fomento del buen gobierno en la política alemana de desarrollo

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Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo ESTRATEGIA 186 Fomento del buen gobierno en la política alemana de desarrollo

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  • Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo

    E S T R A T E G I A 1 8 6

    Fomento del buen gobierno en la poltica alemana de desarrollo

  • 2 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    ndice

    1. Resumen 3

    2. Introduccin 4

    2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno? 42.2 Delimitacin del rea de apoyo 52.3 Conceptualizacin de buen gobierno 6

    3. Objetivos superiores 8

    4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo 9

    5. Principios para la concepcin y campos de accin 10

    5.1 Principios para la concepcin del fomento del buen gobierno 105.2 Niveles y campos de accin, estrategias de apoyo 11

    5.2.1 Trada de obligaciones: respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos 12

    5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios de comunicacin 135.2.3 Equidad de gnero 155.2.4 Reforma administrativa y descentralizacin 155.2.5 Gobernanza fi nanciera, transparencia en el sector de materias primas

    y lucha contra la corrupcin 175.3 Instrumentos y fortalezas comparativas de la poltica alemana de desarrollo 19

    6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea 20

    7. Evaluacin y control de resultados 21

    8. Perspectivas 21

    Bibliografa 22

    Anexo 1 24

  • 3FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    1. Resumen

    En la Declaracin del Milenio de las Naciones Uni-

    das (2000), la comunidad internacional ha reco-

    nocido la extraordinaria significancia del buen

    gobierno como factor clave de la lucha mundial

    contra la pobreza. La presente estrategia presta

    un aporte a la implementacin de la Declaracin

    del Milenio y el logro de los Objetivos de Desarro-

    llo del Milenio (ODM). Representa la oferta espec-

    fica de Alemania a los pases contrapartes en este

    mbito de la poltica de desarrollo. Es aplicable a

    la cooperacin con organizaciones regionales y a

    la cooperacin estratgica con las organizaciones

    multilaterales y la Unin Europea.

    Nuestra concepcin del buen gobierno se basa en

    los derechos humanos. La trada de obligaciones

    del Estado, es decir, el respeto, la proteccin y la

    garanta de los derechos humanos, convierten al

    Estado en un titular de obligaciones y a las perso-

    nas en titulares de derechos. El Catlogo de cri-

    terios del BMZ para valorar la orientacin al desa-

    rrollo defi ne sobre esta base los elementos fun-

    damentales del buen gobierno1.

    1 Los cinco criterios son: formulacin de polticas sostenibles y pro-pobres; respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos; democracia y estado de derecho; efi cacia y transparencia del Estado, y comportamiento cooperativo en la comunidad de Estados.

    La estrategia se centra en los pases contraparte

    con una institucionalidad estatal desarrollada. La

    Declaracin de Pars tambin nos motiva a apo-

    yar a dichos pases en la implementacin de re-

    formas administrativas y polticas, as como

    de reformas sectoriales. De este modo, comple-

    menta la estrategia del BMZ para Transforma-

    cin orientada al desarrollo en casos de fragilidad

    estatal y mal gobierno. Dicha estrategia se cen-

    tra en los pases contraparte con una instituciona-

    lidad estatal menos desarrollada, en los cuales la

    construccin del Estado (state-building) es de

    especial importancia. Ambas estrategias son com-

    plementarias.

    Los siguientes principios rectores sirven de base

    a nuestra cooperacin para el desarrollo en rela-

    cin con el fomento del buen gobierno:

    Fortalecer la responsabilidad propia con

    respecto al buen gobierno;

    Llevar adelante el dilogo poltico en forma

    continua y sostenida;

    Apoyar al Estado y la sociedad civil;

    No utilizar soluciones prefabricadas sino

    partir de las realidades locales, y

    Tomar en cuenta el buen gobierno como

    tema clave en todos los sectores.

    El fomento del buen gobierno se realiza en dife-

    rentes campos y niveles de accin, as como con

    distintos socios del Estado y la sociedad civil. Los

    principales campos de accin incluyen:

    Trada de obligaciones: respeto, proteccin

    y garanta de todos los derechos humanos

    Democracia, estado de derecho y medios

    de comunicacin

    Equidad de gnero

    Reforma administrativa y descentraliza-

    cin

  • 4 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Gobernanza fi nanciera, transparencia en el

    sector de materias primas y lucha contra la

    corrupcin

    El buen gobierno es una temtica exigente y com-

    pleja, que no puede ser tratada exhaustivamente

    en el marco de una estrategia. Si bien la poltica

    alemana de desarrollo ha recogido valiosas expe-

    riencias en muchos mbitos, las expectativas con

    respecto a medidas de apoyo deberan mantener

    una perspectiva realista.

    Good Governance is perhaps the single most impor-

    tant factor in eradicating poverty and promoting de-

    velopment.

    (El buen gobierno es tal vez el factor individual ms

    importante en la erradicacin de la pobreza y la pro-

    mocin del desarrollo. 2)

    2 Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, en la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998.

    2. Introduccin

    2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno?

    En la Declaracin del Milenio de las Naciones Uni-

    das (2000), la comunidad internacional reconoci

    la extraordinaria importancia del buen gobierno

    como factor clave para la lucha contra la pobreza

    en todo el mundo. El fomento del buen gobierno

    permite la realizacin de los derechos humanos,

    los cuales deben ser respetados, protegidos y ga-

    rantizados por el Estado (trada de obligaciones).

    Cuando un Estado se esfuerza por hacer realidad

    los derechos humanos, acta con orientacin al

    desarrollo. El accionar orientado al desarrollo es

    un fundamento esencial de la estabilidad de las

    sociedades. Para una equiparacin pacfi ca de

    intereses a nivel supranacional y global, la orienta-

    cin al desarrollo reviste una importancia crucial:

    durante los procesos de negociacin e implemen-

    tacin, los actores orientados al desarrollo asumen

    importantes funciones polticas como mediadores.

    La estrategia contribuye a la implementacin de la

    Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas y

    al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

    Formula las pautas de la poltica de desarrollo del

    Ministerio Federal de Cooperacin Econmica

    y Desarrollo (BMZ) para el fomento del buen go-

    bierno3

    3 La estrategia reemplaza al documento de posicin del BMZ titulado Buen gobierno en la cooperacin alemana para el desarrollo de 2002.

    , el cual representa una temtica exigente

    y compleja. Si bien la cooperacin alemana para

    el desarrollo ha reunido experiencias valiosas en

    muchos mbitos, las expectativas con respecto a

    medidas de apoyo deberan mantener una pers-

    pectiva realista. La estrategia rige para la coope-

    racin con pases contraparte individuales, con

    organizaciones regionales y multilaterales, y con

    la Unin Europea. Constituye la oferta especfi ca

    de Alemania a los pases contraparte en este m-

    bito. La estrategia es vinculante para las agen-

    cias ejecutoras gubernamentales y sirve como

    lnea directriz para las organizaciones no guber-

    namentales y los actores del sector privado. Asi-

    mismo, resulta determinante para las estrategias

    regionales, los programas y las estrategias para

    reas prioritarias de la cooperacin bilateral ale-

    mana. Debe utilizarse como base de decisin para

    la identifi cacin, evaluacin ex-ante, concepcin,

    ejecucin, conduccin y evaluacin ex-post de

    medidas sectoriales y temticas.

  • 5FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    2.2 Delimitacin del rea de apoyo

    El buen gobierno se apoya dentro del rea prio-

    ritaria Democracia, sociedad civil y administra-

    cin pblica y constituye un tema clave en otros

    sectores.4

    4 En el sistema de clasifi cacin de la OCDE se incluyen las categoras PD/GG (1 y 2) para proyectos en el mbito de Desarrollo participativo / buen gobierno. Un proyecto que apunta directamente a apoyar el desarrollo participativo, la democratizacin y el buen gobierno se clasifi ca como PD/GG 2. El fomento del buen gobierno en proyectos o programas se clasifi ca como PD/GG 1.

    Para la concepcin concreta de medi-

    das de apoyo, resultan determinantes el nivel de

    gobernabilidad y la orientacin al desarrollo de

    los pases contraparte.

    En los pases contraparte donde los actores del

    sector pblico cuentan con una institucionali-

    dad estatal desarrollada y estn orientados al

    desarrollo (vase los niveles medio y alto de go-

    bernabilidad de la matriz), la poltica alemana de

    desarrollo apunta al apoyo de polticas naciona-

    les de reforma (a nivel de los distintos sectores), de

    conformidad con la Declaracin de Pars sobre la

    efi cacia de la ayuda al desarrollo (2005).

    Los aspectos especfi cos de pases contraparte

    con una institucionalidad estatal menos desa-

    rrollada o frgil o con una falta de orienta cin

    al desarrollo se tratan en profundidad en la es-

    trategia del BMZ titulada Transformacin orien-

    tada al desarrollo en casos de fragilidad estatal y

    mal gobierno de 2007 (por ejemplo, la construc-

    cin del Estado o state-building).

    Pases con un nivel alto de gobernabi-lidad

    Actuar de manera orientada a la prevencin.

    Pases con un nivel medio de gobernabi-

    lidad

    Actuar de manera orientada a la prevencin.

    Pases con un nivel bajo de gobernabi-lidad

    Proteger a los grupos po-blacionales necesitados y vulnerables, promover la autoayuda y ejercer la responsabilidad interna-cional de proteccin.

    Trabajar en pro de un cambio de actitud de los gobiernos, fortalecer a las fuerzas de reforma,apoyar la oferta de servi-cios sociales bsicos.

    Respaldar los esfuerzos positivos de los gobier-nos.

    Deterioro () Sin cambios (0) Mejora (+)

    Tendencia de la orientacin

    al desarrollo en la conduccin

    gubernamental

    Nivel deGobernabilidad

  • 6 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Las estrategias de apoyo dirigidas a la gobernabi-

    lidad en situaciones de crisis y (post) conflicto

    son tratadas en la estrategia del BMZ titulada

    Prevencin de crisis, manejo de confl ictos y fo-

    mento de la paz. Aqu se trata, entre otros, de no

    reavivar involuntariamente los antiguos confl ic-

    tos a travs de las medidas de desarrollo (anlisis

    para no hacer dao).

    2.3 Conceptualizacin de buen gobierno

    El concepto de gobernabilidad se refi ere al

    modo en que un Estado toma sus decisiones, for-

    mula sus polticas y las implementa. Tambin in-

    cluye los procesos polticos a nivel supranacional

    y a las organizaciones regionales relevantes. El

    concepto se centra en las normas, institucio-

    nes y procedimientos que regulan el accionar

    de los actores gubernamentales y no guberna-

    mentales, as como de los actores de la econo-

    ma de mercado. Por un lado se trata de los valo-

    res que orientan la gobernabilidad, y por otro de

    las condiciones institucionales bsicas que sirven

    de marco a la gobernabilidad. Las dimensiones

    normativas e institucionales de la gobernabilidad

    slo pueden entenderse en el contexto histrico,

    cultural, social y econmico especfi co.

    A nivel internacional no existen defi niciones

    uniformes del buen gobierno. Aun as, en las l-

    timas dcadas de desarrollo el buen gobierno ha

    logrado establecerse como un concepto integral

    de tipo normativo afi anzado a nivel internacio-

    nal. Nuestro entendimiento del buen gobierno se

    basa en los derechos humanos universales y los

    principios que se derivan de ellos.5

    5 Empoderamiento, participacin, igualdad de oportunidades (es decir, no discriminacin), transparencia y rendicin de cuentas.

    El modelo es

    un Estado que reconoce las obligaciones interna-

    cionales y regionales que ha asumido, que las im-

    plementa progresivamente y las garantiza. Este

    modelo se basa en la trada de obligaciones del

    Estado, es decir, el respeto, la proteccin y la

    garanta de todos los derechos humanos. Con-

    vierte a los actores del Estado en titulares de obli-

    gaciones y a las personas en titulares de dere-

    chos. Para el desarrollo, el buen gobierno repre-

    senta tanto un prerequisito como un objetivo en

    s mismo.

    El Catlogo de criterios para valorar la orien-

    tacin al desarrollo de los pases contraparte,

    formulado por el BMZ, defi ne los elementos cen-

    trales del buen gobierno.

    Hablamos de buen gobierno cuando los acto-

    res y las instituciones del Estado emprenden es-

    fuerzos serios para disear polticas enfocadas en

    la pobreza, la sostenibilidad y los Objetivos de

    Desarrollo del Milenio. Entre el buen gobierno y

    el alivio de la pobreza existe una relacin directa.

    El buen gobierno permite la creacin de condi-

    ciones bsicas confi ables, que fomentan un cre-

    cimiento econmico inclusivo y reduccin de la

    pobreza. Un Estado acta con orientacin al de-

    sarrollo cuando respeta y protege todos los de-

    rechos humanos y cuando realiza verdaderos es-

    fuerzos por garantizar estos derechos para todas

    las personas independientemente de su estatus,

    su sexo, su edad y su pertenencia tnica, religiosa

    o cultural. Asimismo, dicho Estado basa su accio-

    nar en principios democrticos y de estado de

    derecho. stos comprenden la participacin po-

    ltica de la poblacin, el papel responsable del

    Parlamento y la legalidad de las acciones del Es-

    tado, as como una divisin adecuada de poderes.

    Aparte de ello, el Estado debe poseer la capacidad

    de manejar confl ictos de manera constructiva y

    sin violencia. Los elementos fundamentales son

    la eficacia y transparencia de la administracin

    pblica. En el centro se sitan la voluntad y la ca-

    pacidad de los gobiernos de imponer sus decisio-

    nes, as como una administracin transparente,

    efi ciente y orientada a los ciudadanos. Estos lti-

    mos aspectos tambin revisten crucial importan-

  • 7FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    cia para las fi nanzas pblicas, sobre todo en rela-

    cin con una lucha efi caz contra la corrupcin en

    las instituciones del Estado. Por ltimo, en un en-

    torno de creciente importancia de la cooperacin

    regional e internacional, la actitud cooperativa

    al interior de la comunidad de Estados tam-

    bin forma parte de los rasgos que caracterizan la

    orientacin al desarrollo.

    Catlogo de criterios del BMZ para verifi car la orientacin al desarrollo6

    6 El catlogo completo de criterios se incluye en el Anexo 1.

    1. Formulacin de polticas pro-pobres y sostenibles

    2. Respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos

    3. Democracia y Estado de derecho

    4. Eficacia y transparencia del Estado

    5. Comportamiento cooperativo en la comunidad de estados

  • 8 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    3. Objetivos superiores

    En la Declaracin del Milenio, la comunidad inter-

    nacional ha reconocido el modelo de un desarrollo

    sostenible a nivel global. Este modelo se concretiza

    a travs de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,

    del consenso logrado en la Conferencia Internacio-

    nal sobre la Financiacin del Desarrollo de Monte-

    rrey (2002), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo

    Mundial de Johannesburgo (2002), la Declaracin de

    Pars (2005), los resultados de la Cumbre del Milenio

    + 5 de las Naciones Unidas y la Agenda de Accin

    de Accra (2008). Para la implementacin del

    marco de accin internacional, la poltica alemana

    de desarrollo se ha planteado cuatro objetivos:

    Combatir la pobreza en el mundo

    Asegurar la paz y realizar la democracia

    Lograr una globalizacin justa

    Proteger el medio ambiente

    El Gobierno Federal Alemn ha formulado su

    aporte a la implementacin de la Declaracin del

    Milenio y al logro de los Objetivos de Desarrollo

    del Milenio en su Programa de Accin 2015, con-

    certado a nivel interministerial. Slo un enfoque

    integral permite asegurar que todos los proyectos

    y programas tengan un efecto positivo sobre el

    desarrollo social, econmico, ecolgico y poltico.

    El fomento del buen gobierno forma parte de ello.

    Aparte de ello, las siguientes estrategias y documentos de posicin del BMZ son importantes para el fomento

    del buen gobierno:

    La Estrategia del BMZ titulada Fomento de la participacin igualitaria de hombres y mujeres en el

    proceso de desarrollo (2001) contiene tanto los objetivos y principios como las experiencias y posibilidades

    de accin en el mbito de la equidad de gnero.

    La Estrategia del BMZ titulada Cooperacin para el desarrollo con pueblos indgenas de Amrica

    Latina y el Caribe (2006) tiene como objetivo dar mayor nfasis a los derechos, intereses, necesidades y pro-

    cesos organizativos de los pueblos indgenas en la cooperacin para el desarrollo con Amrica Latina.

    La Estrategia del BMZ titulada Principios de la economa social y ecolgica de mercado en la pol-

    tica alemana de desarrollo (2007) transfi ere el modelo de la sostenibilidad a cuestiones econmicas y re-

    salta el vnculo entre la poltica econmica y el buen gobierno como prerequisito indispensable para un creci-

    miento econmico inclusivo y sostenible.

    La Estrategia del BMZ para la Seguridad Social (2008) describe los puntos de partida para la orientacin a

    la pobreza de las polticas sociales nacionales y, con ello, permitir as la lucha estructural contra la pobreza.

    El Plan de Accin 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Poltica de Desarrollo del BMZ (2008)

    apunta a intensifi car el fomento de los derechos humanos y su transversalizacin en la cooperacin para el de-

    sarrollo.

    El documento de posicin titulado Pases ancla aliados para el desarrollo global (2004) subraya el ca-

    rcter fundamental de la cooperacin orientada a objetivos con vistas a la reforma y el fortalecimiento de las

    estructuras del Estado en estos pases, pues se trata de un prerequisito para la creacin de estructuras globales

    justas y promotoras de la paz (gobernabilidad global).

  • 9FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo

    A travs de las garantas internacionales de dere-

    chos humanos tales como los tratados interna-

    cionales, del ao 1966, de derechos econmicos,

    sociales y culturales (Pacto Social) y de derechos

    civiles y polticos (Pacto Civil) se fi jaron normas

    mundiales para el ejercicio responsable del

    poder estatal. La Convencin de las Naciones Uni-

    das sobre la Eliminacin de todas las Formas de

    Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), del ao

    1979, compromete a los actores del Estado a elimi-

    nar la discriminacin contra mujeres y nias con

    la ayuda de polticas y programas especfi cos para

    garantizar as una igualdad de derechos de facto

    entre los sexos. Numerosos pases contraparte han

    ratifi cado stos y otros convenios, y han adherido

    a menudo a pactos de derechos humanos, organi-

    zaciones, acuerdos e iniciativas regionales.

    En el contexto africano, reviste trascendencia

    el programa de desarrollo titulado Nueva

    Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD por

    sus siglas en ingls), creado en 2001. En el marco

    de este programa, los Estados africanos esta-

    blecieron el Mecanismo Africano de Revisin

    Inter Pares (APRM por sus siglas en ingls), el

    cual marca el inicio de un proceso de evaluacin

    mutua de la situacin de gobernabilidad. En el

    Acta de Constitucin de la Unin Africana (2002),

    los Estados signatarios defi nen el fomento del

    buen gobierno como un objetivo importante. La

    revisin del Acuerdo de Cotonou (2002) considera

    que el buen gobierno es un elemento fundamen-

    tal de la cooperacin y prev la suspensin de la

    misma en ciertas circunstancias, como por ejem-

    plo los casos severos de corrupcin.

    Aparte de los ya nombrados, los siguientes acuer-

    dos e iniciativas de la comunidad internacional

    constituyen una base importante para el fomento

    del buen gobierno:

    La Convencin contra la Corrupcin de

    las Naciones Unidas (UNCAC por sus siglas

    en ingls), del ao 2003, contiene una am-

    plia gama de instrumentos anti-corrupcin

    y medidas para la transparencia de transac-

    ciones fi nancieras que resultan relevantes

    en la prctica.

    En la Cumbre de las Naciones Unidas

    (2005), el buen gobierno es reconocido

    como un requisito esencial para el desarro-

    llo y el crecimiento econmico sostenible.

    En la Agenda de Accin de Accra, que fue

    aprobada en el Foro de Alto Nivel sobre la

    Efi cacia de la Ayuda (2008), se subraya el

    fortalecimiento del dilogo poltico sobre

    estrategias de desarrollo, sobre todo en re-

    lacin con la implementacin de las obliga-

    ciones adquiridas en los mbitos de la equi-

    dad de gnero, los derechos humanos y el

    medio ambiente.

    En el marco de la poltica europea de desarrollo,

    el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2006) y

    las Conclusiones del Consejo de la Unin Euro-

    pea sobre Igualdad de gnero y capacitacin

    de las mujeres en la cooperacin para el desa-

    rrollo (2007) constituyen una base importante

    para el fomento del buen gobierno.

  • 10 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    5. Principios para la concepcin y campos de accin

    5.1 Principios para la concepcin del

    fomento del buen gobierno

    El objetivo de la poltica alemana de desarrollo es

    el fortalecimiento de la transparencia, rendicin

    de cuentas y efi cacia del Estado sobre la base de

    principios democrticos y de estado de derecho.

    Esto se aplica tambin a la cooperacin con las or-

    ganizaciones regionales. Aqu se trata del apoyo

    a los actores legtimos del Estado, tanto en el ejer-

    cicio de sus funciones clave como tambin en la

    concepcin de los procesos polticos con inclu-

    sin de la sociedad civil. El fomento del buen go-

    bierno suele ser un proceso de largo plazo, de n-

    dole compleja y a menudo cargado de problemas.

    Para la concepcin del fomento del buen go-

    bierno rigen los siguientes principios:

    Fortalecer la responsabilidad propia por

    el buen gobierno. Los procesos de reforma

    social no pueden ser impuestos desde fuera

    a una sociedad. En cuanto a las reformas en

    los campos de accin del buen gobierno,

    las medidas de desarrollo slo pueden ser-

    vir de apoyo y sustento. La voluntad de re-

    forma y la movilizacin de los recursos na-

    cionales resultan decisivas para el xito de

    las medidas de apoyo. Por lo tanto, el fo-

    mento del buen gobierno debera basarse

    en las prioridades y polticas de reforma de

    nuestros pases contraparte.

    Llevar adelante el dilogo poltico en

    forma continua y sostenida. La responsa-

    bilidad propia por el buen gobierno puede

    ser promovida por un dilogo poltico de

    largo plazo entre los gobiernos contraparte

    y los donantes. Este dilogo debera com-

    prender todos los niveles de la poltica e in-

    sertarse en la concepcin de las polticas de

    reforma. A fi n de fomentar la orientacin

    al desarrollo en los pases contraparte, pue-

    den plantearse incentivos para nuevas re-

    formas sobre todo si se generan expecta-

    tivas de poner a disposicin instrumentos

    innovadores de fi nanciamiento.7

    7 El fi nanciamiento programtico comn es una modalidad innovadora de fi nanciamiento y comprende no slo las ayudas presupuestarias generales y sectoriales, sino tambin las llamadas canastas comunes. Estas ltimas incluyen el fi nanciamiento conjunto, por varios donantes, de programas nacionales de reforma sectorial, suprasectorial o macroeconmica, cuya concepcin y responsabilidad recaen en el pas contraparte; para el efecto, los donantes acuerdan objetivos comunes y procedimientos armonizados con la contraparte. El fi nanciamiento bilateral se efecta a travs de la cooperacin fi nanciera. En cambio, las canastas comunes pueden darse en el marco de la cooperacin tcnica a travs de los llamados fondos comunes de asistencia tcnica (en ingls: TA-pooling).

    Los foros

    que acompaan la ayuda presupuestaria

    son especialmente apropiados para un di-

    logo poltico permanente.

    Apoyar al Estado y la sociedad civil. Las

    instituciones del Estado requieren la parti-

    cipacin y el compromiso de los actores de

    la sociedad civil. Por un lado, stos asumen

    un rol importante respecto a la reivindica-

    cin y realizacin de los derechos huma-

    nos, la democracia y el estado de derecho.

    Dichos actores representan sobre todo los

    intereses de los grupos poblacionales des-

    favorecidos y discriminados. Por otro lado,

    participan tambin por ejemplo en la

    oferta y en el control de los servicios socia-

    les bsicos (como la realizacin de los dere-

    chos a la salud, la educacin, el agua y la ali-

    mentacin). En estos casos, los actores de la

    sociedad civil se convierten en interlocuto-

    res cruciales, mientras que el Estado asume

    (jurdicamente) ciertas funciones obligato-

    rias de regulacin. Frente a este escenario,

    el fomento del buen gobierno comprende

    tanto al Estado como a la sociedad civil, e

    incluye tambin el apoyo al Parlamento.

  • 11FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Tomar las realidades locales como punto

    de partida en lugar de recurrir a rece-

    tas universales. Para el fomento del buen

    gobierno no existen ni recetas universales

    ni sendas ideales de reforma. Por lo tanto,

    deben tomarse en cuenta el respectivo

    contexto histrico, cultural, poltico, eco-

    nmico y social de la gobernabilidad, as

    como los desarrollos especfi cos en la re-

    gin. En muchos pases contraparte sub-

    sisten sistemas tradicionales de goberna-

    bilidad. All, las normas, los valores y las

    instituciones tienen un arraigo profundo

    en la sociedad y asumen importantes fun-

    ciones para la poblacin. Es necesario res-

    petar esta diversidad, aprovecharla crea-

    tivamente para implementar reformas, y

    fomentar la capacidad de integracin y co-

    operacin respecto del desarrollo social y

    econmico mediante la incorporacin de

    estructuras modernas. En todo ello, debe

    buscarse y velarse por la compatibilidad

    con los derechos humanos y los derechos

    de la mujer.

    Considerar la gobernabilidad como tema

    clave en todos los sectores. La integracin

    del fomento del buen gobierno en los pro-

    yectos y programas especfi cos para un sec-

    tor puede reforzar sus efectos. Cuando se

    toman en cuenta los derechos e intereses de

    distintos grupos de la poblacin en la oferta

    de servicios pblicos (por ejemplo, agua po-

    table, salud y educacin), y cuando los acto-

    res del Estado proceden con transparencia

    y cumplen con la rendicin de cuentas, se

    produce un aporte directo al alivio de la po-

    breza. El buen gobierno es un prerequisito

    esencial para una poltica econmica carac-

    terizada por la justicia social.

    5.2 Niveles y campos de accin, estrategias

    de apoyo

    Niveles de accin

    En principio, el buen gobierno puede fomentarse

    en diferentes campos y niveles de accin, vincula-

    dos entre s e interdependientes. El enfoque plu-

    rinivel permite fomentar el buen gobierno e im-

    plementarlo de modo coherente en todos los ni-

    veles, especialmente a nivel local. Hace posible el

    apoyo a Parlamentos e instituciones del Ejecutivo

    a nivel subnacional, as como la integracin de

    distintos mbitos de actuacin poltica.

    En algunas regiones o subregiones es posible el

    respaldo a las estructuras regionales de go-

    bernabilidad y las organizaciones regionales.

    Deben tenerse en cuenta las estructuras existen-

    tes, incluyendo el fortalecimiento de los dere-

    chos de la sociedad civil y la participacin demo-

    crtica. Las estrategias regionales del BMZ son el

    vehculo del fomento de la gobernabilidad a nivel

    regional. Las organizaciones regionales a me-

    nudo sirven de catalizadoras para las reformas en

    el mbito de la gobernabilidad a nivel continental

    y nacional. En frica, la Unin Africana, NEPAD y

    APRM as como las comunidades de integracin

    regional como la Comunidad Econmica de Esta-

    dos de frica Occidental (ECOWAS por sus siglas

    en ingls), la Comunidad del frica Oriental (EAC

    por sus siglas en ingls) y la Comunidad de Desa-

    rrollo del frica Austral (SADC por sus siglas en in-

    gls) asumen una creciente responsabilidad por

    la paz, la estabilidad y el desarrollo. Gracias a la

    progresiva integracin econmica, tambin con-

    tribuyen a la estabilidad y al desarrollo de sus res-

    pectivas regiones.8

    8 Esto se aplica tambin a proyectos y programas de lucha contra el crimen organizado transnacional, que acta a menudo en el mbito del trfi co de mujeres y de nios.

  • 12 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Campos de accin y estrategias de apoyo

    Los distintos campos de accin para el fomento

    del buen gobierno se encuentran estrechamente

    interrelacionados. Las interdependencias existen-

    tes deben tomarse en cuenta a travs de polticas

    sectoriales coherentes y bien coordinadas entre

    s y mediante el aprovechamiento de sinergias.

    Tmese en cuenta que el apoyo exclusivo al poder

    judicial puede incluso fomentar las estructuras

    autocrticas de poder si no van acompaadas de

    las reformas jurdicas necesarias para el estado de

    derecho. Estas relaciones de causa-efecto tienen

    que considerarse durante la planifi cacin y eje-

    cucin de medidas de desarrollo. Debe sopesarse

    cuidadosamente los posibles costos de oportuni-

    dad (trade-offs) de los distintos objetivos de pol-

    tica sectorial.

    5.2.1 Trada de obligaciones: respeto,

    proteccin y garanta de todos los

    derechos humanos9

    9 Debido a la extraordinaria importancia de los derechos humanos para el mbito de la gobernabilidad y la orientacin sistemtica de la poltica alemana de desarrollo en los mismos, el Plan de Accin 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Poltica de Desarrollo fi ja como reas prioritarias, entre otras, la eliminacin de las causas estructurales de la pobreza y la exclusin, el fortalecimiento de condiciones bsicas apropiadas y la compatibilizacin del crecimiento econmico con los derechos humanos.

    Los derechos humanos establecen los derechos

    civiles fundamentales de los individuos en el

    mbito poltico, social, econmico y cultural.

    Obligan al Estado a crear un marco regulato-

    rio para los actores no gubernamentales (tam-

    bin los actores del mercado), en el que los indi-

    viduos queden protegidos contra violaciones de

    sus derechos humanos por parte de terceros. La

    trada de obligaciones compromete a los actores

    del Estado (administracin y gobierno en todos

    sus niveles) a fomentar tambin polticas que ase-

    guren un acceso equitativo a los servicios sociales

    bsicos (por ejemplo, salud, educacin, agua), as

    como a los recursos econmicos (por ejemplo, tie-

    rra, capital, infraestructura) y polticos. Para

    la realizacin de los derechos humanos es indis-

    pensable la actuacin conjunta de diversas insti-

    tuciones a nivel central y descentralizado, inclu-

    yendo la compatibilizacin de las polticas y los

    programas con los derechos humanos. El grupo

    meta debera englobar sobre todo a aquellos gru-

    pos poblacionales que sufren un perjuicio debido

    a los mecanismos de discriminacin, tratndose a

    menudo de grupos tnicos y minoras.

    Aparte de las defi ciencias legales, la realizacin

    de los derechos humanos se ve perjudicada a

    menudo por la falta de las necesarias capacida-

    des fi nancieras, personales, institucionales e in-

    fraestructurales. Esto lleva, entre otros, a que las

    violaciones de derechos humanos no puedan ser

    sancionadas efi cazmente. Los actores del Estado,

    sobre todo a nivel local, con frecuencia carecen

    de informacin adecuada sobre sus obligacio-

    nes en materia de derechos humanos y no se en-

    cuentran preparados para su realizacin. A ello

    se agrega otra difi cultad: en muchos pases con-

    traparte, la exclusin y discriminacin de deter-

    minados grupos (por ejemplo, mujeres, personas

    con discapacidad, minoras religiosas o tnicas,

    jvenes) tienen un profundo arraigo en la socie-

    dad. Por lo tanto, el objetivo debe ser el fomento de

    la aceptacin de los derechos humanos, en espe-

    cial para los grupos discriminados de la poblacin.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Fomento de las instituciones nacionales de

    derechos humanos y las organizaciones de

    la sociedad civil, incluyendo sus redes (re-

    gionales);

    Apoyo a las reformas jurdicas para hacer

    realidad a nivel nacional, regional y

    local los compromisos internacionales en

    materia de derechos humanos ;

  • 13FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Fomento de polticas de reforma enfoca-

    das en los derechos humanos, relativas a los

    servicios sociales bsicos y la seguridad ali-

    mentaria (por ejemplo, el derecho al agua,

    la educacin, la salud, la alimentacin, as

    como la reforma agraria), as como la edu-

    cacin en materia de derechos humanos.

    5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios

    de comunicacin

    Democracia

    Los principios fundamentales de una democracia

    son la representacin basada en elecciones libres

    y justas, la participacin de la sociedad en los pro-

    cesos de decisiones polticas y su implementacin

    (tambin en los perodos entre las elecciones), as

    como el estado de derecho y el respeto de los de-

    rechos humanos. Una democracia funcional su-

    pone el arraigo en la sociedad y la institucionali-

    zacin de los principios y procedimientos demo-

    crticos. Esto va mucho ms all de la realizacin

    formal de elecciones.

    El parlamentarismo democrtico se sustenta en una

    sociedad civil informada y con capacidad de articu-

    lacin, y de la participacin activa en procesos de

    formacin de la opinin poltica y de toma de deci-

    siones polticas en todos los niveles. Estos aspectos

    as como un mayor grado de transparencia, entre

    otros respecto del empleo de los recursos pblicos

    pueden respaldarse mediante el uso de tecnolo-

    gas de informacin y comunicacin (por ejemplo,

    el gobierno electrnico por Internet o E-Government

    en ingls).

    En muchas democracias formales, ciertos grupos

    poblacionales son de hecho excluidos de las deci-

    siones polticas. Por ello es necesario fortalecer

    sobre todo a los sectores desfavorecidos y discrimi-

    nados de la poblacin (empoderamiento) y facilitar-

    les el acceso a los procesos de decisiones polticas y

    su implementacin. Especial atencin merecen los

    jvenes, los cuales suelen ser un grupo mayoritario

    de la poblacin y representan una proporcin signi-

    fi cativa de los ciudadanos con derecho al voto.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Fortalecimiento de la efi cacia del sistema

    poltico (por ejemplo, de los parlamentos

    tambin regionales en sus funciones le-

    gislativas, de control y de representacin;

    apoyo a la preparacin e implementacin

    de las elecciones);

    Fortalecimiento de las instituciones demo-

    crticamente legitimadas en todos los nive-

    les (por ejemplo, descentralizacin poltica);

    Fortalecimiento de la participacin institu-

    cionalizada de la sociedad civil en los proce-

    sos de decisiones polticas y su implementa-

    cin (participacin poltica de las mujeres,

    los jvenes, las personas con discapacidad,

    los grupos y las minoras (de tipo) religioso y

    tnico).

    Estado de derecho:

    El derecho y la ley constituyen el marco de una in-

    teraccin libre pero regulada de todos los actores

    relevantes de la sociedad, y resultan imprescindi-

    bles para una sociedad democrtica. El derecho es

    un instrumento de conduccin de los procesos

    sociales, polticos y econmicos. Nuestra concep-

    cin del estado de derecho se caracteriza por la

    interdependencia de la democracia, el estado de

    derecho y el Estado social. El estado de derecho

    presupone la existencia de un monopolio del

    poder por parte del Estado y se basa en el princi-

    pio de la divisin de poderes, incluyendo un

    poder judicial independiente, el principio de la

    legalidad de la administracin, as como el res-

    peto, la proteccin y la garanta de los derechos

    humanos. La combinacin de la obligacin de las

    autoridades pblicas de ajustarse a la ley y los

    elementos de organizacin del Estado (como la

  • 14 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    divisin de poderes) es de gran importancia en

    muchos pases contraparte, precisamente en rela-

    cin con los procesos de desarrollo del Estado.

    Aparte de ello, el derecho protege al individuo de

    la arbitrariedad del Estado.

    El contar con un marco legal confi able representa

    adems un componente importante para la me-

    jora del clima de inversin y para un crecimiento

    econmico inclusivo (crecimiento pro-pobres).10

    10 Vase la Estrategia del BMZ 157: Principios de la economa social y ecolgica de mercado en la poltica alemana de desarrollo (2007).

    En muchos pases contraparte existen bases lega-

    les que cumplen con los requisitos de un estado

    democrtico de derecho, pero en muchos casos su

    implementacin sigue siendo incompleta, a pesar

    de haberse iniciado reformas. A menudo, la segu-

    ridad jurdica y la justicia se ven limitadas por defi -

    ciencias, por ejemplo, respecto de la independen-

    cia, el profesionalismo y la neutralidad del poder

    judicial. Los grupos poblacionales desfavorecidos

    y discriminados en especial las mujeres y los j-

    venes con frecuencia carecen de acceso a la justi-

    cia, puesto que desconocen sus propios derechos y

    no cuentan con recursos fi nancieros para contra-

    tar asesora legal y hacer valer sus derechos.

    El objetivo del fomento del Estado de derecho

    es el fortalecimiento del rol del derecho mismo

    como un instrumento orientador para la sociedad

    y de proteccin del individuo. Este rol debe ir ms

    all del fomento del derecho y la justicia y forta-

    lecer la aplicacin de los principios del estado de

    derecho tambin en otros campos de accin del

    buen gobierno.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Fortalecimiento de la organizacin del

    poder judicial (por ejemplo, descentrali-

    zacin de la justicia) y profesionalizacin

    de los actores relevantes del sector judicial

    (por ejemplo, fi scales, jueces, defensores y

    personal de la administracin de justicia);

    Apoyo a la formulacin, implementacin y

    aplicacin de leyes respetuosas de los dere-

    chos humanos (derecho pblico, derecho

    civil, derecho penal por ejemplo, legali-

    dad de la administracin);

    Fomento del acceso a la justicia por parte

    de todos los grupos de la poblacin y, el

    caso dado, a la mediacin (por ejemplo,

    mediante la divulgacin y educacin relati-

    vas a las leyes; vinculacin entre el derecho

    tradicional y el moderno).

    Medios de comunicacin:

    La participacin democrtica no puede funcio-

    nar sin libertad de prensa, sin medios de comu-

    nicacin independientes y sin un pluralismo en

    los medios de comunicacin. Un contexto donde

    los profesionales ejercen su ofi cio con libertad se

    constituye en el llamado cuarto poder, y como

    tal cumple importantes funciones democrti-

    cas: ofrece una plataforma para el dilogo social

    y contribuye a la formacin de la opinin poltica

    mediante la difusin de informaciones. Aparte de

    ello, ejerce funciones de vigilancia en relacin con

    violaciones de la ley por parte de actores del Es-

    tado (por ejemplo, corrupcin, abuso de poder y

    violaciones de derechos humanos). El ejercicio de

    infl uencias polticas, la censura y los intereses eco-

    nmicos impiden el desarrollo de un pluralismo

    meditico dinmico e independiente. La presen-

    cia de medios independientes y crticos es deci-

    siva para el surgimiento de la diversidad de opi-

    niones y de una cultura del pluralismo poltico y

    la tolerancia. Los medios independientes brindan

    un aporte importante al fomento de los procesos

    sociales de aprendizaje. En especial, el acceso a In-

  • 15FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    ternet posibilita la libre circulacin de informacio-

    nes. Resulta crucial propiciar un contexto que per-

    mita el desarrollo de una gama pluralista de me-

    dios, donde los profesionales mediticos puedan

    desempearse libres de temor y de represalias. Al

    mismo tiempo, debe garantizarse el derecho a la

    informacin de los usuarios de los medios.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Fortalecimiento de la independencia de

    los medios libres de comunicacin (marco

    legal y fi nanciero);

    Fomento de la formacin y capacitacin

    profesionales de periodistas;

    Fomento del acceso a tecnologas de infor-

    macin y comunicacin en un contexto de

    participacin poltica y transparencia.

    5.2.3 Equidad de gnero

    La igualdad de derechos de ambos sexos es una

    prioridad de la poltica alemana de desarrollo y

    una dimensin del buen gobierno. A pesar de nu-

    merosos acuerdos e iniciativas internacionales y

    regionales, en la mayora de pases contraparte

    su implementacin es gravemente defi ciente. Las

    polticas y medidas del Estado tienen repercusio-

    nes distintas para mujeres y hombres. Las institu-

    ciones y polticas basadas en valores y normas pa-

    triarcales estn entre las causas de la distribucin

    desigual de oportunidades. La discriminacin por

    gnero difi culta el acceso de las mujeres a los ser-

    vicios pblicos, los mercados y los recursos econ-

    micos (tierra, capital, asesoramiento, formacin

    e informacin). La integracin igualitaria de las

    mujeres a los procesos del mercado (empodera-

    miento econmico de la mujer) representa un po-

    tencial para el desarrollo econmico.

    Deseamos apoyar a nuestros pases contraparte

    para que sus instituciones y polticas permitan

    a mujeres y hombres tomar parte en el desarro-

    llo econmico, social y cultural con igualdad de

    derechos y autonoma de decisin (empodera-

    miento), y para que las mujeres tambin puedan

    ser benefi ciarias de estos procesos (transversali-

    zacin del gnero). Las instituciones deben orien-

    tarse hacia la equidad de gnero y posibilitar la

    representacin de las mujeres con igualdad de

    derechos.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Adaptacin de las normas legales, institu-

    ciones y prcticas administrativas existen-

    tes a los derechos e intereses de las mujeres

    y nias (por ejemplo, constitucionalizar la

    igualdad de derechos, otorgar personera

    jurdica independiente a las mujeres, ga-

    rantizar sus derechos a la propiedad de la

    tierra);

    Apoyo al desarrollo y la implementacin de

    estrategias nacionales y planes de accin

    para la proteccin de mujeres y nias con-

    tra la discriminacin y otras violaciones de

    derechos humanos (por ejemplo, preven-

    cin y persecucin penal de la violencia de

    gnero);

    Fomento de la superacin de prejuicios re-

    lacionados al gnero a travs de la educa-

    cin y el trabajo de relaciones pblicas en

    forma sensible al gnero.

    5.2.4 Reforma administrativa y

    descentralizacin

    Reforma administrativa:

    La administracin pblica es el cimiento de todo

    Estado de derecho democrtico y efi caz, as como

    una interfaz decisiva entre el Estado y la sociedad.

    Las reformas administrativas son un componente

    importante de toda modernizacin del Estado y

  • 16 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    constituyen una base fundamental para el afi an-

    zamiento del buen gobierno en los distintos sec-

    tores polticos. Esto se aplica tanto a los procesos

    generales de reforma como a la reforma de las ad-

    ministraciones sectoriales y las instituciones de

    servicios pblicos (por ejemplo, salud, educacin,

    seguridad social, medio ambiente y economa).

    A menudo existen en los pases contraparte admi-

    nistraciones pblicas politizadas y centralistas que

    no logran ejercer sus funciones con efi ciencia. No

    trabajan con orientacin al desarrollo ni buscan la

    cercana a sus ciudadanos, sino ms bien estable-

    cen normas complicadas con procesos engorrosos

    y altos costos, que constituyen un obstculo para

    el desarrollo. Esto propicia la informalidad y la co-

    rrupcin. Resulta decisivo el fomento de una ad-

    ministracin pblica que enfoque su gestin en

    los resultados, yendo ms all del simple cumpli-

    miento de normas para alcanzar as los logros con-

    cretos solicitados por la poblacin. Esto demanda

    una capacidad de conduccin a nivel poltico, as

    como el desarrollo y fortalecimiento de las capaci-

    dades administrativas correspondientes y el con-

    trol por parte de la sociedad civil.

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Apoyo a reformas de la organizacin admi-

    nistrativa, la funcin pblica y la adminis-

    tracin fi scal y de aduanas, todo ello con

    miras a fomentar la efi cacia, la transparen-

    cia y la orientacin a la ciudadana;

    Apoyo a la reestructuracin institucional

    de las funciones y responsabilidades polti-

    cas en todos los niveles de la poltica;

    Fortalecimiento de la participacin ciuda-

    dana y de las capacidades de los actores de

    la sociedad civil, sobre todo como represen-

    tantes de los intereses de los grupos desfa-

    vorecidos y discriminados de la poblacin,

    a travs de la institucionalizacin de pro-

    cedimientos para la participacin poltica

    que tengan en cuenta los mecanismos tra-

    dicionales de participacin.

    Descentralizacin:

    La descentralizacin y la introduccin de la auto-

    gestin a nivel local son componentes importan-

    tes de los procesos polticos de reforma en muchos

    pases contraparte. Las estructuras descentraliza-

    das de gobierno y administracin posibilitan una

    mayor efi ciencia, transparencia y cercana a los ciu-

    dadanos, con lo cual contribuyen a la democrati-

    zacin y al desarrollo econmico dinmico a nivel

    local. Resulta decisivo en este sentido el principio

    de subsidiariedad. La descentralizacin implica en

    primer lugar la creacin de parlamentos e institu-

    ciones ejecutivas a nivel subnacional, al igual que

    la asignacin de puestos pblicos en base a eleccio-

    nes locales (descentralizacin poltica). Las medidas

    apuntan al fortalecimiento de la democracia a tra-

    vs de una mayor legitimacin de los representan-

    tes elegidos del pueblo, as como a mejores posibili-

    dades de participacin de la poblacin y las organi-

    zaciones de la sociedad civil (por ejemplo, mecanis-

    mos tradicionales de participacin). A fi n de que los

    niveles subnacionales puedan asumir cabalmente

    las funciones que les fueran transferidas, es nece-

    sario que cuenten con una asignacin adecuada

    de recursos. La descentralizacin fi scal es decir

    la transferencia, a los gobiernos subnacionales, de

    fondos, as como competencias para la recaudacin

    tributaria es un componente decisivo de los pro-

    cesos exitosos de descentralizacin. Aparte de ello,

    debe fomentarse la transferencia de competencias

    a los niveles administrativos locales (descentrali-

    zacin administrativa). Gracias a la oferta de ser-

    vicios pblicos a nivel subnacional de acuerdo a la

    demanda (descentralizacin material) es posible

    mejorar sosteniblemente las condiciones de vida de

    la poblacin. Sin embargo, los procesos de descen-

    tralizacin tambin entraan riesgos, por ejemplo

    el surgimiento o la escalada de confl ictos debido a

    cambios en las constelaciones de poder y redistri-

    bucin de los recursos.

  • 17FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Apoyo a las instituciones responsables y a

    las instancias de decisin en la estructura-

    cin legal, institucional y administrativa

    de los procesos de descentralizacin (por

    ejemplo, mejora de los procesos de coope-

    racin, profesionalizacin de la supervisin

    tcnico-profesional y legal);

    Fortalecimiento de los gobiernos muni-

    cipales para la asuncin de sus funciones

    (por ejemplo, apoyo al desarrollo social, fo-

    mento de la economa municipal y Fondos

    de desarrollo comunal);

    Apoyo a la transformacin de la gestin

    presupuestaria y fi nanciera, la descentrali-

    zacin fi scal y el manejo de las fi nanzas mu-

    nicipales en cooperacin con las autorida-

    des de fi scalizacin.

    5.2.5 Gobernanza fi nanciera, transparencia en

    el sector de materias primas y lucha

    contra la corrupcin

    Buen gobierno financiero

    La gobernanza fi nanciera es un planteamiento

    central desde el punto de vista tanto de los ingre-

    sos como de los egresos, que fomenta un accio-

    nar del Estado transparente, legtimo y orientado

    al desarrollo. Las reformas de las fi nanzas pbli-

    cas en nuestros pases contraparte contribuyen a

    que los fondos del Estado se administren de ma-

    nera ms transparente y competente, y se utilicen

    de manera ms responsable. Las fi nanzas pbli-

    cas cumplen una funcin crucial en el manejo de

    temas sociales, pues el buen gobierno fi nanciero

    permite contribuir a reducir las diferencias entre

    pobres y ricos. Debido a defi ciencias en las capa-

    cidades de administracin y gestin, en muchos

    pases contraparte no estn dados los requisitos

    esenciales para el buen gobierno fi nanciero. Los

    sistemas tributarios pueden agravar la distribu-

    cin desigual de ingresos en lugar de mejorarla.

    Es necesario procurar evitar este hecho.

    Las actividades del Estado deberan fi nanciarse

    mediante los impuestos, tributos, aranceles o con-

    tribuciones de los ciudadanos.11

    11 A ello subyace la idea de que no debe haber tributacin sin representacin (no taxation without representation). Esta relacin ha ejercido una infl uencia considerable en el desarrollo de las constituciones y democracias europeas.

    Slo as se torna

    posible el fi nanciamiento sostenible del desarro-

    llo. En muchos pases contraparte es necesario ce-

    rrar la brecha entre el potencial tributario y los

    ingresos tributarios, y a la vez fomentar la transi-

    cin de los sistemas de ingresos basados en aran-

    celes aduaneros a los sistemas basados en impues-

    tos. Al recaudar impuestos, los gobiernos deben

    afrontar el desafo de legitimar sus requerimien-

    tos de fondos, fi jar prioridades para su uso y rendir

    cuentas sobre el mismo. El presupuesto no cum-

    ple con su funcin poltica crucial de instrumento

    poltico de gestin si las decisiones relativas a los

    gastos no se basan en prioridades polticas y so-

    ciales. A menudo, los controles fi nancieros del Es-

    tado no son sufi cientes para proveer la informa-

    cin necesaria a los parlamentos. A fi n de poner

    coto al abuso de poder y a las fuentes de errores en

    la gestin presupuestaria y fi nanciera, es de espe-

    cial importancia contar con instrumentos efi ca-

    ces de control tanto internos como externos. La

    distribucin equilibrada de funciones y recursos

    entre el nivel central y el descentralizado es deci-

    siva para poder contar con sistemas fi nancieros

    efi cientes en las instancias subnacionales. Es nece-

    sario fortalecer las capacidades de los ciudadanos

    para que puedan ejercer un control efi caz de su

    gobierno y reivindicar la rendicin de cuentas.

    Las estrategias de apoyo son, entre otros, las si-

    guientes:

    Fortalecimiento del papel del presupuesto

    pblico como instrumento central para la

  • 18 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    conduccin poltica, y del rol de los actores

    del parlamento, del gobierno y la adminis-

    tracin involucrados en el proceso presu-

    puestario (formulacin y ejecucin del pre-

    supuesto);

    Fortalecimiento de controles fi nancieros

    externos independientes y efi caces (por

    ejemplo, tribunales de cuentas, organiza-

    ciones de la sociedad civil);

    Mejora de las capacidades de autofi nancia-

    miento a travs de reformas en el mbito

    de la poltica y la administracin de los in-

    gresos, incluyendo su interconexin (por

    ejemplo, fomento de la equidad impositiva,

    modernizacin del sistema aduanero);

    Fomento de enfoques presupuestarios que

    tomen en cuenta las repercusiones sobre

    determinados grupos meta relevantes (por

    ejemplo, presupuestos sensibles al gnero).

    Lucha contra la corrupcin

    La corrupcin es el abuso de cargos pblicos o pri-

    vados con el fi n de obtener ventajas injustifi cadas,

    ya sea para uno mismo o para terceros. No slo

    existe en el contexto de los ingresos del Estado en

    el sector de materias primas, sino tambin en los

    procesos de adjudicacin en el sector pblico y

    tambin en el sector privado. La corrupcin causa

    inseguridad jurdica, lleva a una inefi ciente asig-

    nacin de las inversiones tanto pblicas como pri-

    vadas, distorsiona la competencia y obstaculiza

    el crecimiento econmico y el desarrollo soste-

    nible. Reduce la efi cacia y la calidad de la admi-

    nistracin y afecta la igualdad de oportunidades

    para todos los grupos poblacionales en el acceso a

    bienes y servicios del Estado. De tal manera la co-

    rrupcin socava la confi anza de los ciudadanos

    en el Estado. El objetivo de la poltica alemana de

    desarrollo referente a la lucha contra la corrup-

    cin reside tanto en la prevencin como en el for-

    talecimiento de la justicia y la persecucin penal.

    Debido a la diversidad de facetas y la complejidad

    del problema, la lucha contra la corrupcin con

    frecuencia se integra como tarea transversal im-

    plcita o explcita en otros campos de accin del

    BMZ. En su calidad de instrumento reconocido a

    nivel internacional, la Convencin de las Nacio-

    nes Unidas contra la Corrupcin (UNCAC por sus

    siglas en ingls) constituye una base importante

    para todas las medidas.

    Los enfoques de fomento son, entre otros, las si-

    guientes:

    Fortalecimiento de la administracin (por

    ejemplo, polica, aduana), fomento de los

    cdigos de conducta y de procedimientos

    transparentes en la adjudicacin de contra-

    tos pblicos;

    Fortalecimiento de la justicia (jueces, fi sca-

    les, administracin de justicia), sobre todo

    de su efi cacia e integridad;

    Apoyo a comisiones especiales anti-corrup-

    cin de sectores especfi cos y/o de unidades

    anti-corrupcin en las fi scalas.

    Transparencia en el sector de materias primas

    En los pases contraparte con abundancia en mate-

    rias primas, la creciente demanda de materias pri-

    mas, el alza en los precios de las mismas y la mayor

    cifra de inversiones han llevado a un continuo au-

    mento de los ingresos del Estado. Esta riqueza de

    recursos puede propiciar la mala gestin y la co-

    rrupcin debido a las posibilidades de apropiacin

    ilcita de ingresos (maldicin de los recursos na-

    turales). A menudo existe falta de transparencia

    respecto del volumen y de la distribucin de los in-

    gresos del Estado. La debilidad de las instituciones,

    las polticas econmicas erradas y la corrupcin

    no son sino algunos de los motivos por los cuales

    los ingresos provenientes de la explotacin de ma-

    terias primas contribuyen muy poco al alivio de

    la pobreza. La corrupcin debilita las institucio-

  • 19FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    nes debido a que se eluden los procedimientos, los

    procesos y los mecanismos existentes. Los ingresos

    por rentas disminuyen la dependencia de los Esta-

    dos ricos en materias primas de la gravacin fi scal

    de su poblacin. Desde el punto de vista de los ac-

    tores polticos, el fl ujo constante de altos ingresos

    relacionados con materias primas a menudo re-

    duce el inters y la necesidad de actuar con orien-

    tacin al desarrollo. El buen gobierno fi nanciero

    tambin debe aplicarse a la gestin de los ingresos

    provenientes del sector de materias primas.

    Por tal motivo, la poltica alemana de desarrollo

    apoya las iniciativas de transparencia como la Ini-

    ciativa de Transparencia de las Industrias Extrac-

    tivas (EITI por sus siglas en ingls) para el sector

    petrolero, gasfero y minero. El compromiso de la

    EITI apunta a hacer transparentes los pagos al Es-

    tado - como por ejemplo los impuestos y las rega-

    las -, realizados por las empresas explotadoras de

    materias primas. Esto permite a la poblacin exi-

    gir al gobierno la rendicin de cuentas sobre el

    uso de los fondos. Con este fi n, la EITI aplica la es-

    trategia de buscar un dilogo constructivo e insti-

    tucionalizado entre el sector privado, el gobierno

    y la sociedad civil (enfoque de mltiples actores).

    Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-

    guientes:

    Cofi nanciacin y cogestin del Fondo fi du-

    ciario de varios donantes de la EITI, organi-

    zado por el Banco Mundial;

    Apoyo a la implementacin de la EITI en

    pases contraparte (desarrollo de capacida-

    des institucionales en las administraciones

    fi nancieras y las estructuras locales de im-

    plementacin).

    5.3 Instrumentos y fortalezas comparativas

    de la poltica alemana de desarrollo

    El fomento del buen gobierno como rea priori-

    taria o tema clave en otros proyectos o programas

    demanda la cuidadosa seleccin de instrumen-

    tos en funcin de la efi cacia y legitimacin de los

    actores y su afi anzamiento en la estructura social

    del pas respectivo. Para tal fi n, la cooperacin

    alemana ofrece una amplia gama de instrumen-

    tos, la cual constituye una fortaleza compara-

    tiva de la poltica alemana de desarrollo.

    Con miras a aplicar los distintos instrumentos

    de manera coherente y adaptada al contexto, as

    como para poder reaccionar tempranamente a

    los cambios en el entorno poltico y social, se re-

    quiere un anlisis diferenciado de la situacin de

    gobernabilidad (vase el Catlogo de criterios

    del BMZ para valorar la orientacin al desarro-

    llo). Igual importancia revisten el monitoreo de

    resultados relacionados con confl ictos y el di-

    logo poltico entre gobiernos. Este dilogo pol-

    tico es especialmente efi caz si es sostenido con-

    juntamente con otros donantes.

    En los pases con buen gobierno, se aplica tam-

    bin el instrumento de la ayuda presupuestaria

    en el marco del financiamiento programtico

    comn.12

    12 La participacin alemana en los fi nanciamientos presupuestarios presupone un nivel mnimo de buen gobierno. Vase tambin la estrategia de ayuda presupuestaria del BMZ.

    La base de este instrumento es un di-

    logo poltico permanente con las contrapartes

    sobre polticas de reforma en los respectivos cam-

    pos de accin. Para ello, la gestin de las fi nanzas

    pblicas en el sentido del buen gobierno finan-

    ciero es un tema crucial. A travs de una combi-

    nacin de la ayuda presupuestaria en el marco

    de un fi nanciamiento programtico comn con

    proyectos y programas de cooperacin tcnica y

    fi nanciera, se logran efectos de sinergia y de apa-

    lancamiento en la poltica de desarrollo.

  • 20 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    La poltica alemana de desarrollo apoya los es-

    fuerzos internacionales para la divisin del tra-

    bajo, sobre todo en el entorno de la Unin Euro-

    pea. Una aplicacin consecuente de los principios

    de la divisin del trabajo y la complementarie-

    dad puede signifi car que la cooperacin alemana

    para el desarrollo en los campos de accin antes

    mencionadas aproveche las posibilidades de

    asociaciones silenciosas, es decir, cooperacio-

    nes delegadas.

    6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea

    Para lograr resultados sostenibles con el fomento

    del buen gobierno, es imprescindible intensifi car

    la cooperacin estratgica con las organizaciones

    multilaterales, la Unin Europea (UE) y las institu-

    ciones regionales (vase en especial la pgina 10

    del presente documento). A travs de la colabora-

    cin activa en la UE, las Naciones Unidas, el Banco

    Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la

    OCDE, es menester dar buen uso a los mandatos,

    potenciales, fortalezas comparativas e instrumen-

    tos e interrelacionarlos. Las organizaciones mul-

    tilaterales y regionales han perfeccionado y re-

    forzado las estrategias de apoyo e instrumentos

    de fomento del buen gobierno. El Banco Mundial

    y los bancos regionales de desarrollo (Banco Afri-

    cano de Desarrollo, Banco Asitico de Desarrollo,

    Banco Interamericano de Desarrollo) han acre-

    centado sus actividades relacionadas con la go-

    bernabilidad, especialmente en lo que respecta a

    reformas administrativas, lucha contra la corrup-

    cin, descentralizacin e integracin regional.

    El principio bsico consiste en poner nfasis en

    nuestras posiciones y fortalecer la coherencia. Los

    esfuerzos alcanzan mayor sostenibilidad cuando

    se da una interconexin eficiente de la coope-

    racin bilateral para el desarrollo y la coopera-

    cin multilateral, sobre todo in situ en los pases

    contraparte.

    En el marco de la distribucin del XI. Fondo Euro-

    peo de Desarrollo (FED) de 2007, se decidi proce-

    der con el llamado tramo de incentivo a la gober-

    nanza (en ingls: Governance Incentive Tran-

    che - GIT).13

    13 El GIT se basa en la Comunicacin de la UE titulada La gobernanza en el consenso europeo sobre la poltica de desarrollo. Hacia un enfoque armonizado en la Unin Europea (2006).

    Con el GIT se crearon explcitamente

    incentivos para la mejora de la situacin de go-

    bernabilidad en los pases contraparte. Debemos

    apoyar constructivamente la implementacin de

    esta iniciativa y continuar desarrollndola.

  • 21FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    7. Evaluacin y control de resultados

    La evaluacin y el control de resultados deben

    adecuarse en lo posible a los ciclos de planifi ca-

    cin y presupuesto de las contrapartes. La respon-

    sabilidad por la evaluacin de los resultados de

    los programas de los donantes debera institucio-

    nalizarse tambin en los procesos e instrumentos

    nacionales de los pases contraparte. El monito-

    reo permanente de las situaciones de gobernabili-

    dad, entre otros sobre la base de indicadores apro-

    piados, es importante para la conduccin de los

    proyectos y programas. Aqu cabe enfatizar la co-

    ordinacin entre los donantes a nivel internacio-

    nal, a fi n de reducir las diferencias entre las distin-

    tas apreciaciones polticas y evitar la volatilidad

    de la cooperacin para el desarrollo. Los procesos

    de evaluacin deberan incluir a las contrapartes,

    puesto que ofrecen la oportunidad de llamar la

    atencin sobre las defi ciencias existentes.

    El control de resultados slo se hace viable cuando

    es posible medir los resultados alcanzados, apli-

    cando criterios defi nidos con anterioridad. A fi n

    de alcanzar en lo posible resultados ptimos y faci-

    litar su evaluacin, los donantes y todos los actores

    alemanes involucrados deberan armonizar sus

    mecanismos de control y defi nir estndares comu-

    nes para el uso de indicadores de gobernabilidad.

    Los documentos de estrategia para reas priorita-

    rias tambin deberan contener objetivos e indica-

    dores en lo posible concretos y verifi cables.

    La evaluacin de los resultados de medidas de fo-

    mento del buen gobierno debe tomar en cuenta

    que se trata de procesos de reforma complejos y

    de larga duracin, de modo que no es posible al-

    canzar resultados a corto plazo. Los cambios en

    el nivel de gobernabilidad a menudo slo se dan

    gradualmente y son difciles de medir.

    8. Perspectivas

    Las defi ciencias en el mbito de la gobernabilidad

    tienen efectos directos sobre las condiciones de

    vida de las personas. El fomento exitoso del buen

    gobierno genera un dividendo de desarrollo

    que a medio o largo plazo conduce a la mejora

    de la vida cotidiana. Los xitos sostenibles del fo-

    mento de la gobernabilidad dependen tambin

    de polticas interministeriales coherentes y de las

    evoluciones a nivel global. Las estrategias para la

    solucin de los problemas mundiales como la

    seguridad del abastecimiento energtico, el

    cambio climtico y la seguridad alimentaria

    deben negociarse en el marco de la poltica es-

    tructural global e implementarse a nivel nacio-

    nal. Esto abarca tambin un comercio mundial

    justo sobre la base de compromisos asumidos

    a nivel internacional. Aparte de ello, el entorno

    inmediato de la cooperacin para el desarrollo

    viene transformndose de manera dinmica: los

    pases emergentes se han convertido en donantes

    signifi cativos y el nmero de actores del desarro-

    llo aumenta continuamente. Esto plantea nuevos

    desafos en cuanto a la coordinacin y armoniza-

    cin, tambin en el mbito del fomento del buen

    gobierno. Slo a travs de una cooperacin com-

    plementaria y coherente de todos los actores se

    logran xitos sostenibles.

  • 22 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

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  • 23FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

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  • 24 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO

    Anexo 1

    Catlogo de criterios para verfi car la orientacin al desarrollo(Dt. Fassung: in Kraft: seit Januar 2007)

    1. Poltica pro-pobres y sostenible

    1.1 Orientacin hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

    1.2 Polticas econmica y fi nanciera sostenibles e inclusivas1.3 Promocin de la sostenibilidad ecolgica

    2. Respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos

    2.1 Implementacin de los convenios internacionales de derechos humanos2.2 Reconocimiento y promocin de los derechos de la mujer2.3 Cumplimiento de los estndares de derechos humanos por los actores

    estatales

    3. Democracia y Estado de derecho

    3.1 Participacin democrtica de la poblacin y papel responsable del Parlamento3.2 Limitacin del poder del Estado mediante el derecho y la ley3.3 Resolucin pacfi ca de confl ictos internos

    4. Eficacia y transparencia del Estado

    4.1 Gobierno dispuesto y capaz de actuar efi cientemente4.2 Ausencia de corrupcin en las instituciones pblicas4.3 Administracin transparente, efi ciente y orientada hacia los ciudadanos

    5. Comportamiento cooperativo en la comunidad internacional

    5.1 Participacin constructiva en los mecanismos de cooperacin regional 5.2 Participacin constructiva en procesos y foros internacionales5.3 Orientacin hacia la paz en situaciones de crisis o confl icto

  • Publicado por el

    Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo

    Sede Bonn Dahlmannstrae 4 53113 BonnAlemaniaTelfono + 49 (0) 228 99 535 - 0Fax + 49 (0) 228 99 535 - 3500

    Sede Berln Stresemannstrae 9410963 BerlinAlemaniaTelfono + 49 (0) 30 18 535 - 0 Fax + 49 (0) 30 18 535 - 2501

    [email protected]

    Jefa de redaccin: Dr. Ludgera Klemp Direccin 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho

    Jutta Wagner Direccon 114 Educacon e informacon sobre politica de desarollo

    Responsable Hans Wollny Direccin 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho

    Klaus Krmer Direccon 114 Educacon e informacon sobre politica de desarollo

    Traductora Sandra Patow-DerteanoDisen~o grfico Typo-Druck GmbH, Bonny maqueta

    Fecha Febrero 2009

    mailto:[email protected]://www.bmz.de

    Fomento del buen gobierno en la poltica alemana de desarrollondice1. Resumen2. Introduccin2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno?2.2 Delimitacin del rea de apoyo2.3 Conceptualizacin de buen gobierno

    3. Objetivos superiores4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo5. Principios para la concepcin y campos de accin5.1 Principios para la concepcin del fomento del buen gobierno5.2 Niveles y campos de accin, estrategias de apoyo5.3 Instrumentos y fortalezas comparativas de la poltica alemana de desarrollo

    6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea7. Evaluacin y control de resultados 8. PerspectivasBibliografaAnexo 1Edicin

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