finanse i prawo finansowe - gandalf.com.pl · wydanie 9 podr´czniki lexisnexis ® prawo finansowe...

Wydanie 9

Podr´czniki LexisNexis® Prawo finansowe i podatkowe

Alina Majchrzycka-Guzowska

Finanse i prawofinansowe

Warszawa 2011

Wydanie 9Alina Majchrzycka-Guzowska

Finanse i prawofinansowe

Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Agnieszka ZagozdaOpracowanie techniczne: Małgorzata Duda

Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka

© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielanaani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autora i wydawcy.

ISBN 978-83-7620-712-4

LexisNexis Polska Sp. z o.o.Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa

tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68Infolinia: 22 572 99 99

Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92www.LexisNexis.pl, e-mail: [email protected]

Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.LexisNexis.pl

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

ROZDZIAŁ I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu fi nansów i prawa fi nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1. Pojęcie fi nansów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132. Zasady gospodarki fi nansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223. Formy organizacyjne fi nansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294. Podstawowe pojęcia gospodarki fi nansowej, polityki fi nansowej i systemu

fi nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335. Pojęcie prawa fi nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346. Charakterystyka norm i podmiotów prawa fi nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367. Administracja fi nansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408. Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Wybrana literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

ROZDZIAŁ II. Budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

1. Pojęcie budżetu państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452. Procedura uchwalania budżetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493. Podstawowe funkcje budżetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514. Pojęcie i rodzaje wydatków budżetu państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555. Pojęcie i rodzaje dochodów budżetu państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 666. Tryb opracowania i uchwalania budżetu oraz wykonywanie budżetu państwa . . 70

6.1. Tryb opracowania i uchwalania budżetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706.2. Ogólne zasady wykonywania budżetu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

7. Finanse jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777.1. Podstawy prawne jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777.2. Klasyfi kacja źródeł zasilania budżetów jednostek samorządu

terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 817.3. Dochody niepodatkowe jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . 857.4. Inne źródła zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . 89

6 Spis treści

8. Ogólne zasady uchwalania i wykonania budżetu samorządu terytorialnego . . . . 92Wybrana literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

ROZDZIAŁ III. Podatki – system podatkowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

1. Pojęcie podatku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952. Funkcje podatku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 993. Elementy konstrukcji podatku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1014. Podstawowe rodzaje podatków a klasyfi kacje podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1095. Pojęcie i rodzaje systemów podatkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1176. Zasady podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1227. Przebudowa systemu podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

7.1. Pojęcia i źródła procesu harmonizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1287.2. Geneza procesu harmonizacji VAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

8. Podstawowe konstrukcje podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1308.1. Podatek dochodowy od osób fi zycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1308.2. Podatek dochodowy od osób prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1618.3. Podatek tonażowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1788.4. Podatek od spadków i darowizn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.5. Podatek od nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1898.6. Opłata skarbowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1928.7. Podatek od czynności cywilnoprawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1968.8. Podatek od środków transportowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2028.9. Podatek rolny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2038.10. Podatek leśny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2078.11. Podatek od towarów i usług . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2088.12. Podatek akcyzowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2428.13. Podatek od gier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2508.14. Podatki i opłaty lokalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

9. Zobowiązania podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2549.1. Powstawanie zobowiązań podatkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2549.2. Wygasanie zobowiązań podatkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2589.3. Odpowiedzialność majątkowa za zobowiązania podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . 2649.4. Interpretacje podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

Wybrana literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

ROZDZIAŁ IV. System fi nansowy ubezpieczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

1. Ubezpieczenia społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2702. System ubezpieczeń społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2713. Ubezpieczenia majątkowe i osobowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283Wybrana literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

ROZDZIAŁ V. Prawo walutowe i dewizowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

1. Podstawowe rozwiązania z zakresu prawa walutowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2981.1. Podstawowe pojęcia prawa walutowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2981.2. Unia Gospodarczo-Walutowa – przyszłość Polski. Warunki przystąpienia

do Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

Spis treści 7

2. Podstawowe rozwiązania z zakresu prawa dewizowego w Polsce . . . . . . . . . . . . . 3052.1. Podstawowe pojęcia prawa dewizowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3062.2. Ograniczenia w obrocie dewizowym oraz obowiązki wynikające

z prawa dewizowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3082.3. Kontrola dewizowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310


ROZDZIAŁ VI. Banki i prawo bankowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

1. Banki w Polsce w okresie transformacji systemowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 2. Rodzaje banków, organizacja systemu bankowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 3. Narodowy Bank Polski i jego funkcje w świetle ustawy – Prawo bankowe

i ustawy o Narodowym Banku Polskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 4. Środki oddziaływania Narodowego Banku Polskiego na banki handlowe . . . . . . 334

4.1. Stopy procentowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3364.2. Operacje depozytowe-kredytowo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3374.3. Operacje otwartego rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3424.4. Rezerwy obowiązkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

5. Nadzór fi nansowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3535.1. Pojęcie nadzoru fi nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3535.2. Zasady tworzenia banków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3555.3. Rozwiązania dotyczące uzdrawiania gospodarki banków . . . . . . . . . . . . . . . 360

6. Operacje bankowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3636.1. Operacje czynne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

7. Rodzaje kredytów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3687.1. Kredyt hipoteczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

8. Warunki udzielania kredytów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 9. Zabezpieczenie kredytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

9.1. Ustalenie formy zabezpieczenia kredytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3759.2. Zabezpieczenia osobiste jako forma zabezpieczeń kredytowych . . . . . . . . . . 3779.3. Zabezpieczenia rzeczowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3829.4. Ocena stosowanych przez banki zabezpieczeń kredytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

10. Czynności bierne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38911. Czynności usługowe banków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

11.1. Prowadzenie rachunków bankowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39412. Formy rozliczeń pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

12.1. Podstawowe formy rozliczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39812.2. Inne usługi bankowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407


ROZDZIAŁ VII. Finanse i prawo fi nansowe przedsiębiorców – wybrane zagadnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409

1. Podstawowe podmioty gospodarcze w polskiej gospodarce rynkowej . . . . . . . . . . 4092. Podstawowe zasady funkcjonowania przedsiębiorców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

2.1. Formy prawne prowadzenia działalności gospodarczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4162.2. Spółki handlowe, które nie mają osobowości prawnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4162.3. Spółki handlowe, które mają osobowość prawną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418

8 Spis treści

2.4. Przedsiębiorstwa państwowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4192.5. Spółdzielnie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4212.6. Organizacja gospodarki fi nansowej podmiotów gospodarczych . . . . . . . . . . . 421

3. Zasady fi nansowania działalności przedsiębiorców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4243.1. Zasilanie zewnętrzne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424

4. Nowe źródła fi nansowania działalności gospodarczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4314.1. Faktoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4314.2. Leasing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4334.3. Akcje i obligacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436

5. Niekorzystne zjawiska charakteryzujące gospodarkę fi nansową przedsiębiorstw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

6. Utrata zdolności kredytowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4407. Postępowanie upadłościowe i naprawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4418. System obciążeń podatkowych przedsiębiorców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

8.1. Uproszczone formy opodatkowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4558.2. Inne obciążenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

9. Ubezpieczenia społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474Wybrana literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479

Wykaz skrótów

dyrektywa z 2006 r. – dyrektywa 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE 2006 L 347/1 ze zm.)

FRD – Fundusz Rezerwy Demografi cznejFUS – Fundusz Ubezpieczeń SpołecznychIKE – indywidualne konto emerytalnek.c. – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,

poz. 93 ze zm.)k.k.s. – ustawa z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst

jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.)k.h. – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 r.

– Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.)k.p. – ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U.

z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)k.p.c. – ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego

(Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)k.r.o. – ustawa z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.

Nr 9, poz. 59 ze zm.)KRUS – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia SpołecznegoOFE – Otwarty Fundusz Emerytalnyord.pod. – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.

Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)pr.bank. – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U.

z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.)pr.weks. – ustawa z 28 kwietnia 1936 r. – Prawo wekslowe (Dz.U. Nr 37,

poz. 282 ze zm.)PTE – powszechne towarzystwo emerytalnep.u.n. – ustawa z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze

(tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 ze zm.)TFI – towarzystwa funduszy inwestycyjnychTFUE – wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2010 C 83/1)TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r.

Nr 90, poz. 864/2 ze zm.)

10 Wykaz skrótów

u.d.j.s.t. – ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.)

u.f.p. – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

u.o.s. – ustawa z 16 listopada 2006 r. o połacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.)

u.p.a. – ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. z 2009 r. Nr 3, poz. 11 ze zm.)

u.p.d.o.f. – ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycz-nych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.)

u.p.d.o.p. – ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób praw-nych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.)

u.s.d.g. – ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447)

u.s.g. – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

u.s.p. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

u.s.w. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

u.zrycz.pod.doch. – ustawa z 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku do-chodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fi zyczne (Dz.U. Nr 144, poz. 930 ze zm.)

UFG – Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjnyustawa o BFG – ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwa ran cyj-

nym (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711 ze zm.)ustawa o NBP – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst

jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.)ustawa VAT – ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U.

Nr 54, poz. 535 ze zm.)

Wstęp

Transformacja ustrojowa zapoczątkowana pod koniec lat osiemdziesiątych mi-nionego stulecia zdeterminowała zasadnicze przeobrażenia mechanizmu ekono-micznego oraz polityki gospodarczej i społecznej państwa. Następstwem tych przeobrażeń stały się radykalne zmiany roli fi nansów jako podstawowej instytucji stosunków ekonomiczno-społecznych.

Konsekwencją przebudowy mechanizmu są bardzo liczne, niekiedy diametral nie różne od dotychczasowych, rozwiązania praktyczne systemu fi nansowego. Do-tychczasowe podręczniki stały się więc w dużym stopniu nieaktualne. Niniejsza publikacja stanowi całościowe opracowanie problemów fi nansów i prawa fi nan-sowego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej mamy do czynienia z zupełnie nową sytuacją w zakresie tworzenia i stosowania prawa fi nansowego. Polska, podobnie jak inne państwa członkow-skie, dokonuje zmian swojego prawa wewnętrznego, wypełniając obowiązek implemen tacji dyrektyw oraz dostosowując swoje regulacje krajowe z zakresu prawa fi nansowego do wymogów unijnych.

Choć niniejsze opracowanie powstało w powiązaniu z wykładami prowadzony mi na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, praca jest pomyślana jako podręcznik dla studentów wydziałów prawa i administracji, zarządzania oraz wy-działów ekonomicznych. Może być również wykorzystywana przez praktyków zajmujących się problematyką fi nansową.

W podręczniku przedstawiono nie tylko zasady funkcjonowania publicznej gospo-darki fi nansowej, lecz także jej powiązania z gospodarką prywatną.

Przekazywane do rąk Czytelników dziewiąte wydanie Finansów i prawa fi nan-sowego opiera się na wydaniu ósmym, którego nakład został wyczerpany. Treść niniejszego wydania została poprawiona i zaktualizowana (stan prawny na gru-dzień 2010 r.), a także wzbogacona o nowe zagadnienia prawa fi nansowego oraz najnowszą literaturę.

Rozdział I

Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa

finansowego

1. Pojęcie finansów1 Finanse – w sensie ogólnym – są to zjawiska i procesy pieniężne. Tym samym w go-

spodarce naturalnej, nieposługującej się pieniądzem (bezpieniężnej), fi nanse nie występują1. Jednakże takie ogólne określenie fi nansów rodzi pytanie, czy każde zjawisko pieniężne, czy też tylko niektóre z nich, możemy zaliczyć do zjawisk fi -nansowych.

W literaturze przeważa pogląd, że do zjawisk fi nansowych zaliczamy jedynie te zjawiska, w których pieniądz występuje w postaci przepływających strumieni pie-niężnych. W zjawiskach fi nansowych pieniądz występuje zatem w ruchu w kon-kretnej postaci: gotówki, wkładów bankowych, należności lub zobowiązań, pełni funkcje środka: wymiany, płatniczego lub przechowywania wartości.

Z ekonomicznego punktu widzenia przez fi nanse rozumiemy zjawiska fi nansowe polegające na gromadzeniu i podziale środków pieniężnych. Z punktu widzenia nauki fi nansów interesują nas zatem przede wszystkim strumienie pieniężne gro-madzone i wydatkowane w toku tych procesów.

Niektórzy autorzy zamiast pojęcia „fi nanse” używają określenia „gospodarka fi -nansowa”. Na przykład L. Kurowski przez ten termin rozumie „posługiwanie się

1 S. Bolland, Wstęp do nauki fi nansów, Warszawa 1976, s. 5 i n. Podobne, choć nieco szersze okre-ślenie fi nansów podaje M. Weralski, dla którego fi nanse to pieniężna forma podziału dochodu naro-dowego (Finanse publiczne i prawo fi nansowe, Warszawa 1984, s. 12 i n.).

14 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego

pieniądzem” przez państwo, samorządy terytorialne i inne podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe i instytucje międzynarodowe2.

W ujęciu innych autorów fi nanse są to zasoby pieniężne, operacje oraz normy prawne ich dotyczące.

2 Podział fi nansów. Finanse dzielimy na publiczne i prywatne. Przez pojęcie fi nansów publicznych3 najczęściej rozumie się publiczne zasoby pieniężne,

operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące. W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. pojęcie to wprowadzono jako tytuł rozdziału „Finanse pu-bliczne” i określono w art. 216 ust. 1 jako „środki fi nansowe na cele publiczne”, które są gromadzone i uzyskiwane w sposób określony w ustawie. Natomiast w obecnie obowiązującej ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zdefi niowano fi nanse publiczne jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności:1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;2) wydatkowanie środków publicznych;3) fi nansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;5) zarządzanie środkami publicznymi;6) zarządzanie długiem publicznym;7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Przepisy ustawy stosuje się do:1) jednostek sektora fi nansów publicznych;2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dys-

ponują tymi środkami.

Zasadniczą przyczyną gromadzenia funduszy publicznych jest konieczność sfi nansowania przez państwo potrzeb publicznych społeczeństwa, takich

jak potrzeby w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, admini-stracji, ochrony środowiska czy też ochrony zdrowia, edukacji itp.

Zasadnicze różnice 3 między fi nansami publicznymi a prywatnymi polegają m.in. na tym, że:1) fundusze publiczne gromadzone są na zasadzie władztwa fi nansowego (przy-

musu) i przeznaczone na zaspokojenie potrzeb publicznych (ogółu społeczeń-stwa) przez państwo lub samorządy, natomiast fundusze prywatne służą reali-zacji celów głównie osobistych,

2) zakres fi nansów publicznych jest dużo szerszy,3) operacje fi nansowe dokonywane w zakresie fi nansów publicznych rzutują na

ogólną równowagę fi nansową państwa4.

2 L. Kurowski, Wstęp do nauki prawa fi nansowego, Warszawa 1982, s. 7.3 Na przykład P.M. Gaudemet uważa, że przedmiotem fi nansów publicznych jest badanie norm

dotyczących publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami. Por. P.M. Gaudemet, Fi-nanse publiczne, Warszawa 1990, s. 27.

4 C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo fi nansowe, Warszawa 1994, s. 5.

1. Pojęcie finansów 15

Ustawodawca do sektora fi nansów publicznych zalicza następujące podmioty: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kon-

troli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa

Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

9) Narodowy Fundusz Zdrowia;10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;11) uczelnie publiczne;12) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje fi l-

mowe;14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie

odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlo-wego.

Dostosowując sektor fi nansów publicznych do wymogów określonych w Europej-skim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych, można podzielić sektor fi nansów publicznych na rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych, choć aktualnie obowiązująca ustawa o fi nansach publicznych nie wymienia tych pod-sektorów.

4 Środkami publicznymi są środki osiągane przez podmioty zaliczane do funduszy publicznych:

1) dochody publiczne;2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi

środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Poro-zumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora fi nansów publicznych pocho-dzące:a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji fi nan-

sowych,b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samo rządu

terytorialnego,c) z otrzymanych pożyczek i kredytów,d) z innych operacji fi nansowych;

5) inne przychody jednostek sektora fi nansów publicznych pochodzące z prowa-dzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.


W ramach środków publicznych ustawa o fi nansach publicznych wyróżnia do-chody publiczne, które nie mają jednolitego charakteru i obejmują daniny pu-bliczne, i inne dochody o zróżnicowanym charakterze.

5 Dochodami publicznymi są:1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty

z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Pań-stwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora fi nansów publicznych wynika z odręb-nych ustaw;

2) inne dochody należne budżetowi państwa, jednostkom samorządu terytorial-nego oraz innym jednostkom sektora fi nansów publicznych na podstawie od-rębnych ustaw lub umów międzynarodowych,

3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora fi nansów publicznych,

4) dochody z mienia jednostek sektora fi nansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charak-

terze,b) odsetki od środków na rachunkach bankowych,c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartoś-

ciowych,d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora fi -nansów publicznych;

6) odszkodowania należne jednostkom sektora fi nansów publicznych;7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora fi nansów publicznych z tytułu udzielo-

nych poręczeń i gwarancji;8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w ro-

zumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b u.f.p.

Do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegają-6 cych zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA zalicza się:1) z strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego,

z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b;2) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkow-

skie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d:a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014,b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009

–2014,c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy;

3) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu Środki Przejściowe;

4) środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej:a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji,


b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji,c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;

5) środki przeznaczone na realizację:a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, o których

mowa w rozdziale III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.Urz. UE 2006 L 210/1 ze zm.),

b) programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z 24 października 2006 r. określającym prze-pisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.Urz. UE 2006 L 310/1),

c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004–2009,d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004

–2009;6) inne środki.

7 W myśl art. 6 u.f.p. środki publiczne przeznacza się na:1) wydatki publiczne;2) rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jed nostek

samorządu terytorialnego.

Rozchodami publicznymi zaś są:1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów;2) wykup papierów wartościowych;3) udzielone pożyczki i kredyty;4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem fi nansowania są

przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;5) inne operacje fi nansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płyn-

nością;6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych in-

stytucjach fi nansowych.

Finansami publicznymi można zatem nazwać procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych (tzn. pobieraniem dochodów, wydatko-waniem środków publicznych, fi nansowaniem defi cytu, zaciąganiem zobowiązań, zarządzaniem długiem publicznym, zarządzaniem środkami publicznymi), a także rozliczaniem z budżetem Unii Europejskiej.

8 Funkcje fi nansów publicznych. W gospodarce rynkowej największe znaczenie mają funkcje ekonomiczne fi nansów, a szczegółowe funkcje fi nansów są w litera-turze przedmiotu określane w różny sposób, ich liczba zaś w niektórych opraco-waniach jest bardzo znaczna.

W warunkach gospodarki rynkowej podmioty sektora fi nansów publicznych mają ustalone zadanie do spełnienia.

9 W literaturze ekonomiczno-fi nansowej wyróżnia się cztery podstawowe funkcje:1) funkcję fi skalną,2) funkcję redystrybucyjną,


3) funkcję alokacyjną,4) funkcję stabilizacyjną.

Funkcja fi skalna fi nansów publicznych polega na pobieraniu i gromadzeniu środków pieniężnych przez państwo w celu realizacji zadań, jakie ma do speł-nienia. Podstawowe znaczenie dla właściwego funkcjonowania fi nansów publicz-nych ma funkcja redystrybucyjna, określana jako celowe i świadome wykorzy-stywanie instytucji prawno-fi skalnych do skorygowania (powtórnego) podziału środków. Państwo dokonuje tego za pośrednictwem podatków, składek ubezpie-czeniowych oraz wydatków.

Funkcja redystrybucyjna. Do alokacji dóbr publicznych i realizacji potrzeb pu-blicznych państwo potrzebuje określonych środków fi nansowych. Ponieważ pań-stwo samo nie wytwarza żadnego dochodu, zmuszone jest do sięgania do do-chodów innych podmiotów. Dokonuje tego za pośrednictwem budżetu poprzez system podatków i pożyczek, składek ubezpieczeniowych oraz system wydatków publicznych.

Zakres tej redystrybucji w ujęciu makroekonomicznym wyznacza niezakłócone funkcjonowanie gospodarki oraz właściwe wypełnianie podstawowych funkcji przez państwo.

Redystrybucja dochodów dokonuje się zawsze czyimś kosztem. Z jednej strony powoduje więc konieczność uwzględnienia przez państwo przy budowie sys-temu podatkowego zasady sprawiedliwego rozłożenia ciężarów stosownie do zdolności podatkowej poszczególnych podmiotów, z drugiej zaś – przy dokony-waniu wydatków państwo powinno uwzględnić konieczność zapewnienia każdej jednostce minimum dochodów pozwalających zaspokoić podstawowe potrzeby konsumpcyjne, a także potrzeby indywidualne w zakresie ochrony zdrowia, edukacji itp.

O roli redystrybucji w gospodarce świadczy udział dochodów budżetu państwa w produkcie krajowym brutto (PKB). Im jest on wyższy, tym bardziej istotnym instrumentem gospodarczym jest budżet państwa. Podobnie relacja wydatków budżetowych do PKB wskazuje na stopień centralizacji podziału PKB. Skalę redy-strybucji w poszczególnych państwach ilustrują dane w tabelach 1 i 2.

Podstawowym celem ekonomicznym jest zapewnienie osiągnięcia jak najwyż szej stopy wzrostu gospodarczego. Przy czym uważa się, że sam mechanizm rynkowy nie zapewnia tego wzrostu i państwo ma obowiązek stworzenia do tego wa-runków.

Główne instrumenty stabilizacyjnej polityki fi nansowej państwa (por. tab. l i 2) to:1) podatki,2) wydatki budżetowe.

W zależności od sytuacji gospodarczej państwo stosuje różne rozwiązania podat-kowe. Na przykład, chcąc pobudzić aktywność gospodarczą, wprowadza ulgi in-westycyjne, ulgi z tytułu tworzenia miejsc pracy, preferencyjne kredyty. Podobnie jest z wydatkami budżetu państwa, które mogą być przeznaczone m.in. na zasiłki


dla bezrobotnych, na roboty publiczne. Na ogół uważa się, że zwiększone wydatki budżetu państwa tworzą nowy popyt, a więc stabilizują gospodarkę.

Do ustalonych celów i metod realizacji polityki budżetowej państwa musi być jednak dostosowana polityka monetarna (pieniężna) banku centralnego. Następ-stwem braku koordynacji są niekorzystne zjawiska, m.in. w zakresie inwestycji i kształtowania salda bilansu handlowego, co prowadzi do destabilizowania go-spodarki.

Tabela 1. Wydatki publiczne (w proc. PKB)

Kraje 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Austria 55,5 51,4 50,8 50,5 51,1 52,7 49,7 49,3 48,2

Belgia 52,3 49,1 49,1 49,8 51,1 49,9 51,8 48,5 48,9

Dania 58,8 53,6 54,2 54,6 55,7 54,6 52,7 51,5 50,6

Finlandia 60,0 48,3 47,7 48,8 50,0 50,2 50,4 48,8 47,5

Francja 54,5 51,6 51,6 52,6 53,4 53,2 53,4 53,4 52,6

Grecja 43,9 46,7 45,3 44,8 45,0 45,4 43,1 42,3 43,3

Hiszpania 43,2 39,1 38,6 38,9 38,4 38,8 38,5 38,6 38,8

Irlandia 39,1 31,5 33,3 33,6 33,4 33,9 33,8 34,2 36,4

Luksemburg 41,1 37,6 38,1 41,5 41,9 42,6 41,8 39,0 37,5

Holandia 49,4 44,2 45,4 46,2 47,1 46,1 45,2 46,1 45,9

Niemcy 49,3 45,1 45,1 47,6 48,5 47,1 46,9 45,4 43,9

Portugalia 44,1 43,1 44,4 44,3 45,5 46,5 46,7 46,4 45,8

Szwecja 63,0 55,6 55,5 56,7 58,3 55,6 55,2 55,6 52,6

Wielka Brytania 42,2 39,1 40,1 41,0 42,0 42,6 44,0 43,8 43,7

Włochy 52,5 46,2 48,0 47,4 48,3 47,7 48,2 50,1 48,5

UE-15 49,9 45,5 47,3 47,6 47,3 47,2 46,8 46,2 45,6

Strefa euro 48,7 44,5 46,6 46,8 46,1 46,3 45,8 45,2 44,8

Bułgaria 40,3 40,3 39,7 39,2 37,1 37,8

Czechy 42,6 41,8 44,5 46,3 47,3 45,1 44,9 43,6 42,4

Cypr a37,0 38,2 40,2 45,0 42,8 43,6 43,8 43,9

Estonia 39,6 36,5 35,1 35,6 34,6 34,1 33,5 33,0 33,7

Litwa 37,4 39,1 36,8 34,8 33,2 33,4 33,6 34,0 35,6

Łotwa 37,0 37,3 34,6 35,6 34,8 35,8 35,6 37,2 38,0

Malta 42,6 41,0 43,1 43,2 47,8 45,8 45,0 44,1 42,5

Polska 51,0 41,1 43,8 44,2 44,6 42,6 43,3 43,8 42,4

Rumunia 39,6 33,6 33,6 33,5 35,0 36,9

Słowacja 53,5 50,7 44,4 44,9 40,2 37,8 38,0 37,2 36,9

Słowenia 45,0 47,4 48,2 47,1 47,1 46,5 46,0 45,3 43,3

Węgry 52,6 46,5 49,1 48,9 49,9 51,9 50,1

UE-10* • • • • 40,5 40,0 39,8 39,8 39,7

UE-27 • • • • 47,4 46,8 46,9 46,3 45,8* Nowe kraje członkowskie bez Cypru i Malty

Źródło: Government Finance Statistics. Summary Tables 1/2008, Eurostat, European Commission, http://epp.eurostat.ec.europa.eu.


Tabela 2. Dochody sektora publicznego (w proc. PKB)

Kraje 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Austria 51,4 49,6 50,7 49,7 49,4 48,8 48,1 47,6 47,9

Belgia 48,4 49,1 49,6 49,8 51,1 49,1 49,4 48,8 48,7

Dania 56,9 55,8 55,3 54,8 55,0 56,4 57,7 56,1 55,1

Finlandia 56,5 55,3 52,8 52,9 52,5 52,4 53,1 52,9 52,7

Francja 50,4 50,2 50,0 49,5 49,2 49,6 50,4 50,3 49,9

Grecja 37,3 43,0 40,9 40,0 39,3 38,1 37,8 39,4 40,2

Hiszpania 38,4 38,1 38,0 38,4 38,2 38,5 39,4 40,4 41,0

Irlandia 39,0 36,3 34,3 33,2 33,9 35,3 35,5 37,2 36,7

Luksemburg 42,3 43,6 44,2 43,6 42,4 41,4 41,7 39,9 40,5

Holandia 47,5 46,1 45,1 44,1 43,9 44,3 44,9 46,6 46,3

Niemcy 46,0 46,4 44,7 44,4 44,5 43,3 43,5 43,8 43,9

Portugalia 39,7 40,2 40,1 41,4 42,5 43,1 41,6 42,4 43,1

Szwecja 59,7 59,3 57,2 55,3 55,8 56,1 57,2 56,5 56,0

Wielka Brytania 38,0 40,4 40,8 39,1 38,8 39,2 40,7 41,4 40,9

Włochy 45,5 45,3 44,9 44,4 44,8 44,2 43,8 45,4 46,6

UE-15 46,5 46,2 45,4 45,0 45,0 44,6 44,9 45,4 45,6

Strefa euro 45,2 44,8 44,0 43,8 43,8 43,1 43,2 43,9 44,3

Bułgaria 41,6 39,3 39,8 41,2 41,0 39,4 41,2

Czechy 39,3 38,1 38,7 39,5 40,7 42,2 41,4 41,0 40,8

Cypr 34,7 35,9 35,8 38,5 38,7 41,2 42,4 47,2

Estonia 39,2 36,2 a 35.0 36,0 36,4 35,9 35,4 36,6 36,9

Litwa 34,1 35,9 33,2 32,9 32,0 31,8 33,1 33,4 34,3

Łotwa 36,5 34,6 32,5 33,4 33,2 34,7 35,2 37,7 38,0

Malta 34,6 34,8 36,6 37,7 37,9 41,1 42,1 41,3 40,7

Polska 46,1 38,1 38,6 39,2 38,4 36,9 39,0 40,0 40,4

Rumunia 37,6 32,1 32,4 32,3 33,1 34,4

Słowacja 43,6 38,5 37,9 36,7 37,4 35,4 35,3 33,5 34,7

Słowenia 43,9 43,6 44,1 44,6 44,4 44,2 44,5 44,1 43,2

Węgry 47,9 43,6 42,0 42,5 42,1 42,6 44,6

UE-10* • • 37,6 37,7 37,9 38,1 38,9

UE-27 • • • • • • 45,0 44,9* Nowe kraje członkowskie bez Cypru i Malty.

Źródło: Government Finance Statistics. Summary Tables 1/2008, Eurostat, European Commission, http://epp.eurostat.ec.europa.eu.

Jak wynika z danych zawartych w tabelach 1 i 2, stopień fi skalizacji, tzn. udziału dochodów, a w szczególności podatków, w PKB jest zróżnicowany i zależy od przyjętego w danym kraju modelu polityki gospodarczej. Niemniej jednak w la-tach 1996–2007 obserwujemy wzrost, choć niewielki, dochodów. Wydatki nato-miast w poszczególnych państwach wykazują tendencję spadkową, choć w nie-wielkim stopniu. Niewątpliwie ma to wpływ na brak zrównoważenia budżetów tych krajów, a tym samym wzrost defi cytu. W grupie państw unijnych, naj-


większy udział dochodów, jak również wydatków, głównie socjalnych, wykazują Szwecja, Dania i Francja. W tych krajach wydatki sektora publicznego w 2007 r. przekraczały 50%. Duży sektor fi nansów publicznych występuje też w Belgii, Finlandii i we Włoszech (ponad 48% PKB). Najniższe wydatki publiczne w ostat-nich latach notowano w Irlandii, Luksemburgu i Hiszpanii. Krajem o najniższym stopniu fi skalizmu jest Irlandia. Wydatki publiczne stanowiły tam 36,4% PKB (2007 r.). W kraju tym reforma systemu fi nansów publicznych objęła nie tylko stronę wydatkową. Prze prowadzono tam też głęboką reformę systemu podatko-wego.

Dane dotyczące wydatków publicznych, zarówno krajów „starej” Unii Euro-pejskiej (UE-15), jak i nowych członków, obejmujące ostatnie lata (por. tab. 1) wskazują jednak, że proces ten dokonuje się bardzo wolno. W połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. wydatki publiczne stanowiły ok. 50% PKB. Wysiłki podejmowane w celu ich obniżenia sprawiły, że w 2007 r. wydatki publiczne spadły do 45,6% (czyli o 4,3 punktu procentowego). Utworzenie Unii Gospodar-czo-Walutowej miało m.in. zdyscyplinować politykę budżetową jej członków. Obserwacja kształtowania się wydatków publicznych w krajach strefy euro wy-kazuje, że utworzenie Unii rzeczywiście wpłynęło dyscyplinująco na wydatki publiczne tych państw. Biorąc za punkt odniesienia połowę lat dziewięćdzie-siątych (1996 r.), wydatki publiczne spadły w tych krajach z 48,7% PKB do 44,8% PKB w 2007 r. (czyli o 3,9 punktu procentowego). Wydatki publiczne wykazują tendencję spadkową we wszystkich, poza Portugalią, krajach strefy euro. Spadek ten jest jednak wolniejszy niż przeciętnie w krajach UE-15. Można zauważyć, że w niektórych latach wydatki nieco rosły w porównaniu z okresem poprzednim.

10 Funkcja alokacyjna. Funkcja ta wykazuje znaczne podobieństwo do funkcji re-dystrybucyjnej. O ile jednak redystrybucja jest przekazywaniem strumieni do-chodów od jednych podmiotów do innych, o tyle alokacja jest procesem o cha-rakterze majątkowym ukierunkowanym na określone podmioty, przekazywaniem dóbr i zasobów, w tym także kapitału, głównie w celu wsparcia lub zainicjowania produkcji, rozwoju pewnych dziedzin lub w celu kształtowania pożądanego roz-kładu majątku między pod miotami gospodarki. Teoretycznie celem działalności alokacyjnej powinno być zmniej szenie dysproporcji w rozkładzie majątku narodo-wego w społeczeństwie i gospodarce wynikających z niesprawności mechanizmu rynkowego.

11 „Funkcja stabilizacyjna fi nansów polega na oddziaływaniu za pomocą in-strumentów polityki fi nansowej i monetarnej na globalny popyt w gospodarce w kierunku zapewnienia możliwie pełnego wykorzystania potencjału ekonomicz-nego gospodarki, w tym wysokiego poziomu zatrudnienia (…), a także uzyskania wysokiego poziomu oszczędzania, gwarantującego wysokie tempo wzrostu gos-podarczego, a także stabilizacji siły nabywczej pieniądza przez panowanie nad infl acją”5.

5 J. Żyżyński, Budżet i polityka podatkowa, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, s. 80; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2002, s. 104–106.


Tabela 3. Dochody budżetu państwa w 2010 roku

WyszczególnieniePlan na 2010 r.

(w tys. zł)Dochody ogółem 249 006 601

1. Dochody podatkowe i niepodatkowe1.1. Dochody podatkowe

1.1.1. Podatki pośredniez tego: Podatek od towarów i usług

Podatek akcyzowyPodatek od gier

1.1.2. Podatek dochodowy od osób prawnych1.1.3. Podatek dochodowy od osób fi zycznych1.1.4. Podatek tonażowy

1.2. Dochody niepodatkowe1.2.1. Dywidendy1.2.2. Cło1.2.3. Opłaty, grzywny, odsetki i inne dochody niepodatkowe1.2.4. Wpłaty jednostek samorządu terytorialnego

2. Środki z Unii Europejskiej i z innych źródeł niepodlegające zwrotowi

245 636 184 223 225 010 160 840 000106 200 000

53 070 0001 570 000

26 300 00036 085 000

1022 411 1744 223 5001 804 000

13 656 2572 727 4173 370 417

Źródło: Ustawa budżetowa na 2010 rok z 22 stycznia 2010 roku.

Najważniejsze podatki (dochody w latach 2006–2010) przedstawia tabela 4.

Tabela 4. Najważniejsze podatki w latach 2006–2010

Rodzaje podatków 2006 r. 2007 r. 2008 r. 2009 r. 2010 r.Podatki ogółemPodatki pośredniePodatek VATPodatek akcyzowyPodatki dochodowePodatek dochodowy od osób prawnychPodatek dochodowy od osób fi zycznych

88,50%63,74%42,09%21,65%24,33%14,61%9,72%

90,43%64,73%43,42%21,31%25,27%14,90%10,37%

86,45%60,63%40,76%19,87%25,82%15,13%10,69%

82,98%58,31%39,13%19,18%24,21%13,28%10,93%

91,13%72,10%47,57%23,77%27,94%16,16%11,78%

Źródło: Dane Ministerstwa Finansów.

Jak wynika z tabel 3 i 4, podatki odgrywają dominującą rolę w zasilaniu budżetu państwa. Ich udział w budżecie państwa wynosi około 91,13%, w tym podatki pośrednie (VAT i akcyza) ponad 72%.

2. Zasady gospodarki finansów publicznychKonstytucyjne podstawy fi nansów publicznych. 12 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poświęca fi nansom publicznym rozdział X, choć ich nie defi niuje. Jedynie w art. 216 Konstytucja stanowi, że środki fi nansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Ponadto zarówno poprzednio obowiązująca ustawa o fi nansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., jak również obecnie obowiązująca ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi -nansach publicznych nie defi niują pojęcia fi nansów, ograniczając się jedynie do

2. Zasady gospodarki finansów publicznych 23

stwierdzenia, że fi nanse publiczne są to procesy związane z gromadzeniem i roz-dysponowaniem środków publicznych.

Tabela 5. Struktura wydatków publicznych w latach 2003, 2004, 2007 i 2008

WyszczególnienieStruktura wydatków (w proc.)

2003 2004 2007 2008Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0

Dotacje i subwencje 54,6 49,2 43,4 42,2

Świadczenia na rzecz osób fi zycznych 8.5 8.6 8,5 7,6

Wydatki bieżące jednostek budżetowych 17.9 20,4 18,5 16,6

Rozliczenia z bankami 0,8 0,6 0,5 –

Obsługa długu publicznego 13,4 13,5 10,7 9,1

Wydatki majątkowe 4.8 5,0 5,0 5,4

Wpłaty do UE 2,9 4,2 4,0

Prefi nansowanie z udziałem UE 9,2 15,1

Źródło: Opracowanie własne.

Największy udział w wydatkach budżetu państwa w 2008 r. stanowiły dotacje i subwencje (42,2%, w tym prawie 40% tej kwoty to środki na dotacje i subwencje dla samorządów terytorialnych i funduszy celowych, w szczególności FUS, Fun-duszu Emerytalno-Rentowego, KRUS). Podobne tendencje występują w 2010 roku.

13 W ramach fi nansów publicznych wyróżniamy na stępujące procesy (operacje):1) gromadzenie dochodów,2) dokonywanie wydatków,3) zarządzanie przychodami i rozchodami,4) zarządzanie długiem publicznym, a w szczególności fi nansowanie defi cytów

budżetów poszczególnych podmiotów sektora publicznego,5) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Ustawa o fi nansach publicznych określa pewne ogólne zasady fi nansów publicz-nych, które omówimy poniżej.

14 Zasady gospodarki fi nansowej podmiotów sektora fi nansów publicz-nych. Sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów

określają odrębne ustawy. Środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na fi nansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Ograniczeń tych nie stosuje się do:1) wydatków fi nansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodo we in-

stytucje fi nansowe, o ile umowa tak stanowi;2) wydatków fi nansowanych ze środków europejskich;3) jednostek prowadzących działalność gospodarczą, agencji wykonawczych.

Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i pla-nach fi nansowych jednostek budżetowych:1) dochody oraz przychody – stanowią prognozy ich wielkości;2) wydatki oraz łączne rozchody – stanowią nieprzekraczalny limit.


Ujęte w rocznych planach fi nansowych jednostek sektora fi nansów publicz nych:1) przychody – stanowią prognozy ich wielkości;2) koszty – mogą ulec zwiększeniu, jeżeli:

a) zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych,b) zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub

zwiększenia planowanego stanu zobowiązań.

Zmiany w zakresie przychodów i kosztów, o których mowa wyżej, wymagają do-konania zmian w rocznym planie fi nansowym.

15 Zasada dotycząca dokonywania wydatków publicznych. Wydatki pu-bliczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w ustawie bu-

dżetowej, w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie fi nansowym jednostki sektora fi nansów publicznych:1) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z za-

chowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, opty-malnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

16 Zasada ograniczenia długu publicznego. Ustawa o fi nansach publicznych wyróżnia dwie kategorie długu publicznego:

1) państwowy dług publiczny,2) dług Skarbu Państwa.

W myśl ustawy o fi nansach publicznych państwowy dług publiczny stanowi war-tość nominalną za dłużenia jednostek sektora fi nansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (obejmuje on m.in. również sektor samorządowy), natomiast dług Skarbu Państwa – wartość nominalną zadłużenia Skarbu Państwa. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora fi nansów publicznych z następujących tytułów:1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pie-

niężne;2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;3) przyjętych depozytów;4) wymagalnych zobowiązań:

a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora fi nansów publicz-nych będącą dłużnikiem.

Ustawa o fi nansach publicznych z 2009 r. przewiduje 17 procedury oszczędno-ściowe i sanacyjne związane z sytuacją, gdy państwowy dług publiczny prze-kracza określony poziom w stosunku do produktu narodowego brutto. W ustawie przewidziano trzy progi ostrożnościowe dotyczące przekroczeń wartości relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB. W razie przekroczenia każdego z tychże progów ustawa przewiduje inne, coraz bardziej restrykcyjne skutki.

Pierwszy z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 50% i nie przekracza 55% PKB.

2. Zasady gospodarki finansów publicznych 25

Drugi z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 55% i nie przekracza 60% PKB. Trzeci próg ostrożnościowy określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa od 60%.

Artykuł 86 u.f.p. opisuje w szczegółowy sposób instrumenty, jakie znajdują zasto-sowanie w przypadku przekraczania poszczególnych progów ostrożnościowych (por. poniżej tab. 6).

Tabela 6. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

Progi ostrożnościowe Sankcje

50% < dług publiczny < 55%

– Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja defi cytu do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analo giczna relacja z roku bieżącego – w kolejnym roku stosunek defi cytu budżetowego do dochodów nie może się powiększyć;

– relacja defi cytu do dochodów uchwalona w budżecie państwa na następny rok budżetowy stanowi górne ograniczenie re-lacji defi cytu każdej jednost ki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie tejże jed-nostki;

55% < dług publiczny < 60%

– Na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budże-towej, w którym:• nie przewiduje się defi cytu budżetu państwa lub przyjmuje

się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżeto-wego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od re-lacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. b u.f.p., ogłoszonej zgodnie z art. 38,

• nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników pań-stwowej sfery budżetowej, w tym pracowników jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2 u.f.p.,

• waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsump-cyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za poprzedni rok budżetowy,

• wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich,

• nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o których mowa w art. 139 ust. 2, na poziomie wyższym niż w administracji rządowej;

– Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu pań-stwa fi nansowanych środkami pochodzącymi z kredytów za-granicznych oraz przeglądu programów wieloletnich;

– Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji;

– w ydatki budżetu jednostki samorządu ter y torialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków;


Progi ostrożnościowe Sankcje

dług publiczny ≥ 60% – Stosuje się odpowiednio postanowienia art. 86 pkt 2 lit. a i b u.f.p.;

– Rada Ministrów, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia ogło-szenia re lacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a u.f.p., przed-stawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograni-czenie tej relacji do poziomu poniżej 60%;

– wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego okre-ślone w uchwale budżetowej na kolejny rok nie mogą być wyższe niż dochody tego budżetu.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie art. 86 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych.

Ustawa o fi nansach publicznych określa również elementy progra mu 18 sanacyj-nego, który jest opracowywany przez Radę Ministrów w razie prze kroczenia drugiego i trzeciego progu ostrożnościowego. Program sanacyjny obej muje (art. 87):1) podanie przyczyn kształtowania się relacji państwowego długu publicznego,2) program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do ograniczenia wyżej

wymienionych relacji, uwzględniający analizę limitów ilościowych i analizę uwarunkowań prawnych,

3) trzyletnią prognozę dotyczącą relacji państwowego długu publicznego do pro-duktu krajowego brutto wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroeko-nomicznej kraju.

Przepisów dotyczących procedur ostrożnościowych i sanacyjnych nie stosuje się 19 w przypadku wprowadzenia:1) stanu wojennego,2) stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,3) stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Do tych zobowiązań dodatkowo należy zaliczyć dług jednostek organizacyjnych niebędących jednostkami budżetowymi (placówek służby zdrowia, jednostek kul-tury, państwowych szkół wyższych i innych form pozabudżetowych).

W ramach długu publicznego wyróżniamy dług krajowy (wobec rezydentów), 20 dług jednostek sektora rządowego i samorządowego, banku centralnego i banków komercyjnych, dług zagraniczny obejmujący zadłużenie w międzynarodowych instytucjach fi nansowych, rządów zagranicznych oraz zagranicznych banków komercyjnych. Konstytucja RP i ustawa o fi nansach publicznych przyjęły zasadę: dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem fi nansów publicznych w za-kresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny, powięk-szony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.

Strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem pu-blicznym obejmuje w szczególności:1) stabilność makroekonomiczną gospodarki i jej zdolność do rozwoju,

finanse i prawo finansowe - gandalf.com.pl · wydanie 9 podr´czniki lexisnexis ® prawo finansowe...

Documents