glosario para el ot

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Colaboradores

Las siguientes personas han colaborado a través de sus valiosos comentarios y sugerencias en

la selección de los términos y/o en la discusión de las definiciones. Esto no implica que el glosa-

rio refleje necesariamente sus opiniones, por lo que no recae ningún tipo de responsabilidad

sobre ellos en cuanto a lo aquí expuesto. A todos ellos el más profundo agradecimiento!

Arenas, Federico Instituto de Geografía, PUC

Arzola, Ana María y

equipo técnico

Departamento de Desarrollo Urbano, SEREMI MINVU VIII Región

Ferrando, Federico Escuela de Geografía, Universidad de Chile

Dockendorf, Eduardo Ministerio Secretaría General de la Presidencia

Hackenberg, Norbert GOPA/GTZ: Proyecto de Gestión Ambiental Regional IX Región

Hermosilla, Vladimir y

equipo técnico

Proyecto OTAS, Universidad de Chile

Jordán, Ricardo Instituto de Estudios Urbanos, PUC

Lira, Roberto Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad del Bio-Bio

Montecinos, Teresa Proyecto OTAS, Universidad de Chile

Pellegrini, Alessandra Voluntaria de Naciones Unidas

Rivera, Carmen Subdepartamento de Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de

la CONAMA

Rojas, Rodrigo Cámara Chilena de la Construcción

Rossetti, María Pía Departamento de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de la R.

M.

Rovira, Jaime Area de Ordenamiento Territorial, CONAMA R. M.

Schlotfeld, Carmen Instituto de Estudios Urbanos, PUC

Simioni, Daniela División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de la CEPAL

Thimm, Alexander hasta marzo 2000: Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica

Will, Werner Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica

TERMINOS

Actores de la planificación ....................................................................................................................... 1

Aproximación paralela ............................................................................................................................. 1

Cuadro 1 : Aproximación paralela................................................................................. 2

Area .......................................................................................................................................................... 2

Area metropolitana ................................................................................................................................... 2

Borde costero ........................................................................................................................................... 3

Cambio de uso ......................................................................................................................................... 3

Catastro de ordenamiento territorial ........................................................................................................ 4

Cinturón verde ......................................................................................................................................... 4

Comisión Nacional de Uso del Borde Costero ........................................................................................ 4

Comisión Regional de Uso del Borde Costero ........................................................................................ 5

CONAMA ................................................................................................................................................. 5

Concentración descentralizada................................................................................................................ 6

Cuadro 2: Concentración descentralizada .................................................................... 7

Conducción funcional del desarrollo territorial ......................................................................................... 7

Conflicto ................................................................................................................................................... 8

Conflictos ambientales ............................................................................................................................. 9

Conflictos de objetivos ............................................................................................................................. 9

Conflictos de uso ..................................................................................................................................... 10

Contaminación ......................................................................................................................................... 10

Convenio de programación ...................................................................................................................... 10

Coordinación formal ................................................................................................................................. 11

Coordinación informal .............................................................................................................................. 11

Coordinación institucional ........................................................................................................................ 12

Coordinación política ............................................................................................................................... 12

COREMA ................................................................................................................................................. 12

Comité Regional de Ordenamiento Territorial ......................................................................................... 14

Decisión político-administrativa ............................................................................................................... 14

Desarrollo ................................................................................................................................................. 14

Desarrollo económico local ...................................................................................................................... 15

Desarrollo rural ........................................................................................................................................ 15

Desarrollo sostenible ............................................................................................................................... 16

Desarrollo territorial .................................................................................................................................. 17

Desarrollo urbano .................................................................................................................................... 17

Desconcentración .................................................................................................................................... 18

Ecosistema............................................................................................................................................... 19

Equidad territorial ..................................................................................................................................... 19

Espacio rural ............................................................................................................................................ 19

Estrategia regional de desarrollo ............................................................................................................. 20

Evaluación ambiental estratégica ............................................................................................................ 20

Evaluación de impacto ambiental ............................................................................................................ 21

Evaluación de Impacto Territorial ............................................................................................................ 21

Evaluación territorial ................................................................................................................................ 22

Fondo Nacional de Desarrollo Regional .................................................................................................. 22

FODA ....................................................................................................................................................... 22

Gestión ..................................................................................................................................................... 23

Gestión ambiental .................................................................................................................................... 23

Gestión regional ....................................................................................................................................... 24

Gobierno regional .................................................................................................................................... 26

Imagen objetivo ........................................................................................................................................ 26

Implementación ........................................................................................................................................ 27

Indicador .................................................................................................................................................. 27

Información .............................................................................................................................................. 28

Integración secundaria ............................................................................................................................. 29

Cuadro 3: Integración secundaria ............................................................................... 29

Ley General de Urbanismo y Construcciones ......................................................................................... 30

Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional ................................... 30

Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades ........................................................................ 30

Límite urbano ........................................................................................................................................... 31

Manejo integrado de zonas costeras ....................................................................................................... 31

Metodología ............................................................................................................................................. 32

MINVU ...................................................................................................................................................... 32

Niveles de planificación ........................................................................................................................... 32

Objetivos ambientales zonificados .......................................................................................................... 33

Cuadro 4: Tipología y jerarquía de objetivos ambientales zonificados ...................... 33

Objetivos de ordenamiento territorial ....................................................................................................... 34

Objetivos zonificados de ordenamiento territorial .................................................................................... 34

Operacionalización .................................................................................................................................. 34

Ordenamiento territorial ........................................................................................................................... 35

Ordenamiento territorial a través de proyectos ........................................................................................ 36

OTAS ....................................................................................................................................................... 36

Paisaje ..................................................................................................................................................... 37

Paisaje cultural ......................................................................................................................................... 38

Paisaje natural ......................................................................................................................................... 39

PARA ....................................................................................................................................................... 39

Participación ciudadana ........................................................................................................................... 40

PLADECO ................................................................................................................................................ 40

Plan de acción ......................................................................................................................................... 41

Plan de Descontaminación ...................................................................................................................... 41

Plan de Prevención .................................................................................................................................. 41

Plan Regional de Desarrollo Urbano ....................................................................................................... 42

Plan Regulador Comunal ......................................................................................................................... 42

Plan Regulador Intercomunal .................................................................................................................. 43

Plan Regulador Metropolitano ................................................................................................................. 43

Plan Seccional ......................................................................................................................................... 43

Planificación ............................................................................................................................................. 43

Planificación ambiental ............................................................................................................................ 44

Planificación como proceso político ......................................................................................................... 45

Planificación comunal .............................................................................................................................. 48

Planificación Ecológica ............................................................................................................................ 48

Planificación en la teoría de sistemas sociales ....................................................................................... 49

Cuadro 5: La toma de decisiones en la teoría de sistemas sociales .......................... 51

Planificación en la Public Choice ............................................................................................................. 52

Cuadro 6: La producción de políticas públicas ........................................................... 53

Planificación estratégica .......................................................................................................................... 54

Planificación política ................................................................................................................................ 55

Planificación regional ............................................................................................................................... 56

Planificación territorial .............................................................................................................................. 56

Política de ordenamiento territorial .......................................................................................................... 57

Política Nacional de Uso del Borde Costero ............................................................................................ 57

Potestad municipal de planificación ......................................................................................................... 58

Potestad o competencia de planificación ................................................................................................ 58

Principios de ordenamiento territorial ...................................................................................................... 58

Procedimiento .......................................................................................................................................... 59

Procedimiento de consulta ....................................................................................................................... 60

Procedimiento de ordenamiento territorial ............................................................................................... 60

Procedimiento de participación ciudadana .............................................................................................. 61

Procedimiento de ponderación ................................................................................................................ 61

Procesamiento de información ................................................................................................................ 61

Programación ........................................................................................................................................... 61

PROP ....................................................................................................................................................... 62

Proyecto de Caracterización de Facetas Ambientales ............................................................................ 62

Proyecto de Gestión Ambiental Regional ................................................................................................ 63

Proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de la Región del Bio-Bio .............................. 63

Proyectos y actividades de relevancia territorial ...................................................................................... 64

Redes urbanas ......................................................................................................................................... 64

Región ...................................................................................................................................................... 65

Requerimientos de ordenamiento territorial ............................................................................................. 66

SEIA ......................................................................................................................................................... 66

Cuadro 7: Procedimiento de EIA basado en un Estudio de Impacto Ambiental ........ 67

SINIA ........................................................................................................................................................ 68

Teorías de desarrollo ............................................................................................................................... 68

Zona ......................................................................................................................................................... 68

Zona costera ............................................................................................................................................ 68

Zona latente ............................................................................................................................................. 69

Zona saturada .......................................................................................................................................... 69

Zonificación .............................................................................................................................................. 70

Zonificación funcional .............................................................................................................................. 70

ABREVIACIONES ........................................................................................................................ 71

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 72

Glosario para el ordenamiento territorial

1

Actores de la planificación

El conjunto de participantes1 en los procesos de planificación (política). En términos generales

es posible diferenciar entre

1. actores con poder de decisión (autoridades, directivos, políticos, etc.),

2. planificadores (técnicos y consultores involucrados en la elaboración del borrador del plan) y

3. los afectados por la planificación (población, grupos objetivo, beneficiados y perjudicados,

grupo-objeto, etc.).

Dependiendo de los sistemas y alcances de la planificación es posible identificar otro tipo de

actores, como

4. otras instituciones involucradas a través de coordinación institucional o por iniciativa propia

al percibir afectadas sus competencias,

5. organizaciones de la ciudadanía no directamente afectada, las cuales representan intereses

corporativos y

6. “terceros” como otro tipo de actores involucrados indirectamente a través de alguno de los

grupos antes mencionados (expertos, asesores, financiadores, lobbyistas, etc.) .

Aproximación paralela

Procedimiento metodológico para la evaluación de la aptitud de la tierra2 según la propuesta de

FAO (1976). En la aproximación paralela el análisis económico y social de los sistemas de uso

de la tierra se realiza paralelo al levantamiento y evaluación de los factores ambientales3.

1 El análisis de los actores de la planificación en relación a sus intereses, percepciones, propuestas, capacidad de

articulación e influenciación y de los efectos de la planificación sobre los mismos representa uno de los grandes

desafíos para el desarrollo y perfeccionamiento de la planificación en la actualidad.

2 En Chile se utiliza el término de “suelo” en vez de “tierra”, lo cual puede estar ligado a las tradiciones urbanistas en

la planificación territorial. Con el fin de difundir en el país la rica conceptualización existe a nivel internacional del

concepto “tierra” (ver FAO 1976 o FAO 1994) se ha optado por utilizar este término en el glosario.

3 El procedimiento metodológico de aproximación paralela es, en su estructura, muy similar al procedimiento metodo-

lógico de integración secundaria en el contexto del ordenamiento territorial.


2

Cuadro 1 : Aproximación paralela

CONSULTA INICIAL

ESTUDIOS BÁSICOS

DIAGNÓSTICO

SOCIOECONÓMICO

DE SISTEMAS DE

USO DE LA TIERRA

DIAGNÓSTICO

DE RECURSOS

NATURALES

COMPARACIÓN DE LOS USOS ECONOMICA Y

SOCIALMENTE RELEVANTES CON LAS

CARACTERÍSTICAS DE LA TIERRA

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

Fuente: Salas 2000

FLUJO DE

INFORMACIÓN

Area

Parte o compartimento de la superficie de la tierra delimitada en base a la identificación de al-

guna característica que hace necesaria su tratamiento como un conjunto: p. ej. área urbana,

área degradada, área de estudio, etc.

Area metropolitana

Area de grandes dimensiones caracterizada por una aglomeración de habitantes y/o la predo-

minancia de usos urbanos.


3

La Ley General de Urbanismo y Construcciones define como área metropolitana a un área ur-

bana continua, comunal o intercomunal, con una población estable igual o mayor a 500.000

habitantes (Art. 34 LGUC). En Chile existen tres áreas metropolitanas: Gran Santiago, Interco-

muna de Concepción e Intercomuna Valparaiso – Viña del Mar.

Borde costero

En el DS (M) N 475/94 sobre Política Nacional de Uso del Borde Costero se define como Borde

Costero del Litoral aquella franja de territorio nacional que comprende los terrenos de playa fis-

cales situados en el litoral, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar

territorial de la República... (Subsecretaría de Marina, 1999).

Respecto a su anchura existen 2 posibilidades:

1. Frente a predios privados el borde costero abarca el mar territorial hasta la línea de la más

alta marea (lo que incluye la superficie denominada “playa de mar” entre las líneas de la

más alta y la más baja marea).

2. Frente a predios públicos el borde costero abarca el mar territorial hasta la línea de más alta

marea (lo que incluye la superficie denominada “playa de mar” entre las líneas de la más al-

ta y la más baja marea) más las áreas de protección para menesteres de la pesca (Código

Civil Art. 612 y 613) y 80 metros de playa (sobre la línea de más alta marea).

Cambio de uso

Término que hace referencia a la sustitución de ciertos usos de la tierra (del suelo) por otros

usos bajo consideraciones de permisibilidad legal. En relación a la planificación y el ordena-

miento territorial es posible identificar dos tipos de situaciones:

1. En el dominio de la planificación urbana se habla de cambio de uso cuando una zona, con

un uso consignado a través de un instrumento de planificación, pasa a otro uso a través de

la modificación del respectivo instrumento de planificación.

2. Más usual en Chile es la utilización del término para señalar la sustitución de usos no urba-

nos por usos predominantemente urbanos (residencial, equipamiento, balneario o campa-

mento turístico, industria), fuera de los límites urbanos. Este cambio de uso está regulado a

través del Art. 55 del DFL N° 458/75 del Ministerio de Agricultura para subdividir y urbanizar

terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equi-

pamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para las

construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblacionales, fuera de los límites


4

urbanos. Según lo ahí establecido el cambio de uso requiere de la autorización por parte del

Ministerio de Agricultura. En el caso de áreas comprendidas en un PRC la autorización del

Ministerio de Agricultura se otorga previa consulta de los Ministerios de Vivienda y Urbanis-

mo y Bienes Nacionales. Esta autorización es uno de los permisos ambientales ligados al

SEIA.

Catastro de ordenamiento territorial

Sistema de información (existente en la RFA) para la planificación y el ordenamiento territorial

en los diferentes niveles de planificación. Los catastros de ordenamiento territorial se caracteri-

zan por:

1. Combinar informaciones temáticas y territoriales,

2. Abarcar todo el territorio en cuestión, sea éste una comuna, región o un estado federado,

3. Presentar la información de manera homogeneizada y procesada para fines de la planifica-

ción y

4. Estar sujetos a una constante actualización de la información.

Cinturón verde

Reservas de espacios abiertos alrededor de aglomeraciones urbanas con el fin de

1. impedir la expansión urbana y la conurbación entre diferentes centros urbanos

2. Asegurar para la población urbana espacios abiertos con funciones climáticas, hidrológicas,

recreativas, paisajísticas altamente relevantes y

3. Asegurar para la ecología urbana corredores biológicos importantes.

Comisión Nacional de Uso del Borde Costero

Comisión intersectorial de alto nivel que debe proponer al Presidente de la República acciones

para concretar, difundir e implementar la Política Nacional de Uso del Borde Costero definida en

el Decreto Supremo (M) N° 475/94. La Comisión está integrada por el Ministro de Defensa (en

calidad de presidente), el Subsecretario de Marina y representantes de las siguientes institucio-


5

nes: SUBDERE, Subsecretaría de Pesca, MIDEPLAN, MINVU, Ministerio de Bienes Nacionales,

Armada de Chile, SERNATUR y CONAMA.

Comisión Regional de Uso del Borde Costero

Comisión intersectorial de nivel regional que debe proponer al Intendente Regional acciones

para concretar, difundir e implementar a nivel regional la Política Nacional de Uso del Borde

Costero definida en el Decreto Supremo (M) N° 475/94.

CONAMA

CONAMA = Comisión Nacional del Medio Ambiente. Servicio público de coordinación interinsti-

tucional en materias relativas a las políticas ambientales. La CONAMA está compuesta por:

1. Consejo Directivo integrado por los siguientes Ministros:

Secretario General de la presidencia (en calidad de presidente de la CONAMA)

Economía, Fomento y Reconstrucción,

Obras Públicas,

Agricultura,

Bienes Nacionales,

Salud,

Minería,

Vivienda y Urbanismo,

Transportes y Telecomunicaciones y

Planificación y Coordinación,

2. Dirección Ejecutiva encargada de la administración de la CONAMA,

3. Consejo Consultivo integrado por respectivamente dos representantes de la ciencia, de

ONG´s, de universidades, del empresariado, de los trabajadores y un representante del

Presidente de la República, y las

4. COREMA (y su estructura anexa).

Las principales funciones de la CONAMA son:


6

Proponer al Presidente de la República las políticas ambientales,

Actuar como órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacio-

nadas con el medio ambiente,

Coordinar la generación de normas de calidad ambiental y

Administrar el SEIA.

Sus funciones relacionan a la CONAMA con la planificación urbana y los instrumentos de orde-

namiento territorial de diferentes formas:

1. A través de la EIA de los instrumentos de planificación urbana,

2. A través de la EIA como instrumento para la evaluación del impacto territorial de ciertos pro-

yectos y actividades de relevancia territorial y

3. A través de los planes de prevención y descontaminación.

Concentración descentralizada

Concepto del ordenamiento territorial en la RFA que surge en los años 1970 orientado a la dis-

tribución de las funciones urbanas en el territorio. Como imagen objetivo la concentración des-

centralizada busca:

1. evitar los efectos nocivos en la calidad de vida de una aglomeración incontrolada, por ejem-

plo en relación a la contaminación ambiental o a los tiempos de desplazamiento en áreas

metropolitanas,

2. crear condiciones comparables de vida y trabajo (equidad territorial) a lo largo del territorio

nacional y

3. limitar los costos de inversión pública y asegurar una demanda adecuada al tipo de oferta.

La estrategia de concentración descentralizada se basa en la conducción del desarrollo territo-

rial hacia una concentración de funciones urbanas en una red de centros intermedios y básicos

con sus respectivas áreas de influencia.


7

Cuadro 2: Concentración descentralizada

Centros intermedios ybásicos en los cualesse concentran fun-ciones urbanas

Asentamientos depen-dientes de los centrosintermedios y básicospara la satisfacción deciertas funciones urba-nas

Areas de influencia

Elaboración: Salas

Relaciones funcionales

Conducción funcional del desarrollo territorial

Propuesta metodológica para la planificación ambiental del territorio basada en una zonificación

rápida del territorio a nivel intercomunal o regional a través de la identificación de tipos estructu-

rales de uso de la tierra y su agrupación en espacios funcionales. Su objetivo es facilitar la esti-

mación del potencial ecológico a través de una sola información, lo bastante integral como para

poder ser incorporada fácilmente al ordenamiento territorial en niveles de planificación que no

requieren un alto grado de detalle.

Sobre la base de fotografías aéreas – idealmente ortofotos – se delimitan tipos estructurales de

uso de la tierra, entendiendo por los mismos unidades territoriales que debido a su uso o natu-

ralidad presentan características ecológicas relativamente homogéneas. En un paso siguiente


8

es posible estimar cualitativamente la relevancia ambiental de las unidades cartográficas resul-

tantes en relación a

1. funciones reguladoras y la capacidad de regeneración de los componentes abióticos

2. funciones de hábitat para la vegetación y la fauna

3. el paisaje escénico y el potencial para la recreación y

4. su grado de naturalidad – artificiación.

Sobre la base de la carta de tipos estructurales se identifican los diferentes espacios funciona-

les presentes en el área de estudio, entendiendo bajo espacios funcionales grupos de tipos es-

tructurales que cumplan funciones territoriales similares. En términos generales es posible dis-

tinguir los siguientes espacios funcionales (existiendo la posibilidad de reorganizar los mismos y

definir espacios funcionales adicionales según los requerimientos del área de estudio y del pro-

ceso específico de planificación):

1. Industrial - urbano

2. Agropecuario

3. Silvícola

4. Mixto (mosaico de numerosas zonas pequeñas con diferentes tipos estructurales)

5. Patrimonio natural-cultural

En relación a los diferentes espacios funcionales es posible definir imágenes objetivo para la

planificación ecológica. Estas imágenes pueden estar orientadas al aseguramiento, la preserva-

ción, la conservación, la extensificación de usos, la formación de corredores, etc.

Actualmente el Proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de la Región del Bio-

Bio realiza una zonificación a escala 1: 50.000 basada en esta propuesta metodológica.

Conflicto

Dinámica y/o tensión resultante de una diferencia significativa y exteriorizada entre a lo menos

dos individuos o grupos interrelacionados, los cuales perciben metas incompatibles, la necesi-

dad de competir por recursos limitados y/o impedimentos para alcanzar sus metas por parte de

su respectivo entorno.

Los factores que influyen en la aparición y el desarrollo de conflictos son:


9

1. Procesos de politización que pueden sobrepasar largamente el contexto inmediato de un

conflicto,

2. Información / Desinformación en relación al nivel de información, la fiabilidad de la informa-

ción disponible o las estrategias del manejo de la información,

3. Limitaciones de las normas legales en la prevención de conflictos, debido a que éstas no

abarcan la complejidad de los procesos sociales y ecológicos y representan solamente las

percepciones e intereses de grupos con cierto nivel de acceso a la toma de decisiones,

4. Limitaciones del conocimiento científico, debido a sus características analíticas e hipotéticas

y

5. Percepción selectiva de los involucrados, especialmente si se trata de actores altamente

especializados, que lleva a una pérdida de sensibilidad hacia el entorno.

Conflictos ambientales

Conflicto de intereses sobre el territorio basados en percepciones de incompatibilidad y/o impe-

dimentos entre

1. sistemas de uso antrópico y los requerimientos ecológicos o ambientales de cierta área

(identificados y resguardados por miembros de la sociedad) o

2. diferentes sistemas de uso antrópico por sobreposición de usos o relacionados a las exter-

nalidades ambientales de ciertos usos sobre otros. En este sentido conflictos ambientales

es sinónimo de conflictos de uso.

Conflictos de objetivos

Término que hace referencia a contradicciones, incompatibilidades, incoherencias y rivalidades

entre

1. los objetivos de diferentes políticas públicas y/o

2. los objetivos de diferentes actores partícipes en los procesos de desarrollo de un área4.

4 Los conflictos de objetivos reciben una especial atención en el contexto de la vinculación de la política de ordena-

miento territorial a la operacionalización del desarrollo sostenible. Esto se debe a que la incorporación de la dimen-

sión ambiental al desarrollo genera múltiples conflictos con otros objetivos de desarrollo - intereses - previamente

institucionalizados en los sistemas político-administrativos de planificación y gestión territorial.


10

Conflictos de uso

Conflicto de intereses sobre el territorio basados en percepciones de incompatibilidad, compe-

tencia por recursos naturales escasos y/o impedimentos en la persecución de ciertos objetivos.

Existen dos tipos de conflictos de uso de la tierra:

1. Conflictos entre diferentes sistemas de uso antrópico por sobreposición de usos o relacio-

nados a los efectos o externalidades de ciertos usos sobre otros.

2. Conflictos entre sistemas de uso antrópico y los requerimientos ecológicos o ambientales de

cierta área (identificados y resguardados por miembros de la sociedad). En este sentido

conflicto de uso es sinónimo de conflicto ambiental.

Contaminación

Término que hace referencia al deterioro del medio ambiente por causas antrópicas. Existen

diferentes acepciones:

1. Acción destructiva sobre - o situación de deterioro de - los ecosistemas, el paisaje escénico,

el patrimonio cultural, asentamientos humanos y espacios recreativos basada en la deposi-

ción o emisión de residuos sólidos, líquidos, gaseosos y/o radioactivos, calor, ruido, agro-

químicos y/o otras sustancias con efectos nocivos sobre los mismos

2. “La presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos, en

concentraciones y permanencia superiores o inferiores, según corresponda, a las estableci-

das en la legislación vigente” (Art. 2, letra c de la Ley 19.300).

La presencia de contaminación – según lo establecido en la Ley 19.300 – hace obligatoria la

elaboración y puesta en marcha de plan de prevención o descontaminación , según sea el

caso.

Convenio de programación

Instrumento financiero para el desarrollo regional, establecido en la Constitución Política de la

República de Chile (Art. 104, inciso 4°) y concretizado en el Decreto Supremo N° 291 del Minis-

terio del Interior (Art. 80), basado en la cooperación entre los ministerios sectoriales y gobiernos

regionales en materias de inversión pública.


11

A través de los convenios de programación se establecen las reglas, responsabilidades y obli-

gaciones, las metas, los procedimientos de evaluación y normas de revocabilidad de proyectos

de inversión que se concuerde realizar entre ministerios y gobiernos regionales.

En relación al ordenamiento territorial los convenios de programación cumplen funciones signifi-

cativas:

1. A través de convenios de programación se han financiado componentes de estrategias re-

gionales de desarrollo y

2. A través de convenios de programación se financia en algunas regiones la elaboración de

instrumentos de planificación comunal, PLADECO y PRC.

Coordinación formal

Cooperación entre instituciones públicas basada en procedimientos legales y/o administrativos

de carácter vinculante para las instituciones involucradas. La coordinación formal requiere de

mecanismos/instrumentos claramente definidos para el intercambio de información y/o la toma

de decisiones entre diferentes instituciones. Debido a la orientación transversal o suprasectorial

del ordenamiento territorial, la coordinación formal es una condición imprescindible para la im-

plementación de un sistema coherente de ordenamiento territorial.

Coordinación informal

Cooperación entre instituciones públicas y privados basada en la buena disposición de los indi-

viduos involucrados5. La coordinación informal no requiere de mecanismos/instrumentos para el

intercambio de información y/o la toma de decisiones entre diferentes instituciones. Su imple-

mentación y alcance depende del grado de conciencia y de las percepciones de los actores con

competencias sobre las diferentes temáticas y de la afinidad entre los individuos involucrados.

Los alcances de la coordinación informal son muy variables, desde

1. la consulta,

2. la elaboración de estudios y alternativas, hasta

5 En Chile, debido a la escasez de mecanismos de coordinación formal y a la buena voluntad de muchos involucra-

dos, la coordinación informal juega un papel sumamente importante en la planificación territorial. La inseguridad

asociada y la diferencia de alcances de la coordinación informal hace necesario desarrollar e implementar mecanis-

mos de coordinación formal


12

3. la toma de decisiones.

Coordinación institucional

Cooperación entre instituciones públicas con el fin de integrar las políticas públicas en base a

objetivos comunes. La coordinación institucional puede

1. ser establecida a través de procedimientos administrativos vinculantes para las instituciones

participantes: coordinación formal; o

2. desarrollarse de manera voluntaria: coordinación informal.

Coordinación política

Integración de objetivos, instrumentos y modelos de gestión a nivel de políticas, programas,

planes y proyectos.

Es posible distinguir cuatro dimensiones de la coordinación política (en base a Hum-

prey/Burbridge 1999):

1. Integración horizontal: entre políticas, programas, planes a un mismo nivel de la administra-

ción pública.

2. Integración vertical: entre políticas, programas y planes desde el nivel nacional hasta el nivel

comunal.

3. Integración territorial: tomando en cuenta las interdependencias entre componentes natura-

les y antrópicos del territorio.

4. Integración consistente en el tiempo de políticas, programas y planes tomando en cuenta los

requerimientos intra- e intergeneracionales del desarrollo sostenible.

COREMA

COREMA = Comisión Regional del Medio Ambiente. Comisión intersectorial del nivel regional,

parte de la estructura de la CONAMA, compuesta por:

Intendente Regional (en calidad de presidente)


13

Director Regional de la CONAMA (secretario)

Gobernadores de las Provincias de la respectiva Región,

Cuatro Consejeros Regionales y

Los SEREMI de

- Economía, Fomento y Reconstrucción,

- Obras Públicas,

- Agricultura,

- Bienes Nacionales,

- Salud,

- Minería,

- Vivienda y Urbanismo,

- Transportes y Telecomunicaciones y

- Planificación y Coordinación.

Análogo a la CONAMA, la COREMA cuenta con una estructura anexa, compuesta por

La Dirección Ejecutiva

El Consejo Consultivo Regional

El Comité Técnico Regional.

Las funciones de la COREMA son coordinar la gestión ambiental regional, establecer sistemas

de participación municipal y ciudadana, coordinar y fiscalizar la ejecución de los planes de pre-

vención y descontaminación y, principalmente, conducir la EIA de ciertos proyectos y activida-

des que se realizan en la respectiva región.

Esta última función relaciona a la COREMA con la planificación urbana e instrumentos de orde-

namiento territorial de diferentes formas:

1. A través de la EIA de los instrumentos de planificación urbana y

2. A través de la EIA como instrumento para la evaluación del impacto territorial de ciertos pro-

yectos y actividades de relevancia territorial.


14

Comité Regional de Ordenamiento Territorial

Comité Regional de Ordenamiento Territorial (CROT). Instancia de coordinación institucional

entre los servicios públicos y de asesoría técnica a los Gobiernos Regionales en relación a los

siguientes temas: PRDU; PRI / PRM, PRC y planes seccionales; borde costero; espacio rural;

infraestructura y vialidad, rellenos sanitarios intercomunales, SIG y en algunos casos también

manejo de aguas lluvias y extracción de áridos. Los CROT fueron introducidos en 1991 a través

de un Instructivo del Ministerio del Interior. En 1998 existían CROT en las Regiones I, II, III, VI,

VIII, IX, X y R.M.

En la Región Metropolitana esta instancia recibe el nombre de Comité Regional de Infraestruc-

tura y Ordenamiento Territorial (CRIOT). En otras regiones se ha optado por establecer otro

tipo de instancias de coordinación institucional regional, p. ej. Directorios de Ordenamiento Te-

rritorial, para tratar los temas arriba señalados.

Decisión político-administrativa

Decisión de una institución pública, política (autoridad, juzgado, etc.) o administrativa (servicio,

dependencia, dirección o departamento), dirigida a terceros para la regulación de un caso o

situación específica. Las decisiones político-administrativas pueden presentarse como notifica-

ciones, veredictos, permisos, resoluciones, etc.

Desarrollo

La explicación del desarrollo (o de su ausencia) ha sido el objeto central de las disputas entre

las teorías del desarrollo. El concepto no está definido de manera unánime ni tampoco es neu-

tral, sino que depende fuertemente de posiciones valóricas individuales y colectivas en diferen-

tes contextos temporales y espaciales (Nohlen 1989). Por lo tanto cualquier definición tiene sus

limitaciones.

En términos abstractos se puede afirmar que el concepto de desarrollo señala un proceso social

amplio que se caracteriza por cinco elementos centrales:

1. es inducido por el ser humano (lo que lo diferencia del concepto de evolución),

2. se basa en el cambio (lo que refleja cierto descontento con la situación de partida),

3. está orientado a mejorar situaciones existentes (lo que refleja cierta fe en la capacidad de

las sociedades para conducir su destino),


15

4. es multifacético o transversal ya que existen ciertos niveles de consenso, en que el desarro-

llo debe abarcar tanto aspectos económicos como políticos, de justicia social, de orden am-

biental y cultural; y,

5. en reconocimiento de las limitaciones ecológicas del planeta, requiere incorporar como nue-

va dimensión el tiempo, buscando establecer ciertos niveles de equilibrio entre la satisfac-

ción de las necesidades actuales con las necesidades de las futuras generaciones (desarro-

llo sostenible).

Desarrollo económico local

Término que agrupa diferentes propuestas, concepciones y procedimientos metodológicos para

la activación de las potencialidades de desarrollo productivo a nivel local o comunal6. El concep-

to representa un “redescubrimiento” y adaptación del concepto de desarrollo endógeno de las

políticas de desarrollo de las décadas de los 1970 - 80.

Desarrollo rural

Término genérico para señalar conceptos, aproximaciones, metodologías y propuestas de polí-

tica de desarrollo para los espacios rurales.

El concepto de desarrollo rural es parte del proceso de evolución de las políticas de desarrollo

para los espacios rurales, especialmente en o para los países en vías de desarrollo7:

1. En una primera fase (aprox. 1945-65) las intervenciones se limitaron a la modernización de

los aspectos productivos (agropecuarios) de los espacios rurales, lo que es conocido como

desarrollo agrícola.

2. En la fase siguiente (aprox. 1965-75) con mayor experiencia y conocimiento de las realida-

des rurales las políticas de desarrollo se orientaron a abordar de manera relativamente in-

6 En relación al ordenamiento territorial el concepto de desarrollo económico local ha sido de mucha utilidad al orien-

tar la atención hacía los efectos sobre el desarrollo económico local de ciertas propuestas de intervención, activida-

des o proyectos. Como ejemplo se puede señalar que el criterio de impacto sobre el desarrollo económico local ha

sido decisivo en la EIA o la evaluación de impacto territorial de grandes proyectos en diferentes países del mundo.

7 En las discusiones actuales sobre políticas de desarrollo e intervenciones en los espacios rurales predominan enfo-

ques pragmáticos que consideran la mezcla o simultaneidad de aproximaciones, la incorporación de consideraciones

de ordenamiento territorial y el enriquecimiento de las aproximaciones “tradicionales” a través de nuevos tipos de

instrumentos: mesas redondas, proyectos, desarrollo económico local, conducción territorial funcional, etc.


16

dependiente diferentes aspectos claves de los espacios rurales. Al tema agropecuario se

sumaron educación, infraestructura, medicina, etc. Estas aproximaciones llevaron a la intro-

ducción del término de desarrollo rural.

3. A partir de aprox. 1975 se constato que las intervenciones sobre los espacios rurales reque-

rían de ciertos niveles de coordinación. De ahí surge el concepto de Desarrollo Rural Inte-

grado (DRI).

Desarrollo sostenible

Imagen objetivo para el desarrollo introducida en 1987 por la Comisión Mundial sobre Medio

Ambiente y Desarrollo (más conocida como “Comisión Brundtland”), la cual se sustenta en la

incorporación de los siguientes elementos a la conceptualización del desarrollo:

1. Dimensión temporal a través de la toma de conciencia sobre los efectos de las acciones del

presente para las condiciones de vida en el futuro. En este sentido se aboca por un modelo

de desarrollo “...que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad

de futuras generaciones para satisfacer las propias” (CMMAD, 1987: 29)

2. Sustentabilidad ambiental; considerando que hasta la fecha en la conceptualización del

desarrollo predominaban enfoques netamente económicos (orientados al crecimiento) o so-

cioeconómicos (orientados a la modernización y/o a la equidad social), en la conceptualiza-

ción del desarrollo sostenible se asume que la sustentabilidad ambiental es una condición

imprescindible para asegurar la satisfacción de las necesidades de las futuras generacio-

nes,

3. Orientación participativa, la cual indica que la efectividad de las políticas de desarrollo sos-

tenible requiere altos niveles de aceptación por parte de los ciudadanos. Para lograr esta

aceptación es necesario involucrar a los mismos “...de manera efectiva...” (ibis) en la toma

de decisiones,

4. Dimensión procesal, entendiendo al desarrollo sostenible no como un estado de armonía

fijo, sino más bien como un constante proceso de cambio en el cual es necesario dar se-

guimiento al uso de los recursos, la dirección de las inversiones, la orientación de los proce-

sos tecnológicos y la pertinencia de las instituciones en relación a las necesidades presen-

tes y futuras, y

5. Reticularidad en la consideración simultanea e integrada de diferentes objetivos de desarro-

llo, tanto económicos como sociales y ambientales.


17

El desarrollo sostenible8 requiere tomar en cuenta, de manera simultanea y equilibrada, intere-

ses sociales, económicos y ecológicos bajo la consideración de aspectos de justicia intra- e

intergeneracional en enfoques participativos de planificación, gestión y política. En este sentido

la planificación y el ordenamiento territorial pueden aportar de manera significativa a la opera-

cionalización del desarrollo sostenible (Weiland 1999).

Desarrollo territorial

Concepto que hace referencia a la evolución de la estructura de usos sobre la superficie de la

tierra. Existen diferentes acepciones:

1. La estructura de usos posible de ser influenciada o conducida a través de los instrumentos

de planificación y ordenamiento territorial.

2. La evolución de la estructura de usos sobre la superficie de la tierra.

3. El desarrollo del territorio que abarca todos los aspectos considerados como necesarios

para el desarrollo de la población afectada, sean estos de orden económico, social, ambien-

tal o cultural.

Desarrollo urbano

Concepto que hace referencia al desarrollo territorial de las áreas urbanas. Existen diferentes

acepciones:

1. El desarrollo territorial posible de ser influenciado a través de los instrumentos de planifica-

ción urbana.

2. La expansión urbana, el crecimiento, la modernización y/o la regeneración o revitalización

de las ciudades y aldeas.

3. El desarrollo local o comunal que abarca todos los aspectos considerados como necesarios

para el desarrollo de la población afectada, sean estos de orden económico, social, ambien-

tal o cultural.

8 Cabe indicar que en Chile se utiliza generalmente el término de “desarrollo sustentable” para señalar al desarrollo

sostenible. Al mismo tiempo se puede constatar que diferentes autores (p. ej. Dourojeanni 1999 y Hübler/Weiland

1996) proponen una distinción entre “desarrollo sostenible” y “desarrollo sustentable” basada en diferentes propues-

tas de definición, cuya reproducción sobrepasaría largamente las posibilidades de este glosario.


18

Desconcentración

Variación de la estrategia e imagen objetivo de concentración descentralizada, concebida espe-

cíficamente para regiones metropolitanas con un alto nivel de aglomeración urbana. Este enfo-

que busca el traspaso ordenado de funciones urbanas desde el núcleo de aglomeración hacia

ciudades intermedias y centros básicos, que estén en condiciones de asumir un crecimiento de

la población porque

disponen de capacidades de infraestructura y transporte público libres o ampliables sin ma-

yores inversiones y

presentan potenciales para desarrollar una mezcla equilibrada de funciones urbanas, espe-

cialmente de las funciones residencial y laboral.

Cuadro 3: Desconcentración

Centros intermedios ybásicos

Poblados menores

Areas de influencia

Elaboración: Salas

Proceso de concentra-ción de funciones ur-banas

Proceso de descon-centración de funcio-nes urbanas

Aglomeración


19

Ecosistema

Termino que hace referencia a las relaciones dinámicas entre seres vivos y su entorno. Existen

diferentes acepciones:

1. Sistema natural abierto y capaz de autoregularse; el cual al mismo tiempo representa un

nivel de análisis en un método biogeográfico de clasificación de unidades naturales com-

prendido por regiones biogeográficas, paisajes y ecosistemas9.

2. “Totalidad de relaciones entre seres vivos y su entorno anorgánico, concebidas como un

contexto dinámico de influencias, hasta cierto punto abierto y capaz de autoregularse. El

ecosistema se puede subdividir en los subsistemas biocenosis (totalidad de los organismos)

y biotopo (totalidad de las condiciones de vida de los organismos) para una apreciación más

diferenciada” (Sukopp et al, 1985: 88, trad. propia)10.

Equidad territorial

Principio e imagen objetivo de la política de ordenamiento territorial orientado a disminuir o

compensar las disparidades existentes entre diferentes comunas o regiones del país, estable-

ciendo a lo largo del territorio (nacional o regional) condiciones comparables de vida y trabajo

que permitan a todos los ciudadanos ciertos niveles de igualdad de oportunidades11.

Espacio rural

La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCED) define los espacios

rurales (en el contexto internacional) a través del indicador de densidad de población: la unidad

administrativa más pequeña - en el caso de Chile la comuna - se considera rural cuando su

densidad de población se sitúa bajo 150 habitantes por km². Viven en una Región más del 50%

de la población en comunas rurales se caracteriza a la región como „predominantemente rural“.

Si el porcentaje de la población que vive en comunas rurales se sitúa entre 15-50% se caracte-

9 Esta concepción permite la delimitación de ecosistemas sobre la superficie de la tierra y es común en los países

mediterráneos y América Latina.

10 En este sentido la delimitación de ecosistemas en la biósfera cumple una función netamente auxiliar para la inves-

tigación ecológica. Esta concepción es común en los países anglosajones.

11 En Chile la equidad territorial puede ser directamente deducida del principio de equidad establecido para la ges-

tión gubernamental de Chile durante la década de los 1990. Entre los principales instrumentos existentes para lograr

una mayor equidad territorial cabe destacar el FNDR y las asignaciones especiales y exenciones fiscales para regio-

nes y comunas periféricas.


20

riza a la región todavía como „significativamente rural“ y cuando la población que habita en co-

munas rurales no supera el 15% se define a la región como „predominantemente urbana“12.

Estrategia regional de desarrollo

Instrumento de planificación regional introducido al inicio del proceso de democratización en

1990 y formalizado a través de la Ley Orgánica Constitucional sobre Administración y Gobierno

Regional en 1993. Las estrategias regionales de desarrollo son elaboradas por las respectivas

SERPLAC y su sanción corresponde al Gobierno Regional, después de un proceso, predomi-

nantemente informal, de discusión interinstitucional y participación ciudadana13.

Evaluación ambiental estratégica

Término genérico para señalar metodologías e instrumentos14 para la EIA de planes, programas

y políticas.

Debido a que la tradicional EIA de proyectos interviene demasiado tarde – cuando el rechazo de

un proyecto implica un costo político demasiado alto o resulta en un severo conflicto con otros

objetivos de desarrollo – existe a nivel internacional un creciente convencimiento de la necesi-

dad de introducir la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a nivel de planes, programas, polí-

ticas y proyectos de ley.

12

Sería muy conveniente verificar si esta definición se adecua a la realidad chilena.

13 Aunque no existe una normativa, directrices o criterios únicos en torno a los contenidos y alcances de las estrate-

gias regionales de desarrollo, es posible identificar las siguientes tendencias:

Enfasis en el análisis descriptivo y la definición de líneas estratégicas,

Orientación exhaustiva al abarcar un gran número de temas de interés regional: fomento productivo, desarrollo

social, cultura, medio ambiente, ciencia y tecnología, etc.,

Definición de imágenes objetivo a través de la estructura productiva predominante (lo que parece contradictorio a

la orientación exhaustiva y a la definición de múltiples líneas estratégicas),

Ausencia de elementos de planificación territorial,

Ausencia de coordinación vertical y horizontal en relación a las políticas sectoriales (nacionales) y a los instru-

mentos de planificación comunal, y

Falta de concreción u operacionalización de las líneas estratégicas.

14 En Chile la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente establece la EIA para diferentes instrumentos de

planificación urbana, lo que representa de facto una EAE. Debido al que el Reglamento del SEIA está orientado a la

EIA de proyectos, no se encuentran adecuadamente operacionalizados los posibles impactos estratégicos y las mo-

dalidades para su evaluación y manejo.


21

Evaluación de impacto ambiental

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Término genérico para señalar un instrumento de políti-

ca ambiental, de características procedurales, orientado a asegurar la consideración y pondera-

ción de intereses públicos ambientales en la toma de decisiones sobre la permisividad de pro-

yectos y actividades.

Desde su génesis en los EE. UU. en 1969 la EIA se ha desarrollado en diferentes direcciones

con una gran variedad de diseños procedurales y diversos alcances. A pesar de la diversidad

existente, es posible identificar aspectos centrales comunes a la gran mayoría de los modelos

de EIA presentes en el mundo15:

1. se realiza en base a reglas preestablecidas (procedimiento)

2. tiene características propias de la planificación en el sentido que integra procesamiento de

información y procesos políticos de conflicto/consenso

3. es un instrumento relacionado con el principio de prevención ambiental al buscar actuar

sobre situaciones futuras

4. incorpora elementos de coordinación formal de consulta o deliberación

5. considera la participación ciudadana de la población directamente afectada y de las organi-

zaciones de la ciudadanía a través de procedimientos de consulta y ponderación

6. requiere de la justificación y documentación de la decisión de aprobación o rechazo.

Evaluación de Impacto Territorial

Instrumento de ordenamiento territorial existente en la RFA para la evaluación de proyectos y

planes de relevancia territorial en relación a su concordancia con los planes y principios de or-

denamiento territorial. La EIA es parte de la evaluación de impacto territorial.

15 En la mayoría de los países la EIA se entiende como “...parte supeditada de procedimientos administrativos que

tienen como finalidad la decisión sobre la permisividad de proyectos” (Hoppe/Beckmann 1989, trad. propia). En este

sentido la EIA es un instrumento para la “preparación de decisiones”, el cual está netamente circunscrito al resguardo

de los intereses públicos ambientales. En Chile la situación es algo diferente debido a que la EIA, como SEIA, es el

procedimiento en el cual se toman las decisiones sobre la permisividad de ciertos proyectos y actividades, lo que

necesariamente implica considerar otro tipo de intereses públicos (sociales y económicos), alejando al instrumento de

su origen netamente político-ambiental, y situándolo muy cerca de la Evaluación de Impacto Territorial.


22

Evaluación territorial

La evaluación del territorio en relación a las funciones ecológicas y antrópicas consideradas

como relevantes por la sociedad16.

Fondo Nacional de Desarrollo Regional

Instrumento financiero para el desarrollo regional establecido en la Ley Orgánica Constitucional

sobre Gobierno y Administración Regional. Las principales características del Fondo Nacional

de Desarrollo Regional (FNDR) son:

1. Asignación central de los montos totales a cada región,

2. Asignación regional a diferentes proyectos por parte del respectivo Consejo Regional,

3. Preselección de los proyectos por parte de la respectiva SERPLAC,

4. Financiamiento de proyectos bajo modalidades de concurso y

5. Finalidades de compensación territorial.

El FNDR representa en la actualidad el principal instrumento de financiamiento regional.

FODA

FODA = Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Metodología de análisis prove-

niente de la planificación estratégica centrada en los aspectos críticos o relevantes de la situa-

ción actual17.

16 En un proceso de planificación territorial la evaluación territorial es parte del procesamiento de información y re-

presenta la base material para la elaboración de propuestas y alternativas.

17 La metodología FODA surge como reacción a la lentitud de los procedimientos metodológicos de la planificación

exhaustiva de los años 1960 – 1970, la cual resultaba muy lenta y costosa al poner demasiado énfasis en abarcar de

manera cuasi científica el máximo de detalles de la realidad. La metodología FODA ha sido incorporada al ordena-

miento territorial en los últimos 10 años a través de los nuevas propuestas de ordenamiento territorial a través de

proyectos y se puede afirmar que ya ha logrado un alto grado de institucionalización en diferentes sistemas de orde-

namiento territorial. Esto se debe principalmente a su utilidad para estructurar el discurso en torno a los temas territo-

riales.


23

Gestión

Conducción de una empresa u acción a través de sistemas integrados de

planificación (en este contexto entendida generalmente como planificación estratégica),

implementación,

control (monitoreo y evaluación) y

retroalimentación.

Gestión ambiental

Gestión relativa al medio ambiente. Existen diferentes acepciones:

1. La totalidad de acciones de gestión – incluyendo la definición de la estructura organizacio-

nal, responsabilidades, procedimientos, recursos y guías de comportamiento - orientados a

definir e implementar la política ambiental de una empresa (EG, 1993). En este sentido ges-

tión ambiental es una actividad propia de las empresas y está relacionada con nuevas he-

rramientas de gestión como ISO 14.000, Auditoria Ambiental, Análisis de Líneas de Produc-

ción, Análisis de Ciclo de Vida y la Certificación Ambiental de empresas o procesos produc-

tivos18.

2. Administración pública orientada a la implementación de la política ambiental del estado19.

3. Dentro de un sistema formal de política ambiental del estado la gestión ambiental es el área

responsable de

establecer capacidad de respuesta rápida frente a conflictos, riesgos y catástrofes am-

bientales, y/o

18 Esta acepción de gestión ambiental predomina en el discurso especializado en los países que han acumulado una

mayor experiencia en el desarrollo de su política ambiental.

19 En las discusiones de la última década sobre la necesidad de modernización de los estados han dominado posi-

ciones que promueven una transformación de la administración pública bajo criterios de eficiencia y eficacia. Eso ha

llevado a sugerir la introducción de modelos de gestión, propios de la empresa privada, en la estructura administrati-

va del estado. Aunque todavía no es posible observar muchos avances en este proceso, sí es posible constatar una

creciente tendencia a suplir en el discurso cotidiano administración pública por el término de gestión pública, sin que

esto signifique necesariamente mayores cambios en el modo de operación de las instituciones. Esta acepción de

gestión ambiental es usual en los países que se han incorporado relativamente tarde – en un momento de apogeo de

la gestión - al desarrollo de una política ambiental y sus instrumentos.


24

la implementación de los proyectos definidos en el marco de concepciones, políticas,

programas y planificaciones orientadas a la protección y reparación del medio ambiente.

Sus principales tareas están relacionadas a la:

- concreción de proyectos,

- aclaración de responsabilidades de ejecución,

- identificación de emplazamientos y

- identificación / definición de vías de financiamiento.

Para esto la gestión ambiental debe tomar la iniciativa en torno a los proyectos, buscar invo-

lucrar a los actores relevantes para cada proyecto y coordinar la cooperación entre los invo-

lucrados. En este sentido la gestión ambiental cumple funciones de promoción y facilita-

ción20.

Gestión regional

Gestión para el desarrollo regional. Existen diferentes acepciones:

1. Administración pública regional21.

2. Dentro de un sistema formal de ordenamiento territorial la gestión regional es el área res-

ponsable de la implementación de los proyectos definidos en el marco de concepciones,

programas y planes de ordenamiento territorial. Sus principales tareas están relacionadas a

la (según BRG):

concreción de proyectos,

aclaración de responsabilidades de ejecución,

identificación de emplazamientos y

identificación / definición de vías de financiamiento.

Para esto la gestión regional debe tomar la iniciativa en torno a los proyectos, buscar involu-

crar a los actores relevantes para cada proyecto y coordinar la cooperación entre los involu-

crados. En este sentido la gestión regional cumple funciones de promoción y facilitación.

20 Esta acepción de gestión ambiental se perfila como elemento central de una nueva concepción de la función del

estado en materia ambiental.

21 En relación a la gestión regional es igualmente posible observar lo expuesto en relación a la gestión ambiental en

la nota al pie de página N° 19.


25

3. Iniciativas informales de ordenamiento territorial orientadas a la puesta en marcha de proce-

sos de desarrollo territorial, partiendo de imágenes objetivo definidas por consenso entre di-

ferentes actores regionales y su concreción a través de planes de acción. Bajo región se en-

tiende en este contexto un área de acción intermedia entre los niveles nacional y comunal,

delimitada de manera pragmática en base a la identificación de actores relevantes o temas

de interés. La función de la gestión regional es lograr una coordinación transversal entre di-

ferentes actores regionales a través de la utilización de herramientas provenientes princi-

palmente de la gestión de empresas. En este sentido la gestión regional22 está muy ligada a

los enfoques de ordenamiento territorial a través de proyectos. Sus principales característi-

cas son (según Fürst 1998):

Auto-organización colectiva,

Participación voluntaria fundada en una percepción de “sentirse afectado”,

La integración de proyectos en una concepción para el desarrollo regional (Plan de Ac-

ción) y

La relevancia central del proceso de interacción, el cual permite identificar y desarrollar

intereses comunes, crear confianza y llegar a consensos sobre acciones específicas.

En la praxis es posible identificar los siguientes tipos de iniciativas informales de gestión re-

gional (ibis):

Gestión regional como animación, facilitación y conducción de un proceso colectivo de

creación de consensos de acción entre actores heterogéneos. Este es el tipo más co-

mún de la gestión regional. En este sentido gestión regional es sinónimo de conferencias

regionales o mesas redondas regionales.

Gestión regional como proceso de resolución de conflictos orientado a buscar soluciones

durables y aceptadas por los grupos en conflicto en el marco de las líneas de desarrollo

regional.

Gestión regional como marketing de la región. Este enfoque está principalmente orienta-

do a atraer inversiones y/o visitantes hacia la región.

22

Debido a las limitaciones del ordenamiento territorial clásico – de orden normativo, de carácter rígido y por lo tanto

lento, poco participativo y de limitada efectividad – la gestión regional (entendida como los instrumentos informales de

auto-organización regional descritos en esta tercera acepción) tiene una relevancia cada vez mayor para el ordena-

miento territorial. Al margen de su indiscutible enriquecimiento del ordenamiento territorial cabe señalar que la gestión

regional como cooperación informal no está en condiciones de sustituir algunos elementos centrales del ordenamien-

to territorial clásico:

Su orientación estratégica más allá de coyunturas temporales y conflictos puntuales,

La toma de decisiones vinculantes para toda la administración pública por parte de las instancias competentes,

Elementos procedurales que garantizan estándares mínimos de calidad, cierta transparencia de los procesos

decisionales y un relativo equilibrio entre los diferentes intereses públicos, y

Los sistemas de información regional que facilitan el debate en torno al desarrollo territorial y potencian el proce-

samiento de información en la toma de decisión.


26

Gobierno regional

Los Gobiernos Regionales (GORE) fueron establecidos a través de la Ley Orgánica Constitu-

cional sobre Gobierno y Administración Municipal de 1993. Sus funciones en relación al orde-

namiento territorial son múltiples y variadas abarcando desde

1. La potestad de elaboración y aprobación de la Política Regional de Ordenamiento Territorial

2. La definición de la estrategia regional de desarrollo,

3. La asignación del FNDR,

4. La toma de conocimiento del PRDU, y la aprobación de los PRI, PRM y PRC,

5. El establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo del sistema de asentamientos

humanos,

6. La participación en programas de dotación y mantenimiento del equipamiento e infraestruc-

tura, en coordinación con las autoridades nacionales y comunales,

7. La protección, conservación y el mejoramiento del medio ambiente,

8. El fomento al buen funcionamiento del servicio de transporte,

9. El apoyo al desarrollo de áreas rurales y territorios aislados y

10. Proponer a la autoridad competente la localización de SEREMIs, Direcciones Regionales y

Servicios.

Imagen objetivo

Concepto de la planificación estratégica que señala una idea preliminar relativamente concreta

de una situación futura deseable como objetivo general (fin) de un conjunto de operaciones

coherentes.

En el ordenamiento territorial existen dos acepciones del concepto de imagen objetivo23:

23 El concepto de imagen objetivo ha enriquecido y agilizado la planificación y el ordenamiento territorial, contrapo-

niéndose a los enfoques metodológicos tradicionales de planificación que siguen una secuencia demasiado tecnicista

y rígida de análisis – diagnóstico – identificación de objetivos – ponderación de objetivos – aprobación del plan; y

facilitando el discurso y la participación en torno al ordenamiento territorial. La elaboración de una imagen objetivo –

debido a su inevitable grado de abstracción al principio de un proceso de planificación y su función netamente indica-


27

1. Precepto para el desarrollo territorial nacional o regional que establece un marco de refe-

rencia u orientación para el ordenamiento territorial en los niveles inferiores de un sistema

jerárquico de planificación (p. ej. la imagen objetivo concentración descentralizada del desa-

rrollo urbano es vinculante para la totalidad del ordenamiento territorial en la RFA). En este

sentido la imagen objetivo representa un lineamiento estratégico para el ordenamiento terri-

torial.

2. Elaborada y consensuada entre los diferentes actores involucrados al inicio de un proceso

específico de ordenamiento territorial, la imagen objetivo señala a qué “orden” (en el sentido

de composición, distribución, situación, estado) territorial se quisiera llegar a través de la

aplicación de un conjunto de medidas de planificación y/o gestión. En este sentido la imagen

objetivo representa una guía para el ordenamiento territorial del área de interés.

Implementación

Conjunto de acciones orientadas a “hacer efectivas” (put into effect) las medidas establecidas

en una decisión político-administrativa determinada24, p. ej. en el marco de definición de la Polí-

tica de Ordenamiento Territorial o de una Resolución de Calificación Ambiental en el SEIA.

Indicador

“Un indicador es una variable auxiliar para la determinación de circunstancias directamente no

perceptibles. Los indicadores se utilizan como parámetros equivalentes cuando no se dispone

de la información primaria adecuada o cuando se requiere reducir la complejidad de la informa-

ción disponible” (Schemel, 1991: 112, trad. propia de la cita de Weiland, 1999: 245).

En el marco de las iniciativas para la operacionalización del desarrollo sostenible se han elabo-

rado diferentes sistemas de indicadores orientados principalmente a la incorporación de aspec-

tos ambientales, la medición del cumplimiento de ciertos objetivos de la Agenda 21 o a la com-

paración de las situaciones entre diferentes países y regiones. En relación a la incorporación de

aspectos ambientales cabe destacar los sistemas de indicadores desarrollados por OECD

tiva - sirve de orientación y puede llevar a establecer un consenso básico entre los actores involucrados. Esto puede

resultar muy útil en relación a la aceptabilidad de los resultados del proceso.

24 La implementación de decisiones político-administrativas ha recibido una especial atención en las ciencias políti-

cas a partir de los años 1980 debido a que, dependiendo del grado de concreción de las medidas establecidas, existe

un espacio mayor o menor para la interpretación y acción por parte de los actores involucrados en la implementación.

Uno de los principales resultados de la investigación indica que para lograr una mayor efectividad de las políticas

públicas es necesario superar conceptual y operativamente la segregación existente entre toma e implementación de

decisiones considerando a ésta última como parte constituyente de la acción política.


28

(1994), WRI (1995) y SCOPE (1997). En relación a sistemas de indicadores para la Agenda 21

la propuesta presentada por la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CDS

1997) recibe la mayor atención.

Otra línea de acción ha estado ligada al desarrollo de sistemas de indicadores ambientales para

evaluar situaciones específicas en relación a objetivos y estándares de calidad ambiental prees-

tablecidos. Estos sistemas de indicadores permiten convertir los datos obtenidos en información

relevante para la toma de decisiones. Los indicadores ambientales deben aportar - o entregar

información relevante sobre - a lo menos uno de los siguientes aspectos:

Descripción de estado actual del o los componentes ambientales

Diagnóstico de la contaminación ambiental presente

Pronóstico sobre tendencias de la calidad ambiental

Determinación de la capacidad de carga y/o necesidad de protección de un ecosistema

Grado de conciencia ambiental de la población

Evaluación de medidas emprendidas

Control de las medidas ambientales (POU 1999)

Información

Conocimiento recibido o difundido a través de la comunicación. La información puede ser anali-

zada en tres dimensiones:

1. sintaxis, en relación a los caracteres que se utilizan,

2. semántica, en relación a su significado y

3. comunicación, en relación a la forma en que la información es trasmitida25.

25 En la planificación y el ordenamiento territorial se entiende – de una manera relativamente implícita - bajo informa-

ción la totalidad de antecedentes que son o deben ser considerados en el respectivo proceso. Esto implica que la

información no sea algo estático sino que más bien este determinada por el tipo de actores participantes y sus per-

cepciones de la realidad.


29

Integración secundaria

Procedimiento metodológico para la integración de objetivos socioeconómicos y objetivos am-

bientales de desarrollo territorial en el ordenamiento territorial clásico. El procedimiento conside-

ra las siguientes etapas:

Cuadro 3: Integración secundaria

CONSULTA INICIAL

ESTUDIOS BÁSICOS

DIAGNÓSTICO

SOCIOECONÓMICO

DIAGNÓSTICO

AMBIENTAL

OBJETIVOS

SOCIOECONÓMICOS

OBJETIVOS

AMBIENTALES

PROCESO DE

PONDERACIÓN

PLAN CONSENSUADOFuente: Salas 1999

1. Consulta inicial para definir entre todos los actores relevantes los contenidos y el alcance de

los estudios y la orientación la planificación,

2. Etapa de elaboración de los estudios básicos,

3. Elaboración paralela de diagnósticos socioeconómicos y ambientales,

4. Identificación paralela de objetivos socioeconómicos y ambientales zonificados,

5. Ponderación de los diferentes objetivos de desarrollo territorial y


30

6. elaboración de un plan de ordenamiento territorial consensuado como resultado del proceso

de ponderación.

El procedimiento metodológico de integración secundaria es muy similar a la aproximación pa-

ralela en el contexto de la propuesta de la FAO (1976) para la evaluación de aptitud de la tierra.

Ley General de Urbanismo y Construcciones

La Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.F.L. 485 del Ministerio de Vivienda y Urba-

nismo) es el cuerpo legal que regula la planificación urbana y la actividad de construcción en

Chile. En relación al ordenamiento territorial cabe señalar que la Ley establece los instrumentos

de planificación urbana: PRDU, PRI/PRM , PRC y Plan Seccional.

Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Admi-

nistración Regional

La Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional es el cuerpo

legal que regula las estructuras descentralizadas del estado a nivel regional y establece los ins-

trumentos para su funcionamiento.

En relación al ordenamiento territorial cabe señalar que la Ley 19.175 otorga a los GORE la

potestad de definición de la política regional de ordenamiento territorial.

Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades

La Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades es el cuerpo legal que regula la au-

tonomía, el funcionamiento y las atribuciones de las Municipalides, sus estructuras políticas y

administrativas.

En relación al ordenamiento territorial cabe señalar que la Ley otorga a las Municipalidades la

potestad de elaboración y aprobación de los PRC, los cuales, según las interpretaciones de las

últimas modificaciones de 1999 al cuerpo legal, deben abarcar todo el territorio comunal y no

limitarse a las áreas urbanas.


31

Límite urbano

El límite urbano es un instrumento de planificación urbana establecido en la Ley General de

Urbanismo y Construcciones con el fin de delimitar las áreas urbanas, incluyendo las áreas de

expansión urbanas, del resto del territorio comunal. Aunque la definición del límite urbano es

una competencia exclusiva de los municipios requiere la revisión y aprobación por parte de la

respectiva SEREMI del MINVU previo informe de la SEREMI de Agricultura. El límite urbano se

puede fijar en el marco de los PRC o también en casos que no exista un PRC.

Manejo integrado de zonas costeras

El concepto de Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC) agrupa diferentes iniciativas, pro-

puestas y experiencias de planificación y/o gestión territorial orientadas a las zonas costeras26,

las cuales presentan en mayor o menor medida las siguientes características:

Buscan establecerse como procesos dinámicos para responder de manera flexible a la natu-

raleza de las zonas costeras caracterizadas por su constante mutación,

Promueven estrategias de coordinación institucional debido a las características transversa-

les de la problemática costera y la muy frecuente dispersión de competencias administrati-

vas en un gran número de instituciones sectoriales,

Procuran minimizar los conflictos de uso buscando un equilibrio entre los diferentes usos e

intereses sobre el territorio

Ponen énfasis en la protección de la naturaleza y el medio ambiente debido a que general-

mente estas iniciativas surgen como respuestas a graves problemas ambientales,

Procuran implementar sistemas de “toma de decisiones informada”, lo que habitualmente

lleva a potenciar la planificación, y

Se desarrollan principalmente a nivel de proyectos debido a que el MIZC es la gran mayoría

de los países un enfoque nuevo y por lo tanto no se encuentra institucionalizado como ins-

trumento de las políticas públicas.

26 El MIZC es considerado como una de las piezas claves para la aproximación al desarrollo sostenible. En este

sentido ha sido integrado en la Agenda 21.


32

Metodología

Sistema de reglas cuyo cumplimiento permite llegar desde una situación inicial determinada a

una situación final u objetivo determinado. Metodologías se definen como sistemas de reglas

orientados a objetivos, relativamente operacionalizados y condicionados por la situación de par-

tida y la situación final que se pretende lograr. Por lo tanto no existen metodologías universales

(Bechmann 1981). A diferencia de los procedimientos, las metodologías no requieren necesa-

riamente de interacción social o limitaciones temporales.

MINVU

MINVU = Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ministerio encargado de la conducción de la pla-

nificación urbana y de la política de viviendas sociales. El MINVU

debe, en caso necesario, proponer al Presidente de la República las modificaciones a la Ley

General de Urbanismo y Construcciones y su ordenanza,

elabora y aprueba los PRDU y PRI/PRM,

debe ser consultado en procedimientos de cambio de uso rural a uso urbano,

participa en la CONAMA,

aprueba construcciones fuera del límite urbano,

aprueba y resuelve sobre solicitudes de modificación al PRC,

aprueba normas técnicas y reglamentos sanitarios y de pavimentación,

elabora y aprueba normas de calidad para construcción de viviendas subsidiadas por el es-

tado,

coopera con las Municipalidades en el saneamiento básico de poblaciones y

vela por el cumplimiento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Niveles de planificación

Término que hace referencia a un sistema de instrumentos de planificación basado en los dife-

rentes niveles de administración o acción del estado: nacional, regional (p. ej. PRDU), interco-

munal (p. ej. PRI), comunal (p. ej. PRC), etc., estableciendo para cada nivel alcances, objetivos

y medidas propias.


33

Objetivos ambientales zonificados

Concepto de la planificación ecológica (2. acepción) para señalar una zonficación del territorio

basada en objetivos ambientales de desarrollo territorial. La elaboración de objetivos ambienta-

les zonificados está principalmente orientada al proceso de ponderación de objetivos de desa-

rrollo territorial en el marco del sistema de ordenamiento territorial (existente en la RFA). Los

objetivos se diferencian

en relación a su tipología: protección o reparación;

como a su compatibilidad (superposición) con otros objetivos para el desarrollo territorial:

prioridad o preferencia.

Mientras los objetivos de protección están orientados a la mantención o aseguramiento de con-

diciones ambientales favorables ya existentes, los objetivos de reparación buscan la recupera-

ción de condiciones ambientales de ámbitos o componentes que se encuentran dañados o con-

taminados. Objetivos ambientales zonificados fijados como prioritarios en el marco del ordena-

miento territorial no toleran una superposición con otros objetivos de desarrollo, la cual si es

posible en el caso de los objetivos establecidos como preferenciales.

Cuadro 4: Tipología y jerarquía de objetivos ambientales zonificados

Tipología

Protección Reparación

J

e

r

a

r

q

u

í

a

Prio-

ridad

Mantenimiento de ciertas calidades am-

bientales existentes sin superposición con

otros objetivos para el desarrollo territorial

Recuperación o mejoramiento de ciertas

calidades ambientales dañadas o conta-

minadas sin superposición con otros obje-

tivos zonificados para el desarrollo territo-

rial

Prefe-

rencia

Mantenimiento de ciertas calidades am-

bientales existentes considerando la posi-

bilidad de superposición con otros objeti-

vos zonificados para el desarrollo territo-

rial, siempre y cuando esta superposición

no implique conflictos de objetivos

Recuperación o mejoramiento de ciertas

calidades ambientales dañadas o conta-

minadas considerando la posibilidad de

superposición con otros objetivos zonifica-

dos para el desarrollo territorial, siempre y

cuando esta superposición no implique

conflictos de objetivos


34

Objetivos de ordenamiento territorial

Disposiciones normativas en los planes de ordenamiento territorial (existentes en la RFA) sobre

el desarrollo, la ordenación y la protección de los usos del territorio. Los objetivos de ordena-

miento territorial se pueden referir a fijaciones determinadas o a determinar territorial o temáti-

camente y deben estar concluyentemente ponderados por la instancia competente de la planifi-

cación. A diferencia de los principios de ordenamiento territorial los objetivos de ordenamiento

territorial son parte de los resultados del proceso de planificación.

Objetivos zonificados de ordenamiento territorial

Conjunto de objetivos para el desarrollo territorial (según el sistema de ordenamiento territorial

existente en la RFA), lo cuales se encuentran territorialmente delimitados y ordenados de mane-

ra jerárquica. Los objetivos se fijan en los planes de ordenamiento territorial en los niveles inter-

comunales y regionales siendo el resultado del proceso de ponderación entre diferentes intere-

ses públicos. Se distinguen los siguientes objetivos zonificados de ordenamiento territorial:

1. zonas prioritarias y preferenciales para la protección y reparación de la naturaleza y el pai-

saje,

2. zonas prioritarias y preferenciales para la agricultura,

3. zonas prioritarias y preferenciales para la actividad forestal,

4. zonas prioritarias para el desarrollo urbano (e industrial),

5. zonas prioritarias para la infraestructura,

6. zonas para la defensa.

Operacionalización

Proceso técnico del procesamiento de información en la planificación orientado a la transforma-

ción de preceptos, principios, imágenes objetivo y otros requerimientos abstractos en medidas y

propuestas concretas para situaciones específicas.


35

Ordenamiento territorial

Término genérico que hace referencia a la estructura de usos sobre la superficie de la tierra y

su conducción a través de medidas políticas. Esto implica que no exista un definición universal

de ordenamiento territorial y que su comprensión esté estrechamente ligada a diferentes tradi-

ciones, arreglos jurídicos e institucionales de ordenamiento territorial, y a los alcances u objeti-

vos supeditados a la definición. Existen diferentes acepciones:

1. La situación actual (“el orden existente”) de la estructura de usos de la tierra como resultado

de la interacción hombre – medio ambiente.

2. La imagen objetivo (“el orden deseado”) de la estructura de usos.

3. La expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ambiental de la sociedad.

4. Planificación territorial. Aquí cabe destacar que en algunos idiomas, no existe una diferencia

lingüística o semántica entre “planificación” y “ordenamiento” territorial.

5. La acción del estado – de planificación, gestión y política - orientada a armonizar los usos

del territorio.

6. El uso racional o sustentable – como combinación de aprovechamiento y protección de los

recursos naturales - del territorio.

7. La regulación de los usos de la tierra desde la perspectiva del interés público, realizada a

través de dos tipos de acciones estatales:

La elaboración de planes y estrategias territoriales en diferentes escalas y

El control del desarrollo territorial a través de procedimientos político-administrativos que

relacionan los planes y estrategias territoriales con las dinámicas del desarrollo territo-

rial.

8. La acción de ordenar los usos en el territorio.

9. La focalización territorial de la inversión pública con fines distributivos.

10. El proceso de conducción del desarrollo territorial.

11. La regulación (o el saneamiento) de la propiedad de la tierra.


36

Ordenamiento territorial a través de proyectos

Conjunto de aproximaciones informales a la planificación y el ordenamiento territorial, que po-

nen énfasis en los actores y la gestión y buscan elaborar y definir propuestas, procedimientos y

políticas de ordenamiento territorial a partir de situaciones, contextos y territorios específicos.

Estas aproximaciones surgen a principios de los años 1990 en Europa Central

1. como reacción a una amplia crítica a la baja efectividad política y lentitud del ordenamiento

territorial clásico, de orden programático y

2. debido a la necesidad de enfrentar contingencias regionales, como p. ej. conflictos ambien-

tales.

Gran parte de las iniciativas vinculadas al ordenamiento territorial a través de proyectos han

estado orientadas a la realización de proyectos piloto para probar nuevas propuestas de planifi-

cación y gestión territorial, como:

Mesas redondas o conferencias regionales,

herramientas de gestión regional,

Redes urbanas o comunales,

Concursos para la innovación regional y

Desarrollo territorial a través de proyectos estratégicos.

En el transcurso de los años el ordenamiento territorial a través de proyectos ha recibido un

reconocimiento como un enfoque válido para la planificación y el ordenamiento territorial. En

Chile, en el marco del proyecto PROP (Plan Regional orientado por Proyectos para la XI Re-

gión) se ha propuesto la aplicación de este nuevo enfoque.

OTAS

Bases para el Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable de la Región Metropolitana

es el nombre completo del Proyecto OTAS, orientado a introducir en la Región Metropolitana un

sistema diferenciado de ordenamiento territorial.

Considerando la alta presión antrópica y la alta densidad de conflictos que afectan la Región

Metropolitana, especialmente en relación al empeoramiento de las condiciones ambientales, el

Proyecto OTAS ha optado por la aplicación del enfoque clásico del ordenamiento territorial, co-

mo se ha desarrollado este en la RFA. De esta manera el proyecto busca entregar las bases

técnicas para un equilibrio entre los diferentes objetivos de desarrollo regional: económicos,

sociales y ambientales buscando de esta manera una aproximación al desarrollo sostenible.


37

El Proyecto se divide en 2 fases y cada fase consta de diferentes etapas. La primera fase esta

principalmente orientada a la operacionalización de los diferentes objetivos regionales de desa-

rrollo, para lo cual se ha implementado un Sistema de Información Ambiental Georeferenciado

(SIAG) y se está elaborando una planificación ecológica regional a escala 1:100.000. Finalizada

la 3ª etapa de la planificación ecológica – correspondiente a la identificación de objetivos am-

bientales zonificados o prioridades ambientales – se buscará desarrollar las bases técnicas no

ambientales para una planificación territorial regional y avanzar en las propuestas metodológi-

cas para la implementación de procesos similares a escala provincial y comunal.

La 2ª fase del proyecto estará principalmente orientada al establecimiento de un sistema de

apoyo técnico a la política de ordenamiento territorial, el cual considera la definición de propues-

tas para la política regional de ordenamiento territorial, el diseño de procedimientos formales de

coordinación institucional y participación ciudadana y la elaboración de proyectos de ley para el

ordenamiento territorial en Chile.

El proyecto es ejecutado por el Gobierno Regional y la Universidad de Chile en cooperación con

todas las instituciones regionales con competencias territoriales y cuenta con la asesoría de la

GTZ.

Paisaje

Término técnico y del lenguaje cotidiano para denominar una parte o compartimento de la su-

perficie de la tierra. Dependiendo de la perspectiva y el interés de explicación se pueden dife-

renciar las siguientes acepciones:

1. Geoecología: “Sistema biogeográfico concreto, ubicado en la ecósfera o biogeósfera de la

tierra, cuyos limites pueden ser establecidos discrecionalmente, dependiendo del objetivo de

la investigación o planificación” (Leser: 1997: 187, trad. propia);

2. Geografía: “Parte de la superficie de la tierra (geósfera), formada y territorialmente limitada

por la interacción de geofactores de baja variabilidad, determinados cualitativa y cuantitati-

vamente (...), la cual es única debido a su morfología singular; todos los paisajes tienen una

fisionomía propia, cuentan con una estructura territorial y ecología específica, cubren un es-

pacio determinado de la geósfera y, debido a la variabilidad de los factores geográficos, son

espacial y temporalmente limitados” (Hotzan: 1994: 149, trad. propia);

3. Biogeografía: Categoría dentro de un sistema jerárquico de clasificación de unidades natu-

rales: regiones – paisajes - ecosistemas.

4. Landscape ecology (Forman/Godron 1981): Parte de la superficie de la tierra reconocible

como unidad diferenciada de su entorno a través de sus límites naturales (originados por

factores topográficos, geomorfologicos y climáticos), dentro de los cuales se reconocen gru-


38

pos (clusters) repetidos de ecosistemas (1. Acepción) bajo diferentes regímenes de distur-

bio. Los paisajes se clasifican en base al grado de disturbio que los afectan.

5. Planificación ambiental: componente ambiental, el cual se considera en la planificación am-

biental como

(1) expresión del potencial o la función de un territorio determinado para una recreación

cercana a lo natural o

(2) como patrimonio cultural, p. ej. usos históricos de la tierra, que tienen un valor intangible

para la sociedad.

En esto sentidos “paisaje” es sinónimo de “imagen paisajística (del territorio)” o “paisaje es-

cénico”27.

6. Lenguaje cotidiano: fisionomía de una parte de la superficie de la tierra, la cual aparece co-

mo relativamente homogénea en relación a sus características visibles (Leser et al, 1993:

196, modificado).

7. Paisajismo: en algunos países se concibe al paisaje como el objeto de acción del paisajista.

En este sentido paisaje es sinónimo de áreas verdes (públicas y privadas).

Paisaje cultural

Paisaje conformado en tiempos históricos a través de intervenciones antrópicas continuas sobre

el paisaje natural, especialmente a través de la utilización económica y residencial del territorio

en el contexto de la satisfacción de funciones territoriales básicas para una población específi-

ca28. Las características diferenciables de un paisaje cultural no son determinadas, pero sí in-

fluenciadas por los factores naturales. Con creciente grado de desarrollo tecnológico disminuye

la influencia de los factores naturales. Los elementos determinantes del paisaje cultural son la

utilización del territorio como

1. espacio residencial (tipología y distribución de los asentamientos humanos)

2. espacio productivo (usos silvoagropecuarios, minería, industria y comercio) y

3. propiedad (segregación predial del territorio) y

27

Esta es la conceptualización de paisaje relevante para el ordenamiento territorial y la planificación ambiental, de-

bido a que refleja más adecuadamente el espíritu de las normativas de protección del paisaje. Ver como ejemplo lo

referido al paisaje como “medio” a considerar en los estudios de impacto ambiental según la Ley 19.300 y el Regla-

mento del SEIA.

28 Los conceptos de paisaje natural y paisaje cultural son propios de Europa Central. Su transferencia a América

Latina implica múltiples restricciones y debe ser abordada de manera cautelosa (Salas 1998).


39

4. red vial.

Paisaje natural

El Paisaje Natural comprende los elementos del paisaje determinados por procesos naturales.

El concepto tiene 2 significados:

1. Paisaje sin influencia antrópica significativa y

2. Paisaje cuyos procesos ecológicos están determinados por factores naturales, independien-

temente del grado de influencia antrópica. En la aproximación de landscape ecology (For-

man/Godron 1981) se clasifica a este tipo de paisajes como “paisajes semi-naturales”.

PARA

PARA = Plan de Acción Ambiental para la Región de Antofagasta. Proyecto de planificación

ambiental regional realizado entre 1995 y 1996 bajo la conducción del Gobierno Regional de

Antofagasta y el auspicio y la asesoría de la cooperación del Reino Unido.

A través de la aplicación de procedimientos metodológicos de planificación ambiental basados

en la experiencia del Reino Unido y España se definió una zonificación que comprende:

Areas de planificación ambiental, las cuales corresponden a los límites administrativos co-

munales,

Unidades de manejo ambiental, correspondiendo a áreas ambientalmente homogéneas y

Areas críticas, como áreas especialmente sensibles, de especial interés ambiental o áreas

que presentan un alto estado de deterioro,

Ingresando toda esta información en un SIG en el cual se definen adicionalmente propuestas

asociadas a las diferentes áreas y unidades, sugerencias para el uso de la tierra y criterios de

manejo ambiental.


40

Participación ciudadana

El involucramiento de la ciudadanía en procesos (formales o informales) de toma de decisiones

político-administrativas29. La participación ciudadana puede establecerse a través de

Procedimientos de consulta de la población afectada y de organizaciones no gubernamenta-

les en el marco de la preparación de decisiones político-administrativas,

Procedimientos de ponderación que obligan a los actores con poder de decisión a tomar

posición respecto a las opiniones emitidas por la población afectada y las organizaciones no

gubernamentales y a justificar sus decisiones,

el establecimiento de estructuras consultivas30 - conformadas por representantes de organi-

zaciones e instituciones de la sociedad civil - para el apoyo de la toma de decisiones por

parte los actores con poder de decisión,

el establecimiento de estructuras deliberantes31 - compuestas de manera mixta por repre-

sentantes del estado y de la población afectada y/o organizaciones no gubernamentales -

orientadas a la cogestión, y

el traspaso de funciones del estado a organizaciones e instituciones de la sociedad civil.

PLADECO

PLADECO = Plan de Desarrollo Comunal. Instrumento de planificación establecido en la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades, para la conducción del desarrollo comunal por las

Municipalidades. La elaboración y aprobación del PLADECO es una competencia exclusiva de

los Municipios32.

29 La participación ciudadana es de creciente importancia en la planificación y el ordenamiento territorial llegando en

algunos casos a resultar en el eje de experiencias de gestión regional y de ordenamiento territorial a través de pro-

yectos.

30 Por ejemplo, el “Comité Consultivo” como parte de la estructura de la CONAMA.

31 En Chile la Corporación Nacional Indígena (CONADI), conformada por representantes del estado y representantes

de los diferentes pueblos originarios, representa este tipo de estructuras participativas deliberantes.

32 El PLADECO es un plan indicativo y aunque no existe una normativa respecto a los contenidos del mismo, éste

presenta generalmente características de un plan de acción, buscando establecer una relación lógica entre la imagen

objetivo comunal y un número variable de proyectos estratégicos en las diferentes áreas y sectores de acción o com-

petencia municipal. En un sistema coherente de planificación se espera que todas las planificaciones sectoriales a

nivel comunal (educación, salud, desarrollo económico local, etc.) se supediten al PLADECO.


41

Plan de acción

Término proveniente de la planificación estratégica para señalar un conjunto de proyectos inter-

relacionados en función de un objetivo general común33.

Plan de Descontaminación

Plan de acción previsto en la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, el cual es

obligatorio para áreas declaras como zona saturada. El plan debe contener, a lo menos:

1. La relación entre niveles de emisión total y niveles de los contaminantes que hacen necesa-

rio el plan,

2. El horizonte del plan,

3. La identificación de las responsabilidades de cumplimiento,

4. La identificación de las responsabilidades de fiscalización,

5. Una propuesta para la disminución de emisiones por parte de las actividades responsables,

6. Una estimación de los costos económicos y sociales de su implementación y

7. Eventualmente, una propuesta de mecanismos de compensación de emisiones.

Plan de Prevención

Plan de acción previsto en la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, el cual es

obligatorio para áreas declaras como zonas latentes. El plan debe contener, a lo menos:

1. La relación entre niveles de emisión total y los niveles de contaminación que hacen necesa-

rio el plan,

2. El horizonte del plan,

33 Detrás del término se encuentra una concepción de la planificación como la suma de proyectos u operaciones, la

cual es propia de enfoques de gestión, pero bastante lejana a los enfoques de la planificación como proceso político.

Los enfoques de ordenamiento territorial a través de proyectos han recurrido repetidamente a planes de acción para

lograr sus objetivos.


42

3. La identificación de las responsabilidades de cumplimiento,

4. La identificación de las responsabilidades de fiscalización,

5. Una propuesta para la disminución de emisiones por parte de las actividades responsables,

6. Una estimación de costos económicos y sociales de su implementación y

7. Eventualmente, una propuesta de mecanismos de compensación de emisiones.

Plan Regional de Desarrollo Urbano

Instrumento de planificación urbana regional establecido en la Ley General de Urbanismo y

Construcciones con el fin de orientar el desarrollo urbano del sistema regional de asentamientos

en su conjunto. El Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) es aprobado por el MINVU por

orden del Presidente de la República previa autorización del Intendente. Sus disposiciones son

vinculantes para los niveles inferiores de la planificación urbana (PRM/PRI y PRC)34.

Plan Regulador Comunal

Instrumento de planificación urbana establecido en la Ley General de Urbanismo y Construccio-

nes con el fin de promover el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus cen-

tros poblados, en concordancia con los objetivos socioeconómicos regionales. Aunque la elabo-

ración y aprobación del Plan Regulador Comunal (PRC) es una competencia exclusiva de los

Municipios, requiere de la aprobación por parte de la respectiva SEREMI del MINVU y la toma

de razón por parte del Consejo Regional para entrar en vigencia.

En PRC debe incorporar todas las especificaciones de los PRDU y PRI/PRM, pudiéndose con-

cretar el uso del suelo urbano.

34 Hasta la fecha (febrero de 2000) ninguna Región cuenta con un PRDU aprobado, aunque en la Región Metropoli-

tana se elabora bajo la dirección de la SEREMI MINVU y modalidades de coordinación informal el primer PRDU.


43

Plan Regulador Intercomunal

PRI = Plan Regulador Intercomunal. Instrumento de planificación urbana establecido en la Ley

General de Urbanismo y Construcciones con el fin de regular el desarrollo urbano de áreas in-

tercomunales continuas, caracterizadas por una alta presión de construcción.

El PRI puede ser elaborado por iniciativa de la respectiva SEREMI del MINVU con consulta a

municipios y otras instituciones sectoriales o por iniciativa propia de una asociación de munici-

pios, aunque es una potestad exclusiva de la respectiva SEREMI del MINVU calificar a las

áreas sujetas a una planificación urbana intercomunal. El PRI debe ser aprobado por el MINVU

previa autorización del Intendente Regional y sus disposiciones son vinculantes para los niveles

inferiores de la planificación urbana (PRC y Plan Seccional). En comunas que no disponen de

un PRC el PRI pasa a suplir al PRC.

Plan Regulador Metropolitano

PRM = Plan Regulador Metropolitano. Plan Regulador Intercomunal para áreas metropolitanas.

Plan Seccional

El Plan Seccional es un instrumento de planificación urbana establecido en la Ley General de

Urbanismo y Construcciones con el fin de concretar aspectos del PRC o suplir el mismo en co-

munas que no dispongan de PRC. Planes Seccionales son obligatorios para comunas con una

población mayor a 50.000 habitantes que cuenten con Asesor Urbanista y en aquellas comunas

que establezca especialmente la respectiva SEREMI MINVU, debido a sus condiciones topográ-

ficas , o por la urgencia en la ejecución de determinadas obras públicas y expropiaciones.

Planificación

Existe una vasta bibliografía que refleja la rica conceptualización que ha existido en torno a la

planificación. Convencidos de que muchos de los términos seleccionados ayudarán al lector a

formarse una idea sobre lo que – en el discurso teórico y cotidiano - se entiende bajo planifica-

ción, quisiéramos limitarnos en este lugar a presentar una aproximación lo suficientemente abs-

tracta como para abarcar - sino todos, a lo menos - la gran mayoría de los significados que se le


44

da al término planificación. En este sentido definiremos a la planificación como cualquier proce-

so racional de anticipación y toma de decisiones sobre acción futura35.

Dependiendo de la perspectiva es posible poner énfasis en los diferentes aspectos constituyen-

tes de la planificación:

1. El proceso racional, el cual indica dos cosas:

la planificación como proceso mental (de invención del futuro) y

la planificación como proceso guiado por premisas de racionalidad,

2. La anticipación como procesamiento de información (elaboración de escenarios y de alter-

nativas de acción en base al análisis y diagnóstico de la situación actual y de los intereses

presentes),

3. La toma de decisiones como proceso de selección de alternativas y la elaboración e imple-

mentación de estrategias para alcanzar la situación deseada y

4. El futuro como el objeto o la situación general que se quiere influenciar a través de la planifi-

cación.

Planificación ambiental

El término surge a principios de los años 1970 en el marco de la definición de sistemas con-

gruentes de principios e instrumentos de política ambiental en algunos países europeos (RFA,

Países Bajos y Países Escandinavos principalmente). Como analogía al ya existente concepto

de planificación territorial se introduce el concepto de planificación ambiental como planificación

orientada a la operacionalización de cuatro objetivos generales de la política ambiental (en base

a Haber 1999):

1. la protección de componentes o ámbitos especialmente vulnerables o estimados como va-

liosos por la sociedad,

2. la reparación de componentes o ámbitos dañados,

3. la optimización de los usos de la tierra para minimizar cargas ambientales, y

35 Con el fin de evitar confusiones innecesarias cabe indicar que en relación al ordenamiento territorial es usual y

conveniente restringir la conceptualización de planificación a la planificación políticamente relevante, es decir a lo que

se entiende como planificación política.


45

4. la prevención y descarga en relación al bienestar psíquico y la salud humana.

En este sentido la planificación ambiental agrupa a un conjunto de instrumentos de planificación

caracterizados por los objetivos antes mencionados36. Estos instrumentos son:

planificación ecológica o otro tipo de planificación ambiental exhaustiva del territorio,

EIA,

planificación de áreas protegidas,

los aportes ambientales a la planificación urbana y el ordenamiento territorial y

las planificaciones sectoriales para la protección o reparación de ciertos componentes o

ámbitos (descontaminación, recuperación de ríos y cuerpos de aguas, manejo de biótopos,

sistemas de áreas verdes, etc.).

Planificación como proceso político

Aproximación teórica a la planificación desde la perspectiva del enfoque metodológico de “policy

making”, el cual define a la política (en su dimensión normativa y sus contenidos) como proceso

de articulación de problemas, definición de objetivos, desarrollo y selección de alternativas de

solución. La aproximación de la planificación como proceso político, desarrollada principalmente

por F.W. Scharpf en los años 1970 en la RFA, busca identificar los aspectos políticamente rele-

vantes de la planificación, caracterizados por las selecciones que realizan los actores involucra-

dos. La aproximación permite

1. situar a los involucrados en procesos de planificación como actores afectados por la toma

de decisiones y

2. diferenciar entre intentos externos de influenciación y la influencia indirecta de intereses

institucionalizados, los cuales pueden estar internalizados en el sistema político-

administrativo o pueden ser anticipados como límites ideológicos o fácticos de la toma de

decisiones.

Respecto a la toma de decisiones es posible diferenciar entre

1. el Procesamiento de Información como la totalidad de las acciones orientadas a identificar

las condiciones, posibilidades y consecuencias de la decisión y

36 En la actualidad se discute el posible aporte de la planificación ambiental a la operacionalización de la sustentabi-

lidad ambiental como parte de la imagen objetivo del desarrollo sostenible a través del establecimiento de reglas

claras para las relaciones con el medio ambiente, los ecosistemas, recursos naturales como también amenazas y

riesgos para la salud humana (Weiland 1999).


46

2. los Procesos de Consenso/Conflicto como todas las interacciones orientadas a crear capa-

cidad de acción: cooperación, coordinación, competencia, negociación, etc.

La planificación, como totalidad que abarca la búsqueda y el análisis de problemas, la invención

y selección de alternativas de solución, la programación e implementación y la evaluación se

entiende como potenciamiento y sistematización del Procesamiento de Información.

Como problemas de la planificación se reconocen

una articulación poco fiable de problemas, necesidades e intereses futuros,

la tendencia a descontar el futuro,

diferencias sociales en la orientación de futuro,

las ventajas de articulación de los intereses institucionalizados (u organizados) frente a in-

tereses no representados en el sistema político-administrativo (o no organizados).

Como aspectos críticos de la planificación se identifican

la percepción selectiva de los actores involucrados, que limita la capacidad de identificación

de problemas y alternativas de solución,

las tendencias de las estructuras decisionales centralistas a una pérdida de sensibilidad

frente a la complejidad de la realidad y de las estructuras decisionales pluralistas a diluir las

decisiones en un sinnúmero de detalles,

un generalmente alto grado de identificación institucional por parte de los funcionarios y

la tendencia al immobilismo burocrático que limitan las posibilidades de innovación política.

De lo anterior se llega a la conclusión, que la planificación, como procesamiento de información,

no estará nunca en condiciones de reemplazar los procesos políticos de búsqueda de consen-

so y de disputa de conflictos: “La planificación política innovadora depende (…) de procesos

sociales y políticos de articulación de problemas, formación de conciencia, politización y movili-

zación difícilmente conducibles por la planificación; ésta puede fomentar y apresurar estos pro-

cesos, pero la idea de una planificación desligado o conductora del proceso político seguirá

siendo una ilusión tecnocrática…” (Scharpf 1973: 70f, trad. propia). Esto implica que el “… pro-

cesamiento de información (en el sentido de análisis, planificación y evaluación) puede ser utili-

zado por el proceso político solo en la medida que los procesos de conflicto/consenso lo pro-

muevan o permitan” (Scharpf 1984: 398, trad. propia).

A partir de la aproximación teórica de la planificación como proceso político es posible estable-

cer las siguientes premisas para la planificación y el ordenamiento territorial:

1. El procesamiento de la información en los procesos de planificación está determinado por la

percepción selectiva de los respectivos actores,


47

2. La identificación de los actores institucionales con un enfoque, una política o institución es

de central relevancia para el procesamiento de información,

Cuadro 6: Planificación como proceso político

PROCESAMIENTO

DE INFORMACIÓN

PROCESOS DE CON-

FLICTO/CONSENSO

TOMA DE DECISIONES

Solo si no existen

objeciones políticasAspectos decisivos

Dilución en detalles Baja sensibilidad

ESTRUCTURA DECISIONAL

PLURALISTA CENTRALISTA

INFLUEN-

CIACIÓN

EXTERNA

SOCIEDAD

CIVIL

OBJETO DE

PLANIFICA-

CIÓN

PERCEPCIÓN

DE RESONAN-

CIA EXTERNA

PERCEPCIÓN

SELELCTIVA

CONDICIO-

NES DE REA-

LIZACIÓN

PLANIFICACIÓN

COMO POTEN-

CIAMIENTO

ASPECTOS

PROCEDU-

RALES

COOPERACIÓN

COMPETENCIA

NEGOCIACIÓN

INTERESES

INSTITUCIO-

NALIZADOS DERECHO

A VETO

INTERÉS

PROPIO

IDENTIFICA-

CIÓN INSTI-

TUCIONAL

CAPACIDAD

DE CON-

FLICTO /

CONSENSO

Fuente: Salas 1998, modificado

3. en estructuras decisionales pluralistas existe una tendencia a diluir los contenidos de las

decisiones en un sinnúmero de detalles muchas veces completamente irrelevantes,

4. estructuras decisionales centralistas se someten a un menor número de restricciones, pero

tienden a perder sensibilidad frente a la complejidad de la realidad,

5. requerimientos “técnicos” pueden ser considerados en las decisiones solamente si no se

encuentran en contradicción con los resultados políticos de búsqueda de consenso y dispu-

ta de conflictos,

6. gobiernos y administraciones evitaran crear publicidad en torno a procesos decisionales

conflictivos y


48

7. los aspectos procedurales pueden influenciar significativamente la consideración de intere-

ses públicos, la transparencia y el grado de consenso en la toma de decisiones políticas.

Planificación comunal

Término genérico para señalar la totalidad de las planificaciones elaboradas por los Municipios

y/o para el ámbito comunal. Una definición más restringida circunscribe planificación comunal a

los instrumentos de planificación de carácter transversal que se encuentran a disposición de los

Municipios. En el caso de Chile se trata de los siguientes instrumentos:

Presupuesto Municipal

PLADECO

PRC

Planificación Ecológica

Comentario de introducción: En el proceso de “ecologización del discurso” sobre planificación y

desarrollo a partir de la década de los 1970, se percibe una fuerte tendencia a utilizar los térmi-

nos “ecología” y “ecológico” fuera de su contexto científico originario. La popularidad de la eco-

logía llegó a los extremos de convertirla en el principal sustento de nuevos movimientos socia-

les ambientalistas y, en algunos casos, en un dogma de fe o salvación, que justificaba cualquier

abuso. En un proceso de aprendizaje social este fenómeno no deja de ser comprensible (Haber

1999). La planificación territorial no estuvo ajena a este proceso.

Como resultado de la “ecologización” de la planificación territorial es posible diferenciar dos ten-

dencias en el desarrollo del concepto de planificación ecológica:

1. Planificación territorial que pone énfasis en la operacionalización de los objetivos de susten-

tabilidad ambiental relegando a un plano secundario a otros objetivos de desarrollo territo-

rial. En este sentido se podría hablar de planificación territorial orientada al - o con énfasis

en el - medio ambiente.

2. Aporte técnico-ambiental a la planificación territorial orientado a la identificación y operacio-

nalización de objetivos ambientales para el desarrollo territorial. En este sentido planifica-

ción ecológica es sinónimo de lo que en la RFA se denomina planificación del paisaje.

En el marco del proyecto OTAS se elabora una planificación ecológica regional (que res-

ponde a esta 2. Acepción), la cual consta de cinco etapas:


49

(1) Recopilación de información y caracterización ambiental del territorio,

(2) Evaluación ambiental del territorio (por componentes),

(3) Identificación de objetivos ambientales zonificados,

(4) Propuestas de zonas protegidas e identificación de requerimientos a los usos del territo-

rio y

(5) incorporación a los planes de ordenamiento territorial (a través de un proceso de ponde-

ración de intereses públicos).

Los componentes considerados en la planificación ecológica regional (escala 1:100.000)

son: clima/aire, aguas superficiales y subterráneas, suelos, vegetación y fauna, paisaje y,

considerando características específicas de Chile: riesgos naturales (remoción en masa,

riesgo sísmico, riesgo de inundación y vulcanismo).

Además de la operacionalización de los objetivos ambientales para el ordenamiento territo-

rial, la planificación ecológica cumple con los siguientes propósitos o funciones adicionales:

representa una guía de acción para la administración pública con competencias ambien-

tales,

racionaliza el discurso político en torno a temas ambientales,

orienta la inversión pública o privada desde la perspectiva de la sustentabilidad ambien-

tal y

representa un marco de referencia para la evaluación de impacto ambiental, tanto de

proyectos como de planes y programas.

Planificación en la teoría de sistemas sociales

Unos de los principales enfoques teóricos para el análisis de la planificación política proviene de

la Teoría de Sistemas Sociales desarrollada principalmente por N. Luhmann entre las décadas

de los 1960-90. El punto de partida de la teoría es la diferenciación funcional de la sociedad

industrial en consecuencia de la división del trabajo, la cual, según el enfoque, ha llevado a la

conformación de sistemas sociales altamente especializados, autónomos, autoreferenciales y

autopoiéticos.

Bajo sistemas sociales se entiende en la teoría de sistemas un contexto funcional institucionali-

zado, el cual por acción propia, se diferencia de su entorno (medio ambiente). Para ello es ne-

cesario que en el sistema se defina lo que pertenece al mismo – sistema – y lo que no pertene-

ce al sistema – entorno -. El entorno está compuesto por la totalidad de factores externos, sean

estos sociales o ecológicos, que afectan al sistema limitando sus posibilidades de evolución y/o


50

son influenciados por el sistema. El cumplimiento de una función exclusiva para la sociedad le

otorga a los sistemas su identidad, justificación y autonomía. Las funciones exclusivas de los

principales sistemas sociales son:

sistema político: tomar decisiones colectivamente vinculantes,

sistema jurídico: asegurar expectativas en casos de conflicto,

sistema científico: adquisición de conocimiento y

sistema económico: realizar transferencias que requieren capacidad financiera y aseguran

capacidad financiera.

Conceptos claves de la teoría de sistemas son autopoiesis y autoreferencia, ambos provenien-

tes de la biología teórica (ver Maturana/Varela 1981). Mientras el concepto de autopoiesis se

refiere a la organización interna de los sistemas biológicos como circularidad basal orientada a

su continua autoreproducción, el concepto de autoreferencia caracteriza a las relaciones de los

sistemas con su entorno como determinadas por su autopoiesis.

Las principales presunciones de la teoría de sistemas son:

los elementos constituyentes de la sociedad y sus sistemas no son individuos sino que más

bien “operaciones autoreferenciales”,

el punto de partida para cualquier acción sistémica no está determinado por su entorno, sino

que se ubica en el propio sistema,

la estructura operacional de los sistemas es cerrada; una determinación de los procesos

sistémicos desde afuera no es posible,

todas las actividades de los sistemas están orientadas a la satisfacción de su autopoiesis y

la mantención de su autonomía y

la operación autoreferencial por excelencia es la comunicación.

Comunicación se define como una unidad emergente constituida por información, transmisión y

recepción. Estos componentes constituyen procesos secuenciales para la reducción de comple-

jidad. Como ningún sistema está en condiciones de procesar tanta información como para re-

presentar completamente la complejidad de la realidad, es necesario disponer de estos proce-

sos sistémicos de selección de información.

El procesamiento de información desde el entorno, p. ej. datos ambientales, requiere que el

sistema haya desarrollado “diferencias internas” (subsistemas especializados) que le permitan

transformar fenómenos externos en comunicaciones internas, “...por lo tanto toda la información

(ambiental) es producida en el sistema; porque el entorno es lo que es, no contiene hechos ni

información” (Luhmann 1985: 417, trad. propia). Este proceso de transformación de fenómenos

externos en comunicaciones internas se denomina “observación”.


51

La observación de un sistema social por otro sistema, p. ej. la observación del sistema político

por el sistema científico, puede llevar a identificar las restricciones provenientes del modo ope-

rativo del sistema observado. El problema es que los resultados de tal observación no tienen

ninguna relevancia para el sistema observado:

“Si partiéramos de una realidad “objetiva” (...) sería suficiente fortalecer la ciencia para

que pueda percibir mejor la realidad (...), pero esto no nos permitiría comprender porque

la ciencia con su “mejor conocimiento” no encuentra resonancia en la sociedad... porque

este conocimiento no tiene ningún valor real para los otros sistemas o se considera so-

lamente una teoría” (Luhmann 1986: 58f).

Cuadro 5: La toma de decisiones en la teoría de sistemas sociales

PÚBLICO POLÍTICA ADMINI.

PÚBLICA

EL SISTEMA POLÍTICO

OPERATIVAMENTE CERRADO

PERCEPCIÓN DEL

ENTORNO ES DE-

TERMINADA EN EL

SISTEMA

PROCESAMIENTO

RECURSIVO DE LA

INFORMACIÓN

SENTIDO

AUTOPOIÉTICO

ORIENTACIÓN

MOMENTÁNEA DE

LA AUTOPOIESIS

ORIENTACIÓN DE

FUTURO NO ES

POSIBLE

DECISIONES

VINCULANTESREDUCCIÓN DE

COMPLEJIDAD

AMENAZA

ECOLÓGICA

Fuente: Salas 1998

La planificación en la teoría de sistemas es una competencia exclusiva del sistema político y

está definida como la “toma de decisiones (colectivamente vinculantes) sobre futuras decisiones

(colectivamente vinculantes)”.


52

El sistema político está compuesto por la política, la administración pública y el público (la ciu-

dadanía). Mientras la política establece frente al público las condiciones necesarias para la to-

ma de decisiones anticipando aceptabilidad, sosteniendo conflictos y buscando consensos, es

tarea de la administración pública la elaboración, toma y ejecución de las decisiones. Para la

sociedad se logra de este modo una significativa descarga de la demasía de situaciones y posi-

bilidades reduciendo la complejidad del mundo, haciéndolo más previsible, seguro y fiable

(Scharpf 1973).

Esta organización del sistema político – de carácter autopoiético y autoreferencial - dificulta el

procesamiento de información ambiental. Debido a que los sistemas sociales solo pueden per-

cibir fenómenos del entorno de manera recursiva, se llega a la conclusión de que éstos no están

en condiciones de reaccionar de manera adecuada frente a los problemas ambientales:

“El objetivo primario de los sistemas es la continuidad de su autopoiesis sin considera-

ciones sobre su entorno. Por esta razón el paso siguiente será siempre más importante

que consideraciones sobre el futuro, el cual es imposible de alcanzar si no se satisface

la autopoiesis en la actualidad” (Luhmann 1986: 38, trad. propia).

De la teoría se desprende que la sociedad no está en condiciones de reaccionar adecuadamen-

te frente a los problemas ecológicos y menos “reorganizarse” para un desarrollo sostenible.

En relación a la planificación y el ordenamiento territorial es posible establecer las siguientes

premisas:

1. los sistemas de planificación solo pueden percibir los fenómenos ambientales para los cua-

les estos hayan desarrollado receptores específicos (subsistemas especializados en la per-

cepción de fenómenos / procesos ambientales),

2. las etapas de un proceso de planificación representan niveles de selección para la reduc-

ción de complejidad,

3. la información disponible se procesa de manera recursiva, lo que resulta en que requeri-

mientos ambientales (en su calidad de intereses públicos) se consideren solo en cuanto a

su utilidad para satisfacer la siempre actual autopoiesis y

4. orientación de futuro en el sentido del principio de prevención no es posible en el marco de

sistemas autopoiéticos (Salas 1998).

Planificación en la Public Choice

El punto de partida de la teoría económica de la política – conocida más popularmente como

public choice – está conformado por el “individualismo metodológico”, según el cual los indivi-


53

duos involucrados en actividades sociales actúan en base a un interés individual propio. El en-

foque de public choice se considera económico porque los elementos constituyentes de las teo-

ría son individuos que

llevan a cabo (s)elecciones,

buscar realizar su interés propio de manera racional, y por lo tanto

actúan en base a una “función de utilidades” particular.

Los inicios de la public choice se remontan a los años 1950 en los cuales D. Black aplica por

primera vez los instrumentos de análisis económico sobre decisiones fuera del mercado (non-

market decisions).

Cuadro 6: La producción de políticas públicas

FUN-

CIÓN

DE

UTILI-

DADES

PRODUC-

CIÓN DE

POLÍTICASRIVALES

AFEC-

TADOS

SOBE-

RANOCOMPETENCIASANTICIPACIÓN

DE CONSENSO

SELECCIÓN DE

INFORMACIÓNUTILIDAD

ESTRATEGIA

Fuente: Salas, 1998

En la public choice la planificación se define como un proceso de “producción de políticas públi-

cas” entre “políticos” y “burócratas” con sus respectivas funciones de utilidades y aplicando es-

trategias maximizadoras de las mismas: “El sector público no produce nada más que políticas

públicas... por lo tanto es posible hacer una analogía de los estados como empresas que pro-


54

ducen una cantidad de políticas públicas por periodos de tiempo” (Brenton, 1978: 57f). Tanto los

políticos como los burócratas están interesados en implementar las políticas que les aporten los

mayores beneficios individuales.

La función de utilidades de los burócratas está conformada por un conjunto de objetivos perso-

nales que incluyen remuneración, prestigio, seguridad, comodidad, lealtad (hacia una política,

una institución, la nación), autorealización y el deseo de servir al interés público (Downs 1967).

El principal aporte de la public choice a la comprensión de los procesos de planificación está

relacionado con el cuestionamiento a la “... mitología del burócrata sin rostro, siguiendo ordenes

supremas, ejecutando pero no seleccionando alternativas políticas, y solamente motivado en

cuidar el interés público” (Buchanan 1978: 11).

De la public choice se pueden desarrollar las siguientes premisas para la planificación:

1. tanto burócratas como políticos buscarán delimitar y defender sus respectivas compenten-

cias,

2. la información se selecciona desde la perspectiva del interés propio,

3. los intereses públicos se subordinan al interés propio,

4. políticos y burócratas buscaran anticipar las posiciones de otros involucrados para afinar

sus estrategias y

5. burócratas y políticos buscaran identificar aliados estratégicos.

Planificación estratégica

Nuevo enfoque de conceptualización de la planificación, la cual presenta dos acepciones o tra-

diciones diferentes37:

1. Planificación como un conjunto de reglas y acciones coherentes para un proceso sistemáti-

co y coordinado de elaboración de un plan de acción, orientado a establecer la dirección

general de una entidad y los pasos que permitan la optimización de sus recursos y la activa-

ción de sus potenciales. El proceso de planificación estratégica, así entendido, incluye los

siguientes pasos.

(1) Evaluación de la situación de partida,

37 La planificación estratégica – en sus 2 acepciones – es de creciente importancia en el sector público en el contexto

de la modernización de las instituciones bajo criterios de eficacia y eficiencia. En el ordenamiento territorial se utilizan

diferentes elementos de la planificación estratégica, especialmente en el marco de conceptos de gestión regional y

ordenamiento territorial a través de proyectos.


55

(2) Elaboración de supuestos sobre aspectos no predecibles del futuro :

externos (desarrollo tecnológico, desarrollo de la demanda, etc.) y

internos (recursos, acceso a información, limitaciones, etc.),

(3) Formulación de una estrategia general,

(4) Formulación de intenciones:

Misión o imagen objetivo y

Objetivos generales y específicos,

(5) Plan de implementación:

Planes de acción,

Presupuestos y

Programación,

(6) Sistema de monitoreo y evaluación y la

(7) Definición de un sistema de gestión de la implementación.

En este sentido planificación estratégica es sinónimo de “planificación (de proyectos) orien-

tada por objetivos”.

2. Planificación como marco referencial que establece lineamientos y objetivos para el desarro-

llo, sin llegar a definir medidas concretas de acción / intervención. En este sentido planifica-

ción estratégica debe ser entendida como “toma de decisiones sobre futuras decisiones” lo

que la sitúa en el ámbito de la planificación política.

Planificación política

Concepto de la aproximación teórica de la planificación como proceso político para señalar la

totalidad de planificaciones políticamente relevantes; es decir planificaciones que involucran la

toma de decisiones colectivamente vinculantes por parte de actores con poder de decisión (polí-

ticos, autoridades, etc.) en procesos políticos constituidos por

1. Procesamiento de información sobre aspectos de la realidad, espacio decisional y alternati-

vas de acción y

2. Procesos de consenso/conflicto como procesos de interacción política en la búsqueda de

consenso y/o disputa de conflictos de intereses.


56

Planificación regional

Término genérico para señalar diferentes enfoques, instrumentos y propuestas de planificación

que tienen como objeto la región, son de carácter orientador “marco” o “estratégico” y – al con-

trario de la planificación sectorial - ponen énfasis en la integración multisectorial o transversal.

Existen diferentes acepciones:

1. Cooperación intercomunal para la definición del ordenamiento y desarrollo territorial regio-

nal,

2. Planificación territorial del nivel regional,

4. Planificación económica regional (p. ej. aménagement du territoire en Francia).

Planificación territorial

Concepto que agrupa diferentes enfoques de planificación y ordenamiento territorial. En térmi-

nos generales se pueden distinguir las siguientes escuelas o tradiciones de planificación territo-

rial:

1. Planificación económica regional centrada en la conducción del desarrollo socioeconómico

regional / intercomunal a través de la inversión pública del gobierno central (p. ej. aména-

gement du territoire en Francia)

2. Planificación global (o exhaustiva) del territorio basada en un sistema jerárquico de planifi-

cación y orientada principalmente a la ponderación de objetivos de desarrollo territorial (o in-

tereses sobre el territorio) y a la coordinación espacial de la acción estatal (p. ej. Países Ba-

jos, Países Escandinavos y RFA)

3. Control del uso de la tierra centrada en el control del desarrollo territorial, especialmente en

relación a cambios de uso, y realizada generalmente a nivel comunal (p. ej. Gran Bretaña)

4. Urbanismo centrado en las ciudades y orientado a la regulación del uso del suelo urbano y

de la actividad de construcción (p. ej. España y Chile)

5. Evaluación de impacto territorial orientada a predecir los efectos territoriales y a fomentar la

adecuación de nuevos proyectos y planes en un sistema de planificación global del territorio

(p. ej. RFA)

6. Planificación “virtual” en relación a la puesta en marcha de procesos sociales de auto-

organización y búsqueda de consensos vinculantes a través de mecanismos informales de

gestión y facilitación (en muchos países).


57

En la actualidad se pueden observar dos tendencias complementarias:

En un sentido integrador se tiende a entender bajo planificación territorial la expresión espa-

cial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de la Sociedad (Carta Europea de

Ordenamiento Territorial, 1983). y

Se discute el posible aporte de diferentes escuelas o tradiciones de planificación territorial a

la operacionalización del desarrollo sostenible (Weiland 1999).

Política de ordenamiento territorial

Política para el desarrollo territorial. Existen dos acepciones:

1. Conjunto de principios, objetivos, instrumentos y medidas establecidas en leyes, pro-

gramas y planes de ordenamiento territorial38.

2. Conjunto de decisiones político-administrativas sectoriales o transversales que intervie-

nen en o tienen efectos intencionales o laterales sobre el territorio39.

Política Nacional de Uso del Borde Costero

D. S. (M) N° 475/94 sobre Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repúbli-

ca (de Chile). La política nacional de uso del borde costero busca asegurar la conservación de

los recursos costeros y la regulación de los diferentes usos y actividades que se realizan en el

borde costero con el fin de mitigar y prevenir conflictos de uso. Como principal instrumento se

ha introducido la zonificación a través de la cual se pretende lograr un ordenamiento territorial

que permita establecer un equilibrio entre los usos e intereses sobre el ámbito costero, garanti-

zando la conservación de los recursos naturales en un marco de desarrollo sostenible. Al mismo

tiempo se crean la Comisión Nacional y las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero.

38 Esta definición es principalmente válida para países que disponen de un sistema institucional de ordenamiento

territorial.

39 Esta definición es principalmente válida para países donde no se cuenta con un sistema de ordenamiento territorial


58

Potestad municipal de planificación

El concepto hace referencia a las facultades exclusivas de los Municipios para la elaboración y

aprobación de ciertos planes. En este sentido potestad municipal de planificación es sinónimo

de competencia legal sobre la planificación municipal. Se puede distinguir entre

1. la potestad amplia para la planificación del desarrollo comunal y

2. la potestad restringida para la planificación reguladora del uso del suelo urbano.

Mientras la primera otorga a los municipios la posibilidad de fijar los lineamientos y proyectos

estratégicos para el desarrollo comunal y la organización interna de la estructura administrativa

municipal, pero está limitada por el carácter indicativo de los Planes de Desarrollo Comunal; la

segunda está limitada a los usos urbanos, pero es de carácter normativo a través de los PRC.

En Chile la potestad de planificación es parte de la Autonomía Municipal establecida en la Ley

Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Potestad o competencia de planificación

El concepto hace referencia a las facultades exclusivas de ciertas instituciones para la aproba-

ción de ciertos planes previstos en la Ley.

La relevancia del concepto se relaciona a la indicación implícita de que la planificación es un

proceso político- administrativo, el cual se desarrolla en base a reglas preestablecidas (aspec-

tos procedurales) y está orientado a la toma de “decisiones sobre futuras decisiones” (Luhmann

1986) con algún grado de vinculación para la administración pública y los privados.

Principios de ordenamiento territorial

Totalidad de enunciados generales para la ordenación, el desarrollo y la conservación de los

usos del territorio (existentes en la RFA), orientados esencialmente a garantizar que en el orde-

namiento territorial se

consideren los diferentes intereses públicos sobre el territorio y

se establezcan relaciones equilibradas entre los mismos.

En la RFA los principios de ordenamiento territorial están establecidos en la Ley Federal de Or-

denamiento Territorial, pudiendo los diferentes estados federados fijar principios adicionales,

siempre y cuando estos no entren en conflicto con los establecidos en el nivel federal. Los prin-

cipios, los cuales deben ser aplicados en concordancia con la imagen objetivo del desarrollo


59

territorial sostenible, deben entenderse como términos de referencia para la ponderación en la

toma de decisiones.

Entre los principios de ordenamiento territorial cabe destacar (entre otros):

1. Concentración descentralizada

2. Fomento al transporte público intercomunal

3. Desarrollo de los espacios rurales como espacios residenciales y económicos singulares

4. Focalización de intervenciones de desarrollo en zonas deprimidas

5. Protección, manejo y desarrollo de la naturaleza y el paisaje y compensación de impactos

6. Aporte a una estructura económica territorialmente equilibrada y competitiva.

7. Crear las condiciones para el desarrollo de la agricultura asegurando su estructura campe-

sina y su competitividad.

8. Tanto la agricultura como la actividad forestal deben aportar a proteger las bases de la exis-

tencia humana, la naturaleza y el paisaje

9. Se debe dar respuestas a los requerimientos habitacionales de la población

10. Aseguramiento de una buena conectividad para el transporte de personas y bienes

11. Conservación de las identidades regionales y sus elementos históricos y culturales

12. Aseguramiento de áreas adecuadas para la recreación en la naturaleza y el paisaje como

también para el deporte y el esparcimiento

13. Se deben respetar los requerimientos territoriales de la defensa civil y militar.

Procedimiento

Proceso formalizado de interacción social. La formalidad de los procedimientos se logra a través

de las siguientes disposiciones:

1. Se desarrolla en base a reglas preestablecidas,

2. Está orientado a la producción de resultados inequívocos o terminantes,


60

3. Es temporalmente limitado,

4. Se basa en la división del trabajo y

5. La comunicación entre los involucrados se establece en torno al resultado estipulado (Be-

chmann 1981).

Procedimientos cumplen una función central en la planificación y el ordenamiento territorial. A

través de procedimientos se busca forzar a los actores a cumplir con estándares mínimos de:

alcances y calidad de los aportes técnicos,

coordinación institucional,

participación ciudadana,

ponderación de intereses públicos y

justificación de las decisiones.

Procedimiento de consulta

Tipo de procedimientos administrativos para la consulta de otras instituciones públicas y de la

ciudadanía en el marco de los diferentes instrumentos de planificación, quedando a la discre-

ción de la institución responsable de la planificación la consideración o ponderación de las ob-

servaciones hechas por la ciudadanía o las instituciones públicas consultadas.

Procedimiento de ordenamiento territorial

Procedimiento administrativo (existente en la RFA) para la coordinación de proyectos y planes

de relevancia territorial entre si y con los requerimientos del ordenamiento territorial. A través

del procedimiento de ordenamiento territorial se establecen

1. la concordancia de los proyectos y planes de relevancia territorial con los requerimientos del

ordenamiento territorial y

2. las modalidades para la coordinación entre proyectos y planes con relevancia territorial in-

cluyendo su implementación.

En el procedimiento de ordenamiento territorial deben ser evaluados los impactos territorialmen-

te relevantes de la planificación o el proyecto (evaluación de impacto territorial) en relación a los

intereses públicos reflejados en los principios de ordenamiento territorial.


61

Procedimiento de participación ciudadana

Tipo de procedimientos administrativos para la consulta de la ciudadanía y la ponderación de

sus opiniones en el marco de la toma de decisiones político-administrativas.

Procedimiento de ponderación

Procedimiento administrativo que garantiza formalmente la ponderación de los diferentes intere-

ses públicos en la toma de decisiones y obliga a los actores con poder de decisión a documen-

tar el proceso decisional y justificar las decisiones40.

En Chile existe un procedimiento de ponderación de intereses públicos en el marco de la reso-

lución de calificación de proyectos que deben acordar las COREMA o la CONAMA en el SEIA.

Procesamiento de información

Concepto del enfoque teórico de la planificación como proceso político para señalar la totalidad

de acciones orientadas a identificar las condiciones, posibilidades y consecuencias de la toma

de decisiones en procesos de planificación. Esto puede referirse tanto al procesamiento de

información de línea de base (mapas, estadísticas, textos, etc.), como al procesamiento de la

información sobre límites del espacio decisional, intereses institucionalizados, posiciones y po-

sibilidades de otros actores involucrados, conflictividad e impactos de diferentes alternativas de

decisión, etc.

Programación

En el contexto de la planificación de proyectos se entiende bajo programación la ordenación en

el tiempo de las líneas de acción, componentes o actividades del proyecto. La programación se

presenta generalmente a través de una Carta Gantt.

40 Es posible afirmar que un procedimiento de ponderación aumenta la transparencia en la toma de decisiones en el

sistema político-administrativo.


62

PROP

PROP = Planificación Regional orientada por Proyectos para la XI Región de Aysén. Proyecto

de ordenamiento territorial, en el cual se aplica uno de los enfoques conocidos como ordena-

miento territorial a través de proyectos. La gran extensión de la XI Región junto a su baja densi-

dad poblacional y consecuente ausencia de una alta presión antrópica o conflictos de uso de

grandes magnitudes han llevado a desechar la aplicación del enfoque de ordenamiento territo-

rial clásico, orientado principalmente a la atenuación de conflictos.

El enfoque de planificación regional orientada por proyectos (PROP) no considera la totalidad

del territorio regional, sino que busca concentrarse en áreas y ámbitos prioritarios a través de

operaciones específicas (proyectos). En el caso de la Región de Aysén se han definido un total

de 48 operaciones agrupadas en torno a 13 temas relevantes. La intención es que estos pro-

yectos en su conjunto constituyan el Plan de Desarrollo Regional.

Los temas abordados son: energía, recursos hidrobiológicos, desarrollo forestal y patrimonio

natural, desarrollo agropecuario, minería, turismo, capacitación y formación profesional, vivien-

da, arquitectura y urbanismo, cartografía, normatividad, evaluación de impacto ambiental, infra-

estructura vial y la coordinación del proyecto.

La planificación considera ocho fases que se desarrollan entre 1999 y 2007: actividades preli-

minares, definición del plan, viabilidad del plan, elaboración de políticas e instrumentos, análisis

de la cartera de proyectos, responsabilidad institucional, aprobación e implementación y el se-

guimiento del plan.

El proyecto se realiza en cooperación entre el Gobierno Regional y la Universidad Técnica de

Berlín. La Universidad Técnica de Berlín aporta expertos en áreas en las cuales la administra-

ción regional tiene carencias.

Proyecto de Caracterización de Facetas Ambientales

Proyecto del MOP orientado a establecer un sistema de información ambiental digital de nivel

nacional a escala 1 : 250.000 como herramienta para apoyar la planificación y EIA de las obras

de infraestructura que realiza el ministerio. El proyecto abarca el levantamiento de información

sobre los componentes ambientales de vegetación, suelos y geomorfología, clima, hidrología y

aspectos socioeconómicos. A través de la superposición de la información por componentes y

la asignación de atributos se generaron cartas de integración llamadas “facetas ambientales”.

La información se encuentra en formato ArcInfo.


63

Proyecto de Gestión Ambiental Regional

Proyecto de Gestión Ambiental Regional en la IX Región orientado a “...capacitar al Gobierno

Regional de la Araucanía, la SEREMI de Planificación, al Instituto del Medio Ambiente (IMA) de

la Universidad de la Frontera (UFRO) y las instituciones competentes (en materia ambiental), a

elaborar, aplicar y evaluar un modelo operativo para una gestión ambiental en (sub-) regiones

piloto” (Acuerdo intergubernamental Chile – RFA de 1998). El proyecto es ejecutado por el Go-

bierno Regional a través de SERPLAC, CONAMA IX Región y el IMA, y cuenta con la asesoría

técnica de la RFA a través de la GTZ. El proyecto tiene un horizonte de 9 años.

Durante la primera etapa (entre 1998 y 2000) el proyecto ha puesto énfasis en la definición de

las estructuras operativas y modalidades de coordinación entre las instituciones participantes. Al

mismo tiempo se iniciado la elaboración de un plan de ordenamiento territorial de la Subregión

Cordillerano-Lacustre centrado en la cuenca del Lago Villarica. Esta es la primera Unidad Terri-

torial Piloto (UTP) abordada en el proyecto. El enfoque metodológico utilizado se basa en la

planificación ecológica.

Para la segunda fase del proyecto (entre 2001 y 2003) se discute actualmente la focalización de

las actividades en subregiones de la IX Región caracterizadas por una fuerte presencia de po-

blación Mapuche: Lago Budi, Carahue y Secano Interior al Sur de la Cordillera de Nahuelbuta,

constituyéndose de esta manera la segunda UTP.

Proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de

la Región del Bio-Bio

Proyecto de ordenamiento territorial orientado al desarrollo de un sistema integrado de planifi-

cación y gestión territorial para la zona costera de la VIII Región. Para fines operacionales del

proyecto se ha definido como zona costera el área comprendida por las 14 comunas del Litoral

más la capital regional Concepción; optando de esta manera por una delimitación en base a

límites y competencias administrativas.

En la zona costera se concentra cerca del 70 % de la población regional y la inmensa mayoría

de las actividades industriales y comerciales, lo que ha generado serios daños al medio ambien-

te y a la calidad de vida de las personas, haciendo necesario una intervención basada en la

planificación y gestión territorial.

En un plazo de ocho años se buscará

Generar instrumentos que integren la planificación y la gestión territorial,

Fortalecer las instancias de coordinación, concertación y participación,


64

Capacitar a los actores que participan en el ordenamiento de la zona costera y

Compatibilizar la aplicación de normas relacionadas con la zona costera.

Para lograr los objetivos de proyecto se han definido las siguientes líneas de acción:

1. conducción de un proyecto piloto,

2. elaboración de un propuesta de zonificación,

3. establecimiento de un banco de información,

4. implementación de un programa de capacitación,

5. asesoría en desarrollo institucional,

6. asesoría en normatividad y

7. divulgación a través de un sistema de comunicaciones.

El proyecto iniciado en 1998 se encuentra bajo la dirección del Gobierno Regional y cuenta con

la asistencia técnica de la RFA a través de la GTZ.

Proyectos y actividades de relevancia territorial

Proyectos y/o actividades que debido a sus dimensiones, características y/o sus (previsibles)

efectos intencionales o laterales tienen un impacto territorial significativo y hacen necesario al-

gún tipo de intervención reguladora o correctiva por parte del estado.

Redes urbanas

Redes de cooperación entre diferentes ciudades y/o comunas basadas en la

Implementación de sistemas conjuntos de planificación territorial, p. ej. a nivel interurbano o

regional,

Coordinación de las diferentes planificaciones comunales,

Colaboración en la oferta de ciertos servicios, p. ej. en la gestión de residuos,


65

Implementación de iniciativas colectivas de gestión regional, p. ej. en relación a la concerta-

ción de posiciones frente a proyectos de relevancia territorial o en el marketing de la región,

Repartición de funciones urbanas, p. ej. entre comunas predominantemente residenciales y

comunas predominantemente industriales, y

Colaboración en la gestión de información.

Región

Término genérico para señalar unidades geográficas de nivel subnacional y supralocal41. A nivel

referencial se pueden identificar las siguientes acepciones (sin que éstas sean necesariamente

excluyentes entre sí):

1. Unidad administrativa descentralizada del estado42.

2. Asociación de cooperación intercomunal para fines de planificación y gestión de los aspec-

tos que no pueden ser abordados adecuadamente a nivel comunal, p. ej. en relación al

desarrollo de soluciones para la basura o en torno al ordenamiento territorial.

3. Regiones ad hoc: Unidades geográficas de nivel supralocal definidas ad hoc para enfrentar

a través de instrumentos principalmente informales problemas específicos u otros temas co-

yunturales.

4. Regiones funcionales: Unidades geográficas de nivel supralocal definidas bajo criterios de

funcionalidad, especialmente en relación a la presencia de funciones urbanas.

5. Regiones nodales: regionales funcionales con un centro común.

6. Regiones homogéneas: Unidades geográficas de nivel supralocal definidas bajo criterios de

homogeneidad. La homogeneidad puede estar relacionada con las condiciones

ecológicas (precipitación, relieve, vegetación, etc.),

económicas (sistemas productivos, uso de la tierra, productos, etc.),

culturales (lengua, religión, identidad étnica, historia, etc.) y/o

sociales (nivel socioeconómico, cesantía, etc.)

41 En la planificación y el ordenamiento territorial la región es el punto de partida para la mayoría de los enfoques y

propuestas, debido a que se considera el nivel más adecuado para enfrentar problemas y procesos de relevancia

territorial.

42 En Chile se crearon en la década de los años 1970 trece Regiones administrativas.


66

Requerimientos de ordenamiento territorial

La totalidad de preceptos para el ordenamiento territorial establecidos como objetivos de orde-

namiento territorial y principios de ordenamiento territorial y/o resultados de procedimientos de

ordenamiento territorial y otras decisiones vinculantes para el ordenamiento territorial. En la

RFA los requerimientos de ordenamiento territorial tienen carácter normativo.

SEIA

SEIA = Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Denominación del instrumento de EIA en

Chile, el cual fue introducido a través de la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente

de 1994 y puesto en vigencia por el Reglamento del SEIA en 1997.

La concepción del instrumento como un “sistema” responde principalmente a dos particularida-

des de la EIA en Chile:

1. A nivel operativo la EIA se sustenta en la coordinación formal entre diferentes instituciones,

para lo cual se establece de manera operativa la cooperación

a nivel de Comité Técnico (entre servicios especializados en aspectos de la legislación

ambiental) en la evaluación técnico-ambiental de los proyectos y actividades y

entre las autoridades políticas (intendentes, gobernadores, SEREMIs y consejeros re-

gionales) en la aprobación o rechazo de los proyectos y actividades a nivel de CORE-

MA43.

2. La aprobación o rechazo del proyectos y actividades sometidas al SEIA está directamente

asociada a la otorgación o el rechazo de ciertos “permisos ambientales” (especificados en el

Reglamento del SEIA) a través de lo que se denomina ventanilla única ambiental. “Es decir,

la Ley crea un sistema que integra todos los requerimientos ambientales sectoriales de los

diversos órganos de la administración del Estado ambientalmente competentes...” CONAMA

1998: 1), condicionando los permisos ambientales aplicables a la aprobación del proyecto o

actividad en el SEIA.

43 A diferencia de otros países donde la EIA es un instrumento para la preparación de decisiones, el SEIA representa

un procedimiento formal en el cual se toman las decisiones sobre la permisividad de ciertos proyectos y actividades,

lo que necesariamente implica considerar otro tipo de intereses públicos, no necesariamente ambientales. En rela-

ción al ordenamiento territorial es posible afirmar que esta peculiaridad del SEIA sitúa al instrumento muy cerca de la

evaluación de impacto territorial.


67

Cuadro 7: Procedimiento de EIA basado en un Estudio de Impacto Ambiental

E

S

T

U

D

I

O

COREMA:

APROBA-

CION / RE-

CHAZO

COMITE

TECNICO:

ANALISIS

TECNICO-LEGAL

PARTICIPACION

CIUDADANA

“OTROS ANTE-

CEDENTES”

APELA-

CION AD-

MINISTRA-

TIVA

CONAMA:

APROBA-

CION / RE-

CHAZO

P

R

O

P

O

N

E

N

T

E

EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL APELACION

A nivel del instrumento cabe señalar que el SEIA considera la EIA en dos modalidades bastante

diferentes:

Para proyectos y actividades sin mayores efectos adversos previsibles para la salud y el

medio ambiente se introduce la EIA a través de un procedimiento simplificado (sin participa-

ción ciudadana) basado en un documento denominado Declaración de Impacto Ambiental, y

Para proyectos y actividades, los cuales por sus dimensiones o sus efectos sobre la salud

humana y el medio ambiente representan un riesgo significativo, se realiza la EIA a través

de un procedimiento de mayor complejidad (con participación ciudadana y la posibilidad de

apelación administrativa por parte de la ciudadanía) basado en un documento exhaustivo

denominado Estudio de Impacto Ambiental.


68

SINIA

SINIA = Sistema Nacional de Información Ambiental. Sistema de información ambiental del nivel

nacional, cuya introducción fue establecida en la Ley 19.300 de Bases Ambientales del Medio

Ambiente. Una de las funciones de CONAMA es la administración del SINIA.

Teorías de desarrollo

Conjunto de aproximaciones o escuelas teóricas orientadas a explicar y/o dar solución a lo que

en los últimos 50 años se considera la problemática central de los países de Africa, América

Latina y Asia: el desarrollo. A nivel general se pueden diferenciar tres tipos de enfoques teóri-

cos44:

1. Teorías del Crecimiento: enfoques basados en la teoría económica clásica, los cuales cen-

tran su atención en el crecimiento económico (desarrollo = crecimiento),

2. Teorías de la Modernización: enfoques que buscan combinar crecimiento económico con

transformación social (desarrollo = crecimiento + modernización) y

3. Teorías de la Dependencia: enfoques orientados a explicar el subdesarrollo como un resul-

tado estructural de la división internacional del trabajo y las relaciones de desigualdad entre

los países industrializados y los países en vías del desarrollo.

Zona

Unidad de representación del territorio resultante de una zonificación.

Zona costera

Area de interacción del mar y la tierra, incluyendo tanto la influenciación del mar por procesos

terrestres como la influenciación de la tierra por la dinámica marítima.

44 Las teorías del desarrollo han tenido una gran influencia sobre el ordenamiento territorial y la planificación del

desarrollo en los países en vías de desarrollo: mientras la aplicación de estrategias de desarrollo basadas en teorías

del crecimiento han promovido una liberalización cuasi total del uso urbano de la tierra, la aplicación de estrategias

de desarrollo basadas en teorías de la dependencia ha asignado al estado un papel protagónico en el desarrollo

territorial a través de poner énfasis en la inversión pública.


69

Una definición de carácter geográfico diferencia entre el mar, la playa y el territorio adyacente.

El mar comienza en la línea de baja marea. La playa se extiende desde la línea de baja marea

hasta el límite de la vegetación costera (más cercano al mar). El territorio adyacente comienza

en el límite de la vegetación costera (más cercano al mar) y se extiende hacia el interior en dis-

tancias variables, dependiendo del objetivo de la zonificación y de las posibilidades de acción.

En algunos casos se ha delimitado el territorio adyacente en base a límites administrativos (p.

ej. comunas); en otros la delimitación de la zona costera hacia el interior se ha basado en as-

pectos físicos (p. ej. cuencas hidrográficas o divisorias de agua) y en otros casos se han esta-

blecido de manera discrecional o argumentativa áreas de influencias de la dinámica mar/tierra.

Zona latente

Zona en la cual la contaminación - expresada como concentración de contaminantes en el aire,

agua o suelos – se sitúa entre el 80 y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad am-

biental (Art. 2, letra f de la Ley 19.300).

Una declaración como zona latente hace obligatoria

1. la elaboración, aprobación y puesta en marcha de un plan de prevención (Art. 44 de la Ley

19.300) y

2. la EIA para todos los instrumentos de planificación urbana y proyectos industriales o inmobi-

liarios que se establezcan o modifiquen (Art. 10 de la Ley 19.300).19.300).

Zona saturada

Zona en la cual la contaminación - expresada como concentración de contaminantes en el aire,

agua o suelos – sobrepasa el valor de la respectiva norma de calidad ambiental (Art. 2. Letra u

de la Ley 19.300).

Una declaración como zona saturada hace obligatoria

1. la elaboración, aprobación y puesta en marcha de un plan de descontaminación (Art. 44 de

la Ley 19.300) y

2. la EIA para todos los instrumentos de planificación urbana y para proyectos industriales o

inmobiliarios que se establezcan fuera del área de vigencia de estos planes o modifiquen los

mismos (Art. 10 de la Ley 19.300).


70

Zonificación

Término genérico para señalar las acciones de asignación de usos, funciones, potenciales, va-

lores u objetivos a diferentes partes o compartimentos de la superficie de la tierra en el marco

de planificaciones territorializadas. Existen zonificaciones de múltiple índole y alcance en dife-

rentes escalas. En relación a las planificaciones territoriales existentes en Chile cabe destacar

las siguientes zonificaciones:

Borde Costero

Zonificaciones en el marco de los instrumentos de planificación urbana: PRDU, PRM/PRI,

PRC, Plan Seccional, Límite Urbano.

Areas de Manejo de recursos naturales (pesqueros, forestales, patrimonio natural, etc.)

Zonificaciones de riesgo (antrópicos y naturales)

Zonas de secano y de riego.

Zonificación funcional

Zonificación basada en las funciones del territorio.


71

Abreviaciones

CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente

COREMA Comisión Regional del Medio Ambiente

CRIOT Comité Regional de Infraestrucutra y Ordenamiento Territorial

CROT Comité Regional de Ordenamiento Territorial

EAE Evaluación Ambiental Estratégica

EIA Evaluación de Impacto Ambiental

FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional

FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Sociedad de Cooperación Téc-

nica de la RFA)

IMA Instituto del Medio Ambiente

MIDEPLAN Ministerio de Planificación

MINVU Ministerio de vivienda y Urbanismo

MOP Ministerio de Obras Públicas

OTAS Proyecto Bases para el Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable

de la Región Metropolitana

PARA Plan de Acción Ambiental para la Región de Antofagasta

PLADECO Plan de Desarrollo Comunal

PRDU Plan Regional de Desarrollo Urbano

PRC Plan Regulador Comunal

PRI Plan Regulador Intercomunal

PRM Plan Regulador Metropolitano

PROP Proyecto de Planificación Regional Orientada por Propyectos de la Región de

Aysén

RFA República Federal de Alemania

R. M. Región Metropolitana

SEIA Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

SEREMI Secretaría Regional Ministerial o Secretario Regional Minisiterial

SERNATUR Servicio Nacional de Turismo

SINIA Sistema Nacional de Información Ambiental

SUBDERE Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administración

UFRO Universidad de la Frontera

UTP Unidad Territorial Piloto


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