flisfisch-la politica exterior chilena

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ngel Flisfisch La poltica exterior chilena y Amrica del Sur

La poltica exterior chilena y Amrica del Sur

ngel Flisfisch*

A. Complejidades y asimetras.

De todos los mbitos en que ha tenido que desplegarse la poltica exterior chilena, probablemente el surameri-cano es el que ha planteado mayores dificultades. Ello explica que pese a que el carcter de las condiciones iniciales que determinan el desarrollo nacional apuntaban a ese mbito como el domi-nio privilegiado para el despliegue de esa poltica, su emergencia como una poltica en forma sea un fenmeno muy tardo, susceptible de datarse a partir de las ltimas cinco dcadas, y adicional-mente en trminos de una trayectoria afectada por severas discontinuidades y provista de una cabal irregularidad. En efecto, el mbito suramericano desde el inicio trasciende la sola geografa: la localizacin espacial, unida a la cultura,

la historia, la lengua y los componentes tnicos mayoritarios presentes configu-ran cabalmente una comunidad de ori-gen, ciertamente ausente, por ejemplo, en el caso de los pases que hoy integran la Unin Europea. No obstante, ms que la emergencia y desarrollo de una poltica, puede decirse que lo que se ha presenciado es una sucesin de polticas distintas, cuya aparicin es precedida por importantes intervalos en que lo que se tiene son perodos vacos de polticas, y esto es vlido para todos los pases que componen la regin. La consecuencia natural de este orden de cosas han sido, por una parte, episodios de frustracin severa de expectativas, y una permanente perplejidad frente al contraste entre el carcter favorable de las condiciones originales ya referidas y la incapacidad generalizada de cons-truir una comunidad de destino a partir de una clara comunidad de origen. Por la otra, un extendido escepticismo sobre * Abogado y politlogo, ex Director de

FLACSO Chile

Estudios Internacionales 168 (2011) - ISSN 0716-0240 115-141Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile

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Estudios Internacionales 168 (2011) Universidad de Chile

los futuros posibles de Suramrica como una configuracin geopoltica y geoeco-nmica relativamente cohesionada.

Ciertamente, una poltica exterior cuyo referente u objeto sea Suramrica no tiene por qu ser necesariamente una poltica cuyos objetivos sean objetivos de integracin. De hecho, una poltica exterior hacia una regin puede tener como objetivos precisamente la obsta-culizacin de procesos de integracin. Por ejemplo, hay propuestas de poltica exterior europea en Francia o en Ingla-terra que parten de la premisa de que lo deseable es justamente no pertenecer a la Unin Europea. O bien, puede tratarse de otros objetivos, ajenos a procesos de integracin o cooperacin regional. Lo que importa es que se trate de una poltica cuyo referente u objeto sea la regin, en este caso, Amrica del Sur. Lo afirmado anteriormente es vlido para el caso general y la perplejidad permanece, puesto que el peso especfico del contexto geogrfico inicial, fsico y humano, y del contexto histrico estn igualmente pre-sentes trtese o no de iniciativas con con-notaciones integradoras y cooperativas.

Se han avanzado varias explicacio-nes sobre este estado de cosas que ha prevalecido durante casi doscientos aos. Por ejemplo, se argumenta que parte importante de la herencia colonial consisti en una divisin territorial caracterizada por fronteras difusas, lo que implic procesos posteriores de consolidacin nacional en los que alcanz un nfasis ms que prioritario la delimitacin precisa de fronteras como condicin de un ejercicio efec-

tivo de soberana, con la consiguiente proliferacin de conflictos bilaterales (guerras de frontera, modificaciones territoriales, disputas geogrficas), que arrojan largas sombras hasta hoy (Fer-nndez, 2010). Ello da tambin cuenta de la preeminencia casi hegemona podra decirse de las relaciones veci-nales y las cuestiones asociadas a ellas como caracterstica permanente de las agendas de la poltica exterior de los pases suramericanos.

Ese rasgo permanente de las agendas solo tiende a variar en el caso de Chile en las ltimas dos dcadas, y es necesa-rio subrayar que la disputa efectiva por prioridades y por consiguiente la mayor diversificacin de la agenda viene dada fundamentalmente por la emergencia de temas multilaterales, de acentos en relaciones comerciales internacionales y polticas hacia pases y bloques fuera de Suramrica, ms que por la relevancia efectiva otorgada a una poltica sura-mericana. Ello se observa con claridad, por ejemplo, en un documento oficial de la Cancillera chilena, Principios y Prioridades de la Poltica Exterior de Chile, del ao 2007 (Gobierno de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2007), en el cual, sin perjuicio de la presencia de elementos retricos res-pecto de la consabida prioridad puesta en Amrica Latina, tema sobre el que se volver ms adelante, Suramrica ocupa solo un recuadro de algo ms de media pgina en un total de 83 pginas, referido de manera especfica a la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), aun cuando la agenda que perfila el do-

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cumento es muy diversificada, sin que sea patente una prioridad excluyente otorgada a temas vecinales.

El mismo autor antes citado (Fer-nndez, 2010), en el contexto de las posibilidades de procesos de integracin tanto en Amrica Latina como en Sura-mrica, avanza otros dos argumentos que tambin pueden explicar la ausencia de polticas hacia esa segunda regin.

Primero, como consecuencia de la poltica colonial de comercio borbni-ca, los pases suramericanos se caracte-rizaron, durante un muy largo perodo, por modalidades de insercin en la economa mundial que privilegiaron la mono-produccin de materias primas y su exportacin a los pases centrales, con relaciones de intercambio comer-cial sumamente dbiles entre ellos mis-mos. Aun cuando el autor no lo seala, hay que entender que algo muy similar sucedi con Brasil. Por consiguiente, hasta las dos o tres ltimas dcadas en el contexto suramericano estuvo ausen-te ese poderoso incentivo que habra constituido la existencia de un mercado suramericano econmicamente relevan-te, o al menos de mercados subregiona-les importantes. De haberse dado esas condiciones, habra sido difcil para Chile y los restantes pases sustraerse a la necesidad de contar con una poltica exterior orientada a las regin, sea con objetivos de integracin u otros distin-tos y posiblemente aun contradictorios con metas de integracin.

Segundo, debe considerarse que los nuevos Estados suramericanos se desarrollan polticamente a partir de

componentes militaristas y caudillistas ms que significativos, con contenidos nacionalistas cuyo sentido viene dado y reforzado principalmente por los conflictos de frontera, que se convierten as en factores de cohesin interna y en recursos consagrados de la poltica interna. Nuevamente los incentivos operaran en contra de un referente regional como el objeto visiblemente relevante para una poltica exterior, re-legado a rincones ms que secundarios de los focos de atencin por la urgencia inmediata de las cuestiones vecinales.

Parece ms que plausible que los fenmenos indicados han hecho contri-buciones importantes al dficit de que aqu se trata. No obstante, hay razones para pensar que ellos no tendran por qu haber llevado necesariamente a ese dficit. Por ejemplo, las cuestiones limtrofes contenciosas no estuvieron precisamente ausentes de la historia de la Europa decimonnica y ello no impidi que Francia, el Reino Unido o la Alemania Guillermina pusieran una alta prioridad en contar con una pol-tica europea. De la misma manera, es un perodo de la historia europea ms que fuertemente determinado por los nacionalismos, que no operaron en la direccin de tornar irrelevante para los actores de esa historia el contar con una poltica europea sino todo lo contrario. Por otra parte, si bien la economa mundial significativamente globalizada existente hasta 1914 se derrumb estre-pitosamente y la sucedi un contexto caracterizado por fuertes tendencias autrquicas, ello tampoco fue obstculo

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para la emergencia y desarrollo de po-lticas europeas, incluyendo la poltica aislacionista estadounidense, un claro ejemplo sobre cmo una poltica ex-terior con un referente regional global puede tener objetivos explcitos hostiles a la cooperacin y la integracin.

En realidad, adems de los ele-mentos ya esbozados, que quizs no llevaban necesariamente a una ausencia de polticas regionales, hay una carac-terstica esencial de la configuracin geopoltica histrica de la regin que contribuye principalmente a dar cuenta de ese dficit que aqu ocupa. A la vez, su identificacin permite explicarlo como producto no de torpezas, miopas irracionales o patologas culturales sino justamente al contrario, de comporta-mientos razonablemente racionales.

Nuevamente, la comparacin con Europa posibilita hacer claridad sobre la hiptesis que aqu se va a avanzar. Como es bien sabido, desde la conso-lidacin de los Estados absolutistas, y quizs aun desde antes, el occidente europeo, incluyendo el imperio zarista, se configur en trminos de un relativo equilibrio, pese a la existencia de asime-tras no menores. Ese rasgo, claramente histrico en el sentido de una larga duracin, se mantiene hasta hoy. De hecho, parece difcil prescindir de l y no considerarlo como una condicin necesaria para el xito del proceso de integracin que se ha desarrollado du-rante las ltimas seis a cinco dcadas. Al menos cuatro o cinco de los principales actores guardan entre s pesos aproxi-madamente equivalentes, y ello abre

espacios de posibilidades coalicinales para los actores de menor peso rela-tivo. En esas condiciones, contar con polticas con referentes regionales es algo que viene impuesto por la fuerza de las circunstancias: no es racional ignorar a ningn actor, puesto que en los juegos entre Estados ninguno de ellos es prescindible1.

Ciertamente, Amrica del Sur pre-senta un cuadro muy diferente. Dentro del conjunto, el peso de uno de los pa-ses, Brasil, supera con creces al de cada uno de los restantes considerados aisla-damente, y es difcil concebir coalicio-nes que puedan erguirse en condiciones razonablemente igualitarias con Brasil, incluyendo algo as como una coalicin de todos contra uno, igualmente di-fcil de imaginar. Adicionalmente, vale la pena destacar que la asimetra entre Brasil y el resto se reforz durante las ltimas tres dcadas: Brasil creci del 34% al 56% del PGB sudamericano, en un contexto en que solo el Per y Chile crecieron algo ms de un 1%, y en que pases como Argentina bajaron del 27% al 11%. Ello no agota el cuadro de las asimetras presentes en la regin. Hay siete casos que si bien podran clasifi-carse como pases medianos, guardan entre s distancias importantes. Todo

1 Desde el punto de vista del xito del pro-ceso de integracin contemporneo ese rasgo del contexto histrico geopoltico aparece como algo positivo, virtuoso. Sin embargo, es probable que tambin se vincule a cinco siglos de destruccin y muerte, que superan, en trminos de bar-barie e inhumanidad la historia paralela de Suramrica.

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ello considerando elementos que cabra denominar de estructurales, constantes en perodos largos. Contempornea-mente, esa heterogeneidad se magnifica por la presencia de otros elementos que se examinarn ms adelante.

Bajo esas condiciones, salvo el caso de Brasil, para cualquiera de los acto-res proponerse la meta de identificar e implementar autnomamente una poltica cuyo referente u objeto es la regin es perfectamente irracional desde un punto de vista instrumental, siempre que exista sinceridad en cuan-to a ese referente y no se trate solo de una operacin demaggica o de mera retrica2. Ello es as aun si se trata de lo que podra calificarse de una polti-ca puramente negativa, por ejemplo, una poltica de radical aislacionismo como la que intent en algn sentido Chile entre 1973 y 1990, asumiendo conscientemente una condicin de pas paria impuesta exgenamente3. Obviamente, se pueden imaginar coa-liciones menores, con sentidos positivos

2 En el caso de Chile, ciertamente se puede identificar un uso retrico de apelaciones a la regin y lo regional, y ello es comn al conjunto de los pases. Inversamente a lo que sucede hoy con los miembros de ALBA, Chile no emplea propuestas de po-lticas con referentes regionales insinceros, que en realidad constituyen artefactos demaggicos orientados tanto a usos po-lticos internos como hacia fuera, y ello permite prescindir de esta variedad espu-ria de polticas.

3 Obviamente, una poltica de aislacionismo absoluto respecto de los pases de la regin es imposible, en razn de que no se puede prescindir de los vecinos.

o negativos, esto es de cooperacin entre un subconjunto de pases o de concertacin contra un tercero externo a la coalicin, en que el liderazgo en la formacin de la coalicin lo tenga al-guno de los pases medianos o menores, pero por definicin lo que implementen no ser una poltica regional. A la vez, no es inconcebible que un pas mediano o una coalicin de ellos, que podra incluir uno o ms pases menores, se propongan liderar la formacin de una coalicin ms inclusiva, cuya meta sea la identificacin e implementacin de una poltica regional, pero su xito va a depender de que logre incluir tambin a Brasil en esa coalicin, y al menos desde el momento de la inclusin el liderazgo ser compartido con este ltimo. Lo predecible es que esa incorporacin im-plicar que Brasil asuma el liderazgo de la coalicin. No obstante que escenarios de ese tipo son lgicamente posibles, no parece observarse casos en que ellos se hayan hecho efectivos.

Este ms que acentuado desequili-brio estructural del contexto geopolti-co suramericano, unido a una poltica exterior brasilea sistemticamente reticente a asumir un liderazgo regional, poltica vigente probablemente hasta la segunda presidencia de Cardoso, es lo que haca particularmente irrelevante ocuparse del tema de una poltica chilena con un referente regional, irre-levancia susceptible de extrapolarse al resto de los pases suramericanos. Es el cambio en la poltica exterior brasilea lo que ha convertido al tema en asunto relevante y prioritario en la agenda de

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la poltica exterior chilena de la ltima dcada.

B. Desequilibrio, desconfianza y predominio de comportamientos reactivo-defensivos, bsqueda de un equilibrio

El desequilibrio estructural que caracteriza a la regin genera algunas consecuencias que afectan tanto a Chile como a los restantes pases suramerica-nos, que conviene destacar.

Como regla general, salvo en mbi-tos bilaterales o en contextos coalicio-nales de tamao pequeo en los que todos los miembros de la coalicin po-seen una jerarqua similar, es altamente improbable que los pases medianos o menores puedan desplegar eficazmente polticas exteriores proactivas (Flisfisch, 2010). Por consiguiente, en contextos regionales, globales o multilaterales, la regla general es que respecto de estos pases se observarn polticas exteriores cuya naturaleza es reactiva: la iniciativa en los ms diversos dominios en cuanto a formular y hacer explcitas polticas corre por cuenta de actores cuyo es-tatus es de pases mayores (potencias mayores, potencias menores, potencias emergentes, en suma, pases impres-cindibles); por el contrario, los pases medianos y menores reaccionan a esas iniciativas y su despliegue mediante po-lticas sujetas a un conjunto significativo de restricciones, impuestas precisamente por las iniciativas de los pases mayores.

De acuerdo con las proposiciones anteriores, la poltica exterior chilena, entendida como un haz de polticas especficas y, cuando ello ha sido afor-tunadamente as, todo este conjunto orientado por una gran estrategia, hay que comprenderla como fundamental-mente reactiva, salvo en contextos de relaciones bilaterales, particularmente relaciones vecinales y para-vecinales, o subrregionales y subsectoriales muy cir-cunscritas. En el caso especfico de una poltica suramericana ello implica que en la medida en que no exista un lide-razgo regional que despliegue explcita-mente una poltica con claros referentes suramericanos, no se observarn reac-ciones chilenas que ameriten calificarse en trminos de una poltica exterior de Chile referida a Suramrica, y esto fue exactamente lo que sucedi durante las ltimas cuatro a cinco dcadas4. En el mismo sentido, el abandono por Brasil de lo que se podra caracterizar como una poltica aislacionista secular que rechaza explcitamente asumir un liderazgo regional en razn de expec-tativas sobre los potenciales costos que podra implicar asumirlo, especialmente respecto al riesgo de deterioro de las relaciones bilaterales por la difusin de un clima de desconfianza derivado de la aspiracin a ese liderazgo, una vez manifiesta y puesta en obra, es el hecho que precipita una reaccin chilena en bsqueda de configurar y desplegar

4 La naturaleza cabal de las iniciativas de integracin, particularmente durante la sptima dcada del siglo pasado, es algo que an no ha sido estudiado en profundidad.

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una poltica exterior suramericana. Lo que acontece en este mbito durante los ltimos diez aos viene impuesto por la fuerza de las cosas: ha sido un asunto de necesidad y de obediencia al conjunto de restricciones derivadas en su mayo-ra del carcter que Brasil ha buscado imprimir al desarrollo de su liderazgo.

El hecho de que la naturaleza reac-tiva de la poltica exterior constituya la regla general en el caso de un pas como Chile, situacin que comparte con los otros diez pases que adems de Brasil conforman la regin, no prejuzga sobre otros rasgos que puedan caracterizarla. Especficamente, ello no implica polti-cas necesariamente defensivas. En la me-dida en que aquello respecto de lo cual se reacciona no encierra connotaciones amenazadoras, o tal como es percibida la situacin generada por la iniciativa proactiva de un tercero, ella conforma algo mucho ms cercano a un juego de suma variable que a uno de suma nula, o las expectativas que razonablemente se pueden sustentar sobre posibles desen-laces es que se pueden esperar beneficios importantes versus costos menores, cabe predecir reacciones positivas, orientadas por componentes importantes de con-fianza. Contrariamente, en la medida en que las expectativas y percepciones apunten a amenazas, riesgos y costos potenciales altos, se tendrn polticas reactivas defensivas, o reactivo-defen-sivas, basadas en niveles significativos de temor y desconfianza.

Desde el punto de vista chileno, la posibilidad de un liderazgo brasileo en la regin se ha asociado en las ltimas

dcadas a un componente de descon-fianza, basado en expectativas difusas de amenazas y riesgos diversos. Por ejemplo, est el temor endmico a que la asuncin por Brasil de un liderazgo implicara un despliegue de aspira-ciones hegemnicas en la regin, sin demasiada claridad respecto de en qu consistiran esas aspiraciones. Curiosa-mente, es la percepcin de la existencia de ese mismo temor en los pases sud-americanos lo que constituira una de las motivaciones principales de lo que podra llamarse poltica de abstencin brasilea respecto de Amrica del Sur. Segn un observador brasileo pri-vilegiado de la poltica exterior de su Cancillera5 (Vilalva, 2010), durante muchos aos se discuti si vala la pena o no asumir abiertamente la idea de un liderazgo en la regin (puesto que se)crea que esto podra sacar del armario los antiguos fantasmas de que Brasil era una potencia hegemnica y otros adjetivos similares.

Es justo destacar que esa desconfian-za no fue simplemente producto de una suerte de paranoia tpica de un pas me-diano al enfrentar las posibilidades de protagonismo de un tercero del que lo distancian asimetras profundas. Obser-vando a vuelo de pjaro la historia de los ltimos sesenta aos, se destacan al menos dos hechos que confirieron carne a esos antiguos fantasmas a que se refiere la cita anterior. Por una parte, es indudable la vigencia y difusin que ad-quiri durante los aos sesenta y setenta

5 Mario Vilalva, Embajador del Brasil en Chile desde agosto del 2006

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del siglo pasado la nocin de un sub-imperialismo brasileo, complementa-rio con la hegemona estadounidense sobre la regin, asociada a las polticas y posicionamientos de los gobiernos militares brasileos de la poca.

Por otra, se tienen elaboraciones poltico-intelectuales de izquierda, no muy alejadas de algunos protagonistas oficiales de la poltica exterior brasilea y bastante ms recientes, con races en paradigmas marxistas y dependentistas, que avizoraron para Brasil una posicin regional hegemnica en el contexto de un bloque sudamericano econmica-mente autosuficiente y acentuadamente estatista, caracterizado por una divisin del trabajo con un centro hegemnico industrializado Brasil y una perife-ria compuesta del resto de los pases, en el rol de proveedores de materias primas e insumos para la industria del pas central. Adicionalmente, este bloque sudamericano se posicionara de manera antagnica al imperialismo norteamericano, identificado como enemigo principal. Obviamente, es el tipo de especulaciones con resonancias positivas en lo que podra denominarse de mentalidad ALBA.

A estas constelaciones de ideas, calificables de imaginarios sin mayor anclaje en la realidad y que parecen ha-ber logrado solo una efectividad poltica menos que menor, hay que aadir, como elementos generadores de desconfianza, el temor difuso frente a asimetras y desequilibrios ms que pronunciados, que de por s aconsejan polticas cau-telosas y prudentes. Todo ello explica

que frente al giro de Brasil hacia una poltica sudamericana caracterizada por su aspiracin a un liderazgo regional manifiesto, durante una primera etapa la poltica chilena hacia Sudamrica haya asumido una naturaleza funda-mentalmente reactivo-defensiva.

Otra dimensin que se asocia a la lgica y al movimiento de la geopoltica sudamericana, y que tiene un ntido impacto en la poltica exterior chilena, son los esfuerzos por sustituir el refe-rente regional sudamericano por un referente latinoamericano ms amplio, que incluya a Mxico, esfuerzos que se reiteran irregularmente en el tiempo. La motivacin detrs de estos esfuerzos es obvia: en un contexto latinoamericano la envergadura de Mxico reintroduce una posibilidad de equilibrio a partir de una suerte de estructura bipolar, que ampliara significativamente los grados de libertad en movimientos estratgi-cos de los pases medianos y menores. Adicionalmente, hay que destacar que en estos esfuerzos por latinoameri-canizar los contextos y polticas no es ajeno Mxico como protagonista. De hecho, es una conjetura razonable sostener que lo que podra denominarse como la cuestin brasilea es un asunto que preocupa y est en la agenda tanto de Mxico como de los restantes once pases sudamericanos. Puesto de otra manera, para Mxico el escenario de una hegemona regional brasilea es tan poco deseable como para esos once pases, y por lo tanto una iniciativa de liderazgo brasileo es algo a lo que hay que reaccionar con cautela y prudencia.

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Hay dos iniciativas contemporneas a las que se puede conferir ese sentido. Una es la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe (CALC), concebida de ma-nera ms bien laxa como un espacio informal de debate entre Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, inaugurada en Costa de Sahuipe, Brasil, en 2009, con una segunda reunin en Cancn a comienzos de 2010, reunin que respondi al nombre de Cumbre de la Unidad de Amrica Latina y el Caribe, simultneamente con una reunin del Grupo de Ro en que Chile asumi la presidencia y secretara pro tmpore del Grupo para el bienio 2010-2011. Si bien CALC es una iniciativa brasilea, que puede interpretarse como una suerte de movimiento preventivo para neutralizar precisamente iniciativas mexicanas de latinoamericanizacin con un claro liderazgo mexicano, y por consiguiente evitar riesgos de debilitamiento de la Unin de Naciones Suramericanas (UNA-SUR), que constituye la apuesta central y la primersima prioridad brasilea, lo cierto es que, al menos en un comien-zo, Mxico la asumi con entusiasmo, probablemente visualizando en ella una oportunidad para recobrar tiempo perdido e impedir quedar fuera del gran juego regional de los pases del sur.

La otra iniciativa, esta vez ntida-mente de origen mexicano, reside en la revitalizacin del Grupo de Ro (GRo) y su reestructuracin como instancia formal de concertacin poltica, que descanse en un tratado constitutivo o instrumento jurdico formal, premuni-da de cierta organicidad y estructuras

burocrticas. Esta era precisamente la propuesta que Mxico haba explorado para la reunin de Cancn de comien-zos de 2010. En este caso, la rivalidad de la iniciativa con las posibilidades de consolidacin de la UNASUR es manifiesta, independientemente de un componente simultneo de rivalidad con la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y de los costos po-tenciales derivados de la exclusin de Canad y Estados Unidos.

Para la poltica exterior chilena es ms que razonable aprovechar todas las oportunidades que se abran en tr-minos de una inclusin de Mxico en el juego sudamericano, como tambin es razonable proponer y avanzar ini-ciativas que apunten a esa inclusin, y esta afirmacin posee tambin validez para los restantes diez pases distin-tos de Brasil. Desde 1990, la retrica gubernamental oficial chilena refleja cabalmente esta motivacin. De estarse a esa retrica habra que concluir, segn se insinu ms arriba, que Chile posee una poltica regional latinoamericana ms que una poltica regional sudame-ricana. No obstante, estos esfuerzos por latinoamericanizar la poltica regional han sido por lo general infruc-tuosos. Adems, hay indicios suficientes como para conjeturar que el estatus de Mxico como actor mayor en el con-texto sudamericano, capaz de imponer un mayor equilibrio en el contexto regional y tal como ese estatus es visto por los restantes pases, se ha debilitado significativamente en la ltima dcada. Por ejemplo, la recepcin chilena en el

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2009 y comienzos del 2010 de la inicia-tiva mexicana de reestructurar el GRo fu simplemente contemporizadora y busc congelar la situacin argumen-tando la necesidad de no burocratizar ni rigidizar una instancia cuya utilidad reside precisamente en su flexibilidad. Una estrategia similar, aun cuando sera injusto hablar de una estrategia de pos-tergacin deliberada indefinida6 , fue la adoptada respecto de una vigorizacin y progresos reales en el mbito de la CALC, estrategia que probablemente ha sido la de la mayora de los pases. De hecho, si bien en la cumbre de Cancn de 2010, se decidi crear una Comu-nidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos, la siguiente cumbre est contemplada para julio de 2011 y el nico progreso que se advierte es un prrafo de la declaracin final de la cumbre presidencial de la UNASUR de mayo de 2010 donde se manifiesta el deseo de que en la cumbre de la CALC del 2011 se avance en la concrecin de esa Comunidad. En los dos casos, una condicin que ha favorecido esas decisiones es precisamente esa imagen dbil de Mxico como actor principal o imprescindible.

Una conclusin que se sigue natural-mente de las caractersticas de la situacin contempornea es que esa imagen debi-litada es producto de la emergencia del liderazgo brasileo. Ciertamente, es razo-nable pensar que ese hecho contribuye a ese debilitamiento. Pero hay tambin otras razones plausibles que podran explicarlo.

6 Es decir, lo que connota la nocin en ingls de procrastination, de difcil traduccin.

Una de esas razones complementa-rias es la desaparicin de los elementos que en el pasado cimentaron el prestigio otorgado a Mxico por parte impor-tante de las elites sudamericanas. Entre ellos, la memoria de una revolucin antioligrquica, nacionalpopular, con componentes sociales pioneros en la modernizacin de las ex colonias hispanas, asociada a la presencia ms contempornea de un nacionalismo antiimperialista ms que acentuado y la construccin de un Estado desarro-llista que profundiz en sus polticas los componentes nacional-populares he-redados de la revolucin. Aun cuando dicho hoy ello sea cabalmente una he-reja de incorreccin poltica extrema, tambin se asoci a ese prestigio la no-toria estabilidad poltica lograda por lo que podra llamarse de Rgimen PRI, de modo de respetar las particularidades histricas, soslayando categorizaciones politolgicas abstractas y generales. En un contexto de varias dcadas signado por quiebres institucionales, inestabi-lidad poltica recurrente, dictaduras militares, gobiernos de bajo desempeo incapaces de enfrentar el agotamiento de estrategias de desarrollo, procesos de modernizacin incontrolados y fe-nmenos de represin poltica y social, la verdad es que tanto la estabilidad asociada a un rgimen de partido he-gemnico capaz de lograr movilizacin y apoyos masivos y virtualmente fusio-narse con el estado nacional, como el tipo de polticas y la estrategia de desa-rrollo implementadas por ese rgimen, adquirieron hasta un cierto perfume

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paradigmtico en amplios sectores de elites, incluyendo establishments de las polticas exteriores. Hoy, esos compo-nentes de un prestigio pasado fueron barridos por los vientos de liberaliza-cin, democratizacin y globalizacin.

Obviamente, tambin explica el debi-litamiento la constelacin de problemas que enfrenta hoy Mxico, problemas que entre otros efectos han obligado a su poltica exterior a establecer priori-dades distintas de las que implicara un nfasis regional sudamericano, pero la visibilidad de estos factores ms coyun-turales no debera hacer perder de vista la existencia de dimensiones ms estruc-turales, ms permanentes, que desde el punto de vista de los procesos polticos y la economa poltica regionales sud-americanos afectan importantemente las posibilidades protagnicas mexicanas en la regin. Clausurada la opcin de una estrategia de desarrollo hacia adentro, con fuertes connotaciones autrquicas y antiestadounidenses, la geopoltica y la geoeconoma mexicanas contempo-rneas imponen restricciones severas a la orientacin de su poltica exterior, de modo tal que, desde un punto de vista bastante objetivo y realista, lo regional sudamericano no solo pasa a ser una cuestin relativamente secundaria sino aun ms, puede entrar en contradiccin con el buen desempeo y xito de unas polticas necesariamente orientadas hacia el Norte.

De este modo, para las polticas exteriores de los pases sudamericanos, incluyendo Chile, es altamente probable que la opcin de privilegiar a Mxico

como un actor capaz de generar una configuracin estructural ms equili-brada, un relativo balance de cara al liderazgo brasileo sea hoy una opcin irreal. Para Chile, una poltica sudame-ricana tiene que partir del liderazgo brasileo emergente como dato duro y crucial y es ello lo que ha acontecido durante los ltimos cinco aos.

C. unasur y el liderazgo brasileo: etapas y tensiones del proceso

De acuerdo con lo que seala Vilalva (Vilalva, 2010), la aspiracin brasilea explcita a ejercer un liderazgo regional se remonta a la presidencia de Fernan-do Henrique Cardoso y cabe fecharla aproximadamente una dcada atrs. La decisin habra sido estrictamente presidencial y se concret en una con-vocatoria a una cumbre presidencial sudamericana, celebrada en agosto del 2000, focalizada en el tema de infraes-tructura, reunin a la que se asoci el nacimiento de la Iniciativa para la Inte-gracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Segn Vilalva, la decisin presidencial se tom en trmi-nos de una relacin relativamente tensa con la Cancillera brasilea: Fernando Henrique se distanci tcticamente de Itamaraty y fue a buscar en otros Mi-nisterios el apoyo que necesitaba para convocar a esa reunin. En Itamaraty, siempre estaba presente la idea de que una decisin como esa podra provocar ms problemas que ventajas.

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Este origen permite destacar dos puntos que proyectan una sombra lar-ga hacia todo el proceso posterior, que culminar con la creacin de la UNASUR.

Uno es el contenido de la reunin. Hasta hoy impera en estas latitudes la nocin de que el xito del proceso de integracin europea se debe entre otras cosas al acierto de haber sabido iden-tificar en los orgenes un binomio sus-tantivo carbn y acero que posibilit toda la fructfera dinmica posterior. La receta consistira entonces en escoger una frmula simple, en lo posible un binomio, preada de las potencialida-des del binomio europeo. La reunin del 2000 identific un componente: el tema de la infraestructura. Cuatro aos despus, la presencia e insistencia protagnicas de Venezuela llevaran a identificar el segundo tema: la energa. As devino sentido comn reiterado en mltiples intervenciones de autorida-des presidenciales y ministeriales, que infraestructura y energa deben jugar en Amrica del Sur el rol del carbn y el acero en el proceso europeo. El su-puesto, nunca puesto en discusin, de que un proceso de integracin exitoso necesariamente descansa en una co-operacin multinacional en actividades materiales de produccin y distribucin genera por otra parte un conjunto de expectativas sobre la base de las cuales se juzgan posteriormente los desarrollos que se obtienen, con las consiguientes evaluaciones negativas y frustraciones frente a los escasos avances obtenidos. Como se ver despus, las actividades de la UNASUR han tendido a consolidar-

se en trminos de concertacin poltica y coordinacin y cooperacin en los mbitos de diversas polticas sectoria-les, con resultados razonables en estas materias pero con progresos escasos y no muy promisorios en infraestructura y energa. Ello apunta a la convenien-cia de no dejarse capturar por otras experiencias, y de poner en discusin el supuesto arriba referido.

El otro punto que vale la pena destacar es esa tensin o relacin con-flictiva entre la Presidencia, por una parte, y el establishment de la poltica exterior Cancillera y burocracia di-plomtica por la otra. Durante toda la dcada esa relacin conflictiva tender a reproducirse en buena parte de los pases, incluyendo Chile. Hacia el 2007, habr cristalizado en la existencia de un partido presidencial pro UNASUR, que se esforzar por convertir en moneda corriente la nocin de una diplomacia presidencial, opuesta a la diplomacia normal practicada por las Cancilleras y sus burocracias, evaluada por los ncleos de asesora presidencial directa como un agente conservador, obstaculizador de un proceso de integracin acelerado y com-prensivo, que necesariamente implica algunos cambios radicales, por ejemplo en cuanto a debilitamiento de soberana. Tanto esa relacin conflictiva como las percepciones y visiones recprocas de ambos conjuntos de agentes dominaron de manera soterrada y silenciosa todo el primer perodo de desarrollo de la iniciativa brasilea. De hecho, una vez tomada el 2004 en Cusco la decisin de crear una Comunidad Sudamericana

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de Naciones, y despus de adoptarse el 2005 en Brasilia una agenda prioritaria y un plan de accin para progresar en la elaboracin de un tratado constitutivo, se conform tambin un grupo de trabajo de muy alto nivel7, integrado por asesores presidenciales, representantes directos de cada Jefa o Jefe de Estado y que terica-mente responderan sin intermediaciones a ellos, para que elaboraran los funda-mentos doctrinarios o ideolgicos y los rasgos fundamentales del tratado y la institucionalidad a que dara origen. En el contexto de la relacin conflictiva esbo-zada, el informe de este grupo de trabajo fue finalmente procesado en reuniones de Cancilleres y de altos funcionarios, y la verdad es que su contribucin principal hay que verla en los artculos 2 y 3 del tratado constitutivo suscrito en mayo del 2008 en Brasilia, que versan sobre el ob-jetivo general y los objetivos especficos de la organizacin.

En cierto sentido, el desarrollo de los acontecimientos tiende a reflejar comparativamente el xito de la di-plomacia normal respecto de la di-plomacia presidencial, y de hecho en el perodo que va desde el 2007 a mayo del 2008, la interaccin diplomtica entre los pases se localiz en el nivel de Cancilleres y altos funcionarios de cancillerasConsejo de Delegadas y

7 En su etapa final, Argentina estuvo repre-sentada por su actual Presidenta; en el caso de Brasil, rotaron dos de los principales asesores directos del Presidente Lula en poltica exterior. La Presidenta Bachelet fue representada por un distinguido poltico, acadmico y diplomtico de gran confianza suya.

Delegados en la institucionalidad de la UNASUR, con una agenda que dio primera prioridad a la discusin de un proyecto de tratado constitutivo. No obstante, y siempre en el contexto de la tensin ya descrita, la diplomacia presidencial irrumpi el 2006 en la Cumbre Presidencial de Cochabam-ba, con efectos principalmente en lo que lleg a ser la retrica oficial de la organizacin, y con mayor impacto el 2007 en la Cumbre de Isla Margarita, donde una Venezuela protagnica, en una maniobra sorpresiva, adems de lograr cambiar el nombre a Unin de Naciones Suramericanas, en ausencia de todo marco institucional obtuvo la creacin de un Consejo Energtico de Suramrica y un compromiso explci-to de progresar aceleradamente en la preparacin de un proyecto de tratado.

La evidencia de que se dispone apun-ta a un compromiso inicial ms bien dbil de Chile con las decisiones del 2004 y el 2005, adoptadas en Cusco y Brasilia respectivamente. Ello se explica en trminos de la lgica reactivodefen-siva que viene naturalmente impuesta por la geopoltica que caracteriza la regin, determinada por el estatus de Brasil, a la que se aludi ms arriba. En una primera etapa, esa lgica se concret en lo que podra llamarse una estrategia de dilacin y congelamiento, por lo general empleada por pases me-dianos frente a situaciones complejas que no ofrecen salidas claras y cuyo desarrollo es potencialmente riesgoso. Lo deseable es que en la medida de lo posible las cosas permanezcan en el

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estado en que estn. En el caso de las de-cisiones del 2004 y el 2005, el ideal era que ellas se mantuvieran en un plano simplemente retrico, sin proyecciones importantes en cuanto a una efectividad mayor. Adems de Chile, es razonable conjeturar que una estrategia similar fue puesta en obra en un comienzo por Colombia, Per, el Ecuador de la poca, Uruguay y Paraguay, y por la gran mayora de las cancilleras y sus respectivas burocracias que estaban en condiciones de hacerlo.

No obstante, el impacto de tres facto-res llevaron a Chile a variar la estrategia practicada en un comienzo, girando ha-cia un curso de accin que sin dejar de ser defensivo-reactivo, oblig a una mucho mayor creatividad, compromiso y aun adopcin de la iniciativa, tanto frente a Brasil como respecto de otros pases.

El primero es el cambio de priori-dades en la poltica exterior a partir del 2006, al asumir la Presidencia la Presidenta Bachelet. Como lo seala un documento oficial del perodo (Princi-pios y prioridades de la poltica exterior de Chile, Gobierno de Chile, Ministe-rio de Relaciones Exteriores, 2007), Amrica Latina continuar siendo el rea prioritaria de atencin poltica, a partir de la cual se profundizarn cada vez ms los lazos en otros mbitosCreemos que nuestra pertenencia a Amrica Latina debe imprimir el sello de nuestra poltica exterior. A partir de esa prioridad, hecha explcita ya en el programa de gobierno de la Presidenta y reiterada en mltiples ocasiones y declaraciones oficiales, era imposible

para la diplomacia chilena mantenerse en una estrategia de dilacin y conge-lamiento, que en los hechos significaba muchas veces aparecer en posiciones de obstruccin frente al activismo acele-rado de varios de los protagonistas del drama regional.

El segundo factor es la consolida-cin de la Alianza Bolivariana para la Amricas (ALBA), impulsada por el Presidente Chvez a partir del 2001, inicialmente como alternativa al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) propiciada por Estados Unidos. En un proceso que tiene como primer hito un acuerdo de cooperacin entre Venezuela y Cuba el 2004, se van su-cesivamente incorporando al acuerdo Bolivia el 2006, Nicaragua el 2007, Dominica y Honduras el 2008, y final-mente el 2009 Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda. Para los efectos de la evolucin de la situacin sudamericana, el ncleo duro que importa comprende a Venezuela, Bolivia y Ecuador, con una cercana presidencial importante de Argentina a ese ncleo.

Bajo un ntido liderazgo venezola-no, se desarroll desde la poca de la reunin de Cochabamba del 2006 una incesante presin para hacer avanzar y consolidar la UNASUR en trminos de un modelo armnico con lo que podramos llamar mentalidad ALBA, expresiva de liderazgos altamente personalizados, desarrollados en contextos internos caracterizados por una tendencia acen-tuada hacia una desinstitucionalizacin poltico-estatal y econmica, a la que se

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asocian significativos grados de discre-cionalidad presidencial, tendencia que es el resultado de polticas deliberadas orientadas a ese objetivo. La nocin de diplomacia presidencial, a la que se hizo referencia anteriormente, obviamente es coherente con esta mentalidad. Pa-radjicamente, esa tendencia coexiste con un tambin acentuado esfuerzo por implementar polticas fuertemente estatistas en los ms diversos mbitos.

Segn se mostr claramente a partir de la cumbre de Cochabamba el 2006, en trminos de esta mentalidad ALBA el modelo deseable de organizacin para la UNASUR debera orientarse a conferir una institucionalidad a un bloque regio-nal significativamente cerrado, capaz de desplegar polticas productivas y distributivas con un sentido anticapi-talista, antagnico a la globalizacin, a los Estados Unidos y, en general, al mundo desarrollado.

Ese objetivo global perseguido por el componente ALBA de la coalicin que procuraba conformar Brasil para llevarla en definitiva a constituirse como una organizacin formal, es un objetivo claramente contradictorio con la estrategia chilena de desarro-llo, que descansa en una economa de mercado cabalmente institucionalizada, ms que significativamente abierta, en una institucionalidad poltico-estatal tambin altamente institucionalizada, en una poltica exterior comercial de regionalismo abierto y pro globaliza-cin, y en el cultivo y fortalecimiento de relaciones con el primero y segundo mundos, incluyendo la prioridad otor-

gada a los pases caracterizados como de mentalidad similar8 (Perspectivas, Proyecciones y Desafos de la Poltica Exterior de Chile, Gobierno de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores).

Esa ntida contradiccin entre un tipo de proyecto armnico con los intereses de Chile versus la clase de proyecto conveniente para la ideologa e intereses del ALBA, plante a la poltica exterior chilena un doble desafo. Por una parte, la situacin exiga enfrentar y contener las iniciativas originadas en el componente ALBA de la coalicin, esto es, exiga una estrategia en algn senti-do negativa. Por la otra, la adopcin de la prioridad latinoamericana requera un protagonismo tambin activo, pero ahora en un sentido positivo. La armo-nizacin de ambas orientaciones llev a definir y poner en obra una estrategia de contencin y contraproposicin, esto es, una estrategia de contencin de iniciativas no deseables desde el punto de vista chileno y de proposicin de alternativas conformes con ese punto de vista, de modo de negociar y lograr desenlaces satisfactorios. Esta estrategia se mostr lo suficientemente efectiva como para contribuir sustancialmente a la conformacin definitiva tanto de la institucionalidad de la organizacin como del sentido de sus actividades y polticas, todo ello sin perjudicar los intereses de Chile.

El tercer factor dice relacin con los potenciales costos, especialmente polti-cos, que podra significar para Chile la

8 Like-minded countries

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autoexclusin de la iniciativa gatillada e impulsada por Brasil. La decisin de ser o no parte de una coalicin como la que Brasil impuls para construir una orga-nizacin regional, y en definitiva esa era la disyuntiva que planteaba la iniciativa brasilea, tiene que ver no solo con los costos y beneficios que implica ser miembro activo de ella sino tambin con los costos y beneficios que puede implicar quedar fuera de la coalicin. Frente a la estrategia desplegada por la mentalidad o componente ALBA de la coalicin, la nica opcin para Chile no era poner en obra una estrategia activa de contencin y contraproposicin. Una estrategia alternativa habra consisti-do en asumir una posicin perifrica marginal, casi de mero observador, apostando a la ineficacia de las accio-nes realizadas y mantenindose atentos a no dejarse capturar en situaciones que pudieran significar compromisos indeseables, estrategia que de hecho fue seguida en gran medida por Per, Paraguay y Uruguay, como asimismo por la diplomacia argentina en la me-dida de lo posible. Pero en el fondo esa estrategia habra mostrado a Chile asumiendo una posicin casi de anta-gonismo pasivo respecto del liderazgo brasileo, ciertamente con altos costos potenciales en lo inmediato y en tiem-pos ms largos. La expectativa de esos costos polticos no poda llevar sino a desechar esa segunda alternativa y op-tar por ese involucramiento activo que significa una estrategia de contencin y contraproposicin.

D. Las reglas bsicas del juego

Si bien no es del caso entrar a un comentario detallado del proceso de creacin de la UNASUR en cuanto concrecin de un liderazgo brasileo emergente, que va desde el 2006 hasta el 2009, de sus hitos y sus sucesivos desenlaces, vale la pena detenerse en los rasgos institucionales esenciales sobre los que descansa la conformacin de la UNASUR, como asimismo analizar las restricciones que pesan sobre el tipo de polticas e iniciativas que son posibles para la organizacin.

En otras palabras, qu puede hacer sustantivamente la organizacin en trminos de acciones colectivas de sus miembros, en un contexto de un nmero no menor de restricciones, de modo de identificar e implementar acciones y pol-ticas que le otorguen sentido, evitando el estancamiento y una rpida decadencia.

La fuente primordial de las restric-ciones que operan sobre las potenciales actividades de la UNASUR reside en la ms que significativa heterogeneidaddiversidad, en la retrica utilizada por la poltica chilena desde tempranoque caracteriza al conjunto de los doce pa-ses sudamericanos, esto es, diferencias en los ms diversos mbitos: nivel de desarrollo material, asimetras de po-der, estrategias de desarrollo nacional, mercado versus estatismo, principios e intereses en los que se basa la poltica exterior, polticas fiscales y financieras, polticas culturales, polticas judiciales, y probablemente varias otras.

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En este contexto de mltiples contra-dicciones entre pases y grupos de pa-ses, el componente de contencin de la poltica chilena la oblig a empujar con fuerza tres principios, reclamando para ellos la naturaleza de principios funda-mentales sobre los que debe descansar la institucionalidad de la organizacin. Cabe advertir que en ambos casos se ha tratado de una poltica exitosa: los tres principios estn consagrados en el tratado constitutivo de la organizacin.

El primero de ellos es el de la pre-servacin de soberana por cada Estado miembro, y en uno de los acpites del Prembulo del instrumento jurdico mencionado se seala precisamente como uno de los principios rectores de la unin suramericana el irrestricto respeto a la soberana de los Estados. Ello implica que no existe autoridad o instancia alguna en la institucionalidad organizacional que tenga un carcter supranacional, esto es, a la que se confiera la atribucin de adoptar decisiones que sean vinculantes para todos los Estados miembros, inde-pendientemente de su aceptacin o no aceptacin por cada uno de ellos.

En realidad, este principio est en el inters de todos los miembros. En un contexto en que el conjunto de intere-ses comunes es significativamente ms reducido que el de intereses en conflicto o potencialmente en conflicto, en au-sencia de este principio la probabilidad para un miembro cualquiera de ser vctima de una imposicin por la au-toridad o instancia supranacional que sea contradictoria con sus intereses es una probabilidad alta. Este riesgo es lo

suficientemente real aun para los pases ms poderosos. En efecto, el nmero de pases miembros es lo suficientemente grande como para que la posibilidad de que un pas poderoso enfrente una coalicin mayoritaria tenga una pro-babilidad de actualizacin no menor.

El segundo principio es la expresin operativa del primero, en trminos de la regla de decisin bsica que impera en todas las instancias organizacionales, aplicable a todo tipo de materias y cues-tiones. Esa regla es la regla de consenso, consagrada en el artculo 12 del tratado constitutivo. En esta materia, durante todo el perodo de deliberaciones sobre ese tratado esto es, entre el 2006 y mayo del 2008 la poltica chilena convirti la regla del consenso en una cuestin abso-lutamente intransable, aprovechando to-das las oportunidades que se presentaron para insistir una y otra vez en su carcter absolutamente necesario para el xito de la iniciativa brasilea.

Durante el corto tiempo de exis-tencia de la organizacin, la vigencia en trminos absolutos de la regla de consenso enfrent una crisis temprana. El 2008, despus de un infructuoso esfuerzo por obtener la designacin de un con-nacional ex Presidente de la Repblica como Secretario General de la UNASUR, propuesta que fracas por desistimiento del propio candidato, el Presidente ecuatoriano propuso la can-didatura a ese cargo del ex Presidente argentino Nstor Kirchner, nombra-miento al que se opuso Uruguay en el contexto del litigio entre ambos pases sobre las plantas uruguayas de celulosa.

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La tensin en torno a la candidatura y su potencial conflictivo dur hasta la reunin de jefes de Estado de comienzos de mayo del 2010, al levantar el veto a ella el nuevo Gobierno uruguayo y durante los dos aos en cuestin hubo varios intentos por redefinir o relativizar la regla del consenso, que de haber tenido xito habran erosionado ciertamente su legitimidad. La poltica explcita chilena, a cargo de la presidencia pro tmpore de la organizacin durante buena parte del perodo, fue la de rechazar esos intentos, pese a la necesidad de tener que apoyar, tambin de manera explcita, la candida-tura Kirchner, entendiendo que en esta materia el pragmatismo significaba slo el comienzo del fin, pragmatismo que en diversas situaciones obr como alterna-tiva muy seductora. En una situacin en que varios de los actores estn habituados a la desinstitucionalizacin como estrate-gia de uso corriente, adoptar una posicin pro mantencin y reforzamiento de la institucionalidad no es tarea fcil, pero en trminos de una coalicin que inclua a Chile, Uruguay, Colombia, Per y una actitud brasilea generalmente positiva, esa posicin logr ser exitosa.

En aquellas situaciones en que la conflictividad es solo potencial y no hay todava una estructuracin de las posi-bilidades de desenlace en trminos de una suerte de juego de suma nula o de alternativas polares excluyentes, la re-gla de consenso implica incentivos para la bsqueda, mediante la negociacin, de soluciones o desenlaces razonable-mente satisfactorios para el conjunto de los miembros, o en todo caso desenlaces

que no signifiquen perjuicios o costos inaceptables para algunos de ellos. Por consiguiente, en este tipo de situaciones la regla del consenso es funcional a la preservacin de un clima de relaciones entre los miembros al menos razona-blemente satisfactorio.

En cambio, en situaciones pola-rizadas de conflicto abierto, con una estructuracin que tiende a un juego de suma nula, o donde el desenlace preferido por la mayora implica costos inaceptables para la minora, la regla del consenso implica efectivamente un derecho a veto para la minora, que puede aun consistir en uno solo de los miembros, que en gran medida fue lo que sucedi en el caso mencionado ms arriba. Claramente, la utilizacin de este veto por la minora solo puede aparecer en la percepcin de los afec-tados por l como un caso patente de obstruccin ilegtima de iniciativas que pueden gozar de un respaldo bastante amplio. Por consiguiente, en estos ca-sos, e inversamente respecto de lo que sucede en el primer tipo de situaciones, la regla de consenso es disfuncional a la preservacin de un clima de relaciones mnimamente positivo. En este sentido, la regla del consenso constituye un riesgo para el desarrollo organizacional.

Al menos en la clase de contexto prevaleciente hacia los aos 2006 y 2007 en trminos del futuro predeci-ble del desarrollo de la UNASUR, en la apreciacin chilena la probabilidad de encontrarse en situaciones con desenla-ces negativos para el pas y donde Chile era minora elevada. Por ejemplo, tener

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que enfrentar la iniciativa de creacin del Banco del Sur, en su formulacin original, contradictoria con el tipo de institucionalidad financiera preconi-zada por Chile. En ese sentido, desde el punto de vista chileno la regla del consenso era un mecanismo defensivo imprescindible. Pero por otra parte, utilizar el veto que implica esa regla estando en una posicin minoritaria, como habra ocurrido con la iniciativa brasilea recin referida, trae la conse-cuencia cierta de un costo poltico alto, costo que puede elevarse exponencial-mente en la medida en que esta clase de situaciones comienzan a repetirse con frecuencia. Por lo tanto, admitiendo la necesidad de una regla de consenso no relativizada, a la vez la conclusin era que se requera tambin un mecanismo que permitiera evitar la reproduccin de esas situaciones que fuercen a emplear el veto que implica la regla del consenso.

El mecanismo identificado consti-tuye el tercer principio bsico sobre el que descansa la institucionalidad de la UNASUR est contenido en el artculo 13 del tratado constitutivo, y en su elaboracin y adopcin definitiva cupo un acentuado protagonismo a Chile. De manera sumaria, la regla es que un pas puede concurrir con su consentimiento a la adopcin por consenso de una decisin respecto de una propuesta de polticas comunes o de creacin de ins-tituciones, organizaciones o programas comunes, con la opcin de eximirse de aplicar total o parcialmente la poltica adoptada por un plazo definido o inde-finido, o de eximirse de participar en la

institucin, organizacin o programa que se crea. Ello posibilita a una mino-ra, que puede consistir de uno solo, evi-tar costos o perjuicios inaceptables a sus principios o intereses y simultneamente evitar perjuicios igualmente inaceptables a la paz organizacional interna.

E. Lo sustantivo: acciones polticas colectivas

La historia sudamericana propor-ciona evidencia suficiente como para avanzar la hiptesis de que, al igual que otras iniciativas que han aspirado a una proyeccin regional, el destino de la UNASUR es el estancamiento y la de-cadencia con la consiguiente prdida de sentido. Su supervivencia y proyeccin dinmica hacia el futuro exigen una or-ganizacin capaz de aparecer hoy como una agencia que desarrolla actividades tiles para el desarrollo de la regin y que se va conformando como un posi-ble actor en el dominio de la poltica internacional y ello en un contexto de restricciones ya reseado, que com-prende tanto los rasgos bsicos de su institucionalidad como la constelacin de oposiciones o contradicciones entre sus miembros. Uno de los dominios en que eso es posible es el de acciones polticas colectivas referidas a focos de riesgo o tensin dentro de la regin.

Independientemente de las proyec-ciones ms globales a las que aspira el liderazgo brasileo emergente, su con-crecin regional sudamericana exitosa es probablemente crucial para un buen

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desempeo ms all de la regin. Por consiguiente, la regin debera ser una primersima prioridad para la poltica ex-terior brasilea. Al mismo tiempo, es dif-cil concebir una poltica regional exitosa que no adopte la forma de construir una gran coalicin de todos progresivamente institucionalizada, que es precisamente la naturaleza de la UNASUR. La alternativa a esa poltica consistira en algo as como procurar ejercer un liderazgo en cada uno de los diversos contextos definidos por las relaciones bilaterales posibles o en cada uno de los distintos contextos subregionales que se pueden identificar, y hay razones para concluir que esa al-ternativa conducira al fracaso.

En efecto, partiendo de la premisa razonablemente obvia de que el ejercicio de un liderazgo supone un rol protag-nico en la produccin y preservacin de determinados bienes colectivos que benefician a todos los miembros de la regin y que ello implica intervenciones o acciones polticas en determinados tipos de situaciones que encierran ries-gos para esos bienes colectivos, se puede conjeturar que para ser exitosas esas acciones o intervenciones requieren de la cooperacin de un grupo importante de pases. En otras palabras, pese a los acentuados desequilibrios geopolticos que caracterizan a la regin, una accin solitaria brasilea no sera eficaz, por ejemplo, para neutralizar focos de riesgo que pudieran afectar la seguridad regio-nal. En cambio, la gran coalicin que es la UNASUR s proporciona un contexto adecuado para la adopcin e implemen-

tacin de iniciativas eficaces en la clase de situaciones que producen esos focos.

Un buen ejemplo de lo anteriormen-te sealado es el conjunto de acciones adoptadas con miras a la superacin de la crisis interna boliviana en 2008. Tal como se estaba desarrollando a comienzos de la segunda mitad de ese ao la situacin poltica en Bolivia amenazaba con transitar a un desenlace catastrfico. En el peor de los escenarios ese desenlace asuma la forma de una guerra civil y la probabilidad de ese escenario no era menor. Claramente, un escenario de conflicto armado en Bolivia habra constituido un escenario de riesgo mayor para el conjunto de la regin, entre otras cosas, con posibili-dades efectivas de un escalamiento que incluyera rpidamente a otros pases como actores.

Tanto el desarrollo de la crisis como las modalidades adoptadas para supe-rarla avalan lo afirmado anteriormente: el liderazgo brasileo es una condicin contextual necesaria para el despliegue de una accin colectiva eficaz, pero no es suficiente. De hecho, aun cuando el punto pueda ser objeto de debates acadmicos posteriores, la iniciativa de convocar a una reunin extraordinaria, de emergencia, de Jefes de Estado de la UNASUR, realizada en Santiago de Chile el 15 de septiembre del 2008, fue una iniciativa de la Presidenta chilena, que en ese momento ejerca la presidencia pro tmpore de la organizacin. La re-unin posibilit identificar y legitimar las modalidades de la gestin interna-cional posterior, a la vez que sell un

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fuerte compromiso de los pases de la regin con la preservacin de la insti-tucionalidad democrtica.

No obstante, la iniciativa chilena no habra sido posible ni tampoco habra tenido la eficacia que mostr la gestin posterior en la que el prota-gonismo chileno fue muy acentuado, en un contexto del que hubiera estado ausente el liderazgo brasileo. El tipo de accin colectiva que demanda la clase de situaciones como lo fue la crisis boliviana del 2008 es eminentemente cooperativa, con grados diversos de protagonismo de los distintos actores, pero en ltima instancia descansa en el liderazgo brasileo.

Un contraste til con esa crisis lo proporciona la situacin provocada por el golpe de Estado en Honduras el 2009. La evolucin de la situacin, su temprano estancamiento, el cuestiona-miento de la legitimidad del desenlace de hecho que permanece hasta hoy, todo ello habla no de insuficiencias del liderazgo brasileo y de ineficacia de una postura comn a todos los miembros de la UNASUR, sino simple-mente de un contexto geopoltico muy distinto del sudamericano. Lo que es eficaz en Amrica del Sur, incluyendo el liderazgo brasileo y la coalicin razonablemente cooperativa que es la UNASUR, no lo es en el contexto de un conglomerado que termina incluyendo a los pases del Caribe y a los Estados Unidos. Ello permite concluir, adems, que una absorcin de la UNASUR en re-ferentes como el Grupo de Ro o CALC ciertamente sera negativa e implicara

volver al punto de partida en el mbito regional sudamericano.

F. Lo sustantivo: coordinacin de polticas sectoriales

La mantencin de una dinmica organizacional al menos suficiente para evitar el estancamiento no puede descansar solo en el desempeo por la UNASUR de ese rol de agente colectivo que despliega acciones e iniciativas frente a situaciones de crisis o focos de riesgo con potenciales alcances re-gionales, entre otras cosas porque no se trata de cuestiones provistas de una continuidad temporal que otorguen sentido a una coalicin que busca per-manencia a travs de una progresiva institucionalizacin.

En ese contexto de heterogeneidad y conflictividad de intereses esbozado anteriormente, no ha sido fcil dar con tipos de actividad colectiva algo as como una misin organizacional razonablemente clara que permitan avanzar en esa institucionalizacin, do-tndola simultneamente de un mnimo sentido compartido.

Como se seal ms arriba, la pro-puesta original consideraba dos dominios productivos primero infraestructura y luego tambin energa, binomio que se supona poda jugar el mismo papel que el carbn y el acero en los orgenes del proceso de integracin europea.

El objetivo de progresar en infraes-tructura condujo a IIRSA, que finalmente

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fue reconvertida en un Consejo de Infraestructura y Planeamiento, al que se asocia un Grupo de Trabajo que ha concluido recin en 2010 un proyecto de estatuto y de reglamento para su funcio-namiento, que debera ser aprobado por un consejo de ministros durante el ao.

El tema de infraestructura y su expresin orgnica en IIRSA, fue vigo-rosamente apoyado por pases como Brasil, Colombia y Chile, pero encon-tr actitudes hostiles, concretadas en una cabal estrategia de contencin en miembros como Bolivia y Venezuela, fundadas en una apreciacin negati-va del objetivo de progresar en una infraestructura vial de interconexin regional inspirada en una concepcin de modernizacin econmica. De acuer-do a la clase de mentalidad opuesta a la IIRSA en esa mentalidad, el equi-valente contemporneo de las venas abiertas de la visin dependentista de los aos sesenta y setenta del siglo pasado y la concepcin que la inspira, a lo que se debera aspirar es a redes y caminos que acerquen a los pueblos y no que conecten mercados en una economa crecientemente globalizada. Adicionalmente, en esa concepcin la IIRSA es tambin fuente potencial de daos tanto ecolgicos como a peque-as comunidades impactadas por las nuevas redes viales. Es esta colisin de intereses y visiones, que ha enfrentado una aspiracin a la modernizacin econmica en sentido clsico y una concepcin ecolgico-tradicional anti capitalista y anti globalizacin, la que

explica la evolucin ms que mortecina del tema en el contexto de la UNASUR.

En el caso de la energa, el impulso original provino de Venezuela, que al inicio de la cumbre presidencial del 2007 en Isla Margarita, Venezuela, en una reunin previa informal no contemplada en la agenda, obtuvo un acuerdo para crear un Consejo Energtico Suramericano y un Grupo de Trabajo asociado a l. La misin de ese Consejo era elaborar en plazos ms que breves un plan de integracin energtica para la regin, integracin en la que jugara un rol central y protag-nico Venezuela y su petrleo, a partir de una apreciacin acentuadamente voluntarista de las posibilidades de esa integracin. Ese impulso encontr una respuesta chilena negativa, apoyada por otros pases, asociada a la corres-pondiente contrapropuesta: orientar los esfuerzos a acordar un tratado energtico sudamericano, como ins-trumento cuyo sentido bsico sea el de otorgar certeza y seguridad jurdica a la provisin de energa, particularmen-te para los pases ms vulnerables en esta materia. Nuevamente, la colisin de intereses y visiones se tradujo en el empleo recproco de maniobras dila-torias y estancamientos. Actualmente, hay acordada una estructura es decir, un temario para un tratado, con la expectativa de algn resultado hacia el 2011. Razonablemente, las expectativas que se pueden forjar sobre progresos en la materia son negativas.

La necesidad de identificar para la UNASUR tareas permanentes sustantivas,

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de modo de asegurar su proyeccin en el tiempo, se plante con fuerza para la presidencia pro tmpore chilena en el perodo del 2008 al 2009. El relativo fracaso con infraestructura y energa posibilit extraer una leccin. En efecto, lo que hay de comn en ambos casos es que se trata de proyectos globales o pro-gramas de gran escala, que contienen un nmero importante de proyectos espec-ficos, que implican inversiones mayores asociadas a costos financieros muy altos, y segn se vio en un contexto de coli-sin de intereses econmicos, polticos y tambin intereses ideales vinculados a imgenes del orden deseable de vida social y otros de naturaleza similar. Por consiguiente, pareca razonable buscar mbitos de actividad organizacional que carecieran de esas caractersticas.

Varias experiencias desarrolladas en el MERCOSUR mostraban que activi-dades de cooperacin y coordinacin en polticas sectoriales como polticas de salud o polticas sociales podan ser viables precisamente al no involucrar proyectos de gran escala, que supongan inversiones importantes, y al insertar-se en contextos ideolgicamente ms bien pacficos. Por otra parte, ello era coherente con los objetivos bsicos de gobierno del cuadrienio Bachelet.

Con esa experiencia en el trasfondo, entre el 2008 y el 2009 se desarroll una autntica poltica de creacin de con-sejos, que comenz con un Consejo de Desarrollo Social y un Consejo de Salud, creaciones que gatillaron una generosa oferta de creacin de nuevos consejos: Consejo de Educacin, Cultura, Ciencia,

Tecnologa e Innovacin, Consejo de Lucha contra el Narcotrfico (vuelto a bautizar en mayo de 2010 como Con-sejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas), Consejo de Defensa Suramericano, ms dos Grupos de Trabajo: Grupo de Trabajo sobre Integracin Financiera, y Grupo de Tra-bajo sobre Mecanismos de Solucin de Controversias en Materia de Inversiones.

Los dos grupos de trabajo menciona-dos al final, cuya orientacin responde a posicionamientos afines a la mentalidad ALBA, con alta probabilidad no experi-mentarn desarrollos importantes y se estancarn al ser contradictorios con polticas econmicas permanentes de pases como Chile, Per, Colombia, Uruguay y Brasil. El Consejo de De-sarrollo Social, una propuesta chilena, presupona una secretara tcnica radi-cada en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), encontr una posicin negativa en Venezuela, en cuya visin CEPAL es una encarnacin doctrinaria del neolibe-ralismo. Por otra parte, es un consejo que requiere de una secretara tcnica de gran calidad y hasta comienzos del 2010 no existan alternativas reales a la CEPAL. En la medida en que no se iden-tifique una secretara adecuada, es pre-visible un desenlace de estancamiento.

El Consejo de Educacin y sectores afines naci a partir de una propuesta peruana, y si bien no presenta un di-namismo significativo hasta ahora, su xito depende del compromiso que la poltica del Per adopte en los prximos aos respecto de la UNASUR en su glo-

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balidad. Luego, en el rubro de los casos con un destino hasta hoy relativamente incierto, hay que incluir el recientemente rebautizado consejo sobre drogas y nar-cotrfico. Obviamente, el compromiso de Chile y pases afines como Colombia, Per y Uruguay est sujeto a la condicin de que tanto la arquitectura como la misin y funciones de un consejo seme-jante no entren en contradiccin con la articulacin de agencias y polticas hoy existentes, particularmente en trminos de la cooperacin internacional en la que los Estados Unidos juegan un rol crucial, y ciertamente propuestas contradictorias con lo que hoy existe pueden ser seduc-toras en determinadas coyunturas para la poltica boliviana. No obstante, un consejo semejante radicado en la UNA-SUR puede ser precisamente funcional, de manera indirecta, a la operacin del sistema hoy establecido y en funciona-miento al facilitar triangulaciones que provean de legitimidad a polticas e iniciativas que simplemente no las ten-dran en la medida en que el agente que aparezca primordialmente empujndo-las sea Estados Unidos y agencias esta-dounidenses como la DEA. Una poltica y estrategias inteligentes orientadas en ese sentido podran convertir ese consejo en un agente valioso, que agregue valor a la lucha contra el narcotrfico.

Tanto en el caso del sector de salud como en el de defensa, ambos consejos han sido razonablemente exitosos, pero por razones bien distintas.

El Consejo de Salud propuesto por Chile, adems de contar con un apoyo efectivo de mandatarios como

la presidenta chilena y el anterior pre-sidente uruguayo, ambos mdicos de profesin, descans desde su origen en una experiencia exitosa en el contexto del MERCOSUR, en redes regionales muy densas de profesionales expertos en salud pblica, en experiencias exitosas de cooperacin de sectores de salud inclusivas de dos o ms pases y en el apoyo de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) como secretara tcnica, que inversamente al caso de CEPAL goza de una imagen de neutralidad y objetivi-dad tcnico-cientfica. La experiencia de este consejo posibilita dos inferencias. Por una parte, identifica un tipo de condiciones favorables que, de existir, aconsejan explotarlas para desarrollar iniciativas que probablemente sern exitosas en tiempos cortos, lo cual pue-de ser crucial para una supervivencia dinmica de la UNASUR. Por otra, indica que cuando esas condiciones no existen o bien es un error desarrollar iniciativas que con alta probabilidad fracasarn, debilitando la organizacin y su ima-gen, o bien se requiere de apuestas de plazos ms largos, que posibiliten precisamente crear esas condiciones.

En el caso del Consejo de Defensa, en gran medida su xito viene determi-nado porque la iniciativa fue brasilea y el compromiso de Brasil con su super-vivencia y consolidacin ha sido perma-nente, compromiso apoyado adems por pases como Chile. Ello permiti superar, en diversas reuniones durante el 2009 y comienzos del 2010, la fuerte tensin que suscit la decisin colom-biana de autorizar la instalacin de

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bases militares con presencia estadouni-dense. Ello demuestra que en la medida en que hay dimensiones polticas con connotaciones conflictivas, el xito de una iniciativa necesariamente descansa en un compromiso con ella del lideraz-go brasileo, sin perjuicio de que Brasil requiera adicionalmente del apoyo de una coalicin de algunos de los otros pases. De los doce pases de la regin, solo Brasil es capaz de movilizar una coalicin que neutralice las estrategias de contencin de quienes se oponen a la iniciativa. Por el contrario, para que un pas despliegue exitosamente estrategias de contencin necesita la abstencin de Brasil, o su apoyo, y ese ha sido preci-samente el caso de los xitos chilenos en sus estrategias de contencin.

G. A manera de conclusin: expectativas para el futuro prximo

Hace una dcada era quizs difcil visualizar que la emergencia de un lide-razgo brasileo era algo probable, que esa emergencia adoptara como forma o modalidad prioritaria una presencia regional activa expresada en acciones fundacionales como la creacin de una organizacin poltica regional, y que ello implicara, ms que una condicin de posibilidad de una poltica sudame-ricana para un pas como Chile, la necesidad de identificar e implementar una poltica con ese carcter.

Ciertamente, la organizacin no es algo hoy consolidada, como lo demues-

tra el hecho de que a comienzos de mayo del 2010 el tratado constitutivo haba sido ratificado por cuatro pases y por consiguiente se pueden tener dudas leg-timas sobre su destino. De acuerdo con lo afirmado ya de manera reiterada, es relativamente obvio que ese destino de-pende muy principalmente de cul sea la poltica sudamericana brasilea durante el prximo quinquenio bajo una nueva presidencia, y bastante menos de lo que hagan los otros once pases.

En el caso de la poltica sudamericana chilena, lo anterior implica que el anlisis debe atender menos a las caractersticas intrnsecas en poltica exterior de la pre-sidencia Piera y de las fuerzas polticas que lo apoyan, y mucho ms a los desa-rrollos que tengan lugar en Brasil.

Las orientaciones en poltica ex-terior connaturales a las fuerzas polticas de derecha chilenas tienden a colocar prioridad en las relaciones bilaterales vecinales, en relaciones con pases afines del primer mundo y en las relaciones comerciales con el Asia y el sudeste asitico. Respecto de Amrica del Sur, el sentido comn de derecha se inclinara, en la medida de lo posible, por una poltica que implicara las menores y ms dbiles relaciones, dentro del mbito de lo que la necesidad impone. De hecho, siendo oposicin su reaccin a las iniciativas de asociacin planteadas durante los ltimos diez aos ha sido negativa, pese a ser iniciativas lideradas por Brasil, como lo demuestra la votacin sobre la ratificacin del tratado constitutivo de la UNASUR en la Cmara de Dipu-

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tados, y el estancamiento posterior de ese proceso en la Comisin respectiva del Senado. No obstante, ser Gobierno hace una diferencia, como lo prueba la continuidad respecto de la poltica chi-lena en materia sudamericana exhibida por el Presidente Piera y la Cancillera chilena durante los primeros meses del 2010. En definitiva, solo cambiar esa poltica si se producen giros en la pol-tica sudamericana de Brasil.

Al mismo tiempo, el desenlace de la eleccin presidencial en Brasil parece garantizar una continuidad ms que significativa en la poltica brasilea hacia Amrica del Sur. En un contexto regional sudamericano de un ms que acentuado y personalizado presidencialismo las fi-guras presidenciales constituyen una va-riable que explica en medida no menor el xito o el fracaso de los movimientos que implementan una poltica exterior. Ello tambin tiene validez para Brasil, en su esfuerzo por robustecer un liderazgo regional sudamericano.

En ese sentido, la figura del actual presidente brasileo da cuenta de ma-nera importante del xito de su poltica exterior. Adems del carisma y otras caractersticas personales calidez, talento poltico, orgenes populares y sindicales, etc., hay que destacar su capacidad de proyectar una imagen ideolgico-programtica y sensibili-dades polticas que le han posibilitado construir vnculos de afinidad con los mandatarios y mentalidades de izquierda en la regin, consolidando con ellos relaciones razonablemente permanentes que evitan la adversarie-

dad o la enemistad abierta. Todo ello independientemente de su poltica hacia el resto del mundo o hacia los asuntos internos, que sera difcil calificar de izquierda, en trminos del significa-do de la nocin para, por ejemplo, la mentalidad ALBA. As, la base objetiva de poder de Brasil, condicin necesaria de su xito en la regin, ha interactuado importantemente con la figura poltica proyectada por Lula en el manejo de las relaciones con los otros mandatarios. Una figura presidencial del mismo co-lor, que adems con alta probabilidad ser apoyada por el propio Lula y los actuales asesores de su entorno, con una alta probabilidad dar continuidad a la situacin existente hoy, la cual ms que plausiblemente se ver reforzada por el deceso del ex presidente Kirchner, dando a la poltica brasilea mayores grados de libertad en la consolidacin de una arquitectura flexible y pragm-tica para la UNASUR.

En ese escenario, la gran estrategia de Chile sigue enfrentando la necesidad de otorgar una prioridad relevante a una poltica regional sudamericana, que sin perjuicio de privilegiar en el caso de Brasil el robustecimiento de la relacin bilateral, y de focalizar un cierto inters en sub coaliciones dentro de la regin por ejemplo, el as bautizado Arco del Pacfico, tiene que seguir operando con pocos grados de libertad importantes en el contexto de la UNASUR, practicando all una poltica que necesariamente lo es bastante ms que una poltica de mera presencia.

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Referencias

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flisfisch-la politica exterior chilena

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