fomento del buen gobierno en la política alemana de desarrollo
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Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
E S T R A T E G I A 1 8 6
Fomento del buen gobierno en la poltica alemana de desarrollo
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2 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
ndice
1. Resumen 3
2. Introduccin 4
2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno? 42.2 Delimitacin del rea de apoyo 52.3 Conceptualizacin de buen gobierno 6
3. Objetivos superiores 8
4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo 9
5. Principios para la concepcin y campos de accin 10
5.1 Principios para la concepcin del fomento del buen gobierno 105.2 Niveles y campos de accin, estrategias de apoyo 11
5.2.1 Trada de obligaciones: respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos 12
5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios de comunicacin 135.2.3 Equidad de gnero 155.2.4 Reforma administrativa y descentralizacin 155.2.5 Gobernanza fi nanciera, transparencia en el sector de materias primas
y lucha contra la corrupcin 175.3 Instrumentos y fortalezas comparativas de la poltica alemana de desarrollo 19
6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea 20
7. Evaluacin y control de resultados 21
8. Perspectivas 21
Bibliografa 22
Anexo 1 24
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3FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
1. Resumen
En la Declaracin del Milenio de las Naciones Uni-
das (2000), la comunidad internacional ha reco-
nocido la extraordinaria significancia del buen
gobierno como factor clave de la lucha mundial
contra la pobreza. La presente estrategia presta
un aporte a la implementacin de la Declaracin
del Milenio y el logro de los Objetivos de Desarro-
llo del Milenio (ODM). Representa la oferta espec-
fica de Alemania a los pases contrapartes en este
mbito de la poltica de desarrollo. Es aplicable a
la cooperacin con organizaciones regionales y a
la cooperacin estratgica con las organizaciones
multilaterales y la Unin Europea.
Nuestra concepcin del buen gobierno se basa en
los derechos humanos. La trada de obligaciones
del Estado, es decir, el respeto, la proteccin y la
garanta de los derechos humanos, convierten al
Estado en un titular de obligaciones y a las perso-
nas en titulares de derechos. El Catlogo de cri-
terios del BMZ para valorar la orientacin al desa-
rrollo defi ne sobre esta base los elementos fun-
damentales del buen gobierno1.
1 Los cinco criterios son: formulacin de polticas sostenibles y pro-pobres; respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos; democracia y estado de derecho; efi cacia y transparencia del Estado, y comportamiento cooperativo en la comunidad de Estados.
La estrategia se centra en los pases contraparte
con una institucionalidad estatal desarrollada. La
Declaracin de Pars tambin nos motiva a apo-
yar a dichos pases en la implementacin de re-
formas administrativas y polticas, as como
de reformas sectoriales. De este modo, comple-
menta la estrategia del BMZ para Transforma-
cin orientada al desarrollo en casos de fragilidad
estatal y mal gobierno. Dicha estrategia se cen-
tra en los pases contraparte con una instituciona-
lidad estatal menos desarrollada, en los cuales la
construccin del Estado (state-building) es de
especial importancia. Ambas estrategias son com-
plementarias.
Los siguientes principios rectores sirven de base
a nuestra cooperacin para el desarrollo en rela-
cin con el fomento del buen gobierno:
Fortalecer la responsabilidad propia con
respecto al buen gobierno;
Llevar adelante el dilogo poltico en forma
continua y sostenida;
Apoyar al Estado y la sociedad civil;
No utilizar soluciones prefabricadas sino
partir de las realidades locales, y
Tomar en cuenta el buen gobierno como
tema clave en todos los sectores.
El fomento del buen gobierno se realiza en dife-
rentes campos y niveles de accin, as como con
distintos socios del Estado y la sociedad civil. Los
principales campos de accin incluyen:
Trada de obligaciones: respeto, proteccin
y garanta de todos los derechos humanos
Democracia, estado de derecho y medios
de comunicacin
Equidad de gnero
Reforma administrativa y descentraliza-
cin
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4 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Gobernanza fi nanciera, transparencia en el
sector de materias primas y lucha contra la
corrupcin
El buen gobierno es una temtica exigente y com-
pleja, que no puede ser tratada exhaustivamente
en el marco de una estrategia. Si bien la poltica
alemana de desarrollo ha recogido valiosas expe-
riencias en muchos mbitos, las expectativas con
respecto a medidas de apoyo deberan mantener
una perspectiva realista.
Good Governance is perhaps the single most impor-
tant factor in eradicating poverty and promoting de-
velopment.
(El buen gobierno es tal vez el factor individual ms
importante en la erradicacin de la pobreza y la pro-
mocin del desarrollo. 2)
2 Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, en la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1998.
2. Introduccin
2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno?
En la Declaracin del Milenio de las Naciones Uni-
das (2000), la comunidad internacional reconoci
la extraordinaria importancia del buen gobierno
como factor clave para la lucha contra la pobreza
en todo el mundo. El fomento del buen gobierno
permite la realizacin de los derechos humanos,
los cuales deben ser respetados, protegidos y ga-
rantizados por el Estado (trada de obligaciones).
Cuando un Estado se esfuerza por hacer realidad
los derechos humanos, acta con orientacin al
desarrollo. El accionar orientado al desarrollo es
un fundamento esencial de la estabilidad de las
sociedades. Para una equiparacin pacfi ca de
intereses a nivel supranacional y global, la orienta-
cin al desarrollo reviste una importancia crucial:
durante los procesos de negociacin e implemen-
tacin, los actores orientados al desarrollo asumen
importantes funciones polticas como mediadores.
La estrategia contribuye a la implementacin de la
Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas y
al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Formula las pautas de la poltica de desarrollo del
Ministerio Federal de Cooperacin Econmica
y Desarrollo (BMZ) para el fomento del buen go-
bierno3
3 La estrategia reemplaza al documento de posicin del BMZ titulado Buen gobierno en la cooperacin alemana para el desarrollo de 2002.
, el cual representa una temtica exigente
y compleja. Si bien la cooperacin alemana para
el desarrollo ha reunido experiencias valiosas en
muchos mbitos, las expectativas con respecto a
medidas de apoyo deberan mantener una pers-
pectiva realista. La estrategia rige para la coope-
racin con pases contraparte individuales, con
organizaciones regionales y multilaterales, y con
la Unin Europea. Constituye la oferta especfi ca
de Alemania a los pases contraparte en este m-
bito. La estrategia es vinculante para las agen-
cias ejecutoras gubernamentales y sirve como
lnea directriz para las organizaciones no guber-
namentales y los actores del sector privado. Asi-
mismo, resulta determinante para las estrategias
regionales, los programas y las estrategias para
reas prioritarias de la cooperacin bilateral ale-
mana. Debe utilizarse como base de decisin para
la identifi cacin, evaluacin ex-ante, concepcin,
ejecucin, conduccin y evaluacin ex-post de
medidas sectoriales y temticas.
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5FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
2.2 Delimitacin del rea de apoyo
El buen gobierno se apoya dentro del rea prio-
ritaria Democracia, sociedad civil y administra-
cin pblica y constituye un tema clave en otros
sectores.4
4 En el sistema de clasifi cacin de la OCDE se incluyen las categoras PD/GG (1 y 2) para proyectos en el mbito de Desarrollo participativo / buen gobierno. Un proyecto que apunta directamente a apoyar el desarrollo participativo, la democratizacin y el buen gobierno se clasifi ca como PD/GG 2. El fomento del buen gobierno en proyectos o programas se clasifi ca como PD/GG 1.
Para la concepcin concreta de medi-
das de apoyo, resultan determinantes el nivel de
gobernabilidad y la orientacin al desarrollo de
los pases contraparte.
En los pases contraparte donde los actores del
sector pblico cuentan con una institucionali-
dad estatal desarrollada y estn orientados al
desarrollo (vase los niveles medio y alto de go-
bernabilidad de la matriz), la poltica alemana de
desarrollo apunta al apoyo de polticas naciona-
les de reforma (a nivel de los distintos sectores), de
conformidad con la Declaracin de Pars sobre la
efi cacia de la ayuda al desarrollo (2005).
Los aspectos especfi cos de pases contraparte
con una institucionalidad estatal menos desa-
rrollada o frgil o con una falta de orienta cin
al desarrollo se tratan en profundidad en la es-
trategia del BMZ titulada Transformacin orien-
tada al desarrollo en casos de fragilidad estatal y
mal gobierno de 2007 (por ejemplo, la construc-
cin del Estado o state-building).
Pases con un nivel alto de gobernabi-lidad
Actuar de manera orientada a la prevencin.
Pases con un nivel medio de gobernabi-
lidad
Actuar de manera orientada a la prevencin.
Pases con un nivel bajo de gobernabi-lidad
Proteger a los grupos po-blacionales necesitados y vulnerables, promover la autoayuda y ejercer la responsabilidad interna-cional de proteccin.
Trabajar en pro de un cambio de actitud de los gobiernos, fortalecer a las fuerzas de reforma,apoyar la oferta de servi-cios sociales bsicos.
Respaldar los esfuerzos positivos de los gobier-nos.
Deterioro () Sin cambios (0) Mejora (+)
Tendencia de la orientacin
al desarrollo en la conduccin
gubernamental
Nivel deGobernabilidad
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6 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Las estrategias de apoyo dirigidas a la gobernabi-
lidad en situaciones de crisis y (post) conflicto
son tratadas en la estrategia del BMZ titulada
Prevencin de crisis, manejo de confl ictos y fo-
mento de la paz. Aqu se trata, entre otros, de no
reavivar involuntariamente los antiguos confl ic-
tos a travs de las medidas de desarrollo (anlisis
para no hacer dao).
2.3 Conceptualizacin de buen gobierno
El concepto de gobernabilidad se refi ere al
modo en que un Estado toma sus decisiones, for-
mula sus polticas y las implementa. Tambin in-
cluye los procesos polticos a nivel supranacional
y a las organizaciones regionales relevantes. El
concepto se centra en las normas, institucio-
nes y procedimientos que regulan el accionar
de los actores gubernamentales y no guberna-
mentales, as como de los actores de la econo-
ma de mercado. Por un lado se trata de los valo-
res que orientan la gobernabilidad, y por otro de
las condiciones institucionales bsicas que sirven
de marco a la gobernabilidad. Las dimensiones
normativas e institucionales de la gobernabilidad
slo pueden entenderse en el contexto histrico,
cultural, social y econmico especfi co.
A nivel internacional no existen defi niciones
uniformes del buen gobierno. Aun as, en las l-
timas dcadas de desarrollo el buen gobierno ha
logrado establecerse como un concepto integral
de tipo normativo afi anzado a nivel internacio-
nal. Nuestro entendimiento del buen gobierno se
basa en los derechos humanos universales y los
principios que se derivan de ellos.5
5 Empoderamiento, participacin, igualdad de oportunidades (es decir, no discriminacin), transparencia y rendicin de cuentas.
El modelo es
un Estado que reconoce las obligaciones interna-
cionales y regionales que ha asumido, que las im-
plementa progresivamente y las garantiza. Este
modelo se basa en la trada de obligaciones del
Estado, es decir, el respeto, la proteccin y la
garanta de todos los derechos humanos. Con-
vierte a los actores del Estado en titulares de obli-
gaciones y a las personas en titulares de dere-
chos. Para el desarrollo, el buen gobierno repre-
senta tanto un prerequisito como un objetivo en
s mismo.
El Catlogo de criterios para valorar la orien-
tacin al desarrollo de los pases contraparte,
formulado por el BMZ, defi ne los elementos cen-
trales del buen gobierno.
Hablamos de buen gobierno cuando los acto-
res y las instituciones del Estado emprenden es-
fuerzos serios para disear polticas enfocadas en
la pobreza, la sostenibilidad y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Entre el buen gobierno y
el alivio de la pobreza existe una relacin directa.
El buen gobierno permite la creacin de condi-
ciones bsicas confi ables, que fomentan un cre-
cimiento econmico inclusivo y reduccin de la
pobreza. Un Estado acta con orientacin al de-
sarrollo cuando respeta y protege todos los de-
rechos humanos y cuando realiza verdaderos es-
fuerzos por garantizar estos derechos para todas
las personas independientemente de su estatus,
su sexo, su edad y su pertenencia tnica, religiosa
o cultural. Asimismo, dicho Estado basa su accio-
nar en principios democrticos y de estado de
derecho. stos comprenden la participacin po-
ltica de la poblacin, el papel responsable del
Parlamento y la legalidad de las acciones del Es-
tado, as como una divisin adecuada de poderes.
Aparte de ello, el Estado debe poseer la capacidad
de manejar confl ictos de manera constructiva y
sin violencia. Los elementos fundamentales son
la eficacia y transparencia de la administracin
pblica. En el centro se sitan la voluntad y la ca-
pacidad de los gobiernos de imponer sus decisio-
nes, as como una administracin transparente,
efi ciente y orientada a los ciudadanos. Estos lti-
mos aspectos tambin revisten crucial importan-
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7FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
cia para las fi nanzas pblicas, sobre todo en rela-
cin con una lucha efi caz contra la corrupcin en
las instituciones del Estado. Por ltimo, en un en-
torno de creciente importancia de la cooperacin
regional e internacional, la actitud cooperativa
al interior de la comunidad de Estados tam-
bin forma parte de los rasgos que caracterizan la
orientacin al desarrollo.
Catlogo de criterios del BMZ para verifi car la orientacin al desarrollo6
6 El catlogo completo de criterios se incluye en el Anexo 1.
1. Formulacin de polticas pro-pobres y sostenibles
2. Respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos
3. Democracia y Estado de derecho
4. Eficacia y transparencia del Estado
5. Comportamiento cooperativo en la comunidad de estados
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8 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
3. Objetivos superiores
En la Declaracin del Milenio, la comunidad inter-
nacional ha reconocido el modelo de un desarrollo
sostenible a nivel global. Este modelo se concretiza
a travs de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
del consenso logrado en la Conferencia Internacio-
nal sobre la Financiacin del Desarrollo de Monte-
rrey (2002), la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Mundial de Johannesburgo (2002), la Declaracin de
Pars (2005), los resultados de la Cumbre del Milenio
+ 5 de las Naciones Unidas y la Agenda de Accin
de Accra (2008). Para la implementacin del
marco de accin internacional, la poltica alemana
de desarrollo se ha planteado cuatro objetivos:
Combatir la pobreza en el mundo
Asegurar la paz y realizar la democracia
Lograr una globalizacin justa
Proteger el medio ambiente
El Gobierno Federal Alemn ha formulado su
aporte a la implementacin de la Declaracin del
Milenio y al logro de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio en su Programa de Accin 2015, con-
certado a nivel interministerial. Slo un enfoque
integral permite asegurar que todos los proyectos
y programas tengan un efecto positivo sobre el
desarrollo social, econmico, ecolgico y poltico.
El fomento del buen gobierno forma parte de ello.
Aparte de ello, las siguientes estrategias y documentos de posicin del BMZ son importantes para el fomento
del buen gobierno:
La Estrategia del BMZ titulada Fomento de la participacin igualitaria de hombres y mujeres en el
proceso de desarrollo (2001) contiene tanto los objetivos y principios como las experiencias y posibilidades
de accin en el mbito de la equidad de gnero.
La Estrategia del BMZ titulada Cooperacin para el desarrollo con pueblos indgenas de Amrica
Latina y el Caribe (2006) tiene como objetivo dar mayor nfasis a los derechos, intereses, necesidades y pro-
cesos organizativos de los pueblos indgenas en la cooperacin para el desarrollo con Amrica Latina.
La Estrategia del BMZ titulada Principios de la economa social y ecolgica de mercado en la pol-
tica alemana de desarrollo (2007) transfi ere el modelo de la sostenibilidad a cuestiones econmicas y re-
salta el vnculo entre la poltica econmica y el buen gobierno como prerequisito indispensable para un creci-
miento econmico inclusivo y sostenible.
La Estrategia del BMZ para la Seguridad Social (2008) describe los puntos de partida para la orientacin a
la pobreza de las polticas sociales nacionales y, con ello, permitir as la lucha estructural contra la pobreza.
El Plan de Accin 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Poltica de Desarrollo del BMZ (2008)
apunta a intensifi car el fomento de los derechos humanos y su transversalizacin en la cooperacin para el de-
sarrollo.
El documento de posicin titulado Pases ancla aliados para el desarrollo global (2004) subraya el ca-
rcter fundamental de la cooperacin orientada a objetivos con vistas a la reforma y el fortalecimiento de las
estructuras del Estado en estos pases, pues se trata de un prerequisito para la creacin de estructuras globales
justas y promotoras de la paz (gobernabilidad global).
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9FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo
A travs de las garantas internacionales de dere-
chos humanos tales como los tratados interna-
cionales, del ao 1966, de derechos econmicos,
sociales y culturales (Pacto Social) y de derechos
civiles y polticos (Pacto Civil) se fi jaron normas
mundiales para el ejercicio responsable del
poder estatal. La Convencin de las Naciones Uni-
das sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), del ao
1979, compromete a los actores del Estado a elimi-
nar la discriminacin contra mujeres y nias con
la ayuda de polticas y programas especfi cos para
garantizar as una igualdad de derechos de facto
entre los sexos. Numerosos pases contraparte han
ratifi cado stos y otros convenios, y han adherido
a menudo a pactos de derechos humanos, organi-
zaciones, acuerdos e iniciativas regionales.
En el contexto africano, reviste trascendencia
el programa de desarrollo titulado Nueva
Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD por
sus siglas en ingls), creado en 2001. En el marco
de este programa, los Estados africanos esta-
blecieron el Mecanismo Africano de Revisin
Inter Pares (APRM por sus siglas en ingls), el
cual marca el inicio de un proceso de evaluacin
mutua de la situacin de gobernabilidad. En el
Acta de Constitucin de la Unin Africana (2002),
los Estados signatarios defi nen el fomento del
buen gobierno como un objetivo importante. La
revisin del Acuerdo de Cotonou (2002) considera
que el buen gobierno es un elemento fundamen-
tal de la cooperacin y prev la suspensin de la
misma en ciertas circunstancias, como por ejem-
plo los casos severos de corrupcin.
Aparte de los ya nombrados, los siguientes acuer-
dos e iniciativas de la comunidad internacional
constituyen una base importante para el fomento
del buen gobierno:
La Convencin contra la Corrupcin de
las Naciones Unidas (UNCAC por sus siglas
en ingls), del ao 2003, contiene una am-
plia gama de instrumentos anti-corrupcin
y medidas para la transparencia de transac-
ciones fi nancieras que resultan relevantes
en la prctica.
En la Cumbre de las Naciones Unidas
(2005), el buen gobierno es reconocido
como un requisito esencial para el desarro-
llo y el crecimiento econmico sostenible.
En la Agenda de Accin de Accra, que fue
aprobada en el Foro de Alto Nivel sobre la
Efi cacia de la Ayuda (2008), se subraya el
fortalecimiento del dilogo poltico sobre
estrategias de desarrollo, sobre todo en re-
lacin con la implementacin de las obliga-
ciones adquiridas en los mbitos de la equi-
dad de gnero, los derechos humanos y el
medio ambiente.
En el marco de la poltica europea de desarrollo,
el Consenso Europeo sobre Desarrollo (2006) y
las Conclusiones del Consejo de la Unin Euro-
pea sobre Igualdad de gnero y capacitacin
de las mujeres en la cooperacin para el desa-
rrollo (2007) constituyen una base importante
para el fomento del buen gobierno.
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10 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
5. Principios para la concepcin y campos de accin
5.1 Principios para la concepcin del
fomento del buen gobierno
El objetivo de la poltica alemana de desarrollo es
el fortalecimiento de la transparencia, rendicin
de cuentas y efi cacia del Estado sobre la base de
principios democrticos y de estado de derecho.
Esto se aplica tambin a la cooperacin con las or-
ganizaciones regionales. Aqu se trata del apoyo
a los actores legtimos del Estado, tanto en el ejer-
cicio de sus funciones clave como tambin en la
concepcin de los procesos polticos con inclu-
sin de la sociedad civil. El fomento del buen go-
bierno suele ser un proceso de largo plazo, de n-
dole compleja y a menudo cargado de problemas.
Para la concepcin del fomento del buen go-
bierno rigen los siguientes principios:
Fortalecer la responsabilidad propia por
el buen gobierno. Los procesos de reforma
social no pueden ser impuestos desde fuera
a una sociedad. En cuanto a las reformas en
los campos de accin del buen gobierno,
las medidas de desarrollo slo pueden ser-
vir de apoyo y sustento. La voluntad de re-
forma y la movilizacin de los recursos na-
cionales resultan decisivas para el xito de
las medidas de apoyo. Por lo tanto, el fo-
mento del buen gobierno debera basarse
en las prioridades y polticas de reforma de
nuestros pases contraparte.
Llevar adelante el dilogo poltico en
forma continua y sostenida. La responsa-
bilidad propia por el buen gobierno puede
ser promovida por un dilogo poltico de
largo plazo entre los gobiernos contraparte
y los donantes. Este dilogo debera com-
prender todos los niveles de la poltica e in-
sertarse en la concepcin de las polticas de
reforma. A fi n de fomentar la orientacin
al desarrollo en los pases contraparte, pue-
den plantearse incentivos para nuevas re-
formas sobre todo si se generan expecta-
tivas de poner a disposicin instrumentos
innovadores de fi nanciamiento.7
7 El fi nanciamiento programtico comn es una modalidad innovadora de fi nanciamiento y comprende no slo las ayudas presupuestarias generales y sectoriales, sino tambin las llamadas canastas comunes. Estas ltimas incluyen el fi nanciamiento conjunto, por varios donantes, de programas nacionales de reforma sectorial, suprasectorial o macroeconmica, cuya concepcin y responsabilidad recaen en el pas contraparte; para el efecto, los donantes acuerdan objetivos comunes y procedimientos armonizados con la contraparte. El fi nanciamiento bilateral se efecta a travs de la cooperacin fi nanciera. En cambio, las canastas comunes pueden darse en el marco de la cooperacin tcnica a travs de los llamados fondos comunes de asistencia tcnica (en ingls: TA-pooling).
Los foros
que acompaan la ayuda presupuestaria
son especialmente apropiados para un di-
logo poltico permanente.
Apoyar al Estado y la sociedad civil. Las
instituciones del Estado requieren la parti-
cipacin y el compromiso de los actores de
la sociedad civil. Por un lado, stos asumen
un rol importante respecto a la reivindica-
cin y realizacin de los derechos huma-
nos, la democracia y el estado de derecho.
Dichos actores representan sobre todo los
intereses de los grupos poblacionales des-
favorecidos y discriminados. Por otro lado,
participan tambin por ejemplo en la
oferta y en el control de los servicios socia-
les bsicos (como la realizacin de los dere-
chos a la salud, la educacin, el agua y la ali-
mentacin). En estos casos, los actores de la
sociedad civil se convierten en interlocuto-
res cruciales, mientras que el Estado asume
(jurdicamente) ciertas funciones obligato-
rias de regulacin. Frente a este escenario,
el fomento del buen gobierno comprende
tanto al Estado como a la sociedad civil, e
incluye tambin el apoyo al Parlamento.
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11FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Tomar las realidades locales como punto
de partida en lugar de recurrir a rece-
tas universales. Para el fomento del buen
gobierno no existen ni recetas universales
ni sendas ideales de reforma. Por lo tanto,
deben tomarse en cuenta el respectivo
contexto histrico, cultural, poltico, eco-
nmico y social de la gobernabilidad, as
como los desarrollos especfi cos en la re-
gin. En muchos pases contraparte sub-
sisten sistemas tradicionales de goberna-
bilidad. All, las normas, los valores y las
instituciones tienen un arraigo profundo
en la sociedad y asumen importantes fun-
ciones para la poblacin. Es necesario res-
petar esta diversidad, aprovecharla crea-
tivamente para implementar reformas, y
fomentar la capacidad de integracin y co-
operacin respecto del desarrollo social y
econmico mediante la incorporacin de
estructuras modernas. En todo ello, debe
buscarse y velarse por la compatibilidad
con los derechos humanos y los derechos
de la mujer.
Considerar la gobernabilidad como tema
clave en todos los sectores. La integracin
del fomento del buen gobierno en los pro-
yectos y programas especfi cos para un sec-
tor puede reforzar sus efectos. Cuando se
toman en cuenta los derechos e intereses de
distintos grupos de la poblacin en la oferta
de servicios pblicos (por ejemplo, agua po-
table, salud y educacin), y cuando los acto-
res del Estado proceden con transparencia
y cumplen con la rendicin de cuentas, se
produce un aporte directo al alivio de la po-
breza. El buen gobierno es un prerequisito
esencial para una poltica econmica carac-
terizada por la justicia social.
5.2 Niveles y campos de accin, estrategias
de apoyo
Niveles de accin
En principio, el buen gobierno puede fomentarse
en diferentes campos y niveles de accin, vincula-
dos entre s e interdependientes. El enfoque plu-
rinivel permite fomentar el buen gobierno e im-
plementarlo de modo coherente en todos los ni-
veles, especialmente a nivel local. Hace posible el
apoyo a Parlamentos e instituciones del Ejecutivo
a nivel subnacional, as como la integracin de
distintos mbitos de actuacin poltica.
En algunas regiones o subregiones es posible el
respaldo a las estructuras regionales de go-
bernabilidad y las organizaciones regionales.
Deben tenerse en cuenta las estructuras existen-
tes, incluyendo el fortalecimiento de los dere-
chos de la sociedad civil y la participacin demo-
crtica. Las estrategias regionales del BMZ son el
vehculo del fomento de la gobernabilidad a nivel
regional. Las organizaciones regionales a me-
nudo sirven de catalizadoras para las reformas en
el mbito de la gobernabilidad a nivel continental
y nacional. En frica, la Unin Africana, NEPAD y
APRM as como las comunidades de integracin
regional como la Comunidad Econmica de Esta-
dos de frica Occidental (ECOWAS por sus siglas
en ingls), la Comunidad del frica Oriental (EAC
por sus siglas en ingls) y la Comunidad de Desa-
rrollo del frica Austral (SADC por sus siglas en in-
gls) asumen una creciente responsabilidad por
la paz, la estabilidad y el desarrollo. Gracias a la
progresiva integracin econmica, tambin con-
tribuyen a la estabilidad y al desarrollo de sus res-
pectivas regiones.8
8 Esto se aplica tambin a proyectos y programas de lucha contra el crimen organizado transnacional, que acta a menudo en el mbito del trfi co de mujeres y de nios.
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12 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Campos de accin y estrategias de apoyo
Los distintos campos de accin para el fomento
del buen gobierno se encuentran estrechamente
interrelacionados. Las interdependencias existen-
tes deben tomarse en cuenta a travs de polticas
sectoriales coherentes y bien coordinadas entre
s y mediante el aprovechamiento de sinergias.
Tmese en cuenta que el apoyo exclusivo al poder
judicial puede incluso fomentar las estructuras
autocrticas de poder si no van acompaadas de
las reformas jurdicas necesarias para el estado de
derecho. Estas relaciones de causa-efecto tienen
que considerarse durante la planifi cacin y eje-
cucin de medidas de desarrollo. Debe sopesarse
cuidadosamente los posibles costos de oportuni-
dad (trade-offs) de los distintos objetivos de pol-
tica sectorial.
5.2.1 Trada de obligaciones: respeto,
proteccin y garanta de todos los
derechos humanos9
9 Debido a la extraordinaria importancia de los derechos humanos para el mbito de la gobernabilidad y la orientacin sistemtica de la poltica alemana de desarrollo en los mismos, el Plan de Accin 2008-2010 para los Derechos Humanos en la Poltica de Desarrollo fi ja como reas prioritarias, entre otras, la eliminacin de las causas estructurales de la pobreza y la exclusin, el fortalecimiento de condiciones bsicas apropiadas y la compatibilizacin del crecimiento econmico con los derechos humanos.
Los derechos humanos establecen los derechos
civiles fundamentales de los individuos en el
mbito poltico, social, econmico y cultural.
Obligan al Estado a crear un marco regulato-
rio para los actores no gubernamentales (tam-
bin los actores del mercado), en el que los indi-
viduos queden protegidos contra violaciones de
sus derechos humanos por parte de terceros. La
trada de obligaciones compromete a los actores
del Estado (administracin y gobierno en todos
sus niveles) a fomentar tambin polticas que ase-
guren un acceso equitativo a los servicios sociales
bsicos (por ejemplo, salud, educacin, agua), as
como a los recursos econmicos (por ejemplo, tie-
rra, capital, infraestructura) y polticos. Para
la realizacin de los derechos humanos es indis-
pensable la actuacin conjunta de diversas insti-
tuciones a nivel central y descentralizado, inclu-
yendo la compatibilizacin de las polticas y los
programas con los derechos humanos. El grupo
meta debera englobar sobre todo a aquellos gru-
pos poblacionales que sufren un perjuicio debido
a los mecanismos de discriminacin, tratndose a
menudo de grupos tnicos y minoras.
Aparte de las defi ciencias legales, la realizacin
de los derechos humanos se ve perjudicada a
menudo por la falta de las necesarias capacida-
des fi nancieras, personales, institucionales e in-
fraestructurales. Esto lleva, entre otros, a que las
violaciones de derechos humanos no puedan ser
sancionadas efi cazmente. Los actores del Estado,
sobre todo a nivel local, con frecuencia carecen
de informacin adecuada sobre sus obligacio-
nes en materia de derechos humanos y no se en-
cuentran preparados para su realizacin. A ello
se agrega otra difi cultad: en muchos pases con-
traparte, la exclusin y discriminacin de deter-
minados grupos (por ejemplo, mujeres, personas
con discapacidad, minoras religiosas o tnicas,
jvenes) tienen un profundo arraigo en la socie-
dad. Por lo tanto, el objetivo debe ser el fomento de
la aceptacin de los derechos humanos, en espe-
cial para los grupos discriminados de la poblacin.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Fomento de las instituciones nacionales de
derechos humanos y las organizaciones de
la sociedad civil, incluyendo sus redes (re-
gionales);
Apoyo a las reformas jurdicas para hacer
realidad a nivel nacional, regional y
local los compromisos internacionales en
materia de derechos humanos ;
-
13FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Fomento de polticas de reforma enfoca-
das en los derechos humanos, relativas a los
servicios sociales bsicos y la seguridad ali-
mentaria (por ejemplo, el derecho al agua,
la educacin, la salud, la alimentacin, as
como la reforma agraria), as como la edu-
cacin en materia de derechos humanos.
5.2.2 Democracia, estado de derecho y medios
de comunicacin
Democracia
Los principios fundamentales de una democracia
son la representacin basada en elecciones libres
y justas, la participacin de la sociedad en los pro-
cesos de decisiones polticas y su implementacin
(tambin en los perodos entre las elecciones), as
como el estado de derecho y el respeto de los de-
rechos humanos. Una democracia funcional su-
pone el arraigo en la sociedad y la institucionali-
zacin de los principios y procedimientos demo-
crticos. Esto va mucho ms all de la realizacin
formal de elecciones.
El parlamentarismo democrtico se sustenta en una
sociedad civil informada y con capacidad de articu-
lacin, y de la participacin activa en procesos de
formacin de la opinin poltica y de toma de deci-
siones polticas en todos los niveles. Estos aspectos
as como un mayor grado de transparencia, entre
otros respecto del empleo de los recursos pblicos
pueden respaldarse mediante el uso de tecnolo-
gas de informacin y comunicacin (por ejemplo,
el gobierno electrnico por Internet o E-Government
en ingls).
En muchas democracias formales, ciertos grupos
poblacionales son de hecho excluidos de las deci-
siones polticas. Por ello es necesario fortalecer
sobre todo a los sectores desfavorecidos y discrimi-
nados de la poblacin (empoderamiento) y facilitar-
les el acceso a los procesos de decisiones polticas y
su implementacin. Especial atencin merecen los
jvenes, los cuales suelen ser un grupo mayoritario
de la poblacin y representan una proporcin signi-
fi cativa de los ciudadanos con derecho al voto.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Fortalecimiento de la efi cacia del sistema
poltico (por ejemplo, de los parlamentos
tambin regionales en sus funciones le-
gislativas, de control y de representacin;
apoyo a la preparacin e implementacin
de las elecciones);
Fortalecimiento de las instituciones demo-
crticamente legitimadas en todos los nive-
les (por ejemplo, descentralizacin poltica);
Fortalecimiento de la participacin institu-
cionalizada de la sociedad civil en los proce-
sos de decisiones polticas y su implementa-
cin (participacin poltica de las mujeres,
los jvenes, las personas con discapacidad,
los grupos y las minoras (de tipo) religioso y
tnico).
Estado de derecho:
El derecho y la ley constituyen el marco de una in-
teraccin libre pero regulada de todos los actores
relevantes de la sociedad, y resultan imprescindi-
bles para una sociedad democrtica. El derecho es
un instrumento de conduccin de los procesos
sociales, polticos y econmicos. Nuestra concep-
cin del estado de derecho se caracteriza por la
interdependencia de la democracia, el estado de
derecho y el Estado social. El estado de derecho
presupone la existencia de un monopolio del
poder por parte del Estado y se basa en el princi-
pio de la divisin de poderes, incluyendo un
poder judicial independiente, el principio de la
legalidad de la administracin, as como el res-
peto, la proteccin y la garanta de los derechos
humanos. La combinacin de la obligacin de las
autoridades pblicas de ajustarse a la ley y los
elementos de organizacin del Estado (como la
-
14 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
divisin de poderes) es de gran importancia en
muchos pases contraparte, precisamente en rela-
cin con los procesos de desarrollo del Estado.
Aparte de ello, el derecho protege al individuo de
la arbitrariedad del Estado.
El contar con un marco legal confi able representa
adems un componente importante para la me-
jora del clima de inversin y para un crecimiento
econmico inclusivo (crecimiento pro-pobres).10
10 Vase la Estrategia del BMZ 157: Principios de la economa social y ecolgica de mercado en la poltica alemana de desarrollo (2007).
En muchos pases contraparte existen bases lega-
les que cumplen con los requisitos de un estado
democrtico de derecho, pero en muchos casos su
implementacin sigue siendo incompleta, a pesar
de haberse iniciado reformas. A menudo, la segu-
ridad jurdica y la justicia se ven limitadas por defi -
ciencias, por ejemplo, respecto de la independen-
cia, el profesionalismo y la neutralidad del poder
judicial. Los grupos poblacionales desfavorecidos
y discriminados en especial las mujeres y los j-
venes con frecuencia carecen de acceso a la justi-
cia, puesto que desconocen sus propios derechos y
no cuentan con recursos fi nancieros para contra-
tar asesora legal y hacer valer sus derechos.
El objetivo del fomento del Estado de derecho
es el fortalecimiento del rol del derecho mismo
como un instrumento orientador para la sociedad
y de proteccin del individuo. Este rol debe ir ms
all del fomento del derecho y la justicia y forta-
lecer la aplicacin de los principios del estado de
derecho tambin en otros campos de accin del
buen gobierno.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Fortalecimiento de la organizacin del
poder judicial (por ejemplo, descentrali-
zacin de la justicia) y profesionalizacin
de los actores relevantes del sector judicial
(por ejemplo, fi scales, jueces, defensores y
personal de la administracin de justicia);
Apoyo a la formulacin, implementacin y
aplicacin de leyes respetuosas de los dere-
chos humanos (derecho pblico, derecho
civil, derecho penal por ejemplo, legali-
dad de la administracin);
Fomento del acceso a la justicia por parte
de todos los grupos de la poblacin y, el
caso dado, a la mediacin (por ejemplo,
mediante la divulgacin y educacin relati-
vas a las leyes; vinculacin entre el derecho
tradicional y el moderno).
Medios de comunicacin:
La participacin democrtica no puede funcio-
nar sin libertad de prensa, sin medios de comu-
nicacin independientes y sin un pluralismo en
los medios de comunicacin. Un contexto donde
los profesionales ejercen su ofi cio con libertad se
constituye en el llamado cuarto poder, y como
tal cumple importantes funciones democrti-
cas: ofrece una plataforma para el dilogo social
y contribuye a la formacin de la opinin poltica
mediante la difusin de informaciones. Aparte de
ello, ejerce funciones de vigilancia en relacin con
violaciones de la ley por parte de actores del Es-
tado (por ejemplo, corrupcin, abuso de poder y
violaciones de derechos humanos). El ejercicio de
infl uencias polticas, la censura y los intereses eco-
nmicos impiden el desarrollo de un pluralismo
meditico dinmico e independiente. La presen-
cia de medios independientes y crticos es deci-
siva para el surgimiento de la diversidad de opi-
niones y de una cultura del pluralismo poltico y
la tolerancia. Los medios independientes brindan
un aporte importante al fomento de los procesos
sociales de aprendizaje. En especial, el acceso a In-
-
15FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
ternet posibilita la libre circulacin de informacio-
nes. Resulta crucial propiciar un contexto que per-
mita el desarrollo de una gama pluralista de me-
dios, donde los profesionales mediticos puedan
desempearse libres de temor y de represalias. Al
mismo tiempo, debe garantizarse el derecho a la
informacin de los usuarios de los medios.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Fortalecimiento de la independencia de
los medios libres de comunicacin (marco
legal y fi nanciero);
Fomento de la formacin y capacitacin
profesionales de periodistas;
Fomento del acceso a tecnologas de infor-
macin y comunicacin en un contexto de
participacin poltica y transparencia.
5.2.3 Equidad de gnero
La igualdad de derechos de ambos sexos es una
prioridad de la poltica alemana de desarrollo y
una dimensin del buen gobierno. A pesar de nu-
merosos acuerdos e iniciativas internacionales y
regionales, en la mayora de pases contraparte
su implementacin es gravemente defi ciente. Las
polticas y medidas del Estado tienen repercusio-
nes distintas para mujeres y hombres. Las institu-
ciones y polticas basadas en valores y normas pa-
triarcales estn entre las causas de la distribucin
desigual de oportunidades. La discriminacin por
gnero difi culta el acceso de las mujeres a los ser-
vicios pblicos, los mercados y los recursos econ-
micos (tierra, capital, asesoramiento, formacin
e informacin). La integracin igualitaria de las
mujeres a los procesos del mercado (empodera-
miento econmico de la mujer) representa un po-
tencial para el desarrollo econmico.
Deseamos apoyar a nuestros pases contraparte
para que sus instituciones y polticas permitan
a mujeres y hombres tomar parte en el desarro-
llo econmico, social y cultural con igualdad de
derechos y autonoma de decisin (empodera-
miento), y para que las mujeres tambin puedan
ser benefi ciarias de estos procesos (transversali-
zacin del gnero). Las instituciones deben orien-
tarse hacia la equidad de gnero y posibilitar la
representacin de las mujeres con igualdad de
derechos.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Adaptacin de las normas legales, institu-
ciones y prcticas administrativas existen-
tes a los derechos e intereses de las mujeres
y nias (por ejemplo, constitucionalizar la
igualdad de derechos, otorgar personera
jurdica independiente a las mujeres, ga-
rantizar sus derechos a la propiedad de la
tierra);
Apoyo al desarrollo y la implementacin de
estrategias nacionales y planes de accin
para la proteccin de mujeres y nias con-
tra la discriminacin y otras violaciones de
derechos humanos (por ejemplo, preven-
cin y persecucin penal de la violencia de
gnero);
Fomento de la superacin de prejuicios re-
lacionados al gnero a travs de la educa-
cin y el trabajo de relaciones pblicas en
forma sensible al gnero.
5.2.4 Reforma administrativa y
descentralizacin
Reforma administrativa:
La administracin pblica es el cimiento de todo
Estado de derecho democrtico y efi caz, as como
una interfaz decisiva entre el Estado y la sociedad.
Las reformas administrativas son un componente
importante de toda modernizacin del Estado y
-
16 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
constituyen una base fundamental para el afi an-
zamiento del buen gobierno en los distintos sec-
tores polticos. Esto se aplica tanto a los procesos
generales de reforma como a la reforma de las ad-
ministraciones sectoriales y las instituciones de
servicios pblicos (por ejemplo, salud, educacin,
seguridad social, medio ambiente y economa).
A menudo existen en los pases contraparte admi-
nistraciones pblicas politizadas y centralistas que
no logran ejercer sus funciones con efi ciencia. No
trabajan con orientacin al desarrollo ni buscan la
cercana a sus ciudadanos, sino ms bien estable-
cen normas complicadas con procesos engorrosos
y altos costos, que constituyen un obstculo para
el desarrollo. Esto propicia la informalidad y la co-
rrupcin. Resulta decisivo el fomento de una ad-
ministracin pblica que enfoque su gestin en
los resultados, yendo ms all del simple cumpli-
miento de normas para alcanzar as los logros con-
cretos solicitados por la poblacin. Esto demanda
una capacidad de conduccin a nivel poltico, as
como el desarrollo y fortalecimiento de las capaci-
dades administrativas correspondientes y el con-
trol por parte de la sociedad civil.
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Apoyo a reformas de la organizacin admi-
nistrativa, la funcin pblica y la adminis-
tracin fi scal y de aduanas, todo ello con
miras a fomentar la efi cacia, la transparen-
cia y la orientacin a la ciudadana;
Apoyo a la reestructuracin institucional
de las funciones y responsabilidades polti-
cas en todos los niveles de la poltica;
Fortalecimiento de la participacin ciuda-
dana y de las capacidades de los actores de
la sociedad civil, sobre todo como represen-
tantes de los intereses de los grupos desfa-
vorecidos y discriminados de la poblacin,
a travs de la institucionalizacin de pro-
cedimientos para la participacin poltica
que tengan en cuenta los mecanismos tra-
dicionales de participacin.
Descentralizacin:
La descentralizacin y la introduccin de la auto-
gestin a nivel local son componentes importan-
tes de los procesos polticos de reforma en muchos
pases contraparte. Las estructuras descentraliza-
das de gobierno y administracin posibilitan una
mayor efi ciencia, transparencia y cercana a los ciu-
dadanos, con lo cual contribuyen a la democrati-
zacin y al desarrollo econmico dinmico a nivel
local. Resulta decisivo en este sentido el principio
de subsidiariedad. La descentralizacin implica en
primer lugar la creacin de parlamentos e institu-
ciones ejecutivas a nivel subnacional, al igual que
la asignacin de puestos pblicos en base a eleccio-
nes locales (descentralizacin poltica). Las medidas
apuntan al fortalecimiento de la democracia a tra-
vs de una mayor legitimacin de los representan-
tes elegidos del pueblo, as como a mejores posibili-
dades de participacin de la poblacin y las organi-
zaciones de la sociedad civil (por ejemplo, mecanis-
mos tradicionales de participacin). A fi n de que los
niveles subnacionales puedan asumir cabalmente
las funciones que les fueran transferidas, es nece-
sario que cuenten con una asignacin adecuada
de recursos. La descentralizacin fi scal es decir
la transferencia, a los gobiernos subnacionales, de
fondos, as como competencias para la recaudacin
tributaria es un componente decisivo de los pro-
cesos exitosos de descentralizacin. Aparte de ello,
debe fomentarse la transferencia de competencias
a los niveles administrativos locales (descentrali-
zacin administrativa). Gracias a la oferta de ser-
vicios pblicos a nivel subnacional de acuerdo a la
demanda (descentralizacin material) es posible
mejorar sosteniblemente las condiciones de vida de
la poblacin. Sin embargo, los procesos de descen-
tralizacin tambin entraan riesgos, por ejemplo
el surgimiento o la escalada de confl ictos debido a
cambios en las constelaciones de poder y redistri-
bucin de los recursos.
-
17FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Apoyo a las instituciones responsables y a
las instancias de decisin en la estructura-
cin legal, institucional y administrativa
de los procesos de descentralizacin (por
ejemplo, mejora de los procesos de coope-
racin, profesionalizacin de la supervisin
tcnico-profesional y legal);
Fortalecimiento de los gobiernos muni-
cipales para la asuncin de sus funciones
(por ejemplo, apoyo al desarrollo social, fo-
mento de la economa municipal y Fondos
de desarrollo comunal);
Apoyo a la transformacin de la gestin
presupuestaria y fi nanciera, la descentrali-
zacin fi scal y el manejo de las fi nanzas mu-
nicipales en cooperacin con las autorida-
des de fi scalizacin.
5.2.5 Gobernanza fi nanciera, transparencia en
el sector de materias primas y lucha
contra la corrupcin
Buen gobierno financiero
La gobernanza fi nanciera es un planteamiento
central desde el punto de vista tanto de los ingre-
sos como de los egresos, que fomenta un accio-
nar del Estado transparente, legtimo y orientado
al desarrollo. Las reformas de las fi nanzas pbli-
cas en nuestros pases contraparte contribuyen a
que los fondos del Estado se administren de ma-
nera ms transparente y competente, y se utilicen
de manera ms responsable. Las fi nanzas pbli-
cas cumplen una funcin crucial en el manejo de
temas sociales, pues el buen gobierno fi nanciero
permite contribuir a reducir las diferencias entre
pobres y ricos. Debido a defi ciencias en las capa-
cidades de administracin y gestin, en muchos
pases contraparte no estn dados los requisitos
esenciales para el buen gobierno fi nanciero. Los
sistemas tributarios pueden agravar la distribu-
cin desigual de ingresos en lugar de mejorarla.
Es necesario procurar evitar este hecho.
Las actividades del Estado deberan fi nanciarse
mediante los impuestos, tributos, aranceles o con-
tribuciones de los ciudadanos.11
11 A ello subyace la idea de que no debe haber tributacin sin representacin (no taxation without representation). Esta relacin ha ejercido una infl uencia considerable en el desarrollo de las constituciones y democracias europeas.
Slo as se torna
posible el fi nanciamiento sostenible del desarro-
llo. En muchos pases contraparte es necesario ce-
rrar la brecha entre el potencial tributario y los
ingresos tributarios, y a la vez fomentar la transi-
cin de los sistemas de ingresos basados en aran-
celes aduaneros a los sistemas basados en impues-
tos. Al recaudar impuestos, los gobiernos deben
afrontar el desafo de legitimar sus requerimien-
tos de fondos, fi jar prioridades para su uso y rendir
cuentas sobre el mismo. El presupuesto no cum-
ple con su funcin poltica crucial de instrumento
poltico de gestin si las decisiones relativas a los
gastos no se basan en prioridades polticas y so-
ciales. A menudo, los controles fi nancieros del Es-
tado no son sufi cientes para proveer la informa-
cin necesaria a los parlamentos. A fi n de poner
coto al abuso de poder y a las fuentes de errores en
la gestin presupuestaria y fi nanciera, es de espe-
cial importancia contar con instrumentos efi ca-
ces de control tanto internos como externos. La
distribucin equilibrada de funciones y recursos
entre el nivel central y el descentralizado es deci-
siva para poder contar con sistemas fi nancieros
efi cientes en las instancias subnacionales. Es nece-
sario fortalecer las capacidades de los ciudadanos
para que puedan ejercer un control efi caz de su
gobierno y reivindicar la rendicin de cuentas.
Las estrategias de apoyo son, entre otros, las si-
guientes:
Fortalecimiento del papel del presupuesto
pblico como instrumento central para la
-
18 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
conduccin poltica, y del rol de los actores
del parlamento, del gobierno y la adminis-
tracin involucrados en el proceso presu-
puestario (formulacin y ejecucin del pre-
supuesto);
Fortalecimiento de controles fi nancieros
externos independientes y efi caces (por
ejemplo, tribunales de cuentas, organiza-
ciones de la sociedad civil);
Mejora de las capacidades de autofi nancia-
miento a travs de reformas en el mbito
de la poltica y la administracin de los in-
gresos, incluyendo su interconexin (por
ejemplo, fomento de la equidad impositiva,
modernizacin del sistema aduanero);
Fomento de enfoques presupuestarios que
tomen en cuenta las repercusiones sobre
determinados grupos meta relevantes (por
ejemplo, presupuestos sensibles al gnero).
Lucha contra la corrupcin
La corrupcin es el abuso de cargos pblicos o pri-
vados con el fi n de obtener ventajas injustifi cadas,
ya sea para uno mismo o para terceros. No slo
existe en el contexto de los ingresos del Estado en
el sector de materias primas, sino tambin en los
procesos de adjudicacin en el sector pblico y
tambin en el sector privado. La corrupcin causa
inseguridad jurdica, lleva a una inefi ciente asig-
nacin de las inversiones tanto pblicas como pri-
vadas, distorsiona la competencia y obstaculiza
el crecimiento econmico y el desarrollo soste-
nible. Reduce la efi cacia y la calidad de la admi-
nistracin y afecta la igualdad de oportunidades
para todos los grupos poblacionales en el acceso a
bienes y servicios del Estado. De tal manera la co-
rrupcin socava la confi anza de los ciudadanos
en el Estado. El objetivo de la poltica alemana de
desarrollo referente a la lucha contra la corrup-
cin reside tanto en la prevencin como en el for-
talecimiento de la justicia y la persecucin penal.
Debido a la diversidad de facetas y la complejidad
del problema, la lucha contra la corrupcin con
frecuencia se integra como tarea transversal im-
plcita o explcita en otros campos de accin del
BMZ. En su calidad de instrumento reconocido a
nivel internacional, la Convencin de las Nacio-
nes Unidas contra la Corrupcin (UNCAC por sus
siglas en ingls) constituye una base importante
para todas las medidas.
Los enfoques de fomento son, entre otros, las si-
guientes:
Fortalecimiento de la administracin (por
ejemplo, polica, aduana), fomento de los
cdigos de conducta y de procedimientos
transparentes en la adjudicacin de contra-
tos pblicos;
Fortalecimiento de la justicia (jueces, fi sca-
les, administracin de justicia), sobre todo
de su efi cacia e integridad;
Apoyo a comisiones especiales anti-corrup-
cin de sectores especfi cos y/o de unidades
anti-corrupcin en las fi scalas.
Transparencia en el sector de materias primas
En los pases contraparte con abundancia en mate-
rias primas, la creciente demanda de materias pri-
mas, el alza en los precios de las mismas y la mayor
cifra de inversiones han llevado a un continuo au-
mento de los ingresos del Estado. Esta riqueza de
recursos puede propiciar la mala gestin y la co-
rrupcin debido a las posibilidades de apropiacin
ilcita de ingresos (maldicin de los recursos na-
turales). A menudo existe falta de transparencia
respecto del volumen y de la distribucin de los in-
gresos del Estado. La debilidad de las instituciones,
las polticas econmicas erradas y la corrupcin
no son sino algunos de los motivos por los cuales
los ingresos provenientes de la explotacin de ma-
terias primas contribuyen muy poco al alivio de
la pobreza. La corrupcin debilita las institucio-
-
19FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
nes debido a que se eluden los procedimientos, los
procesos y los mecanismos existentes. Los ingresos
por rentas disminuyen la dependencia de los Esta-
dos ricos en materias primas de la gravacin fi scal
de su poblacin. Desde el punto de vista de los ac-
tores polticos, el fl ujo constante de altos ingresos
relacionados con materias primas a menudo re-
duce el inters y la necesidad de actuar con orien-
tacin al desarrollo. El buen gobierno fi nanciero
tambin debe aplicarse a la gestin de los ingresos
provenientes del sector de materias primas.
Por tal motivo, la poltica alemana de desarrollo
apoya las iniciativas de transparencia como la Ini-
ciativa de Transparencia de las Industrias Extrac-
tivas (EITI por sus siglas en ingls) para el sector
petrolero, gasfero y minero. El compromiso de la
EITI apunta a hacer transparentes los pagos al Es-
tado - como por ejemplo los impuestos y las rega-
las -, realizados por las empresas explotadoras de
materias primas. Esto permite a la poblacin exi-
gir al gobierno la rendicin de cuentas sobre el
uso de los fondos. Con este fi n, la EITI aplica la es-
trategia de buscar un dilogo constructivo e insti-
tucionalizado entre el sector privado, el gobierno
y la sociedad civil (enfoque de mltiples actores).
Las estrategias de apoyo son, entre otras, las si-
guientes:
Cofi nanciacin y cogestin del Fondo fi du-
ciario de varios donantes de la EITI, organi-
zado por el Banco Mundial;
Apoyo a la implementacin de la EITI en
pases contraparte (desarrollo de capacida-
des institucionales en las administraciones
fi nancieras y las estructuras locales de im-
plementacin).
5.3 Instrumentos y fortalezas comparativas
de la poltica alemana de desarrollo
El fomento del buen gobierno como rea priori-
taria o tema clave en otros proyectos o programas
demanda la cuidadosa seleccin de instrumen-
tos en funcin de la efi cacia y legitimacin de los
actores y su afi anzamiento en la estructura social
del pas respectivo. Para tal fi n, la cooperacin
alemana ofrece una amplia gama de instrumen-
tos, la cual constituye una fortaleza compara-
tiva de la poltica alemana de desarrollo.
Con miras a aplicar los distintos instrumentos
de manera coherente y adaptada al contexto, as
como para poder reaccionar tempranamente a
los cambios en el entorno poltico y social, se re-
quiere un anlisis diferenciado de la situacin de
gobernabilidad (vase el Catlogo de criterios
del BMZ para valorar la orientacin al desarro-
llo). Igual importancia revisten el monitoreo de
resultados relacionados con confl ictos y el di-
logo poltico entre gobiernos. Este dilogo pol-
tico es especialmente efi caz si es sostenido con-
juntamente con otros donantes.
En los pases con buen gobierno, se aplica tam-
bin el instrumento de la ayuda presupuestaria
en el marco del financiamiento programtico
comn.12
12 La participacin alemana en los fi nanciamientos presupuestarios presupone un nivel mnimo de buen gobierno. Vase tambin la estrategia de ayuda presupuestaria del BMZ.
La base de este instrumento es un di-
logo poltico permanente con las contrapartes
sobre polticas de reforma en los respectivos cam-
pos de accin. Para ello, la gestin de las fi nanzas
pblicas en el sentido del buen gobierno finan-
ciero es un tema crucial. A travs de una combi-
nacin de la ayuda presupuestaria en el marco
de un fi nanciamiento programtico comn con
proyectos y programas de cooperacin tcnica y
fi nanciera, se logran efectos de sinergia y de apa-
lancamiento en la poltica de desarrollo.
-
20 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
La poltica alemana de desarrollo apoya los es-
fuerzos internacionales para la divisin del tra-
bajo, sobre todo en el entorno de la Unin Euro-
pea. Una aplicacin consecuente de los principios
de la divisin del trabajo y la complementarie-
dad puede signifi car que la cooperacin alemana
para el desarrollo en los campos de accin antes
mencionadas aproveche las posibilidades de
asociaciones silenciosas, es decir, cooperacio-
nes delegadas.
6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea
Para lograr resultados sostenibles con el fomento
del buen gobierno, es imprescindible intensifi car
la cooperacin estratgica con las organizaciones
multilaterales, la Unin Europea (UE) y las institu-
ciones regionales (vase en especial la pgina 10
del presente documento). A travs de la colabora-
cin activa en la UE, las Naciones Unidas, el Banco
Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la
OCDE, es menester dar buen uso a los mandatos,
potenciales, fortalezas comparativas e instrumen-
tos e interrelacionarlos. Las organizaciones mul-
tilaterales y regionales han perfeccionado y re-
forzado las estrategias de apoyo e instrumentos
de fomento del buen gobierno. El Banco Mundial
y los bancos regionales de desarrollo (Banco Afri-
cano de Desarrollo, Banco Asitico de Desarrollo,
Banco Interamericano de Desarrollo) han acre-
centado sus actividades relacionadas con la go-
bernabilidad, especialmente en lo que respecta a
reformas administrativas, lucha contra la corrup-
cin, descentralizacin e integracin regional.
El principio bsico consiste en poner nfasis en
nuestras posiciones y fortalecer la coherencia. Los
esfuerzos alcanzan mayor sostenibilidad cuando
se da una interconexin eficiente de la coope-
racin bilateral para el desarrollo y la coopera-
cin multilateral, sobre todo in situ en los pases
contraparte.
En el marco de la distribucin del XI. Fondo Euro-
peo de Desarrollo (FED) de 2007, se decidi proce-
der con el llamado tramo de incentivo a la gober-
nanza (en ingls: Governance Incentive Tran-
che - GIT).13
13 El GIT se basa en la Comunicacin de la UE titulada La gobernanza en el consenso europeo sobre la poltica de desarrollo. Hacia un enfoque armonizado en la Unin Europea (2006).
Con el GIT se crearon explcitamente
incentivos para la mejora de la situacin de go-
bernabilidad en los pases contraparte. Debemos
apoyar constructivamente la implementacin de
esta iniciativa y continuar desarrollndola.
-
21FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
7. Evaluacin y control de resultados
La evaluacin y el control de resultados deben
adecuarse en lo posible a los ciclos de planifi ca-
cin y presupuesto de las contrapartes. La respon-
sabilidad por la evaluacin de los resultados de
los programas de los donantes debera institucio-
nalizarse tambin en los procesos e instrumentos
nacionales de los pases contraparte. El monito-
reo permanente de las situaciones de gobernabili-
dad, entre otros sobre la base de indicadores apro-
piados, es importante para la conduccin de los
proyectos y programas. Aqu cabe enfatizar la co-
ordinacin entre los donantes a nivel internacio-
nal, a fi n de reducir las diferencias entre las distin-
tas apreciaciones polticas y evitar la volatilidad
de la cooperacin para el desarrollo. Los procesos
de evaluacin deberan incluir a las contrapartes,
puesto que ofrecen la oportunidad de llamar la
atencin sobre las defi ciencias existentes.
El control de resultados slo se hace viable cuando
es posible medir los resultados alcanzados, apli-
cando criterios defi nidos con anterioridad. A fi n
de alcanzar en lo posible resultados ptimos y faci-
litar su evaluacin, los donantes y todos los actores
alemanes involucrados deberan armonizar sus
mecanismos de control y defi nir estndares comu-
nes para el uso de indicadores de gobernabilidad.
Los documentos de estrategia para reas priorita-
rias tambin deberan contener objetivos e indica-
dores en lo posible concretos y verifi cables.
La evaluacin de los resultados de medidas de fo-
mento del buen gobierno debe tomar en cuenta
que se trata de procesos de reforma complejos y
de larga duracin, de modo que no es posible al-
canzar resultados a corto plazo. Los cambios en
el nivel de gobernabilidad a menudo slo se dan
gradualmente y son difciles de medir.
8. Perspectivas
Las defi ciencias en el mbito de la gobernabilidad
tienen efectos directos sobre las condiciones de
vida de las personas. El fomento exitoso del buen
gobierno genera un dividendo de desarrollo
que a medio o largo plazo conduce a la mejora
de la vida cotidiana. Los xitos sostenibles del fo-
mento de la gobernabilidad dependen tambin
de polticas interministeriales coherentes y de las
evoluciones a nivel global. Las estrategias para la
solucin de los problemas mundiales como la
seguridad del abastecimiento energtico, el
cambio climtico y la seguridad alimentaria
deben negociarse en el marco de la poltica es-
tructural global e implementarse a nivel nacio-
nal. Esto abarca tambin un comercio mundial
justo sobre la base de compromisos asumidos
a nivel internacional. Aparte de ello, el entorno
inmediato de la cooperacin para el desarrollo
viene transformndose de manera dinmica: los
pases emergentes se han convertido en donantes
signifi cativos y el nmero de actores del desarro-
llo aumenta continuamente. Esto plantea nuevos
desafos en cuanto a la coordinacin y armoniza-
cin, tambin en el mbito del fomento del buen
gobierno. Slo a travs de una cooperacin com-
plementaria y coherente de todos los actores se
logran xitos sostenibles.
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24 FOMENTO DEL BUEN GOBIERNO EN LA POLTIC A ALEMANA DE DESARROLLO
Anexo 1
Catlogo de criterios para verfi car la orientacin al desarrollo(Dt. Fassung: in Kraft: seit Januar 2007)
1. Poltica pro-pobres y sostenible
1.1 Orientacin hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
1.2 Polticas econmica y fi nanciera sostenibles e inclusivas1.3 Promocin de la sostenibilidad ecolgica
2. Respeto, proteccin y garanta de todos los derechos humanos
2.1 Implementacin de los convenios internacionales de derechos humanos2.2 Reconocimiento y promocin de los derechos de la mujer2.3 Cumplimiento de los estndares de derechos humanos por los actores
estatales
3. Democracia y Estado de derecho
3.1 Participacin democrtica de la poblacin y papel responsable del Parlamento3.2 Limitacin del poder del Estado mediante el derecho y la ley3.3 Resolucin pacfi ca de confl ictos internos
4. Eficacia y transparencia del Estado
4.1 Gobierno dispuesto y capaz de actuar efi cientemente4.2 Ausencia de corrupcin en las instituciones pblicas4.3 Administracin transparente, efi ciente y orientada hacia los ciudadanos
5. Comportamiento cooperativo en la comunidad internacional
5.1 Participacin constructiva en los mecanismos de cooperacin regional 5.2 Participacin constructiva en procesos y foros internacionales5.3 Orientacin hacia la paz en situaciones de crisis o confl icto
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Publicado por el
Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
Sede Bonn Dahlmannstrae 4 53113 BonnAlemaniaTelfono + 49 (0) 228 99 535 - 0Fax + 49 (0) 228 99 535 - 3500
Sede Berln Stresemannstrae 9410963 BerlinAlemaniaTelfono + 49 (0) 30 18 535 - 0 Fax + 49 (0) 30 18 535 - 2501
Jefa de redaccin: Dr. Ludgera Klemp Direccin 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho
Jutta Wagner Direccon 114 Educacon e informacon sobre politica de desarollo
Responsable Hans Wollny Direccin 211 Gobernabilidad; democracia; Estado de derecho
Klaus Krmer Direccon 114 Educacon e informacon sobre politica de desarollo
Traductora Sandra Patow-DerteanoDisen~o grfico Typo-Druck GmbH, Bonny maqueta
Fecha Febrero 2009
mailto:[email protected]://www.bmz.de
Fomento del buen gobierno en la poltica alemana de desarrollondice1. Resumen2. Introduccin2.1 Por qu fomentamos el buen gobierno?2.2 Delimitacin del rea de apoyo2.3 Conceptualizacin de buen gobierno
3. Objetivos superiores4. Relacin con acuerdos internacionales y la poltica europea de desarrollo5. Principios para la concepcin y campos de accin5.1 Principios para la concepcin del fomento del buen gobierno5.2 Niveles y campos de accin, estrategias de apoyo5.3 Instrumentos y fortalezas comparativas de la poltica alemana de desarrollo
6. Cooperacin estratgica con organizaciones multilaterales y la Unin Europea7. Evaluacin y control de resultados 8. PerspectivasBibliografaAnexo 1Edicin
/ColorImageDict > /JPEG2000ColorACSImageDict > /JPEG2000ColorImageDict > /AntiAliasGrayImages false /CropGrayImages false /GrayImageMinResolution 150 /GrayImageMinResolutionPolicy /OK /DownsampleGrayImages true /GrayImageDownsampleType /Bicubic /GrayImageResolution 150 /GrayImageDepth -1 /GrayImageMinDownsampleDepth 2 /GrayImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeGrayImages true /GrayImageFilter /DCTEncode /AutoFilterGrayImages true /GrayImageAutoFilterStrategy /JPEG /GrayACSImageDict > /GrayImageDict > /JPEG2000GrayACSImageDict > /JPEG2000GrayImageDict > /AntiAliasMonoImages false /CropMonoImages false /MonoImageMinResolution 300 /MonoImageMinResolutionPolicy /OK /DownsampleMonoImages true /MonoImageDownsampleType /Bicubic /MonoImageResolution 300 /MonoImageDepth -1 /MonoImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeMonoImages true /MonoImageFilter /CCITTFaxEncode /MonoImageDict > /AllowPSXObjects true /CheckCompliance [ /None ] /PDFX1aCheck false /PDFX3Check false /PDFXCompliantPDFOnly false /PDFXNoTrimBoxError true /PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXSetBleedBoxToMediaBox true /PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXOutputIntentProfile (None) /PDFXOutputConditionIdentifier () /PDFXOutputCondition () /PDFXRegistryName () /PDFXTrapped /False
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