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La mineriacutea Peruana Lo que sabemos y lo que auacutennos falta por saberGlave Manuel
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Empfohlene Zitierung Suggested CitationGlave M (2007) La mineriacutea Peruana Lo que sabemos y lo que auacuten nos falta por saber In Investigacioacuten poliacuteticas ydesarrollo en el Peruacute (pp 135-181) Lima GRADE Group for the Analysis of Development httpsnbn-resolvingorgurnnbnde0168-ssoar-51537-9
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LA MINERIacuteA PERUANALO QUE SABEMOS Y LO QUE AUacuteN NOS FALTA POR SABER
Manuel Glave Juana Kuramoto
IN T R O D U C C IOacute N
Los peruanos tenemos una relacioacuten de amor-odio con la mineriacutea La larga tradishycioacuten minera del paiacutes y su contribucioacuten a la generacioacuten de divisas necesarias para mantener el equilibrio m acroeconoacutem ico hacen que este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad com o el motor del crecimiento de la econom iacutea peruana Los cambios en la legislacioacuten minera durante la deacutecada de 1990 reflejan por ejemplo esta visioacuten que suelen compartir los ciudadanos de las urbes mdash principalmente de Lima y de otras de la costamdash despueacutes de todo son los principales beneficiarios de los ingresos mineros viacutea la provisioacuten de servicios En este contexto el creciente descontento de las poblaciones ubishycadas cerca de los centros de operaciones mineras resulta poco entendible si la mineriacutea significa tantos beneficios iquestcoacutemo pueden estar contra una actividad econoacutem ica que trae crecimiento econoacutemico iquestpor queacute sus habitantes no aprecian los avances que las empresas mineras presentan en sus balances sociales Quizaacute la respuesta radique simplemente en que mdash aun con mineriacuteamdash siguen siendo tan pobres en que el Estado los sigue excluyendo de su condicioacuten de ciudadanos en que sus capacidades no han aumentado y en que como comunidades se ven obligadas a competir con las empresas mineras para usar recursos como el agua y la tierra o para conservarlos
La situacioacuten actual en la cual el odio estaacute inclinando la balanza a su favor se relaciona tambieacuten con una visioacuten simplista de la mineriacutea peruana la vemos
Los autores agradecen la asistencia de investigacioacuten de Cristina Rosemberg y Juan Manuel Bricentildeo y los comentarios de Manuel Pulgar Vidal a una versioacuten preliminar
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como fuente de desarrollo pero olvidamos que ninguacuten desarrollo es automaacutetishyco Es preciso disentildear e implementar poliacuteticas que promuevan la diversificacioacuten econoacutem ica y que generen incentivos para la inversioacuten en actividades econoacutemicas en las zonas mineras Asimismo es preciso que el Estado haga inversiones comshyplementarias que incrementen el impacto del canon y las regaliacuteas entre otras medidas Pero tambieacuten olvidamos que para disentildear e implementar poliacuteticas se debe tener un soacutelido conocimiento sobre el tema Sabemos lo maacutes evidente de la mineriacutea pero todaviacutea tenemos grandes vaciacuteos sobre su funcionamiento y sus impactos Como ejemplo un cambio como la imposicioacuten de regaliacuteas tiene efectos en la rentabilidad del sector y por lo tanto en su productividad a nivel global Pero iquestacaso las regaliacuteas son las uacutenicas variables que afectan la rentabilidad y la competitividad iquestNo importa la innovacioacuten tecnoloacutegica que de hecho revitalizoacute a la industria del cobre estadounidense durante las deacutecadas de 1970 y 1980
Respecto al desarrollo seguimos manejando esquemas de teoriacuteas surgidas en la primera mitad del siglo pasado Esperamos que los encadenamientos proshypuestos por Hirschman (1958) se generen automaacuteticamente o que el big push propuesto por Rosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversioacuten minera masiva Sin embargo iquestno seriacutea necesario actualizar esas estrategias de desarrollo Por otro lado pensamos que el desarrollo nacional deviene inmediatamente en un desarrollo regional y local Pero iquestacaso en el Peruacute alguna vez se han diseshyntildeado poliacuteticas de atraccioacuten de inversioacuten local que promuevan la generacioacuten de empleo
En cuanto a los conflictos continuamos esperando a que surjan para solo entonces actuar sobre ellos Todaviacutea no generamos herramientas que permitan intervenir en sus causas maacutes visibles com o la valoracioacuten de la tierra en los proshycesos de venta o la valoracioacuten de los impactos ambientales lo que permitiriacutea llegar a acuerdos de compensacioacuten maacutes adecuados
Este ensayo pretende echar luces sobre lo que sabemos y lo que no sabemos de la mineriacutea para identificar una agenda de investigacioacuten que permita disentildear poliacuteticas que ayuden a promover el desarrollo nacional regional y local Se trata de no caer en el facilismo y fatalismo de quedar atrapados por la maldicioacuten de los recursos naturales
1 A N T E C E D E N T E S H IST Oacute R IC O S D E LA M IN ERIacuteA PERUANA
Este ensayo analiza el comportamiento de la mineriacutea durante los uacuteltimos veinshyticinco antildeos Tomamos este horizonte temporal para captar la transformacioacuten que ha sufrido el sector en lo que se podriacutea llamar la segunda modernizacioacuten de la mineriacutea peruana De hecho la promulgacioacuten del Coacutedigo de Mineriacutea de 1950 generoacute un cambio importante en la mineriacutea nacional Los incentivos econoacutem icos
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que otorgoacute atrajeron el capital extranjero y se desarrolloacute la mina de Toquepala en su tiempo considerada una de las maacutes grandes del mundo El ambiente propicio para la inversioacuten y los altos precios de los minerales tambieacuten tuvieron un efecto positivo En ese lapso se consolidaron varios grupos empresariales nacionales El Peruacute al igual que posteriormente en la deacutecada de 1990 se convirtioacute en un destino atractivo para la inversioacuten minera
Sin embargo a pesar de que la memoria colectiva de los empresarios mineros sentildeala que esa fue una eacutepoca dorada para la mineriacutea otros actores no pensaban de la misma manera (al igual que hoy) En 1967 el Congreso de la Repuacuteblica emitioacute un informe en el que criticoacute duramente a la empresa Southern Peruacute por sus excesivas ganancias y los altos montos repatriados y no reinvertidos en el paiacutes Existiacutea tambieacuten la sensacioacuten de que los beneficios del Coacutedigo de Mineriacutea no habiacutean atraiacutedo una mayor inversioacuten en la gran mineriacutea maacutes allaacute de Toquepala y del proyecto ferroso de Marcona Una encuesta aplicada en Lima revelaba que 75 de los entrevistados estaban a favor de la nacionalizacioacuten de algunas empresas extranjeras (Becker 1983) Por su parte en el contexto internacional ya se habiacutean dado algunos casos de nacionalizacioacuten de operaciones mineras
Todo lo anterior llevoacute a que unos antildeos despueacutes del golpe militar de 1968 que derrocoacute al gobierno del presidente Fernando Belauacutende se iniciara un proceso de nacionalizacioacuten de operaciones mineras y petroleras Hacia 1973 las empresas que no pudieron preparar nuevos proyectos de inversioacuten fueron expropiadas por el gobierno militar Southern Peruacute fue praacutecticamente la uacutenica empresa de gran envergadura que preparoacute un nuevo proyecto de inversioacuten y que al antildeo siguiente inicioacute el desarrollo del yacimiento de Cuajone Mientras tanto el gobierno se hizo cargo de desarrollar otros proyectos mineros de gran mineriacutea cuyas propiedades habiacutean revertido al Estado como Tintaya y Cerro Verde asiacute com o de la construccioacuten de las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla Durante esa misma eacutepoca los grupos empresariales nacionales que conduciacutean la pequentildea y mediana mineriacutea consolidaron su posicioacuten Entre 1967 y 1979 los activos fijos netos de depreciacioacuten de la mediana mineriacutea crecieron 274 y su financiamiento provino principalmente de utilidades retenidas (Becker 1983)
Por su parte las fuertes inversiones de la gran mineriacutea en el decenio de 1960 y hasta mediados del siguiente dieron com o resultado la aparicioacuten de una fuerza laboral permanente que se diferencioacute de la fuerza laboral estacional preshyvaleciente antes de la apertura de las operaciones a cielo abierto
Durante la deacutecada de 1970 el precio de los minerales fue bastante volaacuteshytil sin embargo hacia fines de ese decenio algunos alcanzaron valores pico como en el caso del oro y la plata el precio del primero llegoacute a superar los 800 doacutelares por onza mientras que el de la plata superoacute los 20 doacutelares por onza Estos precios originaron una serie de inversiones en las empresas de mediana y pequentildea mineriacutea Al mismo tiempo los sindicatos em pezaron a presionar por
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aumentos salariales y beneficios lo cual llevoacute a una serie de paralizaciones de operaciones mineras
Maacutes tarde a partir de 1981 los precios de los minerales cayeron de una manera draacutestica lo cual afectoacute severamente al sector Hacia mediados de la deacutecada de 1980 el precio del cobre mineral explotado por la gran mineriacutea cayoacute a cerca de 60 centavos de doacutelar por libra lo que originoacute el cierre de minas y la adopcioacuten de medidas dirigidas a reducir los costos Los precios del oro la plata y el plomo tambieacuten cayeron draacutesticamente afectando a las empresas de mediashyna y pequentildea mineriacutea muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en antildeos anteriores
Para salvar las empresas perjudicadas se creoacute el Fondo de Consolidacioacuten Minera (Focomi) que dispuso de 120 millones de doacutelares El Banco Minero creoacute una liacutenea de creacutedito de 40 millones de doacutelares a condiciones sumamente favorashybles que incluiacutean un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales Posteriormente los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de doacutelares (Malpica 1989)
Las empresas mineras nacionalizadas seguiacutean operando incluso a peacuterdida debido a que el gobierno debiacutea asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional La mayoriacutea de las empresas se descapitalizaron en este periodo incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables ya que no poseiacutean independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983)
A medida que la deacutecada avanzaba la estabilidad m acroeconoacutem ica se fue deteriorando la inflacioacuten se em pezoacute a disparar y el manejo del tipo de cambio generoacute muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores com o el minero Los ajustes de los costos de produccioacuten y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores lo que se reflejoacute en una agitada accioacuten sindical En 1984 se produjo la unificacioacuten de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores sideruacutergicos en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Mineriacutea Petroacuteleo y Energiacutea (Snmpe)
Paralelamente la violencia terrorista golpeoacute fuerte en los centros mineros Esto creoacute un estado de inseguridad se em pezaron a registrar acciones contra las instalaciones pero tambieacuten contra los dirigentes sindicales Entre la posicioacuten dura de la Snmpe y la de los grupos terroristas el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que auacuten organizaba
Hacia las postrimeriacuteas de la deacutecada de 1990 la crisis en la mineriacutea se habiacutea generalizado debido a los desequilibrios macroeconoacutemicos que disminuiacutean la rentabilidad del sector Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inicioacute un proceso de privatizacioacuten de los activos estatales con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromiacuten Peruacute Hierro Peruacute y Tintaya asiacute como
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las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
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Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
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Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
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Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 157
brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 159
Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
160 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANALO QUE SABEMOS Y LO QUE AUacuteN NOS FALTA POR SABER
Manuel Glave Juana Kuramoto
IN T R O D U C C IOacute N
Los peruanos tenemos una relacioacuten de amor-odio con la mineriacutea La larga tradishycioacuten minera del paiacutes y su contribucioacuten a la generacioacuten de divisas necesarias para mantener el equilibrio m acroeconoacutem ico hacen que este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad com o el motor del crecimiento de la econom iacutea peruana Los cambios en la legislacioacuten minera durante la deacutecada de 1990 reflejan por ejemplo esta visioacuten que suelen compartir los ciudadanos de las urbes mdash principalmente de Lima y de otras de la costamdash despueacutes de todo son los principales beneficiarios de los ingresos mineros viacutea la provisioacuten de servicios En este contexto el creciente descontento de las poblaciones ubishycadas cerca de los centros de operaciones mineras resulta poco entendible si la mineriacutea significa tantos beneficios iquestcoacutemo pueden estar contra una actividad econoacutem ica que trae crecimiento econoacutemico iquestpor queacute sus habitantes no aprecian los avances que las empresas mineras presentan en sus balances sociales Quizaacute la respuesta radique simplemente en que mdash aun con mineriacuteamdash siguen siendo tan pobres en que el Estado los sigue excluyendo de su condicioacuten de ciudadanos en que sus capacidades no han aumentado y en que como comunidades se ven obligadas a competir con las empresas mineras para usar recursos como el agua y la tierra o para conservarlos
La situacioacuten actual en la cual el odio estaacute inclinando la balanza a su favor se relaciona tambieacuten con una visioacuten simplista de la mineriacutea peruana la vemos
Los autores agradecen la asistencia de investigacioacuten de Cristina Rosemberg y Juan Manuel Bricentildeo y los comentarios de Manuel Pulgar Vidal a una versioacuten preliminar
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como fuente de desarrollo pero olvidamos que ninguacuten desarrollo es automaacutetishyco Es preciso disentildear e implementar poliacuteticas que promuevan la diversificacioacuten econoacutem ica y que generen incentivos para la inversioacuten en actividades econoacutemicas en las zonas mineras Asimismo es preciso que el Estado haga inversiones comshyplementarias que incrementen el impacto del canon y las regaliacuteas entre otras medidas Pero tambieacuten olvidamos que para disentildear e implementar poliacuteticas se debe tener un soacutelido conocimiento sobre el tema Sabemos lo maacutes evidente de la mineriacutea pero todaviacutea tenemos grandes vaciacuteos sobre su funcionamiento y sus impactos Como ejemplo un cambio como la imposicioacuten de regaliacuteas tiene efectos en la rentabilidad del sector y por lo tanto en su productividad a nivel global Pero iquestacaso las regaliacuteas son las uacutenicas variables que afectan la rentabilidad y la competitividad iquestNo importa la innovacioacuten tecnoloacutegica que de hecho revitalizoacute a la industria del cobre estadounidense durante las deacutecadas de 1970 y 1980
Respecto al desarrollo seguimos manejando esquemas de teoriacuteas surgidas en la primera mitad del siglo pasado Esperamos que los encadenamientos proshypuestos por Hirschman (1958) se generen automaacuteticamente o que el big push propuesto por Rosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversioacuten minera masiva Sin embargo iquestno seriacutea necesario actualizar esas estrategias de desarrollo Por otro lado pensamos que el desarrollo nacional deviene inmediatamente en un desarrollo regional y local Pero iquestacaso en el Peruacute alguna vez se han diseshyntildeado poliacuteticas de atraccioacuten de inversioacuten local que promuevan la generacioacuten de empleo
En cuanto a los conflictos continuamos esperando a que surjan para solo entonces actuar sobre ellos Todaviacutea no generamos herramientas que permitan intervenir en sus causas maacutes visibles com o la valoracioacuten de la tierra en los proshycesos de venta o la valoracioacuten de los impactos ambientales lo que permitiriacutea llegar a acuerdos de compensacioacuten maacutes adecuados
Este ensayo pretende echar luces sobre lo que sabemos y lo que no sabemos de la mineriacutea para identificar una agenda de investigacioacuten que permita disentildear poliacuteticas que ayuden a promover el desarrollo nacional regional y local Se trata de no caer en el facilismo y fatalismo de quedar atrapados por la maldicioacuten de los recursos naturales
1 A N T E C E D E N T E S H IST Oacute R IC O S D E LA M IN ERIacuteA PERUANA
Este ensayo analiza el comportamiento de la mineriacutea durante los uacuteltimos veinshyticinco antildeos Tomamos este horizonte temporal para captar la transformacioacuten que ha sufrido el sector en lo que se podriacutea llamar la segunda modernizacioacuten de la mineriacutea peruana De hecho la promulgacioacuten del Coacutedigo de Mineriacutea de 1950 generoacute un cambio importante en la mineriacutea nacional Los incentivos econoacutem icos
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que otorgoacute atrajeron el capital extranjero y se desarrolloacute la mina de Toquepala en su tiempo considerada una de las maacutes grandes del mundo El ambiente propicio para la inversioacuten y los altos precios de los minerales tambieacuten tuvieron un efecto positivo En ese lapso se consolidaron varios grupos empresariales nacionales El Peruacute al igual que posteriormente en la deacutecada de 1990 se convirtioacute en un destino atractivo para la inversioacuten minera
Sin embargo a pesar de que la memoria colectiva de los empresarios mineros sentildeala que esa fue una eacutepoca dorada para la mineriacutea otros actores no pensaban de la misma manera (al igual que hoy) En 1967 el Congreso de la Repuacuteblica emitioacute un informe en el que criticoacute duramente a la empresa Southern Peruacute por sus excesivas ganancias y los altos montos repatriados y no reinvertidos en el paiacutes Existiacutea tambieacuten la sensacioacuten de que los beneficios del Coacutedigo de Mineriacutea no habiacutean atraiacutedo una mayor inversioacuten en la gran mineriacutea maacutes allaacute de Toquepala y del proyecto ferroso de Marcona Una encuesta aplicada en Lima revelaba que 75 de los entrevistados estaban a favor de la nacionalizacioacuten de algunas empresas extranjeras (Becker 1983) Por su parte en el contexto internacional ya se habiacutean dado algunos casos de nacionalizacioacuten de operaciones mineras
Todo lo anterior llevoacute a que unos antildeos despueacutes del golpe militar de 1968 que derrocoacute al gobierno del presidente Fernando Belauacutende se iniciara un proceso de nacionalizacioacuten de operaciones mineras y petroleras Hacia 1973 las empresas que no pudieron preparar nuevos proyectos de inversioacuten fueron expropiadas por el gobierno militar Southern Peruacute fue praacutecticamente la uacutenica empresa de gran envergadura que preparoacute un nuevo proyecto de inversioacuten y que al antildeo siguiente inicioacute el desarrollo del yacimiento de Cuajone Mientras tanto el gobierno se hizo cargo de desarrollar otros proyectos mineros de gran mineriacutea cuyas propiedades habiacutean revertido al Estado como Tintaya y Cerro Verde asiacute com o de la construccioacuten de las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla Durante esa misma eacutepoca los grupos empresariales nacionales que conduciacutean la pequentildea y mediana mineriacutea consolidaron su posicioacuten Entre 1967 y 1979 los activos fijos netos de depreciacioacuten de la mediana mineriacutea crecieron 274 y su financiamiento provino principalmente de utilidades retenidas (Becker 1983)
Por su parte las fuertes inversiones de la gran mineriacutea en el decenio de 1960 y hasta mediados del siguiente dieron com o resultado la aparicioacuten de una fuerza laboral permanente que se diferencioacute de la fuerza laboral estacional preshyvaleciente antes de la apertura de las operaciones a cielo abierto
Durante la deacutecada de 1970 el precio de los minerales fue bastante volaacuteshytil sin embargo hacia fines de ese decenio algunos alcanzaron valores pico como en el caso del oro y la plata el precio del primero llegoacute a superar los 800 doacutelares por onza mientras que el de la plata superoacute los 20 doacutelares por onza Estos precios originaron una serie de inversiones en las empresas de mediana y pequentildea mineriacutea Al mismo tiempo los sindicatos em pezaron a presionar por
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aumentos salariales y beneficios lo cual llevoacute a una serie de paralizaciones de operaciones mineras
Maacutes tarde a partir de 1981 los precios de los minerales cayeron de una manera draacutestica lo cual afectoacute severamente al sector Hacia mediados de la deacutecada de 1980 el precio del cobre mineral explotado por la gran mineriacutea cayoacute a cerca de 60 centavos de doacutelar por libra lo que originoacute el cierre de minas y la adopcioacuten de medidas dirigidas a reducir los costos Los precios del oro la plata y el plomo tambieacuten cayeron draacutesticamente afectando a las empresas de mediashyna y pequentildea mineriacutea muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en antildeos anteriores
Para salvar las empresas perjudicadas se creoacute el Fondo de Consolidacioacuten Minera (Focomi) que dispuso de 120 millones de doacutelares El Banco Minero creoacute una liacutenea de creacutedito de 40 millones de doacutelares a condiciones sumamente favorashybles que incluiacutean un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales Posteriormente los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de doacutelares (Malpica 1989)
Las empresas mineras nacionalizadas seguiacutean operando incluso a peacuterdida debido a que el gobierno debiacutea asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional La mayoriacutea de las empresas se descapitalizaron en este periodo incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables ya que no poseiacutean independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983)
A medida que la deacutecada avanzaba la estabilidad m acroeconoacutem ica se fue deteriorando la inflacioacuten se em pezoacute a disparar y el manejo del tipo de cambio generoacute muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores com o el minero Los ajustes de los costos de produccioacuten y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores lo que se reflejoacute en una agitada accioacuten sindical En 1984 se produjo la unificacioacuten de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores sideruacutergicos en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Mineriacutea Petroacuteleo y Energiacutea (Snmpe)
Paralelamente la violencia terrorista golpeoacute fuerte en los centros mineros Esto creoacute un estado de inseguridad se em pezaron a registrar acciones contra las instalaciones pero tambieacuten contra los dirigentes sindicales Entre la posicioacuten dura de la Snmpe y la de los grupos terroristas el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que auacuten organizaba
Hacia las postrimeriacuteas de la deacutecada de 1990 la crisis en la mineriacutea se habiacutea generalizado debido a los desequilibrios macroeconoacutemicos que disminuiacutean la rentabilidad del sector Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inicioacute un proceso de privatizacioacuten de los activos estatales con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromiacuten Peruacute Hierro Peruacute y Tintaya asiacute como
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las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
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Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
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Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
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Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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como fuente de desarrollo pero olvidamos que ninguacuten desarrollo es automaacutetishyco Es preciso disentildear e implementar poliacuteticas que promuevan la diversificacioacuten econoacutem ica y que generen incentivos para la inversioacuten en actividades econoacutemicas en las zonas mineras Asimismo es preciso que el Estado haga inversiones comshyplementarias que incrementen el impacto del canon y las regaliacuteas entre otras medidas Pero tambieacuten olvidamos que para disentildear e implementar poliacuteticas se debe tener un soacutelido conocimiento sobre el tema Sabemos lo maacutes evidente de la mineriacutea pero todaviacutea tenemos grandes vaciacuteos sobre su funcionamiento y sus impactos Como ejemplo un cambio como la imposicioacuten de regaliacuteas tiene efectos en la rentabilidad del sector y por lo tanto en su productividad a nivel global Pero iquestacaso las regaliacuteas son las uacutenicas variables que afectan la rentabilidad y la competitividad iquestNo importa la innovacioacuten tecnoloacutegica que de hecho revitalizoacute a la industria del cobre estadounidense durante las deacutecadas de 1970 y 1980
Respecto al desarrollo seguimos manejando esquemas de teoriacuteas surgidas en la primera mitad del siglo pasado Esperamos que los encadenamientos proshypuestos por Hirschman (1958) se generen automaacuteticamente o que el big push propuesto por Rosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversioacuten minera masiva Sin embargo iquestno seriacutea necesario actualizar esas estrategias de desarrollo Por otro lado pensamos que el desarrollo nacional deviene inmediatamente en un desarrollo regional y local Pero iquestacaso en el Peruacute alguna vez se han diseshyntildeado poliacuteticas de atraccioacuten de inversioacuten local que promuevan la generacioacuten de empleo
En cuanto a los conflictos continuamos esperando a que surjan para solo entonces actuar sobre ellos Todaviacutea no generamos herramientas que permitan intervenir en sus causas maacutes visibles com o la valoracioacuten de la tierra en los proshycesos de venta o la valoracioacuten de los impactos ambientales lo que permitiriacutea llegar a acuerdos de compensacioacuten maacutes adecuados
Este ensayo pretende echar luces sobre lo que sabemos y lo que no sabemos de la mineriacutea para identificar una agenda de investigacioacuten que permita disentildear poliacuteticas que ayuden a promover el desarrollo nacional regional y local Se trata de no caer en el facilismo y fatalismo de quedar atrapados por la maldicioacuten de los recursos naturales
1 A N T E C E D E N T E S H IST Oacute R IC O S D E LA M IN ERIacuteA PERUANA
Este ensayo analiza el comportamiento de la mineriacutea durante los uacuteltimos veinshyticinco antildeos Tomamos este horizonte temporal para captar la transformacioacuten que ha sufrido el sector en lo que se podriacutea llamar la segunda modernizacioacuten de la mineriacutea peruana De hecho la promulgacioacuten del Coacutedigo de Mineriacutea de 1950 generoacute un cambio importante en la mineriacutea nacional Los incentivos econoacutem icos
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que otorgoacute atrajeron el capital extranjero y se desarrolloacute la mina de Toquepala en su tiempo considerada una de las maacutes grandes del mundo El ambiente propicio para la inversioacuten y los altos precios de los minerales tambieacuten tuvieron un efecto positivo En ese lapso se consolidaron varios grupos empresariales nacionales El Peruacute al igual que posteriormente en la deacutecada de 1990 se convirtioacute en un destino atractivo para la inversioacuten minera
Sin embargo a pesar de que la memoria colectiva de los empresarios mineros sentildeala que esa fue una eacutepoca dorada para la mineriacutea otros actores no pensaban de la misma manera (al igual que hoy) En 1967 el Congreso de la Repuacuteblica emitioacute un informe en el que criticoacute duramente a la empresa Southern Peruacute por sus excesivas ganancias y los altos montos repatriados y no reinvertidos en el paiacutes Existiacutea tambieacuten la sensacioacuten de que los beneficios del Coacutedigo de Mineriacutea no habiacutean atraiacutedo una mayor inversioacuten en la gran mineriacutea maacutes allaacute de Toquepala y del proyecto ferroso de Marcona Una encuesta aplicada en Lima revelaba que 75 de los entrevistados estaban a favor de la nacionalizacioacuten de algunas empresas extranjeras (Becker 1983) Por su parte en el contexto internacional ya se habiacutean dado algunos casos de nacionalizacioacuten de operaciones mineras
Todo lo anterior llevoacute a que unos antildeos despueacutes del golpe militar de 1968 que derrocoacute al gobierno del presidente Fernando Belauacutende se iniciara un proceso de nacionalizacioacuten de operaciones mineras y petroleras Hacia 1973 las empresas que no pudieron preparar nuevos proyectos de inversioacuten fueron expropiadas por el gobierno militar Southern Peruacute fue praacutecticamente la uacutenica empresa de gran envergadura que preparoacute un nuevo proyecto de inversioacuten y que al antildeo siguiente inicioacute el desarrollo del yacimiento de Cuajone Mientras tanto el gobierno se hizo cargo de desarrollar otros proyectos mineros de gran mineriacutea cuyas propiedades habiacutean revertido al Estado como Tintaya y Cerro Verde asiacute com o de la construccioacuten de las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla Durante esa misma eacutepoca los grupos empresariales nacionales que conduciacutean la pequentildea y mediana mineriacutea consolidaron su posicioacuten Entre 1967 y 1979 los activos fijos netos de depreciacioacuten de la mediana mineriacutea crecieron 274 y su financiamiento provino principalmente de utilidades retenidas (Becker 1983)
Por su parte las fuertes inversiones de la gran mineriacutea en el decenio de 1960 y hasta mediados del siguiente dieron com o resultado la aparicioacuten de una fuerza laboral permanente que se diferencioacute de la fuerza laboral estacional preshyvaleciente antes de la apertura de las operaciones a cielo abierto
Durante la deacutecada de 1970 el precio de los minerales fue bastante volaacuteshytil sin embargo hacia fines de ese decenio algunos alcanzaron valores pico como en el caso del oro y la plata el precio del primero llegoacute a superar los 800 doacutelares por onza mientras que el de la plata superoacute los 20 doacutelares por onza Estos precios originaron una serie de inversiones en las empresas de mediana y pequentildea mineriacutea Al mismo tiempo los sindicatos em pezaron a presionar por
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aumentos salariales y beneficios lo cual llevoacute a una serie de paralizaciones de operaciones mineras
Maacutes tarde a partir de 1981 los precios de los minerales cayeron de una manera draacutestica lo cual afectoacute severamente al sector Hacia mediados de la deacutecada de 1980 el precio del cobre mineral explotado por la gran mineriacutea cayoacute a cerca de 60 centavos de doacutelar por libra lo que originoacute el cierre de minas y la adopcioacuten de medidas dirigidas a reducir los costos Los precios del oro la plata y el plomo tambieacuten cayeron draacutesticamente afectando a las empresas de mediashyna y pequentildea mineriacutea muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en antildeos anteriores
Para salvar las empresas perjudicadas se creoacute el Fondo de Consolidacioacuten Minera (Focomi) que dispuso de 120 millones de doacutelares El Banco Minero creoacute una liacutenea de creacutedito de 40 millones de doacutelares a condiciones sumamente favorashybles que incluiacutean un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales Posteriormente los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de doacutelares (Malpica 1989)
Las empresas mineras nacionalizadas seguiacutean operando incluso a peacuterdida debido a que el gobierno debiacutea asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional La mayoriacutea de las empresas se descapitalizaron en este periodo incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables ya que no poseiacutean independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983)
A medida que la deacutecada avanzaba la estabilidad m acroeconoacutem ica se fue deteriorando la inflacioacuten se em pezoacute a disparar y el manejo del tipo de cambio generoacute muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores com o el minero Los ajustes de los costos de produccioacuten y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores lo que se reflejoacute en una agitada accioacuten sindical En 1984 se produjo la unificacioacuten de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores sideruacutergicos en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Mineriacutea Petroacuteleo y Energiacutea (Snmpe)
Paralelamente la violencia terrorista golpeoacute fuerte en los centros mineros Esto creoacute un estado de inseguridad se em pezaron a registrar acciones contra las instalaciones pero tambieacuten contra los dirigentes sindicales Entre la posicioacuten dura de la Snmpe y la de los grupos terroristas el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que auacuten organizaba
Hacia las postrimeriacuteas de la deacutecada de 1990 la crisis en la mineriacutea se habiacutea generalizado debido a los desequilibrios macroeconoacutemicos que disminuiacutean la rentabilidad del sector Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inicioacute un proceso de privatizacioacuten de los activos estatales con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromiacuten Peruacute Hierro Peruacute y Tintaya asiacute como
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las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 141
mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
142 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
154 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 137
que otorgoacute atrajeron el capital extranjero y se desarrolloacute la mina de Toquepala en su tiempo considerada una de las maacutes grandes del mundo El ambiente propicio para la inversioacuten y los altos precios de los minerales tambieacuten tuvieron un efecto positivo En ese lapso se consolidaron varios grupos empresariales nacionales El Peruacute al igual que posteriormente en la deacutecada de 1990 se convirtioacute en un destino atractivo para la inversioacuten minera
Sin embargo a pesar de que la memoria colectiva de los empresarios mineros sentildeala que esa fue una eacutepoca dorada para la mineriacutea otros actores no pensaban de la misma manera (al igual que hoy) En 1967 el Congreso de la Repuacuteblica emitioacute un informe en el que criticoacute duramente a la empresa Southern Peruacute por sus excesivas ganancias y los altos montos repatriados y no reinvertidos en el paiacutes Existiacutea tambieacuten la sensacioacuten de que los beneficios del Coacutedigo de Mineriacutea no habiacutean atraiacutedo una mayor inversioacuten en la gran mineriacutea maacutes allaacute de Toquepala y del proyecto ferroso de Marcona Una encuesta aplicada en Lima revelaba que 75 de los entrevistados estaban a favor de la nacionalizacioacuten de algunas empresas extranjeras (Becker 1983) Por su parte en el contexto internacional ya se habiacutean dado algunos casos de nacionalizacioacuten de operaciones mineras
Todo lo anterior llevoacute a que unos antildeos despueacutes del golpe militar de 1968 que derrocoacute al gobierno del presidente Fernando Belauacutende se iniciara un proceso de nacionalizacioacuten de operaciones mineras y petroleras Hacia 1973 las empresas que no pudieron preparar nuevos proyectos de inversioacuten fueron expropiadas por el gobierno militar Southern Peruacute fue praacutecticamente la uacutenica empresa de gran envergadura que preparoacute un nuevo proyecto de inversioacuten y que al antildeo siguiente inicioacute el desarrollo del yacimiento de Cuajone Mientras tanto el gobierno se hizo cargo de desarrollar otros proyectos mineros de gran mineriacutea cuyas propiedades habiacutean revertido al Estado como Tintaya y Cerro Verde asiacute com o de la construccioacuten de las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla Durante esa misma eacutepoca los grupos empresariales nacionales que conduciacutean la pequentildea y mediana mineriacutea consolidaron su posicioacuten Entre 1967 y 1979 los activos fijos netos de depreciacioacuten de la mediana mineriacutea crecieron 274 y su financiamiento provino principalmente de utilidades retenidas (Becker 1983)
Por su parte las fuertes inversiones de la gran mineriacutea en el decenio de 1960 y hasta mediados del siguiente dieron com o resultado la aparicioacuten de una fuerza laboral permanente que se diferencioacute de la fuerza laboral estacional preshyvaleciente antes de la apertura de las operaciones a cielo abierto
Durante la deacutecada de 1970 el precio de los minerales fue bastante volaacuteshytil sin embargo hacia fines de ese decenio algunos alcanzaron valores pico como en el caso del oro y la plata el precio del primero llegoacute a superar los 800 doacutelares por onza mientras que el de la plata superoacute los 20 doacutelares por onza Estos precios originaron una serie de inversiones en las empresas de mediana y pequentildea mineriacutea Al mismo tiempo los sindicatos em pezaron a presionar por
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aumentos salariales y beneficios lo cual llevoacute a una serie de paralizaciones de operaciones mineras
Maacutes tarde a partir de 1981 los precios de los minerales cayeron de una manera draacutestica lo cual afectoacute severamente al sector Hacia mediados de la deacutecada de 1980 el precio del cobre mineral explotado por la gran mineriacutea cayoacute a cerca de 60 centavos de doacutelar por libra lo que originoacute el cierre de minas y la adopcioacuten de medidas dirigidas a reducir los costos Los precios del oro la plata y el plomo tambieacuten cayeron draacutesticamente afectando a las empresas de mediashyna y pequentildea mineriacutea muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en antildeos anteriores
Para salvar las empresas perjudicadas se creoacute el Fondo de Consolidacioacuten Minera (Focomi) que dispuso de 120 millones de doacutelares El Banco Minero creoacute una liacutenea de creacutedito de 40 millones de doacutelares a condiciones sumamente favorashybles que incluiacutean un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales Posteriormente los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de doacutelares (Malpica 1989)
Las empresas mineras nacionalizadas seguiacutean operando incluso a peacuterdida debido a que el gobierno debiacutea asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional La mayoriacutea de las empresas se descapitalizaron en este periodo incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables ya que no poseiacutean independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983)
A medida que la deacutecada avanzaba la estabilidad m acroeconoacutem ica se fue deteriorando la inflacioacuten se em pezoacute a disparar y el manejo del tipo de cambio generoacute muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores com o el minero Los ajustes de los costos de produccioacuten y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores lo que se reflejoacute en una agitada accioacuten sindical En 1984 se produjo la unificacioacuten de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores sideruacutergicos en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Mineriacutea Petroacuteleo y Energiacutea (Snmpe)
Paralelamente la violencia terrorista golpeoacute fuerte en los centros mineros Esto creoacute un estado de inseguridad se em pezaron a registrar acciones contra las instalaciones pero tambieacuten contra los dirigentes sindicales Entre la posicioacuten dura de la Snmpe y la de los grupos terroristas el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que auacuten organizaba
Hacia las postrimeriacuteas de la deacutecada de 1990 la crisis en la mineriacutea se habiacutea generalizado debido a los desequilibrios macroeconoacutemicos que disminuiacutean la rentabilidad del sector Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inicioacute un proceso de privatizacioacuten de los activos estatales con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromiacuten Peruacute Hierro Peruacute y Tintaya asiacute como
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las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
142 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
146 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 157
brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
162 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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aumentos salariales y beneficios lo cual llevoacute a una serie de paralizaciones de operaciones mineras
Maacutes tarde a partir de 1981 los precios de los minerales cayeron de una manera draacutestica lo cual afectoacute severamente al sector Hacia mediados de la deacutecada de 1980 el precio del cobre mineral explotado por la gran mineriacutea cayoacute a cerca de 60 centavos de doacutelar por libra lo que originoacute el cierre de minas y la adopcioacuten de medidas dirigidas a reducir los costos Los precios del oro la plata y el plomo tambieacuten cayeron draacutesticamente afectando a las empresas de mediashyna y pequentildea mineriacutea muchas de las cuales estaban fuertemente endeudadas debido a las inversiones realizadas en antildeos anteriores
Para salvar las empresas perjudicadas se creoacute el Fondo de Consolidacioacuten Minera (Focomi) que dispuso de 120 millones de doacutelares El Banco Minero creoacute una liacutenea de creacutedito de 40 millones de doacutelares a condiciones sumamente favorashybles que incluiacutean un periodo de gracia de dieciocho meses (extendido luego a veinticuatro) e intereses por debajo de las tasas internacionales Posteriormente los fondos se incrementaron hasta llegar a 144 millones de doacutelares (Malpica 1989)
Las empresas mineras nacionalizadas seguiacutean operando incluso a peacuterdida debido a que el gobierno debiacutea asegurar el ingreso de divisas necesarias para cubrir el presupuesto nacional La mayoriacutea de las empresas se descapitalizaron en este periodo incluso aquellas cuyas operaciones resultaban rentables ya que no poseiacutean independencia financiera y sus ingresos eran dispuestos directamente por el gobierno central (Becker 1983)
A medida que la deacutecada avanzaba la estabilidad m acroeconoacutem ica se fue deteriorando la inflacioacuten se em pezoacute a disparar y el manejo del tipo de cambio generoacute muchas distorsiones que perjudicaban a sectores exportadores com o el minero Los ajustes de los costos de produccioacuten y el aumento del costo de vida tuvieron un fuerte impacto en los salarios de los trabajadores lo que se reflejoacute en una agitada accioacuten sindical En 1984 se produjo la unificacioacuten de las bases sindicales al incorporarse los trabajadores sideruacutergicos en 1988 presentaron el primer pliego de reclamos unificado que obtuvo un rechazo frontal de la Sociedad Nacional de Mineriacutea Petroacuteleo y Energiacutea (Snmpe)
Paralelamente la violencia terrorista golpeoacute fuerte en los centros mineros Esto creoacute un estado de inseguridad se em pezaron a registrar acciones contra las instalaciones pero tambieacuten contra los dirigentes sindicales Entre la posicioacuten dura de la Snmpe y la de los grupos terroristas el movimiento sindical minero se fue debilitando a pesar de los paros que auacuten organizaba
Hacia las postrimeriacuteas de la deacutecada de 1990 la crisis en la mineriacutea se habiacutea generalizado debido a los desequilibrios macroeconoacutemicos que disminuiacutean la rentabilidad del sector Con el nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori se inicioacute un proceso de privatizacioacuten de los activos estatales con lo que se pusieron a la venta las empresas mineras Centromiacuten Peruacute Hierro Peruacute y Tintaya asiacute como
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 139
las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 141
mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
142 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
146 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
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Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 139
las refineriacuteas de Ilo y Cajamarquilla entre otras Lo anterior significoacute una reduccioacuten masiva de la fuerza laboral minera y praacutecticamente la desaparicioacuten del movimiento sindical en el sector minero Entre 1989 y 1993 fueron despedidos alrededor de 23000 trabajadores estables y 10000 trabajadores eventuales (CVR 2003)
Por otro lado algunas empresas de pequentildea y mediana mineriacutea salieron beneficiadas de este periodo tan duro que vivioacute el sector minero El desorden con el que se gestionoacute el FOCOMI hizo que muchas deudas no fuesen pagadas y que al final el Banco Minero fuese declarado en quiebra y posteriormente liquidado
A diferencia de otros sectores productivos la modernizacioacuten de la mineriacutea en la deacutecada de 1990 se dio con un fuerte apoyo del Estado no solo invirtioacute fuertemente para sanear las operaciones mineras que luego pondriacutea a la venta sino que ademaacutes asumioacute la deuda y la cartera pesada del Banco Minero Finalshymente el debilitamiento y la desaparicioacuten del movimiento sindical hicieron bastante maacutes atractiva la inversioacuten privada en el sector minero
2 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S MACRO
21 Evolucioacuten econoacutemica de la mineriacutea peruana
En la deacutecada 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del desashyrrollo econoacutem ico alcanzado por el paiacutes En este periodo en el cual la econom iacutea crecioacute un promedio de 35 la mineriacutea lo hizo a un promedio cercano a 72 Gracias a esto incrementoacute su participacioacuten en el producto bruto interno (PBI) nacional de 45 en 1995 a 86 en el 2004
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un crecishymiento importante de las exportaciones del sector de 2615 millones de doacutelares a 6953 millones de doacutelares en el periodo observado es decir un aumento de 166 entre 1995 y el 2004 Como consecuencia pasoacute de representar el 476 del total nacional en 1995 a 55 en el 2004 Las industrias extractivas mdash y espeshyciacuteficamente la mineriacuteamdash son el principal generador de divisas del paiacutes
En el 2004 siguiendo la tendencia del antildeo anterior el sector minero crecioacute por encima del PBI total del paiacutes La produccioacuten minera y de hidrocarburos crecioacute 53 mientras que el PBI nacional lo hizo solo 48 Esto confirma la tendencia positiva que sigue este sector
22 Produccioacuten
En el decenio de 1980 la produccioacuten minera experim entoacute un crecim iento sostenido en todos los metales a pesar de que el periodo fue adverso para la
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
142 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
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Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
146 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 157
brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
162 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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Zegarra Eduardo (2005) ldquoMineriacutea e ingresos rurales entendiendo las bases microeconoacutemicas del conflictordquo Propuesta ganadora del concurso de Proshyyectos Medianos del Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Social Lima
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mineriacutea debido a los desequilibrios m acroeconoacutem icos que afectaron su rentashybilidad com o el aumento de la tasa inflacionaria y la apreciacioacuten del tipo de cambio real
La produccioacuten de plomo plata y zinc experimentoacute un bajo crecimiento mdash 12 21 y 38 respectivamentemdash entre 1980 y 1990 Las principales razoshynes fueron la no operacioacuten de nuevas minas y la no realizacioacuten de inversiones importantes En esa misma deacutecada la produccioacuten de cobre y la de hierro cayeron 64 y 42 respectivamente La aguda crisis econoacutemica el alza de los precios de la energiacutea y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales produjeron un estancamiento en la produccioacuten
La deacutecada siguiente trajo una recuperacioacuten de precios que incentivoacute la puesta en marcha de nuevos proyectos Esta recuperacioacuten se vio impulsada por la promulgacioacuten de la Ley General de Mineriacutea en 1992 que fomentoacute la inversioacuten privada en el sector minero y establecioacute mecanismos orientados a generar una mayor seguridad juriacutedica para la explotacioacuten minera Este nuevo contexto tuvo como resultado la puesta en marcha de proyectos auriacuteferos el maacutes importante de ellos la mina de Yanacocha en el departamento de Cajamarca
Sin embargo la volatilidad de los precios de los minerales ha tenido una influencia importante en las variaciones de la produccioacuten a corto plazo Por ejemplo la produccioacuten minera no ha sido uniforme en el tiempo En 1998 cayoacute la produccioacuten de cobre de zinc y de plomo siendo la de cobre la que mostroacute un mayor descenso
En antildeos recientes la subida de los precios de los minerales ha generado el aumento de la produccioacuten de todos los minerales que se obtienen en el paiacutes En el antildeo 2004 el Peruacute aportoacute 6 de la produccioacuten mundial de cobre 7 de la produccioacuten de oro y maacutes de 16 de la produccioacuten de zinc A continuacioacuten se presenta la evolucioacuten de la produccioacuten por cada mineral
a) Cobre
La deacutecada de 1990 trajo importantes inversiones en la produccioacuten de cobre La privatizacioacuten de las operaciones estatales tuvo como consecuencia la ampliacioacuten y modernizacioacuten por ejemplo de las operaciones de Cerro Verde y Tintaya cuyos activos fueron vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente Southern Peruacute hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que operaban en el paiacutes tambieacuten amplioacute sus operaciones de Cuajone y Toquepala ademaacutes de adquirir la refineriacutea de Ilo Finalmente la puesta en marcha de Antamina representoacute la
1 Cyprus Amax luego fue adquirida por Phelps Dodge
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
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Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
154 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 177
Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
178 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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mayor inversioacuten minera de toda la deacutecada y logroacute un aumento sustancial de la produccioacuten de este mineral
Como se ve en el graacutefico 1 del antildeo 2000 al 2004 hubo una expansioacuten sostenida de la produccioacuten (978) En el 2004 las empresas con mayores conshytribuciones al crecimiento de la produccioacuten fueron Minera Antamina (385) BHP Billiton Tintaya (1295) y Southern Peruacute Copper Corporation (61)
Graacutefico 1
Produccioacuten de cobre (en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
b) Oro
El oro es el mineral cuya produccioacuten ha experimentado el mayor crecimiento un equivalente a 2569 entre los antildeos 1980 y 2000 El nuevo marco regulatorio impulsoacute la puesta en marcha de las primeras operaciones auriacuteferas que exploshytaban grandes depoacutesitos de mineral diseminado com o Yanacocha y Pierina Luego de estas operaciones la produccioacuten ha continuado creciendo aunque de manera maacutes modesta tal com o se muestra en el graacutefico 2 Parte de este magro crecimiento se debe a la disminucioacuten de las reservas del yacimiento Pierina que en el 2004 presentoacute un descenso de su produccioacuten de 292 Por otro lado la produccioacuten de la minera Yanacocha aumentoacute en ese mismo antildeo en 21 gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado Paralelamente los altos preshycios del oro han seguido incentivando la produccioacuten por parte de operaciones de pequentildea mineriacutea y de la mineriacutea artesanal
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Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
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Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 177
Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
178 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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142 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Graacutefico 2 Produccioacuten de oro
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
c) Zinc
La produccioacuten de zinc tambieacuten experimentoacute un gran crecimiento debido a la ampliacioacuten de las operaciones de mediana mineriacutea Durante la segunda mitad de la deacutecada de 1990 las principales empresas de la mediana mineriacutea como Volcan y Milpo experimentaron un gran crecimiento
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera Volcan (19017 toneladas meacutetricas finas) la Empresa Minera Los Quenuales (15758 toneladas meacutetricas finas) y Antamina (4119 toneladas meacutetricas finas) aunque esta uacuteltima registroacute una caiacuteda de 44 en su produccioacuten Como se ve en el graacutefico 3 esta caiacuteda anuloacute los crecimientos de Perubar y de Volcan cuyas producciones aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo
d) Plata
La produccioacuten de plata ha crecido sostenidamente desde 1993 luego de una draacutestica caiacuteda en 1988 (de 2 millones de onzas a 165 millones) Es importante resaltar que la produccioacuten de plata estaacute asociada con el plomo y el zinc En tal sentido su produccioacuten sigue las mismas tendencias que los otros dos minerales Por lo tanto las inversiones en las empresas de mediana mineriacutea tambieacuten han favorecido la produccioacuten de este mineral
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 157
brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 159
Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
176 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 177
Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 143
Graacutefico 3 Produccioacuten de zinc
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El graacutefico 4 muestra que entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plata crecioacute 366 El aumento de la produccioacuten de la plata en el 2004 se debioacute al impulso de las mineras Ares Volcan y BHP Billiton Tintaya El aumento de la produccioacuten de la minera Ares tras la cesioacuten de los derechos de la minera Arcata a principios de ese antildeo fue de 2555 Por su parte Volcan aumentoacute su producshycioacuten gracias a sus trabajos de desarrollo preparacioacuten de mina y mejoramiento de infraestructura
Graacutefico 4 Produccioacuten de plata
(en miles de kilos finos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
146 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
154 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 157
brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
162 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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144 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
e) Plomo
La demanda internacional de plomo se encuentra actualmente estancada pues los reportes sobre la toxicidad de este metal han generado la sustitucioacuten en su uso Sin embargo su produccioacuten ha tenido un ligero aumento desde 1992
Como se ve en el graacutefico 5 entre los antildeos 2000 y 2004 la produccioacuten de plomo crecioacute 174 aunque experimentoacute una pequentildea caiacuteda de 007 entre el 2003 y 2004 debido a una menor produccioacuten de la minera Milpo
Graacutefico 5 Produccioacuten de plomo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
f ) Hierro
La produccioacuten de hierro tuvo una caiacuteda pronunciada desde principios de la deacutecada de 1980 y una recuperacioacuten a principios del decenio de 1990 cuando se inicioacute la privatizacioacuten de la estatal Hierro Peruacute asumida por inversionistas chinos para luego caer nuevamente
El graacutefico 6 muestra que en el 2004 Shougang logroacute un crecimiento de 219 en su produccioacuten de hierro para satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes principalmente el mercado de China
g) Estantildeo
Al igual que en el caso del oro la produccioacuten de estantildeo experimentoacute increshymentos sumamente importantes durante la deacutecada de 1990 Entre 1980 y 1990 crecioacute 3028 gracias al efecto favorable del nuevo Coacutedigo de Mineriacutea pero
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
146 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
154 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
156 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 145
Graacutefico 6 Produccioacuten de hierro
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
tambieacuten al colapso de la mineriacutea boliviana lo que incentivoacute la explotacioacuten de este mineral en el Peruacute
El graacutefico 7 muestra que en los antildeos 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la produccioacuten de orden del 115 Minsur es la principal empresa responsable de este incremento Es importante mencionar que la produccioacuten del 2004 marcoacute el reacutecord de produccioacuten de este mineral en el paiacutes
Graacutefico 7 Produccioacuten de estantildeo
(en miles de toneladas meacutetricas finas)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 147
i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
148 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
150 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
152 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 153
dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
154 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 155
se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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h) Petroacuteleo
Entre los antildeos 1982 y 1990 la produccioacuten nacional de petroacuteleo mostroacute una tenshydencia decreciente com o consecuencia de un inadecuado marco legal para la inversioacuten extranjera de la inestabilidad m acroeconoacutem ica propia de esos antildeos y del clima de tensioacuten poliacutetica y social Por otro lado la balanza comercial de petroacuteleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988 cuando nuestro paiacutes pasoacute de ser exportador neto a importador neto
En la deacutecada de 1990 se ven dos etapas diferenciadas Entre 1991 y 1994 se observa un periodo de expansioacuten de la produccioacuten com o consecuencia de las reformas estructurales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori que brindaron un mejor marco legal y econoacutem ico para la inversioacuten extranjera Sin embargo a partir de 1995 se interrumpe este ciclo expansivo y comienza una etapa de contraccioacuten Este deterioroacute fue causado por el agotamiento de los campos conocidos asiacute com o por los pobres resultados de la exploracioacuten
Como se puede ver en el graacutefico 8 la produccioacuten de petroacuteleo crudo nacioshynal muestra una tendencia decreciente La produccioacuten de petroacuteleo disminuyoacute entre 1995 y el 2004 en 22 de 44445 millones de barriles a 34448 millones de barriles Por esta razoacuten la produccioacuten de petroacuteleo no satisface la demanda nacional y el Peruacute ha pasado a ser un paiacutes importador
Graacutefico 8 Produccioacuten de petroacuteleo (en millones de barriles)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
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i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
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Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
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Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
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Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
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Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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i) Gas natural
La produccioacuten nacional de gas natural ha mostrado una tendencia creciente a lo largo de los uacuteltimos diez antildeos Sin embargo entre 1994 y 1997 sufrioacute un ligero descenso de 9537 a 85309 millones de pies cuacutebicos En contraste en 1998 la produccioacuten aumentoacute a 144319 millones de pies cuacutebicos
Como se observa en el graacutefico 9 desde el 2001 la produccioacuten de gas natural aumentoacute de antildeo en antildeo y logroacute el maacutes alto nivel del periodo observado en el antildeo 2004 (3035567 millones de pies cuacutebicos) gracias a la explotacioacuten del gas de Camisea mdash un yacimiento descubierto hace veinte antildeos que recieacuten entroacute en operacioacuten en el 2004mdash que implicoacute 64 de aumento respecto al antildeo 2003
Graacutefico 9 Produccioacuten de gas natural
(en millones de pies cuacutebicos)
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 16)
El yacimiento de gas natural de Camisea es importante en la medida en que significaraacute un cambio radical en la oferta local de combustibles del paiacutes y contribuiraacute a reducir el deacuteficit en la balanza comercial de hidrocarburos Asishymismo el sector eleacutectrico se veraacute beneficiado dado que podraacute usar mejor sus recursos y reducir sus costos La generacioacuten de energiacutea es hidraacuteulica casi en su totalidad mdash es decir por la fuerza del aguamdash y Camisea permitiraacute reducir el riesgo industrial asociado a la escasez de dicho recurso tal com o sucedioacute en el 2004 Muchas plantas teacutermicas que funcionan con petroacuteleo estaacuten cambiando su sistema por el de gas
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Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
162 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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Se espera que la penetracioacuten de gas natural continuacutee promovida princishypalmente por el ahorro energeacutetico y la motivacioacuten a la sustitucioacuten ejercida por diferentes tipos de usuarios Los usuarios asociados a esta sustitucioacuten son los que estaacuten ligados a nuevos negocios que en el corto plazo demandariacutean equipos de ingenieriacutea para la conversioacuten a gas natural la entrada del gas al transporte el equipamiento de las estaciones de servicio para el abastecimiento de los vehiacuteculos la distribucioacuten de gas domeacutestico etceacutetera
Tam bieacuten se espera concretar el inicio del proyecto de exportacioacuten del gas natural peruano que tendraacute sin duda un impacto altamente positivo en la econom iacutea del paiacutes reflejado en una mayor actividad econoacutem ica impulsada por las inversiones de este proyecto la evolucioacuten de la balanza comercial de hidrocarburos los ingresos fiscales y el valor agregado que se genere
23 Cotizaciones y exportaciones
a) Mineriacutea
La mineriacutea es uno de los sectores que maacutes contribuyen con las exportaciones del paiacutes debido a su orientacioacuten hacia el mercado internacional Las exportaciones mineras disminuyeron durante la deacutecada de 1980 principalmente a causa de dos factores el bajo precio de los metales y el sesgo antiexportador de la poliacutetica econoacutem ica imperante en esa deacutecada El aumento del gasto puacuteblico y la creciente inflacioacuten fueron combatidos con el control del tipo de cambio lo que generoacute una apreciacioacuten de la moneda nacional y un deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas
A partir de 1990 se dictaron medidas de estabilizacioacuten en la econom iacutea peruana junto con cambios legislativos cuyo objeto fue incrementar la inversioacuten minera Los resultados se aprecian especialmente a partir de 1994 con el aumenshyto de las exportaciones mineras y las exportaciones totales Las exportaciones mineras se elevaron a un ritmo de 34 anual en promedio durante el periodo 1993-1995 pasando de 1454 millones de doacutelares a 2615 millones de doacutelares El aumento del valor exportado coincide con el incremento de precio de los minerales durante la primera mitad del decenio de 1990
El cuadro 1 muestra que entre los antildeos 2000 y 2005 las exportaciones mineshyras se triplicaron Esto indica el dinamismo del sector debido principalmente al fortalecimiento de la demanda internacional de minerales impulsado en gran medida por las altas tasas de crecimiento de la econom iacutea china
Por su parte el cuadro 2 muestra que las cotizaciones de los principales minerales tienen una tendencia creciente a partir del 2002 ya que en el perioshydo 1998-2002 las cotizaciones disminuyeron En el caso del cobre el precio
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Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA PO R SABER 149
Cuadro 1Exportaciones por grupo de producto
(en millones de doacutelares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Productos tradicionales 480444 473031 536858 635632 919857 1291868
Pesqueros 95470 92622 89234 82130 110369 130302Agriacutecolas 24890 20746 21623 22412 32511 33058Mineros 322013 320529 380894 468991 712382 975949Petroacuteleo y derivados 38073 39134 45106 62098 64596 152559
TOTAL EXPORTACIONES 695491 702573 771390 909073 1280916 1733629
Fuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 33)
Cuadro 2Cotizaciones internacionales
Cobre Estantildeo Oro Plata Plomo ZincLondres Londres Londres HHarman Londres Londres4US$lb 4US$lb US$oztr US$oztr 4US$lb iacuteUS$lb
1995 13318 28182 38452 519 2862 46781996 10414 27962 38825 519 3512 46521997 10328 25609 33156 489 2832 59751998 7502 253 29448 554 2398 46461999 7132 24507 27917 525 2280 48822000 8224 24657 27937 500 2059 51162001 716 2034 27123 439 2160 40172002 7074 18418 31013 463 2053 35322003 807 22203 36362 491 2336 37542004 12999 38613 40985 669 4021 47532005 16687 33483 44546 733 4429 6268
Promedio del periodoFuente Banco Central de Reserva del Peruacute Memoria anual 2005 (Anexo 38) Nota IacuteUS$ = centavos de doacutelar
internacional recuperoacute el maacuteximo logrado en 1995 mientras que el oro y el plomo superaron los niveles maacuteximos alcanzados en 1996 Hay que anotar que el incremento de las cotizaciones internacionales de los principales minerales ha sido auacuten maacutes raacutepido durante el 2006 con tasas de crecimiento de 100 en un antildeo para el cobre y la plata de 200 para el caso del zinc y de 50 para el oro y el plomo
En conclusioacuten la mayor produccioacuten y la favorable coyuntura de precios como consecuencia de una mayor demanda mundial favorecieron las exporshytaciones mineras Asiacute las exportaciones totales del paiacutes crecieron 367 en el
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
LA MINERIacuteA PERUANA LO Q UE SABEM OS Y LO Q UE AUacuteN NOS FALTA POR SABER 151
Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
162 MANUEL GLAVE JUANA KURAMOTO
Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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Zegarra Eduardo (2005) ldquoMineriacutea e ingresos rurales entendiendo las bases microeconoacutemicas del conflictordquo Propuesta ganadora del concurso de Proshyyectos Medianos del Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Social Lima
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2004 en gran medida gracias a la mineriacutea cuyos productos alcanzaron una participacioacuten de 55 del total
b) Petroacuteleo
A pesar de que en la uacuteltima deacutecada el Peruacute se ha convertido en un importador neto de petroacuteleo ha continuado exportando petroacuteleo de baja calidad y derivados con poco valor agregado La inexistencia de plantas refinadoras para producir derivados con un mayor procesamiento deja al paiacutes en una situacioacuten de vulnerashybilidad a la vez que frena las posibilidades de desarrollar industrias intermedias que posibilitariacutean un crecimiento maacutes sostenido de nuestra economiacutea
El graacutefico 10 muestra que las exportaciones de hidrocarburos se han manshytenido en promedio en alrededor de los 300 millones de doacutelares Durante la deacutecada de 1990 el deacuteficit comercial del sector hidrocarburos se fue agravando hasta llegar a 713 millones de doacutelares (20 millones de barriles) en el antildeo 2000 En 1990 se exportaban 181 millones de barriles y se importaban 178 millones mientras que en el 2000 se exportaron 145 millones de barriles y se importaron 355 millones
En el antildeo 2001 el mercado externo alcanzoacute un volumen exportado de 20251100 barriles lo que representoacute una entrada de divisas de 402473600 doacutelares Los combustibles residuales y el petroacuteleo crudo pesado procedente de la selva registraron los mayores voluacutemenes exportados 9538800 y 6825800 barriles respectivamente
Graacutefico 10 Balanza comercial de hidrocarburos
(millones de doacutelares)
e estimadoFuente lthttpwwwminemgobpehidrocarburospub_anuario_2001aspgt
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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Por su parte el precio del p etroacute leo ha sido volaacutetil en los uacuteltim os quince antildeos A inicios de la deacutecada de 1990 volvioacute a elevarse a 36 doacutelares el barril a causa de la guerra del G olfo Peacutersico luego de lo cual se m antuvo en u n prom edio de 20 doacutelares A partir del 2000 subioacute nuevam ente debido a la dism inucioacuten de las cuotas de p rodu ccioacuten por parte de la O rganizacioacuten de Paiacuteses Exportadores de Petroacuteleo (OPEC por sus iniciales en ingleacutes) la guerra Estados U nidos-Irak y el crecim iento eco n oacute m ico mundial principalm ente el de China y Estados Unidos Asiacute al term inar el antildeo 2004 el precio del p etroacute leo en el m ercad o internacional se encontraba por encim a de niveles histoacutericos El p etroacute leo W est T exas Interm eshydiate (W T I1) utilizado com o referencia en el Peruacute a d iciem bre del 2004 cerroacute en alrededor de 44 doacutelares el barril despueacutes de hab er alcanzado un m aacutexim o de 5517 doacutelares por barril en octubre del m ism o antildeo Al igual que en el caso de las cotizaciones de los m inerales este crecim iento ha sido auacuten m ayor durante el uacuteltim o antildeo 2006 pues superoacute en prom edio los 60 doacutelares por barril2
24 Desarrollo econoacutemico basado en la mineriacutea iquestuna ilusioacuten
a) Marco poliacutetico internacional
La apertura econoacutem ica de la mayoriacutea de los paiacuteses en desarrollo durante la deacutecada de 1990 generoacute la m odificacioacuten de sus coacutedigos m ineros para atraer la inversioacuten en este sector Chile fue liacuteder de este cam bio seguido luego por paiacuteses com o el Peruacute y Argentina y algunos del Aacutefrica y Asia Com o resultado se in icioacute una com petencia por dictar el coacutedigo m inero maacutes favorable Los principales cam bios consistieron en elim inar la discrim inacioacuten contra los capitales extranjeros brindar libre disponibilidad de las utilidades conseguidas reducir las tasas impositivas e incluir facilidades e incentivos para la im portacioacuten de equipos asiacute com o esq u eshymas de d ep reciacioacuten acelerada y d ispensacioacuten del pago de im puestos hasta la recu p eracioacuten de la inversioacuten entre otras medidas
Los resultados de estos nuevos coacutedigos m ineros maacutes flexibles n o se hicieron esperar Pronto varios paiacuteses mdash entre ellos el Peruacutemdash em pezaron a recibir granshydes inversiones m ineras Las em presas m ultinacionales am pliaron su portafolio de inversiones en distintas partes del planeta al m odo de lo que ocurrioacute en la deacutecada de 1950
Sin em bargo transcurridos algunos antildeos este resurgim iento de la actividad minera no generoacute los beneficios que esperaban los paiacuteses que auacuten hospedan estas
2 Datos tomados de la serie histoacuterica de precios de crudo publicada por el Departamento de Energiacutea de Estados Unidos-USDOE
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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inversiones A ello se sumoacute una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas que planteoacute nuevos retos para una actividad de reconocido impacto com o es la mineriacutea Asiacute por ejemplo el fortalecimiento de los grupos indiacutegenas y la reivindicacioacuten de sus derechos permitieron encontrar elementos para plantear respuestas de rechazo a la mineriacutea A su vez esta nueva tendencia en lo social y ambiental coincidioacute con un boom de la mineriacutea que implica nueshyvos y mayores yacimientos asiacute com o nuevas praacutecticas de recuperacioacuten de los minerales y por ello eventualmente impactos ambientales inesperados Como resultado se fue creando un rechazo hacia la industria debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones cercanas a los yacimientos mineros Este rechazo no se centroacute solo en las empresas mineras tambieacuten se extendioacute a organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta actividad
Como resultado de este deterioro de la imagen de la mineriacutea mdash y de las industrias extractivas en generalmdash se iniciaron procesos de consulta internacioshynal dos de los cuales lograron una mejor articulacioacuten entre las demandas y los reparos internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector Estas iniciativas intentaron responder a la preguntas de coacutemo la mineriacutea puede contribuir al desarrollo sustentable y cuaacutel es el papel que una institucioacuten de desarrollo como el Banco Mundial debe tener en la prom ocioacuten de las industrias extractivas
El primer proceso de consulta internacional se inicioacute con el lanzamiento del Proyecto Mineriacutea Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) iniciado el antildeo 2000 por el Comiteacute Econoacutemico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W bcsd World Business Council for Sustainable Development) como parte de un conjunto de proyectos respaldados por la Iniciativa Global para la Mineriacutea (GMI Global Mining Initiative) La GMI estaba constituida por nueve de las maacutes importantes empresas mineras a nivel global3 Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos antildeos en Ameacuterica del Norte y del Sur Asia Aacutefrica O ceaniacutea y parte de Europa
El proyecto del MMSD se centroacute en responder ocho preguntas clave denominadas inicialmente ldquoocho grandes desafiacuteos que debe abordar el sector de los minerales en su transicioacuten hacia el desarrollo sustentablerdquo En el caso de Ameacuterica Latina el equipo de investigacioacuten regional transformoacute estos desafiacuteos en diecisiete temas clave sobre mineriacutea y desarrollo sostenible en la regioacuten El informe global del proceso ldquoAbriendo brechardquo (IIED 2002) enfatiza la necesishy
3 Las empresas que lanzaron el Global Mining Initiative (GMI) espacio institucional en el que se desarrolloacute el proyecto MMSD fueron Anglo American BHP Billiton Codelco Newmont Noranda Phelps Dodge Placer Dome Rio Tinto y WMC Limited
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dad que tendriacutea la industria de implementar de manera eficaz los principios de la participacioacuten informada de las comunidades locales asiacute com o ser partiacutecipes activos en la formulacioacuten ejecucioacuten y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracioacuten de Toronto (mayo del 2002) junto con una declaracioacuten del Conshysejo Internacional de la Mineriacutea y la Metalurgia (ICMM International Council on Mining amp Metals) que hace un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas de tal manera de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible
El segundo proceso se centroacute en la Revisioacuten de las Industrias Extractivas (conocida com o EIR por sus siglas en ingleacutes) realizada por el Banco Mundial (ldquoStriking a Better Balancerdquo) En esta Revisioacuten se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la pobreza en el contexto de las industrias extracshytivas primero promover el desarrollo lsquopro pobrersquo internalizando los costos ambientales en los costos de produccioacuten mediante la seleccioacuten del proceso y la tecnologiacutea con la guiacutea de una reglamentacioacuten apropiada para maximizar los beneficios sociales netos Segundo promover la equidad y asegurar una ldquoadministracioacuten puacuteblica solventerdquo enfatizando el desarrollo de las capacidashydes de gestioacuten puacuteblica en los gobiernos de los paiacuteses ricos en minerales (al respecto el Banco Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes para que la distribucioacuten de los beneficios netos sea transparente y que todos los sectores de la comunidad la perciban como justa al mismo tiempo que se responda a las necesidades de los maacutes pobres) Tercero que las industrias extractivas contribuyan al desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar el desarrollo que ayudaraacute a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar medios de vida sostenibles Finalmente que las industrias extractivas ldquoreconozcan respeten y promuevan los derechos hum anosrdquo asegurando que los proyectos de las indusshytrias extractivas no se emprendan sin el reconocim iento y pleno respeto a los derechos humanos de las personas comunidades y pueblos indiacutegenas afectados y que se incluya la verificacioacuten participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de monitoreo y evaluacioacuten4
Maacutes recientemente se han puesto en marcha mdash a nivel de gobiernos de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales (ONG)mdash iniciativas para promover la transparencia de los ingresos que los gobiernos reciben de las industrias extractivas y de los pagos que realizan las empresas Entre las decisiones maacutes importantes se encuentra la Iniciativa de Transparencia
4 Proyecto Energy and Mines Technical Asistance Loan (Emtal) con la cooperacioacuten del Banco Mundial
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de las Industrias Extractivas (EITI) promovida por el gobierno del Reino Unido y el Banco Mundial que promueve la auditoriacutea para confirmar la coincidencia de los flujos de ingresos y pagos Por el lado de las ONG se tiene la iniciativa de Publish What You Pay que pone el eacutenfasis en que exista un revelamiento de los pagos que hacen las empresas al Estado
En uacuteltima instancia en el aacutembito internacional hay consenso sobre la necesidad de implementar poliacuteticas y praacutecticas que permitan una mayor parshyticipacioacuten de todos los grupos de intereacutes involucrados en la actividad minera para que contribuyan conjuntamente a promover un desarrollo sostenible Esto ha inducido que las empresas pongan maacutes esfuerzos en instaurar poliacuteticas de responsabilidad social que incluyen la difusioacuten de informacioacuten relevante a todos los grupos de intereacutes asiacute com o una participacioacuten maacutes activa en proyectos que brinden beneficios directos a las poblaciones en sus aacutereas de influencia
El gobierno peruano ha disentildeado poliacuteticas que promueven una mejor disshytribucioacuten de los beneficios de los ingresos provenientes de la mineriacutea a favor de las comunidades en las que hay operaciones mineras Asimismo ha generado poliacuteticas y mecanismos para asegurar una participacioacuten de la sociedad civil en temas relacionados con la mineriacutea Tambieacuten se ha esforzado por mejorar el manejo ambiental mediante el perfeccionamiento del marco legal y de la partishycipacioacuten de la sociedad civil
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil peruana estas han organizado diversas iniciativas que promueven una participacioacuten informada de las poblaciones en todos los temas relacionados con las industrias extractivas desde las etapas iniciales del proyecto extractivo hasta su cierre asimismo resshypaldan las actividades que tengan com o objetivo incrementar la transparencia y la rendicioacuten de cuentas de las empresas y del Estado
b) Marco poliacutetico nacional
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales descritos en la seccioacuten anterior el marco poliacutetico nacional no se inicia con la adopcioacuten de estas recomendaciones La incorporacioacuten de la dimensioacuten ambiental y social en el sector ocurre en 1991 cuando mediante una norma de fomento a la inversioacuten privada en mineriacutea (Decreto Legislativo 708) se introdushyjeron por primera vez obligaciones ambientales y sociales a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposicioacuten a las regulaciones a la mineriacutea incorporadas en el Coacutedigo del Medio Ambiente de 1990
Posteriormente este marco de poliacuteticas sectoriales se fortalecioacute con el financiamiento del Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan) del Banco Mundial que llevoacute a la formulacioacuten de lo que en su momento
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se denominoacute el Plan de Control de la Contaminacioacuten Minero-Metaluacutergica Este plan incorporoacute no solo elementos legislativos sino tambieacuten el fortalecimiento institucional y la promocioacuten de mecanismos de participacioacuten (aunque deacutebiles en su momento)
Sin embargo es indudable que las iniciativas globales mencionadas en la seccioacuten anterior han tenido impacto en el aacutembito nacional Siendo el Peruacute un importante paiacutes minero los organismos internacionales estaacuten promoviendo que sus iniciativas se apliquen en eacutel Asiacute dentro del marco del MMSD hubo una serie de consultas a los diferentes grupos de intereacutes del sector minero Esta fue la primera vez que se realizoacute un proceso de diaacutelogo tan completo y que llegoacute a la identificacioacuten de los puntos de consenso y disenso de cada grupo
Por otro lado la iniciativa EITI ha sido acogida por el paiacutes El Peruacute se convirtioacute asiacute en uno de los pocos paiacuteses que se han comprometido a hacer la auditoriacutea de los ingresos y los pagos globales recibidos por las industrias extracshytivas Asimismo el disentildeo del EITI en el Peruacute estaacute contemplando la fiscalizacioacuten de los usos de los ingresos transferidos a los gobiernos locales y regionales Sin embargo el proyecto estaacute sufriendo algunas demoras
Maacutes allaacute de estas iniciativas llegadas desde fuera el rechazo de las comushynidades hacia la mineriacutea y los conflictos que se estaacuten generando han llevado a incorporar algunos cambios en los procedimientos vinculados al inicio de nuevos proyectos mineros Por ejemplo en el recientemente concesionado proyecto de Las Bambas se ha iniciado un diaacutelogo temprano con las comunidades y los gobiernos locales y regionales para informarles los alcances del mismo Asimismo el Ministerio de Energiacutea y Minas ha decretado que antes de que una empresa em piece su fase de exploracioacuten debe existir un consentimiento previo de las comunidades involucradas
Por otro lado en octubre del 2005 se aproboacute la nueva Ley General del Ambiente en la que se establece que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) adopta funciones de autoridad central aunque no cambia totalmente el esquema de administracioacuten sectorial que existiacutea previamente Esta ley busca fortalecer el papel del CONAM en algunos instrumentos antes exclusivamente sectoriales sobre todo con referencia a la gestioacuten ambiental Asiacute con la Ley General del Ambiente se reconoce que el CONAM es administrador del Sistema de Evaluacioacuten del Impacto Ambiental y se le asigna un papel de fiscalizacioacuten que antes nunca tuvo El desafiacuteo radica en la capacidad que tenga el Conam para asumir estas funciones en una loacutegica de fortalecimiento
Quizaacutes uno de los cambios normativos maacutes importantes para el sector haya sido el establecimiento de las regaliacuteas mineras luego de superar un largo debate poliacutetico acerca de si eran o no un impuesto y si afectariacutean o no la competitividad de la industria minera en el aacutembito internacional A pesar de que los conveshynios de estabilidad impiden que el Estado cobre regaliacuteas a un buen nuacutemero de
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empresas de la gran mineriacutea en ciertas regiones se deberaacute sentir a corto plazo el efecto de estos ingresos fiscales
Recientes normas com o las referidas al manejo y el cierre de pasivos ambientales consideraciones sobre responsabilidad social com o la declaracioacuten jurada antes de iniciar las actividades de exploracioacuten y la discusioacuten sobre el pago de impuestos a las sobreganancias ante un ciclo de precios extraordinashyrios mdash habiendo optado el Ejecutivo por el acuerdo del aporte voluntario de la industriamdash son acciones que buscan cerrar el ciacuterculo de la regulacioacuten de los impactos de la actividad minera
3 A NAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ESO
Si bien los aportes de la mineriacutea a nivel global estaacuten bien identificados son maacutes difiacuteciles de identificar cuando se pasa a un enfoque local y regional Esto sucede en gran parte debido a la falta de informacioacuten estadiacutestica y de estudios que analicen los impactos del sector a esos niveles
31 Beneficios y retornos econoacutemicos a nivel regional
Los estudios sobre el impacto econoacutem ico de la mineriacutea siempre se han enfocado en el aacutembito nacional En la seccioacuten 21 se presentaron las variables regularmente consideradas para evaluar el impacto econoacutem ico de la mineriacutea sin embargo si bien estas dan una idea general son insuficientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo
Hasta la deacutecada de 1980 se hicieron estudios que mediacutean la contribucioacuten neta de la mineriacutea en teacuterminos de los retornos que esta actividad generaba al paiacutes Asiacute por ejemplo Thorp y Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la mineriacutea peruana durante la primera mitad del siglo pasado El valor de retorno captura el porcentaje de las exportaciones que ldquoregresanrdquo al paiacutes y es calculado como la suma del valor de la mano de obra local los impuestos y la compra de materiales y servicios A partir de dicha metodologiacutea los autores determinan que el valor de retorno generado por la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalioacute a 45 del total de su valor agregado siendo el aspecto maacutes importante la contratacioacuten de mano de obra
Con la revitalizacioacuten del sector minero durante la deacutecada de 1990 Aste (1997) calcula el valor retenido de las principales empresas de la gran mineriacutea en el Peruacute El autor utiliza una metodologiacutea distinta a la de Thorp y Bertram define el valor retenido como el valor de las ventas brutas menos las importacioshynes y los gastos financieros todo ello expresado com o porcentaje de las ventas
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brutas Con esta metodologiacutea Aste calcula que el valor retenido en 1995 por las empresas Southern Tintaya Cerro Verde y Shougang fue de 847 942 692 y 899 respectivamente Estos resultados se encuentran muy por encima de lo calculado por Thorp y Bertram asiacute com o por estudios posteriores
Los intentos por identificar los beneficios generados en las regiones son escasos Kuramoto (1999) presenta las compras realizadas por Yanacocha en Cajamarca Lima y el extranjero y muestra que las compras locales fueron aumentando sostenidamente en el periodo 1994-1998 pero que la mayoriacutea se haciacutean a empresas ubicadas en Lima Asimismo estas compras teniacutean poco impacto en el aparato productivo nacional ya que las empresas proveedoras eran principalmente comercializadoras antes que fabricantes
Utilizando com o estudio de caso la empresa Southern Peruacute Torres-Zorrilla (2000) analiza los encadenamientos que se generan a partir de la actividad mineshyra hacia atraacutes y hacia adelante A partir de encuestas aplicadas a 120 empresas proveedoras de Southern Peruacute concluye que se han formado relaciones de cluacutester con empresas que producen insumos importantes como explosivos quiacuteshymicos y bolas de molino Asimismo existe una relacioacuten estrecha con empresas productoras de insumos energeacuteticos geneacutericos y un viacutenculo menor con em preshysas productoras de materiales de construccioacuten Tambieacuten se concluye que los eslabonamientos hacia adelante son limitados debido a que la mayor parte de la produccioacuten tiene com o destino final la exportacioacuten
Por otro lado el trabajo de Lindley y Paredes (2004) evidencia que el valor de retorno de la actividad minera de Yanacocha es m enor que el producto bruto interno de dicha em presa en Cajamarca Las autoras ampliacutean la m etoshydologiacutea propuesta por Thorp y Bertram al incluir en los gastos locales de la em presa la inversioacuten social en la zona El trabajo estima dos escenarios uno en el cual la em presa genera nuevos puestos de trabajo y otro en el cual hay un traslado de mano de obra de alguna otra actividad a la actividad minera A partir de dicho trabajo se calcula que el beneficio econoacutem ico de Yanacocha en el antildeo 2002 fue de 3787 millones de soles y 3085 millones de soles en cada escenario respectivamente mientras que el PBI (valor agregado bruto) fue de 1448 millones de soles En otras palabras entre 21 y 26 del valor generado por la em presa minera retorna a la regioacuten donde opera Cabe desshytacar que la brecha ha ido disminuyendo en el tiempo pues en 1993 dicho porcentaje era de solo 5 y 6 Otro resultado importante es que alrededor de 40 del beneficio fue generado por las compras internas lo que deja un espacio interesante a poliacuteticas que promuevan la formacioacuten de cluacutesters y de articulacioacuten de negocios a la minera Para la ejecucioacuten de este tipo de poliacuteticas se requiere una participacioacuten activa de los gobiernos locales y regionales asiacute com o voluntad de la em presa minera para increm entar sus compras locales (Kuramoto 2001)
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Nuevamente el caso chileno presenta algunos resultados sobre este tipo de accioacuten La prom ocioacuten del cluacutester minero de Antofagasta tiene com o antecedenshytes el establecimiento de la Corporacioacuten para el Desarrollo Productivo (CDP) una iniciativa de diez grandes empresas mineras junto con dos universidades regionales asiacute como el Programa para Formar Proveedores para el Crecimiento Industrial de la Segunda Regioacuten Por el lado puacuteblico la Asociacioacuten de Indusshytriales de Antofagasta ha tenido un importante papel promotor que se ha visto respaldado por un programa crediticio y de asesoramiento teacutecnico por parte del Servicio de Cooperacioacuten Teacutecnica de Chile (Culverwell 2001)
Si bien el ejercicio de Torres-Zorrilla antes comentado es un intento por identificar los impactos sectoriales que genera una operacioacuten minera la manera maacutes precisa de hacerlo es contando con una matriz de insumo-producto regional tal com o se ha realizado en la regioacuten de Antofagasta en Chile Sin embargo la naturaleza macroeconoacutemica de esta herramienta poco nos puede decir acerca del proceso de formacioacuten de nuevas empresas efecto que se espera de la mineriacutea en zonas tradicionalmente poco industrializadas
De hecho el ejercicio de la matriz regional de Antofagasta indica que la mineriacutea ldquotiene bajos encadenamientos productivos tanto hacia atraacutes com o hacia delante con el resto de los sectores de la regioacuten sin embargo su nivel de proshyduccioacuten es tan alto comparado al resto de los sectores que lo hace el sector maacutes importante de la regioacuten [] Por tanto existe un espacio interesante para hacer poliacutetica destinada a desarrollar fuertes encadenamientos productivos hacia atraacutesrdquo (Aroca 2002 97)
Este resultado poco estimulante tiene com o atenuante que si ademaacutes de los efectos directos e indirectos se consideran los inducidos por el incremento en el pago de los salarios se incrementa sustancialmente el impacto que se genera en la regioacuten minera En el Peruacute el beneficio inducido por el em pleo generado por Yanacocha estaacute en el rango de 20 a 40 dependiendo de si los puestos de trabajo son ocupados por naturales de la regioacuten o por afuerinos (Lindley y Paredes 2004) El supuesto que hay detraacutes es que los lugarentildeos gastan la mayor parte de su ingreso en la regioacuten mientras que los trabajadores foraacuteneos gastan una fraccioacuten importante de su ingreso en su regioacuten de origen Este resultado tambieacuten encontrado en Chile deja un espacio importante para disentildear poliacuteticas de atraccioacuten de foraacuteneos y de desarrollo local lo que significa invertir esfuerzos en la generacioacuten de una infraestructura educativa de servicios puacuteblicos y de recreacioacuten para promover la migracioacuten permanente de estos trabajadores
32 La poliacutetica ambiental en accioacuten
En el Peruacute se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el traacutensito de un modelo de gestioacuten ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado
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Los inicios de una poliacutetica de gestioacuten puacuteblica ambiental se remontan a 1990 con la promulgacioacuten del Coacutedigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales reforzado con la creacioacuten del Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM) en 1994 En el marco del CONAM hay una serie de avances en materia de gestioacuten puacuteblica coordinada entre los cuales destacan la aprobacioacuten de la primera Agenshyda Ambiental Nacional en 1996 la creacioacuten del Marco Estructural de Gestioacuten Ambiental (MEGA) en 1997 destinado a articular transectorial y territorialmente la gestioacuten puacuteblica ambiental el inicio de la gestioacuten ambiental descentralizada con la creacioacuten de las Secretariacuteas Ejecutivas Regionales (SER) y las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) a partir de 1998 y el fortalecimiento de m ecashynismos e instrumentos transectoriales com o el Reglamento de los Estaacutendares de Calidad Ambiental (ECA) y de Liacutemites Maacuteximos Permisibles (LMP) en 1998 la Comisioacuten Teacutecnica Multisectorial la Comisioacuten Ambiental Transectorial el Sisteshyma Nacional de Evaluacioacuten de Impacto Ambiental (SEIA) y la Ley General de Residuos Soacutelidos (Glave y Morales 2005)
Finalmente y a partir de la Ley 28245 llamada Ley Marco del Sistema Nacioshynal de Gestioacuten Ambiental (2004) se pretende consolidar un Sistema Nacional de Gestioacuten Puacuteblica Ambiental mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestioacuten transectorial y territorial del Consejo Nacional del Ambiente
En el contexto de la descentralizacioacuten de las funciones y atribuciones ambientales se instauraron tres niveles de gobiernoautoridad ambiental En el nivel nacional se ubican la autoridad ambiental nacional (Conam) autoridades sectoriales (incluidas las que cumplen una funcioacuten transectorial) y otras entishydades del gobierno En el nivel regional encontram os los gobiernos regionales y las com isiones ambientales regionales com o entidades con com petencia en la gestioacuten ambiental Finalmente en el nivel local las municipalidades y las com isiones ambientales locales son las autoridades involucradas en la gestioacuten ambiental
El sector de Energiacutea y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de gestioacuten transectorial A traveacutes de dicho Ministerio se implementashyron los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental (PAMA) los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros instrumentos de gestioacuten y monitoreo ambiental Sin embargo y a pesar de los esfuerzos enumerados en el marco del sistema de gestioacuten ambiental este Ministerio no ha logrado superar el modelo sectorial centralizado de antildeos anteriores Existe en la praacutectica una escasa coordinacioacuten con otras instituciones y sectores vinculados al aacutembito ambiental asiacute com o una baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar poliacuteticas y fiscalizar en materia ambiental acciones que auacuten estaacuten centralizadas La evolucioacuten de este uacuteltimo aspecto tendraacute que ser analizado en un mediano plazo una vez que se culmine el proceso de transferencia de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralizacioacuten
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33 Conflictos mineros iquestimposibles de solucionar
Pese a que en los uacuteltim os antildeos en el Peruacute se han desarrollado varios conflictos entre com unidades locales organism os del Estado y em presas m ineras p o co se ha avanzado en sistem atizar estas experiencias Una revisioacuten de la literatura sobre conflictos m ineros en el Peruacute nos m uestra que con alguna excep cioacute n (Aste y otros 2004) no se han desarrollado yo utilizado m arcos conceptuales que ayuden a entender identificar y clasificar los conflictos m ineros En esta seccioacuten se presenta una aproxim acioacuten a un b alance de los conflictos m ineros en el paiacutes quedando auacuten pendiente en la agenda de investigacioacuten el profundizar la e lab oracioacuten de un m arco conceptual ad ecu ad o5
Con b ase en una revisioacuten de fuentes bibliograacuteficas y de m edios de com unishycacioacuten y electroacutenicos se ha recabad o inform acioacuten de 47 conflictos relacionados con la actividad m inera distribuidos a lo largo del territorio nacional 34 en el norte 28 en el centro y 38 en el sur del paiacutes A pesar de que no se tienen fechas exactas sobre el in icio de los conflictos en cada regioacuten es im portante m encionar que los ocurridos en el centro y en m enor m edida en el sur tienen m ayor tiem po de m aduracioacuten Esto no es sorprendente dado que la m ineriacutea de la zona central se desarrolloacute maacutes tem pranam ente La zona sur tom a im portancia para la m ineriacutea con el desarrollo del yacim iento de Toquepala a fines de la deacutecada de 1950 La zona norte em pieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacim ientos com o Y anacoch a Pierina y Antamina en el d ecen io de 1990
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece se observa m uy clashyram ente que estaacuten referidos a la contam inacioacuten y al uso del recurso hiacutedrico El graacutefico 11 m uestra que 60 de los conflictos reportados tienen com o tem a central e l agua6 Le sigue en im portancia el tem a de la tierra y el territorio con 15 Estos conflictos son en su m ayoriacutea recientes mdash ap arecen en la deacutecada de 1990mdash y tienen que ver con la form a en que las em presas com praron o adquishyrieron las tierras para iniciar sus op eraciones E jem plos de este tipo de conflictos son los que protagonizaron las em presas Y anacocha Antamina y Tintaya con las com unidades de los lugares donde estaacuten los respectivos yacim ientos En tercer lugar se hallan los conflictos relacionados co n la calidad de aire (11 ) que se presentan principalm ente en las zonas donde hay fundiciones o refinadoras mdash La O roya e Ilomdash a causa de los gases toacutexicos que em anan en estos p ro ce shy
5 La investigacioacuten ldquoMineriacutea y conflicto socialrdquo que vienen realizando el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) el Centro Bartolomeacute de Las Casas (CBC) y el Centro de Investigacioacuten y Promocioacuten del Campesinado (Cipca) en el marco del Concurso de Redes de Investigacioacuten del Consorcio de Investigacioacuten Econoacutemica y Social-CIES debe aportar nuevas hipoacutetesis de trabajo para esta tarea pendiente
6 Maacutes adelante se trata con mayor detalle este tipo de conflicto
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sos Sin embargo hay un par de casos en los cuales las empresas involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados dispersados por la accioacuten del aire por ejemplo el conflicto de larga data entre el pueblo de San Mateo de Huaacutenchor y la operacioacuten de Tamboraque
Graacutefico 11 M apa de conflictos
Uso alternativo
de recursos
Agua60
Elaboracioacuten propia
Dos tipos de conflicto recientemente aparecidos son el de uso alternativo del recurso (6) y el de participacioacuten (6) El primero tiene que ver con la negativa de la poblacioacuten a nuevas operaciones debido al temor de que la actividad minera cause impactos que impidan otro tipo de actividades reales o potenciales Un ejemplo de esto es Tambogrande el desarrollo de la mina demandaba reubicar poblacioacuten y fundos agriacutecolas en produccioacuten Otro ejemplo es Huancabamba (Majaz) donde hay una incipiente actividad agriacutecola y ganadera pero la poblashycioacuten prefiere que se desarrolle una actividad com o el turismo teniendo como base las lagunas Huaringas ubicadas en la parte alta de la cuenca
El segundo tipo de conflicto reciente se refiere principalmente al inicio de operaciones sin la previa licencia social Las autoridades mdash centrales o locashylesmdash dan la autorizacioacuten de funcionamiento pero la poblacioacuten no ha sido bien informada y se niega a aceptar la puesta en funcionamiento de la mina En este tipo de conflicto es frecuente encontrar que actores de la sociedad civil con un papel protagoacutenico en otras zonas apoyen a la poblacioacuten local y ayuden a establecer frentes de defensa
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Finalmente se encuentra el conflicto por accidentes (Choropampa) Este conshyflicto puso de relevancia la falta de previsioacuten de riesgos de la empresa minera y de sus contratistas La falta de transparencia en el manejo y en la compensacioacuten por el accidente fue un costoso error que auacuten sigue pagando la empresa Yanacocha
De los conflictos cuyo eje central es el agua mdash que son la mayoriacuteamdash 7 64 tienen que ver con la contaminacioacuten del recurso (ver el graacutefico 12) Estos se hallan distribuidos en las zonas norte centro y sur En el norte las empresas involucradas son grandes y la contaminacioacuten puede ser real pero tambieacuten hay percepciones de contaminacioacuten como en los casos de Huarmey o entre los pobladores de la ciudad de Cajamarca donde no existen estudios definitivos sobre el tema En el centro y el sur las empresas involucradas son medianas y la contaminacioacuten es objetivamente identificable a partir de las aguas aacutecidas y el estado de lagos y riacuteos Las uacutenicas empresas grandes involucradas en estos conflictos son D oe Run y Tintaya por la deposicioacuten de relaves en Cantildeipiacutea
Graacutefico 12 M apa de conflictos agua
Por utilizacioacuten de excedentes de agua
18
Elaboracioacuten propia
Los otros dos tipos de conflicto relacionados con el agua involucran a la empresa Southern Peruacute y sus grandes requerimientos de este recurso natural
7 Debido a las fuentes consultadas el peso de Southern Peruacute en los conflictos relacionados con el agua estariacutea sobreestimado
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Las presas y los trasvases construidos en la parte alta han disminuido la cantidad de agua disponible para los agricultores de las zonas bajas y esto ha generado conflictos con varias comunidades de Moquegua
34 Mineriacutea artesanal iquestqueacute hacer con ella
La llamada mineriacutea artesanal mdash o a pequentildea escalamdash de oro es una actividad plenamente reconocible en el paiacutes desde mediados de la deacutecada de 1980 Su proliferacioacuten se debe sobre todo a una combinacioacuten de supervivencia y oporshytunidad muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo Este tipo de mineriacutea explota exclusivamente oro y se encuentra en plena expansioacuten debido a los altos precios de este metal
A pesar de la amplia variedad de caracteriacutesticas de las operaciones que conforman la mineriacutea artesanal se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras de pequentildea escala que utilizan tecnologiacuteas rudimentarias e intensivas en mano de obra y con poca exigencia en cuanto a salud seguridad y cuidado ambiental
Tradicionalmente este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas Madre de Dios sur medio (Ica Arequipa y Ayacucho) Pataz (La Libertad) y Puno Recientemente se han identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucaraacute en la provincia de Canta departamento de Lima (Romero y otros 2005) en Cajabamba en la provincia del mismo nombre departamento de Cajamarca (El Comercio 2007) y en Suyo en la provincia de Ayabaca deparshytamento de Piura (Factor tierra 2006) entre otros
En las zonas mencionadas este tipo de mineriacutea se convierte en la actividad econoacutemica predominante y sosteacuten de la economiacutea local Excepto en las diversas localidades de Madre de Dios en todas las demaacutes han surgido poblados que conshyglomeran a los mineros y a sus familias lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios baacutesicos como escuela y centro de salud Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una ausencia de planificacioacuten en el desarrollo de estos poblados En el caso de la zona de Madre de Dios los mineros suelen ir uacutenicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas como la ciudad de Madre de Dios
Respecto a la importancia econoacutem ica de la mineriacutea a pequentildea escala esta representa el 12 de la produccioacuten nacional de oro es decir casi 21000 kiloshygramos anuales Este porcentaje se ha mantenido estable durante toda la uacuteltima deacutecada Aunque no se tiene un estimado oficial del nuacutemero de mineros que se dedican a esta actividad los estimados van desde las 20000 personas hasta las 150000 esta gran diferencia tendriacutea que ver con la inclusioacuten de personal a tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil
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Un efecto negativo que acompantildea a las operaciones de mineriacutea artesanal o en pequentildea escala es su deficiente manejo ambiental El uso intensivo de mercushyrio para amalgamar el oro la emanacioacuten de gases y la dispersioacuten de partiacuteculas de mercurio durante su quema hacen que esta actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud puacuteblica Los esfuerzos puacuteblicos para detener la contaminacioacuten han estado centrados en la provisioacuten de retortas herrashymientas que capturan los gases y las partiacuteculas de mercurio durante su quema Sin embargo los avances han sido limitados debido a la poca adecuacioacuten de estas retortas a la idiosincrasia y a las caracteriacutesticas del proceso productivo de los mine- ros8 Recientemente se ha dado un incremento del uso de pozas de cianuracioacuten para el beneficio del oro El impacto radica en la pobre preparacioacuten de las pozas que pueden generar filtraciones y en la disposicioacuten inadecuada de los relaves
Otro de los principales problem as que enfrenta la mineriacutea a pequentildea escala es su escasa formalizacioacuten lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras propensas a la sobreexplotacioacuten de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos Por otro lado tal informalidad impide que el Estado regule el sector que su produccioacuten se integre a los circuitos formales de comercializacioacuten de metales y que pague sus respectivos impuestos
A pesar de que a partir de la segunda mitad de la deacutecada de 1990 el Minisshyterio de Energiacutea y Minas lanzoacute programas para formalizar a este sector como el Proyecto Mineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (M a p e m ) 9 y el Proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal ( P e m in ) 10 Poco se avanzoacute debido a que la solucioacuten requiere un enfoque integral Al respecto un estudio de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalizacioacuten de la mineriacutea en pequentildea escala debe contemplar las dimensiones de acceso al creacutedito legislacioacuten fortalecimiento institucional gestioacuten ambiental y tecnoloacutegica gestioacuten local y participativa acceso a informashycioacuten y transparencia y mejora de condiciones de trabajo
Un hito de la formalizacioacuten de este sector es la promulgacioacuten en enero del 2002 de la Ley de Formalizacioacuten y Promocioacuten de la Pequentildea Mineriacutea y la Mineriacutea Artesanal que generoacute el marco a partir del cual esfuerzos importantes de
8 Las retortas fueron im portadas del Brasil La primera ob jecioacuten de los m ineros artesanales a su uso es que cam bia el color del oro resultante de la quem a adem aacutes de que no se puede ver el metal durante su quem a Esto conlleva una reduccioacuten en el precio de venta a pesar de que el contenido de m etal fino no variacutea La segunda ob jecioacuten es que es necesario acumular una m ayor cantidad de am algam a para hacer la quem a lo qu e im pacta en la frecuencia de las ventas y com o resultado de la ob tencioacuten de ingresos
9 El Proyecto M ineriacutea Artesanal y Pequentildea Mineriacutea (Mapem) fue lanzado en enero de 1996 ldquopara contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la m ineriacutea artesanal y pequ entildea m ineriacutea en arm oniacutea con el m edio am biente y con estaacutendares adecuados de seguridad e higiene m inerardquo (Rom ero y otros 2005)
10 El proyecto Pequentildea Mineriacutea y Mineriacutea Artesanal (PEMIN) se inicioacute en el 2001 com o una conshytinuacioacuten del proyecto MAPEM pero tuvo una corta duracioacuten
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apoyo al sector como el Proyecto GAMA11 y la accioacuten de varias organizaciones no gubernamentales han permitido crear las bases para que grupos organizados de mineros artesanales inicien sus traacutemites de formalizacioacuten Romero y otros (2005) analizan los casos de formalizacioacuten de mineros en pequentildea escala en Santa Filomena (Ayacucho) Tres Islas y Laberinto (Madre de Dios) y resaltan la importancia de la participacioacuten de los actores sociales en estos procesos asiacute como el apoyo de la cooperacioacuten nacional e internacional
35 Marco poliacutetico regional y local
Hacia el antildeo 2002 se inicioacute en nuestro paiacutes un proceso de descentralizacioacuten mediante la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacioacuten y la Ley de Bases instrumentos legales que determinan los aacutembitos del nivel regional la posibilidad de asociacioacuten entre departamentos para constituir una regioacuten viacutea refeshyreacutendum y las funciones de las regiones Estipulan tambieacuten que las regiones deben asumir la ejecucioacuten de funciones actividades servicios y proyectos de inversioacuten que en su jurisdiccioacuten correspondan a los ministerios y otros organismos puacuteblicos
En antildeos anteriores las Direcciones Regionales de Mineriacutea se caracterizaban por la falta de claridad de sus funciones y por la escasez de sus recursos lo que obligaba a todos los actores involucrados en la actividad minera (empresas comunidades y organizaciones de la sociedad civil) a tratar directamente con la sede central del Ministerio Esta centralizacioacuten se tradujo en el alejamiento de dicho sector respecto a los acontecimientos que teniacutean lugar en las zonas mineras y en la sensacioacuten de ausencia del Ejecutivo frente a los acontecimientos y procesos surgidos en la relacioacuten entre empresas y comunidades
En este sentido el traslado de competencias a las Direcciones Regionales permitiraacute una presencia constante de la autoridad estatal en las zonas mineras que agilizaraacute la funcioacuten de fiscalizacioacuten la supervisioacuten del monitoreo ambiental y de las labores de vigilancia ciudadana y la prom ocioacuten de la actividad minera La transferencia de funciones a los gobiernos regionales establecida en la Ley Orgaacutenica de los Gobiernos Regionales (LOGR) del 2003 se produciraacute de manera paulatina hasta el antildeo 2009 (Decreto Supremo 038-2004-PCM)
Sin embargo se debe entender que este enfoque sectorializado no culminaraacute mientras las transferencias se sigan circunscribiendo a la mineriacutea artesanal y a la pequentildea mineriacutea y las sanciones que puedan imponer las regiones solo se refieran
11 El Proyecto Gestioacuten Ambiental y de Medio Ambiente (GAMA) ejecutado por el Ministerio de Energiacutea y Minas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacioacuten ha contribuido a fortalecer las organizaciones regionales de mineros artesanales y a apoyarlas para que gestionen juntas la aprobacioacuten de la nueva ley
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a las normas que estas pueden dictar en razoacuten de sus competencias Es decir con el actual esquema de transferencias la relacioacuten con la gran mineriacutea seguiraacute siendo competencia del gobierno central En tal sentido las funciones de cada Direccioacuten Regional de Mineriacutea seguiraacuten siendo desconcentradas y no descentralizadas
Como parte del cronograma de transferencias la Direccioacuten General de Mineshyriacutea (DGM) oacutergano encargado de proponer y evaluar la poliacutetica del sector en el antildeo 2005 transfirioacute a los gobiernos regionales la capacidad de formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de minas de la respectiva regioacuten Asimismo transfirioacute la funcioacuten de implementar las acciones correctivas e imponer sanciones a la pequentildea mineriacutea y a la mineriacutea artesanal
En los antildeos 2006 y 2007 la transferencia de funciones incluiraacute la capacidad de fomentar y supervisar la exploracioacuten y explotacioacuten de recursos mineros asiacute como la de otorgar concesiones de beneficio labor general y transporte minero para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal
Por otro lado y de acuerdo con lo establecido en la LOGR la Direccioacuten Geneshyral de Asuntos Ambientales Mineros tiene programado transferir en el mediano plazo (2005-2009) la funcioacuten de aprobar y supervisar los programas de adecuacioacuten y manejo ambiental de las respectivas circunscripciones (ver el cuadro 3)
Cuadro 3Sector Energiacutea y M inas Cronogram a de transferencias
de funciones a gobiernos regionales
Funciones (mineriacutea)Antildeo de transferencia
2005 2006 2 0 0 7 20 0 8 2009
Formular aprobar ejecutar evaluar fiscalizar dirigir controlar y administrar los planes y poliacuteticas en materia de energiacutea minas e hidrocarburos de la regioacuten en concordancia con las poliacuteticas nacionales y planes sectoriales
x x
Fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal y la exploracioacuten y explotacioacuten de los recursos mineros de la regioacuten con arreglo a ley
x
Otorgar concesiones para pequentildea mineriacutea y mineriacutea artesanal de alcance regional
x x x x x
Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales
x x x
Aprobar y supervisar los PAMA (de las actividades mineras) de su circunscripcioacuten implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes
x x x
Fuente Consejo Nacional de Descentralizacioacuten (tomado de Glave y Morales 2006)
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Un punto importante en el marco de la transferencia de funciones a las Direcciones Regionales es la necesidad de capacitar a sus encargados para que no solo comprendan el marco normativo que los reglamenta sino tambieacuten los aspectos teacutecnicos relacionados con su manejo ambiental y con la seguridad minera de manera que cumplan mejor su papel fiscalizador Asimismo es importante que asuman que deben cumplir tambieacuten una funcioacuten social como promotores de la mineriacutea y facilitadores del diaacutelogo
En el contexto del proceso de descentralizacioacuten surge el debate entre las visiones de desarrollo regional y local Por un lado el desarrollo local puede ser visto con una loacutegica de reproduccioacuten simple con actividades econoacutem icas a pequentildea escala y procesos participativos en materia de gestioacuten puacuteblica que cobran particular relevancia Por otro lado el concepto de desarrollo regional suele subrayar la importancia de realizar obras de infraestructura social y econoacuteshymica de mayor envergadura para lo cual es imprescindible la prom ocioacuten de la inversioacuten privada y puacuteblica Esta perspectiva exige un marco de ordenamiento territorial a partir del cual sea posible identificar por ejemplo diferentes dotashyciones de capital social y productivo (Schejtman y Berdegueacute 2003)
A la luz de esa tensioacuten es necesario el disentildeo de poliacuteticas de promocioacuten que articulen los niveles macro meso y microeconoacutemico Esto es lo que Meyer-Stamer (2000) denomina un enfoque sisteacutemico Con este enfoque un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutem ico (econom iacutea nacional) sino que requiere medidas especiacuteficas mdash del gobierno y la sociedad civilmdash dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas y la poblacioacuten (nivel meso) Estas poliacuteticas a nivel meso incluyen medidas especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas de poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambientales entre otras
Un ejemplo de ello es la formacioacuten del cluacutester minero en la regioacuten de Antofagasta en Chile Seguacuten el gobierno de ese paiacutes la aglomeracioacuten minera se ha visto favorecida por la concentracioacuten de grandes yacimientos en el norte del paiacutes por importantes flujos de inversioacuten extranjera y nacional y por la exisshytencia de un marco legal estable12 Mediante el cluacutester se articulan las grandes empresas mineras con la pequentildea y mediana industria proveedora de servicios Ademaacutes la extraccioacuten de materias primas se vincula con el desarrollo tecnoloacutegico y cientiacutefico El sector puacuteblico cumple la funcioacuten de facilitador para el encuentro entre los actores involucrados y provee los instrumentos necesarios para que las pequentildeas y medianas empresas puedan certificarse y mejorar su calidad y sus precios Tambieacuten participa mediante la inclusioacuten del desarrollo sustentable en el disentildeo de sus poliacuteticas asiacute como de mecanismos para la distribucioacuten
12 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwminmineriaclgt
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equitativa de las rentas mineras hacia las comunidades A ello se suman los esfuerzos para difundir informacioacuten sobre la participacioacuten de las pequentildeas y medianas empresas en cada fase de los procesos productivos mineros en cada una de las minas13 Las empresas por su parte deben operar en el marco de la responsabilidad social corporativa
4 ANAacuteLISIS D E LO S A SPECTO S M ICRO
41 Productividad la esencia de la competitividad
Debido a que la mineriacutea es una actividad sujeta a la existencia de recursos mineros no puede trasladar sus operaciones hacia otras locaciones Esto hace que uno de los factores principales de la competitividad del sector tenga como referencia la riqueza geoloacutegica de una regioacuten o un paiacutes Justamente los informes del Instituto Fraser14 elaboran un raacutenking de las mejores locaciones mineras basaacutendose en la riqueza geoloacutegica y en las poliacuteticas que rigen la inversioacuten y la actividad minera en las respectivas locaciones
De alguna manera esta caracteriacutestica genera dos tipos de competencia Por un lado la competencia entre locaciones mineras mdash sean paiacuteses o regiones dentro de paiacutesesmdash lo cual hace que se promulguen coacutedigos mineros para estimular la inversioacuten Asiacute en la deacutecada de 1990 los paiacuteses y las regiones mineras dictaron medidas que si bien aumentaron el nuacutemero de operaciones mineras tambieacuten pueden haber disminuido el retorno de las mismas a causa de las facilidades brindadas a los inversionistas Efectivamente la estructura tributaria mdash no solo el impuesto a la renta sino tambieacuten el conjunto de facilidades de inversioacuten e importacioacutenmdash es uno de los principales instrumentos de poliacutetica que reflejan la competencia entre paiacuteses En los uacuteltimos antildeos a esto se antildeadioacute el debate sobre el uso y la funcioacuten de las regaliacuteas instrumento finalmente implementado en el Peruacute y en Chile Es importante observar el distinto uso que le dan estos paiacuteses a los recursos generados por las regaliacuteas en el Peruacute van a gastos de inversioacuten puacuteblica y en Chile se dirigen a un fondo de inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea
Por otro lado la competencia entre empresas mineras estaacute dada como en cualquier otra industria de commodities en funcioacuten de los costos de produccioacuten Las curvas de costos utilizadas para cada metal mdash que indican si una operacioacuten
13 Para mayor informacioacuten veacutease lthttpwwwclustermineroclgt14 Desde 1997 el Instituto Fraser de Canadaacute aplica una encuesta anual a representantes de
empresas de exploracioacuten y explotacioacuten minera con el objetivo de evaluar coacutemo la riqueza geoloacutegica y las poliacuteticas puacuteblicas intervienen en las decisiones de inversioacuten en exploracioacuten minera
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tiene un costo por debajo del promedio internacional e incluso por debajo de determinados quintiles o cuartelesmdash da cuenta de este tipo de competencia lo que implica esfuerzos por aumentar la productividad de cada factor utilizado en el proceso minero
Debido a que la informacioacuten sobre costos mineros no es faacutecilmente accesible los estudios sobre productividad minera no son muy frecuentes Se pueden citar sin embargo el de Tilton y Landsberg (1999) que sostiene que la introduccioacuten de una variedad de innovaciones tecnoloacutegicas elevoacute sustancialmente la proshyductividad del trabajo y los estudios sobre mineriacutea del oro e industrias basadas en recursos naturales en Canadaacute (CSLS 2003) que indican que los cambios en los precios reales han tenido un impacto importante en el crecimiento de la productividad en la mineriacutea del oro
En paiacuteses como el Peruacute con la mayor parte de la mineriacutea desarrollada por empresas extranjeras el tema de la productividad del proceso minero estaacute bastante descuidado El Ministerio de Energiacutea y Minas no publica estadiacutesticas al respecto y la informacioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no llegar a anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educativos o de nivel de reservas actualizadas En todo caso sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio en 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) (ver el graacutefico 13) Seriacutea necesario contar con encuestas detalladas para identificar los factores que inciden en estos aumentos diferenciados por estrato minero
Graacutefico 13 Productividad seguacuten estratos
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42 Canon minero y regaliacuteas un balance preliminar
Seguacuten la teoriacutea econoacutem ica los recursos naturales son propiedad mdash patrimoshyniomdash de la nacioacuten por ende su explotacioacuten debe beneficiar a la poblacioacuten sin perjudicar a las futuras generaciones Debido al caraacutecter no renovable de dichos recursos la actividad minera deberiacutea estar sujeta al pago de la llamada renta de escasez que representa el costo de oportunidad intertemporal de su explotacioacuten (Barrantes 2005) Siguiendo este marco conceptual el canon minero no es un mecanismo compensatorio mdash pues no equivale a dicho costomdash sino maacutes bien un mecanismo de redistribucioacuten de la renta generada por la explotacioacuten de los recursos naturales Este se encuentra contemplado en la Constitucioacuten Poliacutetica del Peruacute (artiacuteculo 77) y en la Ley del Canon 27506 de julio del 2001 En la ley se establece que los recursos del canon solo pueden ser utilizados para el finan- ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local
El canon equivale a 50 de los fondos recaudados por el Estado por concepto de impuesto a la renta (IR) de tercera categoriacutea de las empresas mineras es decir se aplica sobre las utilidades generadas en el ejercicio correspondiente Por ello la recaudacioacuten del canon em pieza luego de que la em presa ha recuperado su inversioacuten inicial Ademaacutes transcurren cerca de dieciocho meses entre el m om ento en que la em presa realiza su primer pago de IR a la Superintendencia Nacional de Administracioacuten Tributaria (SUNAT) y el m om ento en que el canon se transfiere a las localidades correspondientes (CAD 2005) Asiacute por ejem plo Antamina inicioacute sus actividades de exploracioacuten en el antildeo 1997 y com enzoacute sus operaciones antildeos maacutes tarde en el 2001 Recieacuten en abril del 2005 la compantildeiacutea minera com enzoacute a pagar a cuenta del IR dado que logroacute amortizar su peacuterdida tributaria De esta manera en julio del 2006 tres m eses despueacutes de la regularizacioacuten del pago anual la regioacuten de Aacutencash y el distrito de San Marcos (Aacutencash) localidad donde opera la mina deberiacutean haber recibido por primera vez los recursos del canon
Del total recaudado por concepto de canon 10 se destina al distrito donde se encuentra la mina 25 a la provincia 40 al departamento y 25 al gobierno regional Los gobiernos regionales deben entregar 20 de lo transferido a las universidades puacuteblicas de su jurisdiccioacuten monto que debe ser utilizado exclushysivamente en investigacioacuten cientiacutefica y tecnoloacutegica
En los uacuteltimos antildeos el canon minero se increm entoacute en medida importante debido al aumento de las utilidades de la em presa mineras por el alza del precio internacional de los metales En el 2004 se transfirieron a gobiernos regionales y locales maacutes de 451 millones de soles por concepto de canon minero Dicho monto representoacute un crecim iento de casi 60 respecto al antildeo anterior y de maacutes de 700 para el periodo 2000-2004 (CAD 2005) Cajamarca Puno y Aacutencash son los departamentos maacutes beneficiados por el canon en el
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2004 por ejem plo recibieron 182 millones de soles 66 millones de soles y 63 millones de soles respectivam ente (CAD 2005) A octubre del 2005 el monto transferido por canon minero ascendiacutea a 652 millones de soles15 En el antildeo 2003 1596 distritos recibieron transferencias por concepto de canon minero incluidas 164 localidades donde se ubican las explotaciones mineras no m etaacuteshylicas (Barrantes y otros 2005)
Sin embargo la importancia relativa del canon en el presupuesto total y especiacuteficamente las transferencias totales que reciben los gobiernos regionales y locales es baja En el 2004 el canon minero representoacute 26 y 19 del total de transferencias efectivamente recibidas por los departamentos de Cajamarca y Aacutencash (CAD 2005) siendo maacutes importantes las transferencias recibidas por concepto de FONCOMUN A manera de ejemplo en el 2003 los distritos receptores de canon recibieron en promedio 1880 soles per caacutepita por canon minero y 15080 soles per caacutepita por concepto de Foncomun
La poca importancia relativa de los recursos del canon en el presupuesto de las municipalidades el desfase entre el comienzo de las operaciones de la empresa y la transferencia del canon y la restriccioacuten que enfrentan los municipios para la asignacioacuten de estos fondos todo ello incide en el bajo impacto del canon sobre las localidades receptoras Estos factores tambieacuten influyen en la percepcioacuten negativa de las poblaciones maacutes cercanas a las operaciones mineras respecto a la capacidad de estas empresas para mejorar sus condiciones de vida Asiacute a pesar del incremento de las transferencias por concepto de canon las empresas mineras han enfrentado una serie de conflictos en los distritos donde mantienen sus operaciones (Cajamarca La Encantildeada y Cachachi en Cajamarca)
En la actualidad los mecanismos de transparencia permiten conocer el monto transferido por concepto de canon y de regaliacuteas en los aacutembitos distrital provincial y regional pero no su efectiva ejecucioacuten en obras en cada uno de esos niveles Si bien existen leyes que establecen el marco legal necesario para la difusioacuten de informacioacuten sobre la gestioacuten de los gobiernos regionales (Ley Marco de Descentralizacioacuten Ley de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten y Ley de Presupuesto Participativo) estas herramientas no han sido debidamente difundidas y no son utilizadas por el ciudadano comuacuten (CAD 2005) Seguacuten el estudio de Ciudadanos al Diacutea (CAD) ldquoCapacidad institucional gubernamental a nivel local en zonas minerasrdquo (2005) la carencia de tecnologiacuteas de la informacioacuten el limitado acceso ciudadano a la informacioacuten la limitada difusioacuten de datos y las barreras para la participacioacuten y vigilancia ciudadana efectiva limitan e impiden un adecuado monitoreo de las finanzas puacuteblicas por parte de la poblacioacuten
15 En el antildeo 2004 los departamentos del Cusco Huaacutenuco Lambayeque Loreto Tumbes Ucashyyali y la provincia constitucional del Callao no recibieron transferencias por canon minero En el 2005 no recibieron canon minero los departamentos de Lambayeque y Tumbes
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Por otro lado el reciente proceso de regionalizacioacuten experimentado en el Peruacute tambieacuten ha contribuido a presionar por una mayor transferencia de los beneficios generados en las industrias extractivas La falta de recursos econoacutemicos con los que cuenta este proceso ha generado presiones para que se apliquen otras medidas que conduzcan a elevar los presupuestos de las regiones En este contexto en el 2004 se aproboacute la Ley 28258 de Regaliacuteas Mineras La regaliacutea es un gravamen que afecta porcentualmente el valor de las ventas de los minerales extraiacutedos es decir es un gravamen ad valorem que se impone sobre las ventas y no sobre las utilidades El monto imponible seriacutea entre 1 y 3 del valor de las ventas de los concentrados o sus equivalentes de acuerdo con el volumen de las mismas Es decir deben pagar maacutes las empresas que vendan maacutes La propuesta inicial de la ley aplicaba 3 de regaliacuteas al valor de lo producido (y no de las ventas) y no haciacutea distincioacuten entre voluacutemenes grandes medianos y pequentildeos El contenido final de la ley aprobada en junio del 2004 (3 del valor de las ventas y escalas de acuerdo con el valor de las mismas) puede ser visto como una ventaja para las empresas mineras
Existe una discusioacuten vigente sobre el posible deterioro que las regaliacuteas pueden ocasionar a la competitividad del sector minero peruano En un inicio se planteaba que su aplicacioacuten debiacutea ser acompantildeada por medidas favorables para las empresas mineras com o la disminucioacuten de los aranceles a la importashycioacuten de bienes de capital sin embargo las regaliacuteas se han aplicado sin medidas compensatorias
Independientemente de si las regaliacuteas afectaraacuten la competitividad de las empresas o de si son un impuesto ciego o una contraprestacioacuten por el uso de los recursos tambieacuten se debe debatir sobre coacutem o asegurar el buen uso de estos recursos para que permitan lograr un impacto importante en el bienestar de las poblaciones que albergan a las industrias extractivas
43 Mineriacutea pobreza y desarrollo local
En el marco de los conflictos suscitados en los uacuteltimos antildeos entre las comunidades y las principales empresas mineras surge la discusioacuten acerca del impacto local de dicha actividad Tal com o se m encionoacute en liacuteneas anteriores el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las empresas mineras Estas transferencias tienen ademaacutes un comportamiento proshygresivo es decir los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician del canon minero a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de Foncomun y el Vaso de Leche que tiene un caraacutecter regresivo (Barrantes y otros 2005) Por otra parte la baja capacidad de la mineriacutea moderna para absorber mano de obra mdash especialm ente la no calificadamdash incide auacuten maacutes en el descontento de la
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poblacioacuten dadas las expectativas generadas en torno a estos grandes proyectos mineros
Sin embargo en la actualidad existen pocos estudios cuantitativos que midan la relacioacuten entre actividad minera y pobreza Torres y De Echave (2005) hacen un anaacutelisis de corte transversal y temporal (panel data) para cinco antildeos del periodo 1991-2001 A partir del modelo econom eacutetrico utilizado concluyen que la actividad minera (medida como el producto bruto interno sectorial) tiene un impacto negativo sobre la pobreza (medida a traveacutes del iacutendice de desarrollo humano de los departamentos mineros)
Por otro lado Zegarra (2005) propone identificar el impacto de la mineriacutea en el bienestar de los hogares ubicados en distritos mineros El autor sostiene que la mineriacutea impacta en las econom iacuteas locales de los lugares donde se desarrolla la actividad mediante el cambio en los precios relativos de bienes de consumo insumos de produccioacuten y bienes finales debido al shock de demanda que se genera asiacute como a los cambios en la productividad de los factores agrarios y no agrarios principalmente por las externalidades negativas de la operacioacuten (posibles impactos ambientales negativos) e inversiones generadas a partir de las transferencias del canon Seguacuten lo planteado en la propuesta de investigacioacuten los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con la dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria Asiacute un punto central de la propuesta es que si los mercados de productos y factores funcionaran perfectamente los hogashyres podriacutean hacer ajustes de sus actividades mdash raacutepidos y de poco costomdash para aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas de la actividad minera Sin embargo como sentildeala el autor en el contexto de los hogares rurales imperfectos este ajuste no es inmediato por lo cual en el corto plazo los hogares podriacutean enfrentar efectos negativos
Finalmente el trabajo de Perla (2005) muestra que la relacioacuten entre abunshydancia de recursos naturales y crecimiento econoacutem ico es sensible a la definicioacuten de la primera variable Por ejemplo identificar como abundante en recursos a paiacuteses con un alto ratio de exportaciones primarias y PBI implica mezclar en un mismo grupo a paiacuteses en proceso de desarrollo y a aquellos que efectivashymente son ricos en recursos naturales En este sentido la autora apunta que los resultados de Sachs y W arner (1995) que identifican una relacioacuten negativa entre recursos naturales y crecimiento podriacutean estar mostrando las desventajas de ser primario-dependiente y no un efecto intriacutensecamente nocivo en el hecho de ser rico en minerales y petroacuteleo Si por el contrario se utiliza com o medida de abundancia el stock de riqueza natural la variable pierde robustez y significancia para explicar el crecimiento econoacutem ico Del mismo modo los resultados son sensibles a la seleccioacuten del periodo temporal La autora concluye que no hay evidencia contundente acerca de la llamada ldquomaldicioacuten de los recursos naturalesrdquo
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En esa liacutenea sostiene que si los paiacuteses dependientes de recursos aprovechan su oportunidad para acumular rentas y adoptan estrategias para generar valor agregado a partir de los mismos podriacutean alcanzar en el largo plazo el cambio estructural de sus economiacuteas
44 Cambio tecnoloacutegico iquestolvidando lo importante
Un tema generalmente soslayado en el Peruacute es el cambio tecnoloacutegico La mayoshyriacutea de nuestras industrias basan su competitividad en la calidad y abundancia de las materias primas y de los insumos Asiacute por ejemplo somos los mayores productores de harina de pescado gracias a la abundancia de anchoveta y tenemos ventajas en la produccioacuten de espaacuterragos por la posibilidad de lograr varias cosechas al antildeo
Como se m encionoacute en una seccioacuten anterior la mineriacutea mdash y en general las industrias extractivasmdash basa su competitividad en la disponibilidad de los recursos En este caso la riqueza geoloacutegica seraacute uno de los principales determishynantes para atraer la inversioacuten minera Sin embargo mantener la competitividad ante el agotamiento de los recursos tiene que ver con poder incorporar cambios tecnoloacutegicos que permitan reducir costos Tilton y Landsberg (1999) reportan coacutemo la hidrometalurgia16 junto con otros avances tecnoloacutegicos permitioacute el revitalizamiento de la industria del cobre en Estados Unidos durante las deacutecadas de 1970 y 1980 Esta tecnologiacutea permitioacute reducir la ley miacutenima de explotacioacuten (cut off grade) de un yacimiento de cobre y que la industria se adecuase a las nuevas regulaciones ambientales Hacia finales de la deacutecada de 1990 cuando la tecnologiacutea ya fue comercializada la diferencia de costos era de 039 doacutelares por libra de cobre frente a 064 doacutelares en la tecnologiacutea convencional (Kuramoto y Torero 2003)
El Peruacute no fue ajeno a esta innovacioacuten tecnoloacutegica e incluso tuvo un papel protagoacutenico en el desarrollo de la hidrometalurgia El ahora olvidado Proyecto del Cobre que ejecutoacute el Pacto Andino en el Peruacute y Bolivia tuvo como objeshy
16 La hidrometalurgia es una tecnologiacutea que permite la explotacioacuten de metales usando medios acuosos y aacutecidos Es decir el mineral minado e inclusive material antes considerado como desecho es rociado con una solucioacuten aacutecida que disuelve la roca y separa el metal (etapa de lixiviacioacuten) Posteriormente la adicioacuten de otros reactivos permite aumentar la concentracioacuten del metal dentro de la solucioacuten (etapa de extraccioacuten por solventes) Finalmente a la nueva solucioacuten se le aplica una corriente eleacutectrica que hace que los iones del metal se depositen en unos aacutenodos para formar una placa de metal de alta pureza (etapa de electrodeposicioacuten) Esta tecnologiacutea permite reducir las operaciones unitarias involucradas en la explotacioacuten tradicional de metales Por ejemplo reduce la necesidad de moler el mineral y elimina toda la etapa de fundicioacuten
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tivo desarrollar tecnologiacuteas apropiadas que usasen medios bioloacutegicos (Macha y Sotillo 1975) Este proyecto inicioacute una serie de actividades que permitieron acumular conocimiento sobre el uso de bacterias en procesos hidrometaluacutergicos del cobre La decisioacuten de utilizar el meacutetodo hidrometaluacutergico para la ejecucioacuten del proyecto Cerro Verde17 se debe a los avances logrados en el proyecto del Pacto Andino
Lamentablemente el conocim iento adquirido durante la ejecucioacuten del proyecto del Pacto Andino y de Cerro Verde se ha perdido casi en su totalidad Si bien Cerro Verde auacuten utiliza este meacutetodo de tratamiento del cobre lo hace siguiendo los paraacutemetros de la tecnologiacutea disponible comercialmente a nivel mundial Asimismo se ha perdido el conocimiento acumulado sobre la potenshycialidad del uso de esta tecnologiacutea para yacimientos de minerales complejos como los que explotan las empresas pequentildeas y medianas segmentos mineros con baja productividad
Una potencial consecuencia de esta peacuterdida de conocimiento es la dismishynucioacuten de la posibilidad de generar alternativas de diversificacioacuten econoacutemica Una reciente revisioacuten de casos de acumulacioacuten de conocimiento en industrias basadas en recursos naturales da cuenta de la posibilidad de generar tecnologiacuteas que se pueden utilizar en industrias totalmente distintas (Lorentzen 2005) El desarrollo de tecnologiacuteas de ventilacioacuten en las minas sudafricanas por ejemplo ha permitido aplicar avances en la industria de la vivienda y el conocimiento acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la proshyduccioacuten de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en este combustible Ambos casos son ejemplos de diversificacioacuten econoacutem ica como resultado de antildeadir valor a las actividades basadas en recursos naturales
5 A M O D O D E C O N C LU SIOacute N D E ldquoM IN ERIacuteA Y PO BREZArdquo A ldquoM IN ERIacuteA Y D ESA RRO LLO rdquo
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeco- noacutemico principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacioacuten de divisas y alivio de la balanza de pagos asiacute com o en el crecishymiento econoacutem ico Sin embargo es menos claro el impacto real de la industria minera en la generacioacuten de em pleo directo e indirecto asiacute com o en el proceso de desarrollo local y regional En general el impacto del sector a nivel meso y microeconoacutem ico es auacuten indeterminado y hasta el momento hay maacutes evidencia que sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo
17 Cerro Verde fue la cuarta operacioacuten en el mundo que utilizoacute el meacutetodo hidrometaluacutergico
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Un punto importante es la falta de informacioacuten baacutesica que permita estimar con mayor precisioacuten el impacto real de la mineriacutea en el desarrollo nacional Una manera de que la mineriacutea acreciente su contribucioacuten al desarrollo nacional es su articulacioacuten con el resto del aparato productivo del paiacutes La metodologiacutea estaacutendar para medir esta articulacioacuten es usar la matriz de insumo-producto y analizar los coeficientes teacutecnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias Este tipo de anaacutelisis no se ha realizado desde hace maacutes de veinte antildeos en el paiacutes por lo tanto no se conoce la real contribucioacuten econoacutem ica (directa e indirecta) de la mineriacutea La falta de una tabla de insumo-producto actualizada desagregada por actividad productiva y especiacutefica de cada regioacuten impide medir los coeficientes directos e indirectos de la mineriacutea a nivel nacional y regional asiacute com o el efecto diferenciado de cada explotacioacuten en particular (oro plata y zinc) Esta es una tarea pendiente pues es necesario saber si la mineriacutea cada vez maacutes mecanizada sigue generando cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte antildeos mdash cuando el resto de los sectores econoacutem icos no estaban tan desarrolladosmdash o si por el contrario algo se ha avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno
Igualmente el anaacutelisis de los cambios sociales y econoacutem icos ocasionados por la expansioacuten de la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de las liacuteneas de base social y econoacutem ica recogidas durante el proceso de elaboracioacuten de los estudios de impacto ambienshytal o simplemente debido a que no existe informacioacuten baacutesica que permita dar a conocer la situacioacuten de los distritos antes y despueacutes del comienzo de las operaciones mineras Independientemente de las cifras resultantes un anaacutelisis como el mencionado se puede convertir en una herramienta de planificacioacuten La identificacioacuten de aquellos sectores con los cuales la mineriacutea se halla maacutes o menos articulada brinda valiosa informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas Sin embargo algunos sectores podriacutean percibir que este tipo de anaacutelisis puede significar un riesgo poliacutetico al tender hacia una econom iacutea centralmente planificada ademaacutes de la incertidumbre acerca de la real capacidad del sector puacuteblico para hacer una planificacioacuten moderna
Por otro lado dado que las operaciones mineras se desarrollan en zonas con pasivos ambientales y sociales histoacutericos con baja provisioacuten de servicios puacuteblicos (educacioacuten y salud) es conveniente adoptar un enfoque de competi- tividad sistemaacutetica (Meyer-Stamer 2000) El aspecto central de este concepto es que un desarrollo industrial exitoso no se logra solo a nivel m icroeconoacutem ico (empresas) o m acroeconoacutemico sino que se requieren medidas especiacuteficas del gobierno y de la sociedad civil dirigidas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso) Estas medidas deben ser capaces de articular poliacuteticas de promocioacuten en los niveles meso y macro que dependen a su vez de estructuras poliacuteticas y econoacutem icas fundamentales asiacute com o de un conjunto de actores
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Este enfoque es lo suficientemente amplio com o para comprender las fortaleshyzas y debilidades centrales que determinan potencialidades de desarrollo local y regional (Meyer-Stamer 2000) Entre las poliacuteticas a nivel meso se encuentran aquellas que son especiacuteficas para la creacioacuten de ventajas competitivas poliacutetica tecnoloacutegica de educacioacuten y ambiental entre otras Sin diversificacioacuten econoacutemica a nivel regional y nacional el crecimiento econoacutem ico que arrastran las industrias extractivas no estaraacute acompantildeado de cambios significativos en la calidad de vida de las poblaciones locales
Finalmente a nivel macroeconoacutemico poco sabemos acerca de las tendencias a largo plazo de los cambios en la productividad minera en el Peruacute La informashycioacuten publicada permite hacer un caacutelculo simple de la productividad de la mano de obra pero no anaacutelisis maacutes refinados pues no se cuenta con informacioacuten sobre dotacioacuten de capital o de mano de obra controlada por niveles educatishyvos o por nivel de reservas actualizadas Hemos mostrado coacutem o sobre la base de la informacioacuten disponible se puede indicar que para el periodo 2001-2004 la productividad media del sector minero se elevoacute en promedio 77 siendo el segmento de la pequentildea mineriacutea el que experimentoacute el mayor incremento (175) seguido por la gran mineriacutea (31) y la mediana mineriacutea (26) aunque en lo que se refiere a los montos promedio la gran mineriacutea llega una producshytividad media equivalente a treinta o cuarenta veces el de la pequentildea mineriacutea Aquiacute es importante volver a subrayar la importancia de la inversioacuten en ciencia y tecnologiacutea desde el sector privado y como parte de las poliacuteticas puacuteblicas El crecimiento y la rentabilidad de las empresas se ven impulsados por medidas com o el establecimiento de alianzas de largo plazo que permiten asegurar contratos asistencia teacutecnica directa e indirecta establecimiento de programas de desarrollo de proveedores y de desarrollo de productos y mejora del flujo de informacioacuten comercial entre otros factores Todas las medidas mencionadas tienen como objeto eliminar las barreras de entrada al mercado pero ademaacutes mdash y quizaacute maacutes importantemdash elevar la capacidad tecnoloacutegica y de innovacioacuten de las empresas Sin lo anterior es imposible pensar en un cluacutester dinaacutemico y sostenido ni tampoco en em pleos de buena calidad y un mayor retorno de los beneficios en las zonas mineras (Culverwell 2001)
En uacuteltima instancia en el contexto de la conflictiva relacioacuten entre crecishymiento minero y desarrollo local de los uacuteltimos antildeos maacutes allaacute de los temas referidos a la confianza entre actores puacuteblicos y privados surge la discusioacuten acerca del impacto de la mineriacutea en el bienestar de las poblaciones locales Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los distritos donde operan las industrias extractivas Recordemos ademaacutes que estas transferencias tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que maacutes se benefician) a diferencia de lo que ocurre con las transferencias del Foncomun y el Vaso de Leche Esto aunado a que la mineriacutea
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moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra mdash en especial la no calificadamdash aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos mineros Por eso es importante comprender mejor la relacioacuten entre mineriacutea y desarrollo local y regional Investigaciones que identifishyquen coacutemo los efectos de la actividad minera seraacuten diferenciados de acuerdo con determinadas variables mdash dotacioacuten de mano de obra familiar tierra educacioacuten y otros activos productivos para la produccioacuten agropecuaria y no agropecuaria asiacute como capacidades de gestioacuten tanto puacuteblica como privadamdash permitiraacuten saber de queacute modo los hogares rurales podriacutean aprovechar las nuevas oportunidades econoacutem icas generadas por la actividad minera
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