Fundamentos de la Ordenación del Territorio

Revisado a partir de la presentación de Revisado a partir de la presentación de Juan Carlos Rodríguez MateosJuan Carlos Rodríguez Mateos

Dpto. Geografía HumanaDpto. Geografía Humana

1. La planificación territorial española desde la Ley de

Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1956 hasta la última

Ley de Suelo de 2007

Primeros antecedentes de planificación territorial

en España

-Planeamiento urbano (leyes del suelo)

-Planificación de infraestructuras de transporte (red de carreteras y ferrocarril)

-Ordenación rural asociada a la planificación hidráulica (creación de Confederaciones Hidrográficas, colonización rural, regadíos, puesta en cultivo de tierras antes en desuso, etc.)

Ley de 1956: por primera vez aborda la planificación en todas las escalas ; alude a la ordenación urbana como función pública ; establecía también figuras que bien podríamos asimilar a una especie de planificación “territorial” (Plan Nacional, Plan Provincial)

Ley de 1975: en ella aparece el Plan Director Territorial de Coordinación (PDTC), que sustituye al Plan Provincial y que pretende coordinar el planeamiento físico con el socioeconómico

Tras la aprobación de la Constitución de 1978 se produce un reparto de competencias; ordenación territorial, urbanismo y vivienda serán competencias exclusivas de las CC.AA.

La Ley de 1990 y el Texto Refundido de 1992 fueron recurridos por varias CC.AA. Que consideraban que la normativa nacional invadía competencias autonómicas.

La Sentencia derogatoria 61/1997 del Tribunal Constitucional derogó esa normativa. En respuesta a dicha sentencia, los parlamentos regionales abrieron un proceso legislativo para elaborar su propia normativa urbanística. Así, Andalucía creó su primera legislación autonómica sobre urbanismo: la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana en Andalucía de 1997 (adoptada con carácter urgente y transitorio).

Más tarde aparecen la Ley de Régimen del suelo y valoraciones 6/1998, que simplifica notablemente la regulación urbanística, reduciéndose a los derechos y deberes básicos, pues el resto de las competencias corresponden a las autonomías, y la Ley del suelo de 2007.

Podemos señalar como otro precedente de la actual ordenación territorial la política regional de los años 60-70.

Tipo de intervención “territorial” que priorizó lo económico y la política regional en lugar de la planificación física, siguiendo el modelo ya aplicado en otros países europeos (Francia sobre todo).

Entre esas políticas regionales de la España preautonómica podemos destacar los denominados Planes de Desarrollo.

El primer plan (1964-1967) creó polos de desarrollo en Zaragoza, Valladolid, Coruña, Vigo y Sevilla y polos de promoción en Burgos y Huelva .

Junto a esta política de desarrollo se desarrollaron distintas políticas sectoriales que incidieron igualmente en el territorio (Plan de Modernización de Carreteras de 1950, Programa de Autopistas de 1967, Ley de Carreteras de 1974, Ley de Costas de 1969, etc.).

2. La ordenación del territorio en las Comunidades Autónomas. Leyes, directrices y planes de ordenación territorial en las

CC.AA. Retos de la ordenación del territorio en las CC.AA.

Reparto de competencias Estado-CC.AA.

Según la Constitución, las Comunidades Autónomas detentan capacidad exclusiva en materia de OT, urbanismo y vivienda, es decir, políticas de planificación física, fundamentalmente (art. 148.1 CE).

El Estado seguirá desarrollando políticas de carácter económico e infraestructural y otras políticas sectoriales con incidencia territorial (art. 149.1 CE). Distintos planes nacionales de infraestructuras (Plan Director de Infraestructuras de 1993, Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte de 2004) no han renunciado del todo a incluir aspectos de ordenación territorial, dado que se trata de planificar y plantear la articulación de todo el territorio del país y de mejorar su cohesión socioeconómica y territorial a través de potentes estructuras de transporte. Ello provoca conflictos Estado/CC.AA.

Cada autonomía ha creado su propia legislación urbanística y territorial y, en la mayoría, también se han creado planes.

Desde la primera ley autonómica de OT (la de Cataluña de 1983) hasta las actuales han ido evolucionando los conceptos y criterios de la ordenación territorial, desde unos antiguos planteamientos esencialmente económicos de la OT (por influencia francesa) pero con aspectos ambientales interesantes, hasta legislaciones más recientes en las que se entiende la OT más como planificación física orientada a la propuesta de un modelo territorial concreto. Sólo en algunas de las actuales estrategias regionales empieza a plantearse la convergencia entre organización física del territorio y objetivos de desarrollo económico equilibrado.

Comunidad Autónoma Legislación de ordenación territorialAndalucía Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio

Aragón Ley 11/1992 de Ordenación del Territorio Ley 4/2009 de Ordenación del Territorio

Asturias Decreto Legislativo 1/2004 por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo

Baleares Ley 14/2000 de Ordenación del TerritorioCanarias Decreto Legislativo 1/2000 por el que se aprueba el Texto

Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales

Ley 4/2006 de modificación del Texto Refundido de Ordenación del Territorio

Cantabria Ley 2/2001 de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Suelo

Ley 2/2009 de Modificación de 2/2001 de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Suelo

Castilla y León Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio Ley 14/2006 de modificación de 10/1998 de Ordenación

del TerritorioCastilla-La Mancha Decreto Legislativo 1/2004 por el que se aprueba el Texto

Refundido de Ordenación del Territorio y de Ley 12/2005 de modificación del Decreto 1/2004

Cataluña Ley 23/1983 de Política Territorial Ley 8/2005 de protección, gestión y ordenación del

paisajeComunidad Valenciana Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del

PaisajeExtremadura Ley 15/2001 del Suelo y Ordenación TerritorialGalicia Ley 10/1995 de Ordenación del Territorio

Ley 6/2007 de Medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral

Ley 7/2008 de Protección del PaisajeMadrid Ley 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo y

UrbanismoMurcia Decreto legislativo 1/2005 por el que se aprueba el texto

refundido de del SueloNavarra Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y

UrbanismoPaís Vasco Ley 4/1990 de Ordenación del TerritorioRioja, La Ley 5/2006 de Ordenación del Territorio y Urbanismo

a) Planes o directrices de ámbito regional;b) Planes insulares, subregionales o

comarcales (pueden denominarse también planes territoriales parciales);

c) Planes dirigidos a controlar la incidencia territorial de ciertas actividades sectoriales (como las infraestructuras de transporte, las instalaciones energéticas o el turismo);

d) Instrumentos caracterizados por su concreción temporal (programas) o concreción de sus contenidos (proyectos y actuaciones especiales).

Planes de ordenación de espacios y recursos naturales

Planes de ordenación del espacio rural

Instrumentos de protección del paisaje

Evaluación de impacto ambiental y de impacto territorial

Más recientemente, algunas CC.AA. (Madrid, Navarra, Comunidad Valenciana) han planteado instrumentos estratégicos y más flexibles, denominados estrategias territoriales

Sus contenidos fundamentales son: a) Definición del sistema urbano; b) Criterios de localización de infraestructuras y

equipamientos supramunicipales; c) Delimitación de áreas a proteger; d) Delimitación de ámbitos de aplicación de POT

subregionales y planes urbanísticos; e) Delimitación de zonas con rasgos homogéneos

por situación, caracteres económicos y/o potencial de desarrollo;

f) Áreas en las que se deben promover usos específicos.

Comunidad Autónoma Instrumento regionalAndalucía Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) (2006)

Aragón Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón (1998)

Asturias Directrices Generales de Ordenación Territorial (1998)

Baleares Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias (1999)

Canarias Directrices de Ordenación General y Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (2003)

Cantabria Normas Urbanísticas Regionales de Cantabria (2010) Plan Regional de Ordenación Territorial de Cantabria (en

elaboración)

Castilla y León Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León (2008)

Castilla-La Mancha Plan de Ordenación del Territorio-Estrategia Territorial de Castilla-La Mancha (aprobación inicial, 2010)

Cataluña Plan Territorial General de Cataluña (1995)

Comunidad Valenciana Estrategia Territorial de Navarra (2011)Extremadura Directrices de Ordenación Territorial (sin elaborar)

Galicia Plan de Desarrollo Comarcal (1996) Directrices de Ordenación del Territorio (2011)

Madrid Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial (1997)

Murcia Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de Murcia (2004)

Directrices Ordenación Territorial de Murcia (sin elaborar)

Navarra Estrategia Territorial de Navarra (2005)

País Vasco Directrices de Ordenación Territorial de del País Vasco (1997)

Rioja, La Directrices de Ordenación Territorial/Estrategia Territorial (aprobación inicial, 2010)

Los de carácter comarcal o subregional (también planes territoriales parciales) son más tardíos y aún son escasos.

Ejemplos: Cataluña (Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro, Plan Director Territorial de L'Empordá, Plan Director Territorial del Alt Penedés, etc.), País Vasco (Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Gernika-Markina, Plan Territorial Parcial de Durango, Plan Territorial Parcial de Álava Central, etc.), Andalucía (Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana, Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, etc.) o Canarias (Plan Insular de Ordenación de Tenerife, Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria, Plan Territorial Parcial Área Metropolitana de Tenerife, etc.).

Suelen estar destinada a la ordenación y programación de infraestructuras, equipamientos y dotaciones y servicios de carácter público. También puede estar consagrada a la ordenación y fomento de alguna actividad económica.

Ejemplos: el Plan Director de Infraestructuras de Andalucía, el Plan General de Turismo de Andalucía, el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón, el Plan Director Sectorial Energético de las Islas Baleares, el Plan de Gestión de Residuos Urbanos de Ibiza y Formentera, las Directrices de Ordenación de Aguas de Canarias, el Plan Territorial Especial de Desarrollo Turístico de La Isla de La Gomera, el Plan Forestal de Castilla y León, el Plan Especial de Sistema General Aeroportuario de Burgos, el Plan de Puertos de Cataluña, el Plan Eólico de la Comunidad Valenciana,…

3. Las Administraciones responsables de la ordenación del territorio: Administración

estatal, Administración regional y Administración local.

Problemas competenciales y de coordinación

Tres niveles: nivel central, nivel regional/autonómico y nivel local.

Estado de las Autonomías: aparecen nuevos niveles territoriales entre Estado y Municipios (CC.AA., comarcas, islas).

Nuevo mapa político-administrativo desde la Constitución. Estado regional descentralizado, “cuasi federal”.

Reparto de competencias entre Gobierno Central y Gobiernos Autonómicos.

Las Administraciones responsables de la ordenación del territorioLas Administraciones responsables de la ordenación del territorio

Nivel administrativo Denominación concreta

Estatal/nacional ESTADO

Regional COMUNIDAD AUTÓNOMA

Local Provincia

Entidad territorial intermedia (Comarca, Isla, Merindad, Agrupación de municipios, etc.)

MUNICIPIO

Entidades inframunicipales (Entidad local menor, Pedanía, Parroquia rural, etc.)

Nivel Competencias

Administración Central Legislación básica; planificación sectorial; política regional

Administración Autonómica Competencias exclusivas en OT; legislación territorial/urbanística; planificación sectorial, urbanística y territorial; planes de desarrollo

Administración Local:•Provincia•Comarca•Área Metropolitana•Mancomunidad•Municipio

Provincia: Administración periférica del Estado y las CC.AA.; políticas sectoriales.Comarca: planif. sectorial y territorial; estrategias de desarrollo.Área Metropolitana: planif. sectorial o integrada de aglomeraciones urbanas.Mancomunidad: cooperación intermunicipal.Municipio: planeamiento urbano; políticas sectoriales (planes especiales); planificación estratégica.

Ausencia o insuficiente coordinación entre niveles administrativos.

Toma de decisiones unilateral por parte de cada nivel.

Conflictos competenciales.

No hay competencias de OT a nivel nacional; falta de coordinación a nivel supra-regional.

Las Administraciones responsables de la ordenación del territorioLas Administraciones responsables de la ordenación del territorio

4. El caso de Andalucía: Ley de Ordenación del Territorio de 1994

y Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA)

Marco normativo: Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA), 1994.

La ley plantea como objetivo general contribuir a la cohesión, integración y desarrollo equilibrado del territorio andaluz y como objetivos específicos:

a) la articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma;

b) la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo socioeconómico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y cultural.

Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) Establece elementos básicos de la estructura territorial Determinaciones vinculantes para otros planes (POT, PIOT)

Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional

Planificación específica para cada ámbito (litoral, de montaña, metropolitano…)

Establece la estructura o modelo territorial de ese ámbito Vinculantes para los PIOT y el planeamiento urbanístico

Planes (sectoriales) con Incidencia en la Ordenación del Territorio (PIOT)

Planificación sectorial que debe ser coherente con la planificación territorial

El caso de AndalucíaEl caso de Andalucía