no es
defensiva, ni pide cambios en la política económica14
. Esta se generaliza como un canal
aceptado del vínculo con el estado, en el marco de mayores expectativas en torno de la
distribución de recursos federales.15
Si bien poco o nada queda de la matriz de relación entre gobierno y sociedad civil
previa a la década del 70, se encuentra allí un antecedente de la estructura radial de
construcción de apoyos del gobierno federal y de la baja capacidad de negociación de
los actores que se vinculan con este. Aunque estas dimensiones han sido profundamente
estudiadas, las investigaciones se centraron en la política nacional e ignoraron el lugar
de diferentes niveles de gobierno en la política de acuerdos/conflictos. La política de
alianzas del gobierno nacional innova en la elección de más un aliado en el mismo
territorio, pero no en su forma radial de vinculación.
2.a Presidentes y organizaciones sociales
La relación con las organizaciones sociales es diferente de la que establecieron tanto
Menem como De la Rua. El primero apeló a ellas para cubrir las falencias de la
burocracia local en la implementación de políticas asistenciales y para evitar que los
gobiernos opositores sacaran rédito electoral con su implementación. De la Rua usó a
14
Como si lo hacía en la década del noventa, véase Roberts y Portes (2006). 15
Esto no significa que la protesta no sea causada por la pobreza, sino que hay otra matriz donde la
relación entre gobierno federal, protesta y distribución genera otro tipo de conflictos y otra dinámica de
movilización. No hay abundancia de recursos, pero si expectativa sobre su distribución. El deterioro de
las condiciones de vida todavía da lugar a ciertos reclamos, en todo caso esta distinción de tipos de
protestas deja abierta la necesidad de un estudio particular de cada caso.
8
las organizaciones por las mismas razones, pero en particular para evitar distribuir los
beneficios sociales a través de las redes territoriales del Peronismo. Durante su
administración de se permite que las organizaciones administren recursos sin una
contraparte estatal. Duhalde (2002-2003) incorporó a las mesas de decisión pública a
actores de la sociedad civil en el contexto de una profunda crisis (social, económica y
política) y sumó a algunos líderes sociales al gobierno. Néstor Kirchner (2003-2007) y
Cristina Fernández (2007-presente) se han caracterizado por una nueva práctica, ellos
distribuyen recursos a organizaciones sociales incluso en provincias con gobiernos
provinciales aliados. Lo hacen tanto por razones ideológicas, porque valoran la acción
de las organizaciones locales (Svampa, 2008), como estratégicas, para tener aliados en
diferentes territorios. Este uso de las organizaciones las fortalece y crea nuevos desafíos
para las administraciones locales y provinciales donde estas trabajan.
El presidente Carlos Menem (1989-1998) apeló a las organizaciones sociales para
cubrir las falencias de la burocracia local en la implementación de políticas asistenciales
y para evitar que los gobiernos locales y provinciales de la oposición sacaran rédito
electoral con su distribución.16
Fernando De la Rúa (1999-2001), presidente no
peronista, usó a las organizaciones por las mismas razones, pero en particular para
evitar distribuir los beneficios sociales a través de las redes territoriales del Peronismo.
Para esto permite que las organizaciones administren recursos sin una contraparte
estatal.17
El presidente Eduardo Duhalde (2002-2003) incorporó a las mesas de decisión
16
En la década del noventa se generalizaron las llamadas “parternships”, alianzas públicas y privadas, en
las que organizaciones sociales locales implementan políticas asistenciales de atención a la pobreza
(Cardarelli y Rosenfeld, 2005). 17
La gestión asociada durante los años noventa y la posibilidad de administrar recursos sin una
contraparte estatal se convirtieron en una ventana de oportunidad para la consolidación de algunas
organizaciones sociales y en general del llamado movimiento piquetero (Svampa y Pereyra, 2003). El
“movimiento piquetero” originalmente hacía referencia al conjunto de organizaciones de las personas que
quedaron desempleados por las reformas promercados (hoy incluye a todas las organizaciones de
desocupados) cuyo principal instrumento de protesta es el bloqueo de calles y rutas (piquetes).
9
pública a actores de la sociedad civil en el contexto de una profunda crisis (social,
económica y política) y comenzó a sumar sus líderes al gobierno.
Pero desde la llegada de Kirchner al poder, el vínculo entre el gobierno federal y las
organizaciones sociales experimentó una transformación sustancial. Kirchner y
Fernández se han caracterizado por una nueva práctica: derivan recursos a las
organizaciones incluso si los gobernadores son aliados y con independencia de la
capacidad de gestión de las burocracias locales. Lo hacen tanto por razones ideológicas,
valoran la acción de las organizaciones sociales18
(Svampa, 2008); como estratégicas,
para tener aliados en diferentes territorios. Kirchner llegó al poder luego de un periodo
de altísima conflictividad social, sin aliados políticos fuertes ni legitimidad electoral. Lo
primero debido a que el PJ estaba divido y sus principales referentes provinciales no lo
apoyaban con certeza.19
Lo último porque fue elegido sólo con el 22% de los votos. No
pudo lograr la mayoría absoluta porque el otro candidato, el ex presidente Menem,
abandonó el ballotage. Entonces, su principal estrategia fue crear un nuevo frente
electoral el Frente para la Victoria (FPV), cuyo objetivo fue incluir a políticos y lideres
de diversos orígenes y organizaciones.
Volviendo a las organizaciones sociales, La relación que estas establecen con
Kirchner y con Fernández las fortalece y crea nuevos desafíos para las administraciones
locales y provinciales donde trabajan. Muchas se han involucrado en la política
partidaria apoyando al gobierno o a la oposición. Como en 2002, algunos de sus líderes
han ocupado cargos públicos.20
Los recursos que las organizaciones pueden administrar
son aquellos de programas sociales asistenciales, como por ejemplo, transferencias
18
Prueba de ello es el reconocimiento público que le dan a su labor, ver “Tour Social en Olivos” Diario
Perfil 13 de febrero de 2009. Ver también “La Tupac Amaru es un ejemplo a nivel nacional” disponible
en: http://www.tupacamaru.org.ar/nota.asp?wVarID=351 (acceso 24 de febrero de 2009). 19
Además Kirchner renegaba de algunos líderes peronistas y sus dudosas formas de conseguir recursos y
apoyo territoriales. Sin embargo, en las elecciones de mitad de mandato de 2005 y en las generales de
2007 Kirchner ya se había aliado con los caudillos históricos de su partido. 20
Véase Noailles 2009. Algunos líderes de organizaciones sociales fueron también integrados a la
administración pública provincial en Buenos Aires (Hoy, 2006; Perfil, 2009).
10
condicionadas para desempleados, como el programa “Jefes y jefas de hogar, programas
de microcréditos, programas de viviendas, etc.
Los gobernadores pueden obtener ventajas o perjuicios de la participación de las
organizaciones sociales en la administración de fondos federales. Las organizaciones
canalizan demandas ciudadanas, implementan políticas y alivian la carga de la
burocracia sin costo para los gobernadores e intendentes (Smulovitz y Clemente, 2004).
En algunos casos los gobiernos locales y provinciales pueden sacar rédito electoral del
trabajo de las organizaciones sociales en su territorio (Boulding et al, 2009).
Sin embargo, la participación de las organizaciones sociales en la gestión y políticas
provinciales puede ser vivida como una amenaza para los gobernadores. La
multiplicación de fuentes de distribución de fondos federales en la provincia debilita el
monopolio de los gobernadores sobre su reasignación con fines clientelares. El
fortalecimiento de un actor local puede implicar que las organizaciones se subordinen al
gobierno nacional, pero reclamen con renovada fuerza al provincial. En ocasiones, los
regimenes políticos de las provincias se sostienen gracias a un “juego cerrado” en el que
grupos de la elite local aseguran su permanencia en el poder a través del control de
determinadas áreas de la política y economía provincial (Behrend, 2007). Bajo
circunstancias particulares, la movilización social podría resultar en su “ajuste”. Si el
conflicto social crece, el gobierno provincial tratará de mantener estos problemas dentro
de la provincia, mientras que la oposición buscará llevar el conflicto a la arena nacional
para debilitar al gobernador (Gibson, 2008).
3. Descentralización y políticas asistenciales: Más funciones, más recursos, más
actores
11
Durante la década del noventa el gobierno federal delegó varias tareas a los
niveles subnacionales de gobierno, sin los recursos necesarios para afrontarlas.21
Los
gobiernos provinciales dependían y dependen de las transferencias federales para
ocuparse de estas funciones22
y tenían que apelar a todo tipo de recursos locales
(materiales y humanos) para llevarlas adelante. En consecuencia, lo que unió a los
gobiernos locales y provinciales con las organizaciones sociales no fue el amor, sino el
espanto. El “espanto” era la constatación de que las burocracias no tenían la capacidad
ni el número de personas suficientes para asumir muchas de las nuevas funciones
delegadas. No sólo la descentralización empujó a las administraciones locales a sumar a
las organizaciones. El diseño de algunos programas sociales ponía como condición la
presencia de alguna organización de la sociedad civil para poder ser implementado en
su territorio.23
En otros casos, algunos programas asistenciales focalizados requirieron
un alto nivel de presencia territorial y conocimiento de los barrios que también excedían
capacidad de las burocracias.
Seele (2004) pone en perspectiva a los proceso de descentralización para afirmar
que son mayormente las aperturas electorales posteriores a la recuperación democrática,
más que la derivación de tareas a los niveles subnacionales, lo que influye en el
21
Leiras (2010) sugiere que la descentralización vinculada con las características del los partidos
subnacionales y el comportamiento de los votantes en las provincias puede alterar los patrones de
competencia política territorial. En Wibbels 2006 hay una buena síntesis del debate sobre
descentralización. Para el caso de America Latina y Argentina ver Pirez (1991), Montero (2001), Falleti
(2006 y 2004) y Wilson et al (2008), entre muchos otros. 22
Jones et al (2010) muestran datos del desbalance fiscal vertical (medido como el porcentaje promedio
de rentas propias de cada provincia sobre el total de rentas que maneja). De allí surge que sólo tres
distritos (sobre 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) manejan más del 40% de sus
rentas y que son quince los que están por debajo del 22% de rentas propias en promedio (para el periodo
1983-2003) Las tendencias son similares en el trabajo previo de Gibson et al (2004), que muestra datos
del porcentaje de gasto nacional sobre el total del gasto de cada provincia. 23
Al respecto hay curiosas anécdotas, en las que los gobiernos locales apelan a cualquier grupo cuya
personería jurídica cuadre dentro de los requisitos de los organismos financiadores para poder acceder a
los recursos, sin considerar cuáles son las tareas u objetivos de dicha organización. En otro trabajo de este
autor se cita el ejemplo de un municipio que en los años noventa le pidió a los bomberos voluntarios de la
ciudad que sean contraparte del estado local (a modo de “fiscalizador” de la ciudadanía) para recibir los
recursos de un programa asistencial.
12
renovado protagonismo de la política local.24
. Es necesario considerar el vínculo de las
nuevas responsabilidades y recursos que asumen actores políticos y sociales en el nivel
provincial y local con las prácticas arraigadas en los regímenes subnacionales. Este
vínculo darán rasgos particulares a la redistribución de competencias entre niveles de
gobierno y a la implementación de cada política pública (Chiara y di Virgilio, 2005).
3.a Recursos y coaliciones
La distribución de recursos federales afecta de diversas maneras las relaciones
políticas subnacionales.25
Cuando los gobiernos provinciales son opositores al
presidente, muchas veces, no se les derivan tantos recursos como a las provincias
oficialistas.26
A veces, hay provincias opositoras que llegan a acuerdos con relación a
determinados programas, algunas que reclaman igualdad de recursos con las oficialistas
y otras que rechazan ciertos recursos de federales.27
Los intendentes buscan recursos de
cualquier fuente (federal y provincial). Cuando el gobierno federal deriva recursos a los
intendentes su pertenencia partidaria importa menos que la de los gobernadores porque
priman criterios de gestión pública, como la necesidad de llegar con los recursos a la
población objetivo de determinadas las políticas. Más allá de los matices, se mantiene la
24
En palabras de Seele: “While much of the literature on decentralization has focused on the
administrative and fiscal gains made by subnational governments, their significance in everyday political
discussion in Latin America largely derives from their status as competitive arenas of political
contestation.” (2004, p.12) 25
Y la relación con los ciudadanos. Gervasoni (2010) sostiene que un gobierno provincial mas rico que su
población le permite ser mas autónomo de las demandas ciudadanas y menos sensible a su respuesta. 26
Cuando gobierno provincial y accede a menos recursos federales cobra importancia su autonomía para
la formulación e implementación de políticas sociales subnacionales (Bonvecchi, 2008) y otras
retribuciones y cargos que pueden ser distribuidos localmente (Souza, 2009). 27
En la siguiente cita se ve un ejemplo “Con] Neuquén y San Luis, la verdad que no había espacios de
acuerdo con los gobiernos provinciales, pero ya te digo, producto de características de ambas partes,
porque ya te digo, San Luis funciona como una nación, yo veía que funcionaba como nación. Hoy, que yo
trabajo Patagonia, hay síntomas de acercamiento con el gobierno de Sapag y la idea es empezar a trabajar
en conjunto. Pero con los gobiernos locales había una cosa de [acordar] con todos. Y de hecho lo que vos
veías muchas veces hacer eran intendentes que te decían: „No porque …acá [en la provincia] no te dan
pelota [atención], pero bueno, si van ustedes como nación, vamos.‟ Este jueguito está siempre. Y después
te diste vuelta vos y acordaron con provincia” (Entrevista con María funcionaria del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación, Ciudad de Buenos Aires, 01 Agosto de 2008).
13
tendencia de usar dinero público federal como la moneda de cambio en las
construcciones de alianzas electorales y legislativas.
Los programas sociales28
tienen un peso marginal dentro del menú de rentas que
los gobernadores administran. Sin embargo, el alto grado de discrecionalidad en su
asignación los convirtió en un valioso instrumento para ser intercambiado por apoyos en
los territorios. Por otra parte, al ser derivados alternativamente a gobernadores,
intendentes, organizaciones sociales o directamente a beneficiarios, hacen posible las
alianzas con diversos tipos de actores. Los recursos derivados por el gobierno nacional
contribuyen a sostener las estructuras clientelares provinciales (Auyero, 2001;
Nazareno, et al, 2006; Weitz Shapiro, 2007) que le permiten conseguir votos en las
diferentes elecciones que se superponen en sus circunscripciones (Pirez, 1991). La
derivación de políticas asistenciales a las organizaciones implica la apertura de más
canales de acceso a recursos federales para los ciudadanos. Esto termina con el virtual
monopolio del estado provincial en la reasignación de dinero público de origen federal
con fines clientelares. Más aún, cuando los programas son administrados por
organizaciones, la posibilidad sumar beneficiarios a sus filas y de reasignar ciertos
recursos para sostener sus actividades las fortalecen y esto favorece su movilización.
(Garay, 2007) haciendo más compleja la gobernabilidad de los regimenes
subnacionales.
4.Enfoque
28
Varias investigaciones han sido llevadas adelante enfocándose en el impacto de determinados
programas sociales. Algunos de los mejores trabajos vinieron del análisis del PRONASOL en México.
Los capítulos en Cornelius et al (1994) son buenos ejemplos. Kaufman y Trejo (1996) estudian la rotación
entre las elites de los programas y la dirigencia política. Un conjunto de estudios enfocados en una
política pública también se aproxima al estudio del clientelismo (Díaz Cayeros, et al, 2007; Weitz
Shapiro, 2007) o de la construcción de ciudadanía (Hunter y Borges, 2010). Algunos trabajos indagan en
el impacto de cierta política pública en la auto organización y en la protesta (Garay, 2007) mientras otros
tratan de identificar los determinantes de los patrones de su distribución (Schady, 2000; Lodola, 2005).
14
El estudio de las consecuencias de las alianzas del gobierno federal en la política
provincial se realizará a través de un caso testigo.29
Estudiaré el caso de la provincia de
Jujuy donde el gobierno federal tiene dos importantes socios políticos el gobernador y
una organización social, la Organización Barrial Tupac Amaru con sede en Jujuy y
embrionaria presencia en otras provincias.30
La provincia de Jujuy es una de las que
menos votantes aportan para las elecciones nacionales31
. Su apoyo legislativo está
garantizado por la estrecha relación que la presidenta tiene con el ex gobernador
Eduardo Fellner (presidente de la Cámara de Diputados de la Nación). Lo que sucede en
Jujuy muy ocasionalmente tiene resonancia en el nivel nacional; no hay una sociedad
civil activa a la cual conquistar.32
Lo anterior sugiere que no hay razones que hayan
empujado al gobierno federal a aliarse con un actor social provincial, más que su propia
estrategia de búsqueda de apoyos en territorio subnacional.
Las siguientes preguntas guían el análisis de este caso:
P1 ¿Son las políticas federales determinantes en el desarrollo del régimen
subnacional?
29
Los estudios de casos son especialmente útiles para descripciones en profundidad, el estudio de nuevos
procesos e interacciones y la generación de nuevas hipótesis (King, et al, 1994, pp. 49-50). Se
entrevistaron a veintidós personas con roles importantes dentro de los siguientes espacios: administración
pública nacional, provincial (Jujuy) y local (ciudad de San Salvador), organización Tupac Amaru y otras
organizaciones sociales provinciales. Hice tres viajes a Jujuy, en 2007, 2008 y 2009. En el primero conocí
a la organización. En el segundo realicé varias observaciones participantes, en un masivo encuentro
nacional de organizaciones sociales (http://www.constituyentesocial.org.ar/mot23.html) y en el tercero
realicé el grueso de las entrevistas en la provincia. Sobre el uso de las entrevistas, ver el apéndice 1. 30
Para conocer más de esta organización puede visitarse: http://www.tupacamaru.org.ar/. 31
Jujuy es una provincia del norte argentino que limita con Bolivia, Chile y con la provincia de Salta. Se
estima que en la actualidad posee 698474 habitantes (INDEC, 2006), menos del 2% de la población del
país. Es una de las provincias más pobres y usualmente sus indicadores de pobreza, desempleo,
mortalidad infantil, entre otros, son superiores a la media nacional. Hacía fines de los noventa la tasa de
desempleo llegaba 16.2% (Golovanevsky, 2001) y el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza era
de un 26% en 2001 (INDEC 2009). Es de las cinco provincias con menor producto bruto geográfico de la
Argentina (Porto y Sanguinetti, 1995; iprofesional, 2008). Desde el punto de vista político, Jujuy lleva
Congreso Nacional 3 senadores (como todas las provincias) y 6 diputados sobre 257. 32
En octubre de 2009 la organización Tupac Amaru saltó a la escena pública nacional por ser sospechada
como responsable por la agresión que sufrió el senador nacional por la provincia (opositor al gobierno
federal) Gerardo Morales. Cuando el gobierno federal comenzó a contribuir con esta en 2003 era casi
totalmente desconocida (aún en su misma provincia).
15
Mi hipótesis es que existen profundas interrelaciones entre los regímenes nacionales
y provinciales. La frontera de la influencia entre ambas esferas se modifica de acuerdo a
diversos contextos (Benton, 2009). La democracia en el nivel nacional no
necesariamente implica la misma apertura de los regimenes subnacionales (Behrend,
2010) Más aún, la relación entre niveles de gobierno implica una frontera en disputa
(Gibson, 2008).
P2 ¿Sería posible que dos conjuntos bien diferenciados de políticas federales
(denominados genéricamente, “proyectos federales”) repercutieran de manera similar en
la política provincial?
La política promercado de los noventa dio lugar a una movilización social que
continuó en la primera década de este siglo. Mi hipótesis es que en el primer proceso las
protestas eran consecuencia del empobrecimiento de la población y que hoy se
entienden mejor cómo medios para reclamar recursos en un contexto de distribución El
cambio de los actores que motorizaban las movilizaciones en una y otra década hablan
de este giro
P3 ¿De qué manera la política en el plano federal incide en las características y
dinámicas del régimen subnacional? ¿La convivencia de diferentes aliados federales en
la provincia (actores sociales y gobernador) podrían implicar cambios en el régimen?
El reparto de recursos y el reconocimiento (entre una multiplicidad de interacciones
que sería imposible “inventariar”).son mecanismos a través de los cuales se podrían
alterar parámetros de la política provincial. La existencia de políticas asistenciales que
pueden ser administradas por estas sin una contraparte estatal hacen posible las alianzas
con actores sociales. Estas políticas moldean un tipo particular de la relación entre las
organizaciones, el estado y los ciudadanos en el nivel subnacional (Roberts y Portes,
2006). Bajo ciertas circunstancias la presencia de un actor, que se fortaleció por el
16
acceso a recursos de estas políticas y por su legitimación como interlocutor nacional,
puede incidir en las prácticas del régimen, en el proceso legislativo y en las prioridades
de política pública. Esta incidencia puede dar lugar a reajustes en el régimen pero no es
de esperar que impacte en una mayor democratización del mismo.
5. Las políticas federales y la consolidación de un actor de veto provincial
En esta sección relataré la primera de las tres historias que ejemplifican las
consecuencias de la relación que establecen el gobierno nacional, el provincial y la
organización Tupac Amaru. La primera es la historia del surgimiento de la organización
Tupac Amaru y su consolidación gracias a la administración de recursos federales para
la vivienda.
5.a Ejemplo 1: El surgimiento de nuevas actores locales como consecuencia de
políticas y recursos federales
El origen
La organización Túpac Amaru nace en los primeros años de este siglo. No está
vinculada orgánicamente con ningún partido político, pero es parte de la Central de
Trabajadores Argentinos (CTA); con el tiempo se convirtió en su miembro más
numeroso en Jujuy (y en uno de los más importantes del país).33
Su surgimiento debe
analizarse en perspectiva con el ciclo de luchas sociales que se dieron en varias
provincias argentinas durante los años noventa (Favaro et al, 2006) como consecuencia
de las reformas estructurales. Las empresas públicas cerraban (como sucedió con la
empresa siderúrgica “Altos Hornos Zapla” en Palpalá) dejando en la calle a miles de
33
La CTA es una central sindical creada en 1992, sin reconocimiento oficial, con una posición crítica a
los sindicatos tradicionales (Armelino, 2005) Milagro Sala, líder de la Tupac Amaru, es una ex empleada
pública provincial, con militancia en el PJ, que fue secretaria general de la Asociación de Trabajadores
del Estado (ATE), parte de la CTA. (Entrevista con Nando Acosta, Secretario General de ATE Jujuy, San
Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009)
17
personas que la economía local no podía absorber. El empleo público tampoco era una
alternativa por las severas restricciones financieras de las provincias. La ineficacia del
estado provincial Jujeño y la dificultad del Partido Peronista en superar sus divisiones
internas dieron lugar a un intenso ciclo de protestas y al virtual colapso del sistema
político provincial. Ninguno de los ocho gobernadores que tuvo Jujuy durante los años
noventa completó los cuatro años que dura un mandato.34
Las protestas de los años noventa en Jujuy estuvieron lideradas por gremios
estatales, algunos vinculados con la CTA, otros con la Corriente Clasista y Combativa
(CCC).35
La clase media y otros sectores profesionales apoyaron durante un tiempo las
protestas y en ese periodo la Multisectorial fue clave en la sucesión de
acontecimientos.36
Gracias a la extensión de la red territorial de la CCC y con la Marcha
federal contra el hambre, las protestas de Jujuy fueron una referencia para futuras luchas
en todo el país. Milagro Sala era la responsable de la logística de aquellas
movilizaciones y todavía no había creado su organización, la Túpac Amaru.
La llegada de Fellner al poder en 1999 inaugura un periodo de estabilidad
política y de redistribución de fuerzas en el campo de las organizaciones sociales.37
Bajo
las dos administraciones del gobernador Fellner hay activismo, pero se expresa en
34
Cuatro gobernadores renunciaron anticipadamente y sus reemplazantes ocuparon sus cargos sólo
durante el tiempo restante de cada mandato, luego del cual asumía el nuevo gobernador electo (Lagos y
Gutiérrez, 2007). 35
La protesta en Jujuy tomó dimensión nacional durante los años noventa. Carlos “el Perro” Santillán se
convirtió en un referente de la oposición a las reformas promercado. Él armó y condujo la Corriente
Clasista y Combativa (CCC), organización asociada al Partido Comunista Revolucionario y con presencia
en todo el país (Entrevista con Carlos “el Perro” Santillán, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009).
Otro de los hitos de su lucha fue la Marcha Federal Contra el Hambre de 1994 que lleva a la Ciudad de
Buenos Aires los reclamos que se hacían sentir en las provincias y las formas de organización de los
desocupados, que no llegarían a la zona metropolitana hasta fines de la década (Delamata, 2004). 36
La multisectorial fue una reunión coyuntural de organizaciones de diverso origen que agrupaba a
comerciantes, docentes, industriales, y empleados estatales (cuyos gremios lideraron acciones de
protesta). Cumplió un papel central en las movilizaciones (Gómez y Kindgard, 2007). Su amplia y
heterogénea composición reflejaba el consenso de la sociedad jujeña con las acciones de los grupos más
combativos (Entrevista con Ada Galfre Secretaria de desarrollo social de San Salvador de Jujuy, San
Salvador de Jujuy, 18 de febrero de 2009). 37
Al respecto es ilustrativo el análisis del siguiente artículo El Informante (2007) "Entre insultos y
piedras, la bienvenida a Barrionuevo y la despedida a Fellner " El informante
18
protestas por un lado y concesiones políticas por otro, en ese momento todavía a escala
provincial. Con el tiempo, la movilización se convirtió en la forma que adopta el
vínculo político entre los más pobres y el gobierno provincial y nacional.
Entre su fundación en 199938
y 2001 la organización Tupac Amaru se
transformó y pasó de ser una organización sindical, a una de desocupados, para más
adelante consolidar su carácter barrial.39
La Tupac es antes que nada una Rara Avis que
utiliza diferentes recursos y saberes, y que siendo miembro de una central sindical, no se
subordina a su liderazgo. Es una organización producto tanto de un fuerte liderazgo,
como de la relación que establece con el gobierno federal y provincial (y de los recursos
que accede gracias a esta).
A comienzos de la década del 2000, la organización Túpac Amaru se movilizaba
en la provincia para pedir recursos de diversas políticas asistenciales y bolsones de
comida para sus “copas de leche”.40
En todos los casos, el modo de conseguir los
beneficios era a través de la protesta, nunca participando en consejos consultivos, ni en
espacios formales de gestión asociada. En esos años era una organización importante,
pero una más del conjunto provincial. Con el tiempo el carácter barrial de la
organización se consolidó y se convirtió en una activa fuente de empleo gracias a la
38
En su sitio de la red social Facebook citan “En 1999 nació la Tupac: “Éramos cinco”, se acuerda
Milagro. Un par de años después empezó el despegue, el crecimiento territorial de la organización.”
http://www.facebook.com/pages/Organizacion-Barrial-Tupac-Amaru/108729005823511?v=info. (con
acceso diciembre de 2010). 39
Los crecientes índices de desempleo y pobreza a los que se llegó a fines del 2001 dejaban a un gran
número de personas sin amparo sindical para reclamar por sus derechos. Los líderes sindicales
provinciales reconocían que la situación estaba empeorando y consideraron que sus acciones debían
replantearse. Dice Milagro: “Víctor [de Genaro dirigente de la CTA a nivel nacional] nos dio la idea
desde ATE de ir a los barrios[…] porque aquí en Jujuy teníamos una lucha muy grande, donde habíamos
bajado cerca de cinco gobernadores por la ineficiencia[…] por los muchos robos que hubo en la
provincia[…] Pero había muchos compañeros que eran también estatales, con un contrato, o planta
permanente, habían quedado en la calle.” (Entrevista con Milagro Sala, líder de la organización Tupac
Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009)
. Es importante notar el cambio en la forma de trabajo y de concebir a la relación con los ciudadanos, no
eran más trabajadores, eran desempleados cuyas condiciones de vida se deterioraban a pasos agigantados.
Milagro cambió su forma de trabajo y comenzó a vincularse con las personas en el territorio, atendiendo
las demandas de los desocupados en los barrios que residen. 40
Las copas de leche son meriendas que se dan a niños y niñas de los barrios de manera gratuita.
Usualmente son llevadas adelante por pequeños grupos de vecinos, principalmente mujeres, madres de
niños y niñas del barrio.
19
distribución de políticas asistenciales federales (y al monitoreo de los trabajos de
contraprestación laboral de sus beneficiarios). Cuando a fines de 2001 la coyuntura de
crisis política y social nacional confluyó con la fractura (y virtual desaparición) de la
CCC en la provincia, Milagro Sala profundiza su trabajo en los barrios41
y cubre el
vacío de liderazgo dentro de las organizaciones sociales provinciales42
.
El acceso a los recursos federales
En el año 2003 el Ministerio de Planificación Federal comenzó a implementar el
Programa de Emergencia Habitacional (PEH).43
La CCC consiguió 600 viviendas para
construir apenas iniciado el programa. Milagro se enteró de que la CCC tenía esas
viviendas y reclamó algunas para sí mediante una movilización. En octubre de 2003 se
realizaba un congreso de la Unión Industrial Argentina en el cerro Alto la Viña, en San
Salvador de Jujuy. Allí el presidente Kirchner y medio gabinete de gobierno se habían
sumado al encuentro. La protesta se realizó a las puertas de esa reunión y fue exitosa. La
organización Tupac Amaru consiguió viviendas para construir, pero con una condición:
deberían estar finalizadas en el lapso de cinco meses.
La organización Tupac Amaru no tenía experiencia en construcción44
, ni estaban
organizados en cooperativas. Aún así terminó las viviendas en tiempo record e inauguró
41
En 2003 tenían un número no determinado de “copas de leche” (se habla de algunas algunos
cientos).Estas se sostenían hasta 2002 casi siempre con los muy escasos recursos propios de la gente de
los barrios humildes. Según los relatos, la gente ponía dinero de su bolsillo, juntaba leña en el monte,
construían hornos de barro y, ocasionalmente, recibían bolsones de comida de la provincia (Entrevista
con Alejandro Pilo Mansilla, dirigente de la Organización Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de
febrero de 2009). 42
Este proceso no estuvo exento de disputas y de violentos choques entre las fracciones de la ex CCC y la
organización Tupac Amaru. (Entrevista con Carlos Bejarano, Líder de la Organización de Desocupados
Independientes, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009). 43
El PEH opera dentro del espacio de las políticas asistenciales por su doble objetivo: realizar obras de
construcción de viviendas y de servicios sanitarios básicos para gente pobre y emplear con ese fin a
desocupados a través de cooperativas. 44
La organización tenía profundas limitaciones técnicas y operativas para llevar adelante los trabajos. En
un primer momento solicitó asistencia técnica para formar las cooperativas y capacitar a sus miembros,
pero la capacitación duraba unos seis meses y ellos no podían esperar. Descartaron la posibilidad de
asociarse con el Colegio de Arquitectos o el Colegio de Ingenieros para adquirir conocimientos básicos de
construcción, porque ambas instituciones cobraban honorarios profesionales. Entonces lo que hicieron es
20
dos de sus mitos fundacionales: su eficiencia para conseguir sus objetivos y la
prescindencia del saber experto. La organización consolida a la protesta como forma de
acceso a los recursos públicos. Su forma de trabajo que le permite optimizar el uso de
los recursos prescindiendo de los espacios de autoridad del saber profesional o
académico, pertenecientes a la clase media. Así ganan la autonomía necesaria para
seguir creciendo apelando a los saberes de sus miembros, gente muy pobre y sin
educación formal de los barrios de Jujuy. 45
Tiempo después el gobierno federal le pide a la organización construir un Centro
Integrador Comunitario.46
El plazo de construcción era de seis meses y la organización
termina la obra en la mitad del tiempo. La ministra de desarrollo social Alicia Kirchner,
hermana del entonces presidente, inaugura personalmente la obra. Desde entonces la
derivación de recursos hacia la Tupac Amaru ha sido incesante y creciente.47
Así lo
reconoce uno de sus miembros:
“a los 4 meses ya teníamos todo… tal es así que vino Kirchner e hizo un acto público y
agradeció a los compañeros que habían hecho las viviendas en tiempo record y la CCC
todavía no ha terminado de construir las 600 viviendas, y nosotros ya vamos por
2000[….] porque termina esa etapa, ellos verifican, ven que están bien construidas y
todo eso y te dan otras 200 y así sucesivamente. Con esa metodología nosotros fuimos
lo que desde entonces hacen: sencillamente, hacer. Formaron las cooperativas, presentaron los papeles
requeridos y adquirieron los conocimientos de construcción gracias a la incorporación de maestros
mayores de obra como miembros plenos de las cooperativas y en igualdad de condiciones laborales que
con los demás miembros sin experiencia y comenzaron las tareas. Otra innovación fue la incorporación de
un 50% de mujeres en las cooperativas de construcción, en un rubro monopolizado por los hombres. 45
Los cooperativistas que no terminaron la escuela primaria y/o secundaria deben asistir a clases en la
escuela que la organización posee, si no lo hacen esta les quita el empleo. 46
Los Centros integradores comunitarios son espacios construidos para coordinar la atención de
beneficiarios de políticas asistenciales, brindar atención primaria de la salud y actividades culturales
(Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2010) http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/cic.asp (
con acceso diciembre de 2010) 47
No es claro si algún nivel de gobierno interviene en la planificación urbana de la construcción de
viviendas (a la pregunta sobre si había planificación el ministro provincial de infraestructura respondió
que el PEH “andaba bien”). Pareciera que hay un crecimiento, un poco anárquico, de los barrios donde la
organización construye, pero sin el desarrollo paralelo de diversos servicios necesarios para la población
(Entrevista con Raúl Jorge, intendente de San Salvador de Jujuy, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de
2009).
21
cumpliendo, después avanzamos y ya nos empezaron a conocer desde la nación.”
(Entrevista a Raúl Noro, Dirigente de la Organización Tupac Amaru, San Salvador de
Jujuy, 17 y 18 de febrero de 2009)
.
La eficiencia de la organización se funda tanto en la habilidad de sus líderes para
administrar los recursos, como en el tipo de relación que establecen con sus miembros48
y con el gobierno federal. La capacidad de concretar los resultados y de hacerlo sacando
máximo provecho a los recursos es una de las herramientas con la que se diferencian
tanto de la burocracia federal y provincial, como de otras organizaciones. La capacidad
de gestión se ve reflejada en la siguiente cita:
“a nosotros nos dan para 20 casas y no sólo hacemos 20 casas sino que hacemos plazas,
hacemos más cosas… porque te queda plata… hoy la construcción te deja mucha plata.
Ahora, depende quién maneje la plata de la construcción para ver si se hace más obra o
no. Ahora por ejemplo donde vos estás sentada, este edificio, es vuelto de cooperativa,
plata que quedó de cooperativa. La sede de enfrente, el colegio secundario también es
plata de cooperativa. En el barrio también nos dieron para construir casas, nosotros
construimos polideportivos, construimos CIC, construimos pileta…” (Entrevista con
Milagro Sala, líder de la organización Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de
febrero de 2009)
48
La Tupac Amaru promueve el compromiso personal de sus miembros con el trabajo, con su desarrollo
personal, con las necesidades de sus compañeros y con la misma organización. Por otra parte, los
trabajadores reciben un salario por construir las viviendas, pero además tienen que participar en las
movilizaciones o asistir clases. La organización controla que esto sea cumplido. También opera como una
suerte de “policía” en los barrios. Los mismos miembros denuncian a sus pares cuando hay casos de
violencia familiar, adicciones o venta de drogas. Los “culpables” pueden ser castigados de diversas
maneras, perder la política asistencial federal o su vivienda (cuando son echados de los barrios). Esto
surge de las observaciones en los barrios y de varias entrevistas (entre otras de la que tuve con Teresa
Erazo trabajadora social del hospital de niños provincial y en varios programas federales implementados
en la provincia). Queda abierta conocer mejor cómo es la relación de la organización con sus miembros y
que componentes tiene de integración y de control social (Rose y Miller, 1992; MacLeavy, 2009), esta
pregunta excede a los fines de esta investigación.
22
No sólo cumplen con los objetivos sino que los superan en la medida que lo hacen
en menos tiempo del requerido y que logran ahorrar costos reinvirtiendo el excedente en
nuevas obras para la comunidad.
Como subiendo una escalera de dos en dos, la organización ocupa posiciones de
manera sostenida. Sala es una gran captadora de recursos y una gran motivadora.
Cuando su organización comienza a administrar cantidades de dinero mayores, con cada
proyecto concreta su objetivo y avanza un poco más. Desde el gobierno federal los
recursos no paran de llegar, los funcionarios desean que la Tupac esté implementando
sus programas. Todos quieren trabajar con la Tupac, Milagro le dice que si a todos los
recursos y luego selecciona.
“Milagros tira muchas cañas al mar, vos le decís „yo soy tal cosa y quiero hacer tal
cosa…‟ „dale, si‟, te dice. Después no te deja, o te deja y después a los dos días te dice
que no y así va probando. Ella no le dice que no a nada, porque ella es una gran
captadora de recursos, entonces primero mira en qué le podés servir y en qué no. […]
Hay todo un juego, muy de Tupac, muy estratégico también a veces, de que como sabe
que la gente se pelea por estar ahí, por intervenir, por estar, en los lugares que la gente
pide, los programas de distintos Ministerios tratan de ayudar a la Tupac.” . (Entrevista
con Inés, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires,
9 Noviembre de 2008).
Milagro Sala es una persona con un gran carisma, respetada, criticada y temida,
todo a la vez, por muchos sectores de la dirigencia política. El carisma de Sala está
acompañado de una inagotable capacidad de trabajo.49
Ella estimula a sus colaboradores
cercanos y a los miembros de la organización a trabajar intensamente. El sentido de la
obligación justifica que nada de lo que consigan sea suficiente, que nunca se conformen
49
En todos los edificios de la Tupac se puede leer la frase del epígrafe “Cuándo no hay voluntad, hay mil
excusas, cuándo hay voluntad hay mil recursos”
23
porque, según dicen, hay que seguir pidiendo para el compañero que no tiene. Cuando
accede a los recursos nacionales, la organización (y su líder Milagro) no para. No para
de crecer. No para de pedir. No para de movilizarse.50
En este primer relato se analizó el surgimiento y consolidación de la actividad de la
organización Tupac Amaru. La dimensión que adquiere esta organización se debe a los
recursos de políticas sociales que administra, a las particularidades de la historia de
lucha en Jujuy y la capacidad de gestión de su líder. La organización Tupac Amaru ha
logrado destacarse del resto de las organizaciones de la provincia y del país, haciendo
un uso muy eficiente de los recursos públicos de origen federal, movilizándose de
manera permanente para seguir reclamando al gobierno provincial y disciplinando a sus
miembros. Pero la organización va por más. Ir por más es parte de sus ideas motor y
esta idea tiene consecuencias en la política provincial. Las reivindicaciones no tienen un
horizonte de satisfacción. Va por más en el sentido de que logra correr la línea de lo
“aceptable” en lo que respecta a la intervención política de un actor social provincial. A
continuación veremos un ejemplo de ello.
5.b Ejemplo 2: Aliados federales y régimen subnacional. La influencia de la
organización en la agenda legislativa provincial
En el año 2007 la organización Tupac Amaru puso en la agenda pública un tema
desatendido: el mal estado de los edificios de las escuelas públicas. Junto con la Red de
50
En la cita puede observarse como el sentido de la obligación es la consigna para convocar a la
movilización permanente. “…no es que uno viene y escucha clases de cómo formarse como dirigente,
sino que ya viene y se suma al laburo y te agarra para que te hagas responsable, te haces responsable de
los compañeros […] tenés que hacerte cargo de los compañeros.” (Entrevista con Alejandro Pilo
Mansilla, dirigente de la Organización Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de febrero de 2009)
24
Organizaciones Sociales51
, le pidieron al gobierno provincial que repare los edificios
escolares. Después de algún tiempo, al no encontrar la respuesta esperada, le
propusieron al gobernador Walter Barrionuevo que sus organizaciones hicieran las
reparaciones. El gobernador se negó debido a que la ley provincial de obras públicas
indicaba que los responsables debían ser empresas y que, para otorgar los trabajos, tenía
que llamarse a una licitación pública. Ante la negativa, la Red de Organizaciones
Sociales se movilizó para demandar la aprobación de una nueva ley que les permitiera
hacer los trabajos. Comenzaron así con una serie de protestas, entre las que se destaca
un “acampe” en el que cientos de personas con sus familias se instalaron en la plaza
principal de la provincia hasta que lograron su objetivo.52
Gracias a las protestas se
consiguió el tratamiento legislativo de la Ley de Emergencia Edilicia (ley 5574) que
contempla la posibilidad de que cooperativas de vecinos se ocupen de la reparación de
los edificios escolares.
“…pusimos en discusión la ley esta de emergencia de edificios escolares, para muchos
fue una locura […] armamos la ley en la cual pusimos en discusión en Legislatura, en la
cual los diputados después nos dieron la razón, de que era una realidad de Jujuy. Y salió
51
La reorganización del campo popular en Jujuy y el éxito de la experiencia de la Tupac hicieron que
muchas de las escisiones de otras agrupaciones intentaran sumarse a esta. En lugar de integrarlos, Milagro
ha invitado a los líderes a armar sus propias organizaciones. Esto condujo a la formación de la Red de
organizaciones sociales de Jujuy integrada por la Tupac y once grupos más (escisiones de la CCC y
grupos de otros orígenes). Con esta estrategia Milagro Sala evita la incorporación de dirigentes sociales
que puedan disputarle su rol de conductora -y/o intervenir en el rumbo de su organización- y suma capital
humano. A cambio, comparte los recursos a los que accede y se solidariza con las demandas de los demás
integrantes de la red . (Entrevista con Carlos Bejarano, Líder de la Organización de Desocupados
Independientes, San Salvador de Jujuy, 19 de febrero de 2009).
52 Esta cita es ilustrativa sobre la forma de presión de la organización “Pero ellos son tan certeros en eso,
cuando hay algo que les obstruye el camino, empiezan a hinchar los quinotos y pueden estar un mes y
medio en conflicto[…] Cuando movilizan, movilizan, movilizando les dan bola tienen todo un
mecanismo, levantan el teléfono, tienen todo un mecanismo que se han preparado, de colchones, carpas,
qué sé yo, van y se instalan en la plaza… la plaza está frente a la Casa de Gobierno… se instalan una
semana en la plaza, con la carpa, los nenes, los pibes, la mugre, todo… se quedan ahí… y la gente que
„por favor, que saquen esto‟, que „no, porque el aumento de 100 pesos para los docentes de no sé qué‟… y
ahí va toda la Tupac, a la Tupac no le afecta directamente eso, se organizan para no abandonar el laburo
en el barrio, pero para garantizar la toma, porque saben que cuando ganan esa, ganan todas”. (Entrevista
con Inés, Miembro de la Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de
2008).
25
aprobada esa ley de emergencia de edificios escolares, y hoy en día son las
organizaciones las encargadas de refaccionar los edificios escolares. Y lo cual, si
nosotros no hubiésemos instalado la discusión en ese sentido, hubiese un montón de
escuelas en mal estado, un montón de chicos en malas condiciones estudiando, y un
montón de compañeros sin tener la oportunidad de trabajar.” (Entrevista con Alejandro
Pilo Mansilla, dirigente de la Organización Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 de
febrero de 2009)
Luego de sancionada la ley se la gobernación le dio a la Red de Organizaciones
Sociales la lista de los edificios con problemas de infraestructura y los subsidios para
realizar las reparaciones. Cada miembro de la Red se ocupó de reparar los edificios de
sus barrios. Las asociaciones profesionales pidieron que se declare la
inconstitucionalidad de la nueva norma por otorgar las obras a cooperativas y
municipios sin concurso de precios y sin la intervención directa, sino a través de
“representantes técnicos”, de profesionales competentes para garantizar la calidad del
trabajo realizado. Por otra parte, los que usualmente ganaban estas licitaciones eran
empresas constructoras pequeñas que no cumplían con los requisitos para competir por
obras más grandes. Las características de las empresas consignatarias, pequeñas
empresas con pocos empleados, invita a pensar en una puja distributiva dentro de un
campo con intereses cercanos.
“Acá no es que se estén generando nuevas fuentes de trabajo para los desocupados,
alguien seguramente se va a desocupar para que se ocupe a otro, lo malo sería que ahora
aparezcan fondos que antes se manifestaba que no había. Y esto sería una falla del poder
Ejecutivo, y si hay fondos hay muchas empresas pequeñas que tienen mano de obra
profesional, que lograron a través del tiempo conformar una empresa reuniendo las
condiciones como lo fija la Ley de Obras Públicas y como no tienen capacidad
26
económica para hacer grandes obras, son las que están siempre reparando escuelas.”
Entrevista al diputado provincial Agustín Perassi.53
En esta experiencia se identifican las diferentes formas de acción de la organización:
la reivindicación de los intereses de los más pobres, la presión al gobierno, la
movilización en el espacio público, la incidencia para la promulgación de una ley y la
amenaza del uso de la violencia con los actores que se oponen a sus demandas.
“se supo que la Cámara Argentina de la Construcción presentó una denuncia penal a
raíz de las amenazas que recibió uno de sus directivos de parte de una supuesta dirigente
de la organización barrial Tupac Amaru. Una persona que se identificó como Milagro
Sala llamó por teléfono al directivo y lo emplazó para que en el término de 48 horas se
retracte de declaraciones contrarias a la ley de la polémica y al entorno en el que se
sancionó, caso contrario „te voy a sacar tres mil personas a la calle‟, explicó a El
Libertario.com una fuente cercana al hecho.” (El libertario, 2007)54
En este breve relato se ve cómo la organización Tupac Amaru, con el apoyo de la
Red de Organizaciones Sociales, instaló un tema en la agenda de gobierno. El tema era
un reclamo legítimo de la gente más pobre, la que envía a sus hijos a los colegios
públicos de la provincia. Se apeló al gobernador para resolver el problema, pero los
plazos los puso la organización y marcó el terreno del juego. Presentaron una ley que
logró el objetivo de reparar los edificios, pero generando una nueva disputa con los
empresarios. Los empresarios cuestionaron la calidad de los trabajos y acusaron al
gobierno por desconocer a las asociaciones profesionales y a los pequeños empresarios
de la construcción. Algo cambió en el régimen provincial, la Tupac y la Red que lidera
53
Citado en el diario el Libertario (julio de 2007) “la Ley de emergencia es un
avance totalitario sobre las instituciones” Disponible en: http://www.ellibertario.com/2008/07/07/perassi-
la-ley-de-emergencia-es-un-avance-totalitario-sobre-las-instituciones/) (con acceso el 16 de abril de 2009)
54 El libertario (Julio de 2007) Ley de Emergencia de Edificios
Públicos levanta más polvareda Disponible en: http://www.ellibertario.com/2008/07/03/ley-de-
emergencia-de-edificios-publicos-levanta-mas-polvareda/. (con acceso 16 abril de 2009).
27
no sólo tienen la capacidad de protestar y conseguir una ley, también han adquirido un
saber que ponen en juego en sus demandas, ¡saben de construcción!
5.c Ejemplo 3: Disputas entre los aliados federales en la provincia.
Compartiendo un almuerzo con Milagro y sus colaboradores fui testigo de la
organización de una acción pública que es una muestra de la disputa entre el gobierno
provincial y la organización por el rol interlocutor político del gobierno federal en
Jujuy. Durante la comida en la casa de Milagro, ella pasa revista a diversos temas con la
gente de la mesa. Un muchacho le muestra un diseño de una bandera para una marcha
improvisado en un pequeño papel. Era el 17 de febrero de 2009, al día siguiente llegaba
Kirchner, el ahora ex presidente venía en su rol de máxima autoridad del PJ a nivel
nacional. La misión del viaje era una reunión del partido en la provincia. Milagro me
comentó que había hablado con el secretario de la presidenta Oscar Parrilli y que le
había asegurado un encuentro con Kirchner. Ya tenían asegurada una reunión el ex
presidente, pero, aunque nadie lo sabía, harían una demostración de fuerza con una
multitudinaria “bienvenida” en aeropuerto provincial. El muchacho del bosquejo de la
bandera le consulta a Milagro qué le parece el diseño. Ella lo aprobó, pero pidió agregar
la cara del Che Guevara y del Cacique Amaru.55
Los preparativos eran muchos, tenían que organizar una multitudinaria marcha
sin descuidar todas las tareas de la organización. Pilo (Alejandro Mansilla, estrecho
colaborador de Milagro) reunía un grupo de personas, presentados por los delegados de
las copas de leche, con el objetivo de formar una nueva cooperativa, mientras revisaba
la confección de la bandera. Tarde a la noche (cerca de las 23) encontré a otro militante
en la sede central de la organización esperando respuestas por la contratación de los
55
Ambos siempre presentes en todo el material audiovisual de la Túpac, desde las etiquetas de la ropa que
fabrican hasta los muros de los centros recreativos de los barrios populares. Ver
http://www.tupacamaru.org.ar/.
28
micros que llevarían a las personas hasta el aeropuerto donde la concentración esperaría
al ex presidente en la ruta. La logística era compleja pero la organización tiene
gimnasia:
“…la lucha ya la sabemos de memoria, porque estamos en la lucha cotidianamente, o
sea que no es problema para la Tupac organizar manifestación de 10.000 personas, te
reitero… vos me avisás a la mañana, a la tarde podés tener 10.000 personas en la calle,
ya hay práctica, ya hay gimnasia” (Entrevista a Raúl Noro, Dirigente de la Organización
Tupac Amaru, San Salvador de Jujuy, 17 y 18 de febrero de 2009) 56
Cuando Kirchner llegó a las 15 hrs. del 18 de febrero de 2009 había miles de
personas sobre la ruta al costado de la pista de aterrizaje, hubiera sido imposible no
verlas. La gente esperó unas cuatro horas, hasta que los líderes de la Red de
Organizaciones Sociales, fueron recibidos. En la reunión Kirchner le prometió a
Milagro que sería invitada a compartir, junto con la presidenta Fernández, el acto de re-
inauguración del hospital de niños provincial en abril de 2009. Pero la invitación no se
concretó.
¿Qué había sucedido en el medio, desde que el ex presidente invitara a Milagro
al acto? Las semanas previas al evento los miembros de la Tupac contactaron a
funcionarios de la provincia para asegurar su lugar en el acto (lo que implica también
negociar que espacio ocuparía en el palco oficial, junto a la presidenta y al gobernador).
En algún momento los funcionarios dejaron de atender las llamadas de la organización.
La provincia se negaba a invitarlos a un acto del gobierno.
56
En el mismo sentido se expresa un miembro de la CTA: “la Tupac tiene que organizarse para poder
sostener esa solidaridad y esa permanente necesidad de movilizar, de mostrarse, de hacerse visible,
porque esa es gran parte de su fuerza. El día que la Tupac deje de movilizar 25.000 tipos cada vez que hay
un problema chiquitito, o grande, va a dejar de ser lo que es.”. (Entrevista con Inés, Miembro de la
Central de Trabajadores Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008).
29
La reacción de la Tupac fue armar una estrategia en dos frentes. Primero, ante la
falta de atención del gobierno provincial, se comunicaron directamente con los
funcionarios del gobierno federal responsables de la agenda de la presidenta y
gestionaron una visita de la mandataria a la nueva sede de la organización en la ciudad
de San Salvador (una suerte de CIC propio que funciona en un edificio nuevo y brinda
muchos más servicios que los del gobierno federal). Pero, no conformes con ello,
armaron otro acto para recibirla.
La presidenta habló ante diez mil personas en el acto oficial y compartió una
hora y media con los funcionarios de la provincia. Según fuentes de la organización su
acto reunió a cuarenta mil concurrentes y la visita de la presidenta a la sede social duró
tres horas, exactamente el doble de tiempo que el encuentro con la provincia. En
política, donde hay signos que marcan espacios y relevancia, se puede evaluar la
competencia entre los actores y su balance de fuerzas a partir del resultado de sus
convocatorias. Desde este punto de vista, la estrategia de la Tupac fue de mayor peso
que la de la provincia, porque su acto convocó a más personas y porque la presidenta
compartió con la organización más tiempo que con el gobierno de la provincia.
Exultantes los dirigentes de la Tupac mostraban que su organización ya no puede ser
ignorada.
En este ejemplo, se vio que la relación entre el gobierno federal y el provincial
también es afectada por el reconocimiento que el primero le da a la organización. Por un
lado, esta es el brazo ejecutor de los recursos federales en los barrios pobres, como una
suerte de mediador entre el estado nacional y la gente de Jujuy; por el otro, posee
recursos simbólicos vinculados a su legitimación como interlocutor político provincial.
Cuando la presidenta y el ex presidente invitan a Milagro Sala a participar en un acto
oficial ponen al gobernador en una situación compleja: si el gobierno provincial acepta
30
que participe, reconoce una especie de cogobierno; pero si la rechaza se enfrenta al
poder de convocatoria de la organización que impugna su legitimidad (porque la
organización demostró que puede movilizar más gente y lograr mayor atención de la
presidenta que el propio gobernador).
6. La persistencia de la influencia del gobierno federal y sus aliados en el régimen
subnacional
En diciembre de 2001 hubo una crisis política a nivel nacional en la que la clase
dirigente fue intensamente cuestionada. Sin embargo, Jujuy ya había sufrido su propia
crisis y en esa ocasión los cuestionamientos no alcanzaron a la administración de
Fellner, que tenía buena imagen entre la población.57
En 2006 el gobernador Fellner y
pretendía reformar la Constitución provincial para ir por otra reelección. Kirchner lo
desalentó de su deseo de convocar a un referéndum que le diera el respaldo para
comenzar el proceso de reforma constitucional.58
En cambio, le sugirió que se presente
para ocupar una banca como legislador en el Congreso de la Nación y cuando ganó su
banca como diputado, fue elegido presidente de la cámara. Él y su esposa, la senadora
por Jujuy Liliana Fellner, se convirtieron en dos de los principales aliados políticos de la
presidenta Fernández en el Poder Legislativo. Una vez más vemos cómo la política
nacional afecta parámetros básicos de la política provincial (y cómo los referentes
provinciales contribuyen con los proyectos de gobierno de los presidentes).
Cuando el mandato de Fellner culminó, dejó a un hombre de su confianza como
candidato para sucederlo, Walter Basilio Barrionuevo, que gana las elecciones. Al llegar
57
Según Calvo y Escolar (2005) durante la crisis de 2001 hubo mayor cuestionamiento a las elites
nacionales y mucho menor a la de las provincias. 58
. El entonces presidente Kirchner había respaldado el intento del gobernador de Misiones para
permanecer en el cargo y fue cuestionado por su apoyo. Cuando el gobernador de Misiones perdió el
referéndum, fue un fracaso político para Kirchner por apoyar el intento de perpetuación en el poder de un
gobernador que no fue respaldado por la ciudadanía de su provincia.
31
al poder, Barrionuevo encontró a una sociedad polarizada, intereses económicos
enquistados dentro del gobierno en constante puja distributiva, un menú de
organizaciones sociales que cortaban la ruta y ocupaban la plaza de gobierno de manera
periódica con sus reclamos; hasta aquí nada muy distinto de lo que encontraron sus
predecesores.
Pero también encontró a la organización Tupac Amaru con su grado actual de
desarrollo. A principios de 2009, sus miembros alcanzan al 10% de la población de la
provincia. Sólo en esa provincia tenía 70.000 miembros y 10.000 eran los del resto del
país (durante 2010 su crecimiento seguía siendo exponencial). En Jujuy también
poseían más de cuatro mil cooperativistas asalariados, y casi mil más en otras
provincias. Es el tercer empleador de la provincia (el primero es el estado provincial y el
segundo es el Ingenio Ledesma) y el segundo empleador privado, y es un nuevo actor
de veto de la política local. Administraba un fondo común de unos seis millones de
pesos mensuales (aproximadamente 1millon de dólares al cambio de 2009) con dinero
de diversos programas de construcción y algunos programas que otorgan subsidios para
la compra de maquinaria. La eficiencia en la administración de los recursos le permite
cumplir con los fines de las políticas cuyos fondos administran y además, ahorrar un
excedente que re invierten en obras para la comunidad. Con este excedente han
construido una sede social para sus miembros con un CIC propio59
, tres fábricas (una
textil, una metalúrgica y otra de ladrillos que utilizan en sus obras de construcción),
varios centros de recreación en los barrios60
, un colegio -que posee un edificio en la
ciudad y opera descentralizadamente en los barrios donde trabajan las cooperativas-y
un almacén, entre varias otras cosas.
59
En la sede social poseen aulas, el tercer tomógrafo de Jujuy y la segunda piscina climatizada. 60
Todos los centros de recreación cuentan con piscinas. Estas son muy valoradas por la gente de los
barrios. Estas obras tienen una fuerte carga simbólica ya que en Argentina sólo las familias de clase
media pueden acceder a este servicio en clubes y una minoría en sus hogares. Milagro habla de esto en
sus discursos de manera reiterada.
32
La primera consecuencia de la lucha social de los años noventa y la consolidación
de la labor de la Tupac Amaru a partir de 2003 es la legitimación de los actores
sindicales y sociales como interlocutores políticos. Tanto Milagro como el secretario
general de la CTA, Nando Costa, son consultados por los medios de comunicación para
conocer su opinión sobre los temas de la agenda pública provincial.
“…de las obras, de si el gobernador hizo tal cosa, de las elecciones… en todo [los
consultan]… viste como acá [en la Ciudad de Buenos Aires], los medios tienen una
cuestión simbólica de discurso, bueno, ¿en qué se deja visualizar allá en Jujuy? [En]
[q]ué opinará el gobernador, el actor de turno, el dirigente de turno, o el funcionario que
tiene que ver con alguna cosa, y Milagro Nando, siempre […] [E]llos lograron
instalar… que difícilmente se logre algo que la CTA no esté de acuerdo. Eso no pasa en
otro lugar de la Argentina en cuanto CTA, pasa con otras cosas, o con otras
organizaciones. (Entrevista con Inés, Miembro de la Central de Trabajadores
Argentinos, Ciudad de. Buenos Aires, 9 Noviembre de 2008).
Segundo, lo que hace la organización es copiado por otros grupos de ciudadanos que
utilizan sus exitosos métodos. Sin duda esto sucede con los miembros de la Red de
Organizaciones Sociales, pero su existencia consolida también otros liderazgos sociales
que no están bajo su órbita. Incluso gobiernos locales se ven estimulados a formar
cooperativas ante la evidencia de que para ellos también es posible llevar adelante las
obras. La militancia sindical también se ve motivada por la experiencia de Jujuy y
pretenden replicar la experiencia.61
La Tupac se instaló una cultura política en la que las
61
En octubre de 2008 hubo un evento multitudinario que reunió a miles de personas de la CTA, la
“Constituyente Social”. En este evento la constante en todos los discursos de los participantes fue su
perplejidad frente a la capacidad de movilización de la organización anfitriona y, en particular,
compartían la buena impresión que les causó ver las obras construidas por la organización. Al respecto el
referente de la organización en Buenos Aires decía: “lo principal es que las distintas Tupac de cada
provincia se llevan de Jujuy siempre que vamos, es, primero que cada vez que vamos sea una semana
después de que fuimos antes o sea un mes después, siempre que vamos hay mil cosas más que las que
vimos hace una semana, o sea que siempre no para, es una revolución permanente, es un torbellino que en
33
organizaciones sociales son vehículos de demandas y, gracias a la protesta, consiguen
recursos y sostienen su capital humano.
En tercer lugar, el espacio político que las organizaciones ocupan gracias a su
relación con el gobierno nacional trae otras consecuencias en la política provincial. Su
poder de presión es una suerte de contrapeso relativo de los poderes económicos, no
sólo en la retórica de la organización, sino en la práctica política. Hay cierta fusión en la
provincia de los actores políticos, económicos y aquellos que controlan los medios. En
este sentido el gobernador encuentra complejo reunir los consensos necesarios para, por
ejemplo, lograr que los empresarios paguen impuestos. El gobernador apeló (sin éxito) a
los reclamos sociales como excusa para negociar mejor frente a los actores más
influyentes de la política local y así intentó reformar el régimen fiscal provincial y las
excepciones impositivas:
“si los mismos actores que ocupan lugares en el Estado son los mismos actores del
campo económico, a veces yo siento y lo veo con Walter [Barrionuevo el gobernador],
que es difícil tomar decisiones. Es difícil tomar decisiones que permitan esa superación
de asimetría. Ahora, cuando hay un sector multitudinario organizado, como es el caso
de la Tupac, que presiona para que se den esos equilibrios, entonces bueno, el otro
sector en algún momento cede…” Asesor del Gobernador Barrionuevo
El gobernador utiliza a las demandas sociales como contrapeso frente a los intereses
económicos. La respuesta de estos sectores fue la amenaza de despidos y
desestabilización. Como se ve el balance de poder no es fácil para la administración
provincial. Por un lado están las protestas sociales permanentes, por otro las empresas
amenazan con despidos en una economía con pocas fuentes de trabajo privadas y fusión
entre posiciones e intereses públicos y privados. Pueblos enteros han caído en la
vez de destruir construye. No un milagro, sino la organización.”. Manuel Alsina Organización Tupac
Amaru Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires diciembre de 2008.
34
pobreza cuando han cerrado empresas, Jujuy sabe de desempleo y empobrecimiento. El
resultado es un estado asediado por los intereses sectoriales, en el que ningún actor se
interesa en su transformación.
7. Reflexiones finales
El artículo muestra que el efecto de la política federal en la provincial es profundo.
En el presente, el gobernador se ve impotente frente a la derivación de recursos
federales a una organización social poderosa. A la vez el régimen provincial tiene una
tendencia a la estabilización en determinados equilibrios que le permiten reproducir sus
prácticas y sus elites aún en un clima de alta movilización.
Las políticas económicas adoptadas por el gobierno federal durante los años noventa
generaron una crisis para las elites locales. Las políticas fiscales nacionales y su impacto
en el nivel provincial, en un estado débil y con poderes económicos enquistados, dieron
lugar a una década de lucha que incorporó a la protesta social en la cultura política de
Jujuy. Esta situación también se dio en otras provincias. Desde 2003 el gobierno federal
cambia el rumbo, interviene más en la economía y aumenta el gasto público (ayudado
por el crecimiento económico y el aumento de la recaudación). Este deriva recursos a
varias organizaciones para construir capital político en el territorio subnacional. Así
contribuye a la existencia de una organización social que es una suerte de estado
paralelo en algunos barrios y cuyas formas de acción y gestión estimulan el activismo
de otros grupos. En síntesis, no es descabellado afirmar que la protesta en Jujuy lejos de
ser disruptiva, es una institución del régimen político. Pero esto no pasa sólo en Jujuy.
La protesta en la Argentina es una manera de pedir recursos y políticas. Es una
relación compleja porque algunos de los líderes de estas protestas o bien están
vinculados orgánicamente con el estado federal o bien apoyan su proyecto político, ya
no son opositores al gobierno como lo eran en la década pasada. No sólo organizaciones
35
sociales de desocupados y pobres se movilizan, hoy grupos de diversos orígenes lo
hacen. La protesta se convirtió en un a forma de concretar el vínculo de la ciudadanía y
sus demandas con el gobierno federal. Un tema que queda abierto es la relación entre la
práctica de construcción de poder territorial y las instituciones formales. Pareciera que
el gobierno federal socava la legitimidad de las instituciones públicas de canalización de
demandas cuando responde de modo sistemático a los reclamos realizados por canales
no formales y fomenta esa forma de vinculación.
La política de alianzas del gobierno federal esconde otra paradoja. Kirchner y
Fernández han querido revertir la tendencia antiestatista del neoliberalismo e incluir a
grupos y demandas no representadas. Sin embargo, al derivar recursos públicos y
reconocer a las organizaciones como interlocutores políticos, reproducen algunos
aspectos de aquella lógica en la que son las organizaciones, y no el estado, las que
brindan servicios sociales. Queda pendiente estudiar en qué medida esta práctica
contribuye o no a la integración de los ciudadanos a la vida pública y saber si garantiza
su igual acceso a los recursos federales, sin sesgos ni arbitrariedades en su distribución.
Hasta el momento, el régimen político de Jujuy pareciera haber “absorbido” la
aparición de la organización Tupac Amaru y de algún modo estabilizarse en un proceso
de toma decisiones altamente informal (característico del régimen provincial por las
negociaciones entre elites) y con un alto grado de conflicto en las calles. Retomando la
metáfora del “juego cerrado” se ve que la elite política provincial gobierna más allá de
las reglas del régimen controlando espacios de poder no vinculados con la política
institucional, usando así acuerdos y mecanismos informales para persistir en el poder.
Cuando la organización Tupac Amaru se moviliza y recibe recursos, sus demandas son
legítimas, la gente tiene muchas necesidades y estas no han sido resueltas ni escuchadas
por los gobernadores. Sin embargo, el gobierno provincial “ajusta” algunas prácticas del
36
régimen (tolerando la protesta y la violencia de la organización), pero no logra una
mayor democratización (por ejemplo, integrando a los ciudadanos, a sus demandas y
organizaciones mediante la creación de mecanismos formales de participación y
consulta). El gobernador tampoco responde a los desafíos de la Tupac Amaru con
políticas públicas de empleo o asistenciales que resuelvan aquellas necesidades que las
ciudadanas y ciudadanos mas pobres de Jujuy satisfacen gracias los recursos federales
que esta organización administra. Mientras tanto, miles y miles de personas que no han
sido integradas a la vida política y social de la provincia tienen en sus barrios una suerte
de espacio público y de experiencia de participación.
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(2009), “La Tupac Amaru es un ejemplo a nivel nacional”, disponible en:
http://www.tupacamaru.org.ar/nota.asp?wVarID=351 (acceso 24 de febrero de 2009).
(2008), Cuáles son las provincias que presentan mayor riqueza por habitante disponible
en: Iprofesional. http://www.iprofesional.com/notas/71705-Cuales-son-las-provincias-
que-presentan-mayor-riqueza-por-habitante.html (Con acceso diciembre de 2010).
(2007) Entre insultos y piedras, la bienvenida a Barrionuevo y la despedida a Fellner El
informante, Disponible en:
http://elinformantedigital.com.ar/noticias/index.php?option=com_content&task=view&i
d=455&Itemid=66 (Con acceso febrero2009)
(2006). Lo provincia abre un espacio de confluencia a dirigentes sociales La Plata. Hoy,
p.7
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Apéndice 1
Algunas consideraciones metodológicas
Mi principal interés es analizar cómo la política provincial se ve afectada por la
política federal. La variable dependiente será el régimen provincial. Lo que explica estas
posibles transformaciones en la política provincial (variable explicativa a considerar)
será la forma de construcción de alianzas del gobierno federal. La manera de
aproximarme a los cambios en este patrón de alianzas es a través de los interlocutores
que el gobierno federal posee en territorio. Los indicadores de las consecuencias
provinciales de las políticas federales de alianzas serán las situaciones donde surgieron
tensiones entre los diferentes aliados del gobierno federal. Estas tensiones serán
analizadas a través de tres casos. Los contactos y recursos que el gobierno federal deriva
a sus socios en las provincias serán entendidos como indicadores de estas alianzas.
El principal instrumento de recolección de información fue la entrevista
(Saltalamacchia 2005: 611-616). Formalmente las entrevistas no dan información
objetiva sino aquello que el entrevistado desea trasmitir, sus imágenes, experiencias,
representaciones del conjunto de hecho que se indagan. En ese sentido debe
considerarse a la entrevista como una herramienta para capturar indicios más que
indicadores La entrevista en investigación cualitativa requiere de un esquena conceptual
previo a los encuentros que ordene el dialogo en función de las variables consideradas y
así se hizo en este caso. La guía de pautas varió de entrevista en entrevista, en su orden
y en algunos temas no contemplados que se fueron agregando y otros que resultaron
fuera de lugar y tuvieron que omitirse. En general todas las entrevistas contemplaron
estos temas:
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Cuadro 1. Entendiendo las consecuencias de la política federal en el régimen subnacional actores,
recursos y procesos de toma de decisiones
(Esquema conceptual de las entrevistas)
Organizaciones sociales Funcionarios de gobierno provincial y local
(Ciudad de San Salvador)
Organización (origen, objetivos, toma de
decisiones y actividades)
Relación con cada nivel de gobierno (federal,
provincial y municipal)
Recursos (origen de recursos y criterios de
asignación)
Discursos y valores en torno al régimen (idea
de lo político, actores legítimos para participar
en la toma de decisiones)
Identificación de acontecimientos políticos
significativos
Caracterización de la coyuntura política
reciente en el distrito (actores, desafíos y
éxitos)
Régimen subnacional :obstáculos y
facilitadores para la gestión, principales
actores de veto en la política provincial
caracterización del proceso de toma de
decisiones de las políticas públicas que
entendidas como más relevantes.
Acceso a recursos federales
Relación con otros niveles de gobierno
Relación con organizaciones sociales
Identificación de acontecimientos políticos
significativos
Fuente: Elaboración propia