Poltica Educacional

Carpeta de trabajo

Poltica Educacional

Daniel FilmusNora Gluz

Universidad Nacional de QuilmesLicenciatura en Educacin: Poltica Educacional

Primera edicin: febrero de 2000

Diseo de Tapa: Hernn MorfeseDiseo de Interior: Claudio Puglia/Mariana RodrguezProcesamiento Didctico: Marina Gergich/Adriana Imperatore

La Universidad Nacional de Quilmes se reserva la facultad de disponer de es-ta obra, publicarla, traducirla, adaptarla o autorizar su traduccin y reproduc-cin en cualquier forma, total o parcialmente, por medios electrnicos o me-cnicos, incluyendo fotocopias, grabacin magnetofnica y cualquier sistemade almacenamiento de informacin.Por consiguiente, nadie tiene facultad de ejercitar los derechos precitadossin permiso escrito del editor.

Impreso en la Universidad Nacional de QuilmesRoque Senz Pea 180 - Bernal - Pcia. de Buenos Aires(5411) 4365-7100http://www.virtual.unq.edu.ar

Impreso en Argentina

conos

Bibliografa obligatoria

Actividades

Leer con atencin

Para reflexionar

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ndice

Introduccin. Algunas notas sobre la construccin del campo . . . . . . . .9Polticas educativas o poltica de la educacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Su desarrollo histrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Objetivos del curso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1. Estado, poltica y educacin. Algunas concepciones tericas . . . . . 13Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.1. Razn o ilusin? Estado y sociedad en la modernidad . . . . . . 13

1.1.1. La tradicin liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.1.2. La perspectiva crtica del marxismo . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.2. Entre el artificio de la razn y la realidad objetiva. En busca de una interpretacin superadora . . . . . . . . . . . . . . 29

1.3. Las polticas educativas como cuestiones . . . . . . . . . . . . . . 311.4. Conformacin del Estado y educacin pblica:

un vnculo necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411.5. Elementos para la emergencia de un nuevo paradigma

poltico-educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2. Los debates constitutivos de la Educacin como poltica pblica en Argentina. Un recorrido histrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512.1. Estado, Educacin y Sociedad en la Argentina . . . . . . . . . . . . . 51

2.1.1. La funcin poltica de la educacin: El Estado Oligrquico Liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

2.1.2. Educar para el crecimiento econmico: El Estado Benefactor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

2.1.3. Crisis del Estado Benefactor y recuperacin de la poltica como funcin principal de la educacin . . . . . 73

2.1.4. El Estado Post-Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3. Debates y dilemas del nuevo rol del Estado en la educacin . . . . . 87Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 883.1. El escenario del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3.1.1 La expansin del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 883.1.2. Deterioro de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 893.1.3. Desigualdad de las posibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

3.2. Del origen centralizado: hacia la descentralizacin o hacia la dispersin inorgnica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

3.2.1. Tensiones entre centralismo y federalismo . . . . . . . . . . . . 933.2.2. La descentralizacin en la Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

3.3. Las lgicas polticas de los procesos de descentralizacin . . . 1003.3.1. La lgica economicista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1013.3.2 La lgica tecnocrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023.3.3. Lgica pedaggica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023.3.4. Lgica democrtico-participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

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3.4. Las lgicas prevalecientes en el proceso de descentralizacin en nuestro pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

3.5. De la descentralizacin a la reconfiguracin del sistema: tensiones entre la descentralizacin y la recentralizacin . . . . 107

3.6. Los nuevos roles de los actores involucrados . . . . . . . . . . . . 1193.6.1. Debates en torno al desarrollo de la capacidad de informacin

y evaluacin: calidad para la democracia o el elitismo? . . . . 1223.6.2. Las polticas compensatorias: los riesgos de elegir entre

el ciudadano y el pobre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1253.7. Descentralizacin o mercantilizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

3.7.1. Desde la municipalizacin hasta la libre competencia en el mercado escolar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

3.7.2. La descentralizacin como estrategia para una mayor autonoma institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

4. Apuntes para el debate poltico educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 135Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

4.1. Entre el mercado y el Estado: las polticas de ajuste como el contexto del debate poltico educativo hoy . . . . . . . . . . . . . 135

4.2. Educacin y trabajo: un vnculo con historia . . . . . . . . . . . . . 1414.2.1. Entre la rbita de la educacin y la rbita del trabajo

quin forma a los trabajadores? La escuela-fbrica,la escuela tcnica y los TTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

4.2.2. Una educacin para qu trabajo? . . . . . . . . . . . . . . . . . 1484.2.3. La educacin en el contexto de implementacin del NME . . 1564.2.4. Entre la reproduccin y la promocin: el paso del rol de la

educacin de trampoln a paracadas . . . . . . . . . . . . . . . 1604.2.5. Hacia una nueva articulacin entre educacin y trabajo:

apuntes para definir polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1644.2.6. Los TTP frente a los nuevos desafos o el desafo

de los TTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1714.3. Educacin y gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

4.3.1. Acerca del concepto de gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . 1744.3.2. El aporte de la educacin a la gobernabilidad democrtica . . 1784.3.3. La gobernabilidad democrtica de los propios sistemas

educativos en contextos de transformacin . . . . . . . . . . . 1824.3.4. Por qu la concertacin es la estrategia adecuada a

este contexto? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185

5. Eplogo. Para qu educar en los albores del siglo XXI? . . . . . . . . 187Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1875.1. Qu educacin para qu sociedad?

Apuntes para una poltica educativa democratizadora . . . . . . . 187

Referencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

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IntroduccinAlgunas notas sobre la construccin del campo

Polticas educativas o poltica de la educacin?

El campo de estudios que nos proponemos abordar es un campo comple-jo entre otros aspectos, debido al doble sentido que subyace al concepto delo poltico. Por una parte, de la poltica educativa comprendida como un fe-nmeno instrumental, como un medio para el logro de determinados fines:la formacin ciudadana, la transmisin de conocimientos, la socializacin pa-ra el trabajo u otros. Es lo que los anglosajones han denominado policy y queremite a un plan de accin. Sin embargo, hay otra acepcin del trmino quecomplementa y profundiza la concepcin de las polticas educativas y esaquella que la concibe como un fenmeno de poder: la politics. Esta segun-da ptica permite comprender todo plan de accin como estrategias diversasde dominacin, producto del conflicto de intereses sociales. Aqu nos pregun-taremos qu intereses, ideologas y valores subyacen a las pujas y resulta-dos parciales de las mismas en torno a la consecucin de dichos planes deaccin. En otros trminos, nos centraremos en las relaciones de poder.

En nuestra lengua, la inexistencia de una distincin terminolgica entreambos sentidos, ha opacado la posibilidad de visualizar la complementarie-dad de estos fenmenos, llegando incluso a obturar el debate conceptual alpolarizar estas reas de estudio.

Una perspectiva ms integral de ...la poltica de la educacin nos faculta-r para conocer la realidad que le es propia desde un doble plano: de una par-te, ser posible estudiar todo grupo social en el que se manifieste cualquier ti-po de poder en la aplicacin de unos medios a unos fines educativos habla-ramos entonces de poltica de la Iglesia, de los sindicatos e, incluso, de la mis-ma familia en cuanto agente de la educacin-; por otra parte, ser necesarioestudiar las manifestaciones en la educacin del poder poltico por excelencia,el Estado. En ambos casos se utiliza la policy y en ambos casos se usa del po-der la politics-, pero la diferencia estriba en que en el segundo caso el poderdel Estado, el poder poltico por antonomasia, garantiza la realizacin de susobjetivos gracias a la posibilidad eventual del uso de la violencia, monopolioque se reputa legtimo en funcin de los valores que encarna el Estado y queen las sociedades democrticas se concretan en la carta magna que es laConstitucin (Puellez Bentes, M; 1996).

Un segundo binomio hace que el curso que proponemos no se reduzca aun mero anlisis de las polticas educativas en su versin instrumental: latensin entre el ser y el deber ser.

Los hilos de esta dada pueden rastrearse en el debate entre ciencia po-sitiva y filosofa. Hay que atenerse a los hechos polticos tal como son ensu realidad o emprender un anlisis poltico educativo implica, asimismo,estrategias y elementos de anlisis para llegar a mejores polticas educa-

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tivas? A nuestro criterio, ni limitarse a los dictmenes de la razn ni reducir-se a la empiria.

Toda poltica educativa y toda puja por su definicin implican un modelo so-cial ms o menos explcito, una imagen de relaciones sociales deseables yuna idea acerca de la relacin entre Estado y Sociedad. Al mismo tiempo, elestudio de las polticas educativas no es ingenuo. La seleccin e interpreta-cin de ciertos hechos y acontecimientos de la vida poltico educativa involu-cra una toma de posicin frente al mundo. Y este frente al mundo no es me-nor, en tanto la situacin actual es condicin de posibilidad de cualquier pro-yecto futuro. De all que el estudio de la historia de las polticas educativases el requisito indispensable para comprender el presente y para proyectar po-lticas factibles. De hecho, slo a partir del conocimiento profundo de las con-diciones sociales en que se define y despliega una determinada poltica edu-cativa es posible apoyarla, cuestionarla, transformarla o proyectar nuevas.

Su desarrollo histrico

Los debates presentados en el punto anterior son parte de las marcashistricas de su origen. A pesar de que los sistemas educativos nacionalescomienzan a erigirse a fines del siglo XVIII, la reflexin terica sobre estanueva tarea estatal no tendr lugar hasta mucho ms adelante, a pesar dela envergadura de la misma.

Ser recin en los aos 40 del presente siglo, cuando se avance desdeel estudio fragmentario y asistemtico de las medidas adoptadas para con-figurar y regular el sistema educativo hacia la delimitacin de un campo pro-pio de estudio. En el mismo se encuentran las escisiones que describira-mos y que continan formando parte de los actuales posicionamientos res-pecto del objeto de estudio de la poltica educativa.

Vemos as cmo en sus orgenes, a pesar de la fuerte orientacin idealis-ta que privilegiaba las ideas por sobre el desenvolvimiento real, se distin-gue la Pedagoga Poltica en tanto reflexin filosfica de la Poltica Pedaggi-ca como la prctica de los Estados (Paviglianiti; 1993). Aunque an no sepiensa claramente en trminos de relaciones de poder, hay una clara sepa-racin entre el plano de la accin y el de la reflexin.

Amrico Ghioldi en nuestro pas, es quien intent superar esta perspecti-va dicotmica unificando en el campo de estudio los mecanismos a travsde los cuales se llevan a la prctica los propsitos poltico educativos. staser la perspectiva que predomine hacia fines de los 50:

Se estudiaban los ordenamientos legales, acadmicos y orga-nizacionales a travs de los cuales los poderes del gobierno ins-titucionalizan y desarrollan los sistemas educativos de un deter-minado estado nacional.

(Paviglianiti; 1993)

Estas propuestas son concurrentes con el desarrollo de la escuela de laspolticas pblicas, las que se centraron en los programas polticos de la au-toridad pblica y sus factores intervinientes, en un claro intento de los poli-tlogos de contribuir a las decisiones gubernamentales, sin debatir los inte-reses e ideologas que dichos proyectos presuponan.

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Una dcada ms tarde y compenetrada con las preocupaciones desarro-llistas, la poltica educativa dirigir su mirada a la eficiencia interna y la efi-cacia en el marco del anlisis del crecimiento y distribucin de la educacin.Se intentar dar cuenta del incremento y adecuacin de la formacin a lasnecesidades del mercado laboral.

Sern en los 70 cuando se instaure una mirada crtica, que cuestione laspolticas educativas desarrolladas en tanto reproductoras de las desigualda-des sociales. Pero en nuestro pas esta mirada se clausurar rpidamente,cuando los gobiernos dictatoriales frenen el desarrollo de la disciplina y lavacen de sus contenidos en los mbitos acadmicos. De hecho, se eliminde los planes de estudio de la Carrera de Ciencias de la Educacin.

El retorno a la institucionalidad democrtica reabrir el campo con unamarcada preocupacin por la equidad y la democratizacin. Para ello se revi-sarn los postulados crtico-reproductivistas de modo de construir un marcoterico referencial que a la par de incluir la crtica a la realidad social, invo-lucre orientaciones para democratizar los sistemas educativos.

En el terreno internacional, esta preocupacin propia de los pases de laregin converge con una marcada preocupacin por el fenmeno poltico ypor el Estado en circunstancias en que el mismo es fuertemente criticadopor las teoras neoliberales que propugnan un Estado mnimo, ante la crisisdel Estado Benefactor.

Es en esta ltima etapa donde se propugna superar las escisiones y avan-zar hacia un campo de estudio capaz de incluir las polticas concretas en elmarco del anlisis crtico de las relaciones de poder, de modo de repensar apartir de cmo es en un determinado perodo el sistema educativo, cmo se-ra deseable que fuera, tomando as posicionamiento en un determinadomarco terico e ideolgico.

Se otorga un papel importante al conflicto, as como a las relaciones depoder entre el Estado y los grupos afectados por las polticas educativas, pa-ra examinar las relaciones inevitables entre el sistema educativo y el sistemapoltico (Puellez Bentes, M; 1996).

...dentro de las Ciencias de la Educacin hoy, la ptica principalde la Poltica Educacional como disciplina es el estudio de lagobernabilidad, de cmo se da sentido y direccin a la prcti-ca institucionalizada de la educacin, ponindo nfasis en el Es-tado como actor central. Ms especficamente la Poltica Educa-cional es el estudio del conjunto de fuerzas que intentan dar di-reccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que sedan dentro del Estado -entendido ste como la interseccin en-tre la sociedad poltica y la sociedad civil- para la configuraciny control de la prctica institucionalizada de la educacin, dentrode una formacin histrica determinada.

(Paviglianiti; 1993)

Es a partir de este marco, que el presente curso propone una estructurade trabajo que combina los avances en el campo de las ciencias polticas engeneral y del campo pedaggico en particular, para dar cuenta del desarrollohistrico del sistema educativo como poltica estatal.

Nuestro primer acercamiento al campo introduce un marco terico amplioacerca de las relaciones de poder social, centrndonos en las concepciones

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de Estado para poder analizar las polticas educativas desde la ptica de laspolticas pblicas. Aqu nos preguntaremos acerca de los modelos de rela-cin social que cada definicin de Estado supone y cmo se traduce en me-canismos y discursos acerca de las prcticas polticas. Las preguntas queguan el desarrollo de esta primera unidad son: Qu es el Estado? De dn-de deviene su autoridad? Qu tipo de poder ejerce y cmo se construye?Qu rol juegan los agentes y agencias sociales en la estructuracin del cam-po de poder estatal? Qu es la burocracia y cmo se posiciona en tanto ac-tor especfico? Cmo se definen las polticas pblicas y cmo impactan enel mundo social?

En un segundo momento y frente al posicionamiento terico tomado en elinicio del curso, abordaremos estos cuestionamientos a travs del devenirhistrico de los distintos modelos de Estado y las polticas educativas a quehan dado lugar. A posteriori, nos centraremos en el presente para analizarlos actuales procesos poltico-educativos, sus tensiones y sus proyectos. Porltimo, estaremos en condiciones de ingresar a los debates centrales quedefinen hoy da el rumbo de las polticas educativas y las perspectivas a fu-turo de los sistemas educativos nacionales.

Objetivos

Los objetivos del curso son los siguientes:

1. Comprender los supuestos tericos acerca de la relacin entre Estado ySociedad como sustento de las polticas estatales.

2. Analizar el desarrollo histrico de las polticas educativas en el marco delas polticas pblicas.

3. Conocer los debates poltico-educativos del presente como producto delas polticas pasadas, y su proyeccin a futuro.

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Estado, poltica y educacin. Algunas concepciones tericas

Objetivos

1. Conocer las principales perspectivas tericas acerca del Estado.2. Analizar los modelos explicativos acerca de la construccin de polticas

pblicas.3. Comprender las implicancias de las concepciones acerca del vnculo en-

tre Estado y Sociedad en la definicin de polticas educativas.

1.1. Razn o ilusin? Estado y sociedad en la modernidad

Podra afirmarse que hoy da existe considerable consenso respecto delos principales problemas que aquejan a la educacin: dificultades para quetodos los destinatarios finalicen la educacin obligatoria en el tiempo estipu-lado y para que aprendan aquello considerado mnimo para el desempeociudadano; desigualdad en el servicio al que acceden distintos sectores so-ciales; serios dficits presupuestarios, tanto en trminos salariales de losprofesionales que all se desempean como en infraestructura y equipamien-to. Pero este acuerdo inicial est lejos de garantizar un diagnstico comnde las causas que han provocado esta situacin, de las estrategias necesa-rias para revertirla y menos an, de cul es el rol que debe adoptar el Esta-do frente a la educacin en su totalidad.

stas no son ms que algunas evidencias para empezar a pensar que noslo es necesario conocer el fenmeno sobre el que se desea actuar y losposibles efectos de tal actuacin, sino que existen mltiples conocimien-tos sobre el sistema educativo. El punto de vista crea el objeto, ya que noexiste una realidad objetiva ah afuera. Todo dato de la misma no es msque un fragmento que se constituye en informacin relevante a partir de unateora explicativa que le otorga sentido y entidad propia.

Como expresa Bourdieu (1981):

La accin propiamente poltica es posible porque los agentes,que forman parte del mundo social, tienen un conocimiento(ms o menos adecuado) de este mundo. Esta accin se dirigehacia la produccin e imposicin de aquellas representaciones(mentales, verbales, grficas o teatrales) del mundo social quesean capaces de actuar sobre este mundo, actuando sobre la re-presentacin que de l se hacen los agentes. An ms precisa-mente, se dirige a hacer o deshacer los grupos -y al mismo tiem-po las acciones colectivas que pueden emprender para transfor-mar el mundo social conforme a sus intereses- produciendo y re-

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Bourdieu, Passerony Chamboredon pre-

sentan en El oficio del so-cilogo, Siglo XXI, Madrid,1994, un anlisis interesan-te de la construccin de unobjeto de estudio social. Esrecomendable su lectura pa-ra pensar la relacin entre laconstruccin de conoci-miento y el sentido comn.

produciendo o destruyendo las representaciones que hacen visi-bles los grupos a s mismos y ante los dems y que pueden to-mar la forma de instituciones permanentes de representacin yde movilizacin.

Es por eso que optamos por comenzar a indagar el amplio espectro de laspolticas educativas a partir de las diferentes concepciones sobre el Estadoen que las mismas se fundamentan. De hecho, y como retomaremos msadelante con profundidad, la poltica educativa forma parte de un grupo msamplio de polticas pblicas, es decir, de tomas de posicin del Estado fren-te a cuestiones que la sociedad o un grupo de la misma logra instaurar co-mo relevantes y sobre las cuales se debe intervenir como colectivo social,cristalizndose a travs de su insercin institucional en el aparato estatal.Los mecanismos legislativos, coercitivos, de control ideolgico son los msvisibles en este punto.

Pero la importancia estratgica de la educacin se aprecia en que a lo lar-go del ltimo siglo, el Estado ha avanzado cada vez ms sobre la educacin.Es quien legisla, financia, certifica, evala, designa su conduccin, etc. Porello, no es posible pensar la educacin sin pensar al Estado y a las polticaspblicas. Pero adems, y como veremos ms adelante, por su protagonismoen la configuracin y aceptacin de un determinado orden social.

Las teoras del Estado se hallan entrelazadas con cualquier intento porconstituir un sujeto pedaggico, an en las ms radicales expresiones post-modernas de la constitucin de los sujetos descentrados. De manera seme-jante, las teoras del Estado dan substancia a la variedad de dimensiones mo-rales y ticas (y a los papeles) atribuidas a la educacin y la escolaridad den-tro de un proceso de socializacin cognitiva y la construccin de las identi-dades culturales. Adems, las teoras del Estado (y sus preceptos con rela-cin a los vnculos entre el poder, el Estado y la sociedad) guiarn la cons-titucin de las polticas educativas en los niveles nacional, regional o local,incluyendo los programas de capacitacin para el trabajo y el conocimientoque se juzga legtimo y oficial. (...) En trminos ms simples, los debates so-bre las opciones dicotmicas para la reforma educativa incluyen aspectos ta-les como excelencia versus equidad, calidad de la educacin versus expan-sin educativa, centralizacin versus descentralizacin y programas orienta-dos por el mercado versus programas financiados por el Estado. A pesar desu aparente naturaleza pragmtica o tcnica, todas se fundamentan en dife-rentes (algunas veces antagnicas) teora del Estado y la educacin.

(Torres, C.; 1996)

Es posible distinguir dos tradiciones clsicas acerca del Estado -y por su-puesto del orden social- de las cuales deriva toda otra interpretacin acercade dicho vnculo: la tradicin liberal y la tradicin marxista.

1.1.1. La tradicin liberal

La perspectiva liberal se remonta a la escuela iusnaturalista. Los iusna-turalistas tienen como caracterstica aglutinante el mtodo. Todos elloscreen en la superioridad de la razn y someten la reflexin sobre la conduc-

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ta humana a la ciencia demostrativa y el derecho al descubrimiento de reglasuniversales. Se separan as de todo principio teleolgico.

Al pensar el orden social, distinguen al menos dos momentos, uno pre-po-ltico y otro poltico propio del estado civil. El primero es el reino del inters,de las pasiones y de los individuos aislados. Cmo generar las condicionespara la vida colectiva a partir de esta situacin natural? Es necesario supe-rar esta instancia a travs de actos racionales y voluntarios, es decir, de unpacto que posibilite la vida colectiva a travs de garantizar mejores condicio-nes que si se sostuviera el aislamiento.

El pacto es el mecanismo a travs del cual los miembros de una socie-dad se dan sus propias normas, las que regirn el comportamiento civiliza-do de sus partes. Cmo es este orden natural vara de un autor a otro: unestado de guerra real, un estado de guerra potencial, de pura paz... (Bobbio,Bovero; 1996). Pero en todos ellos, el pacto aparece como una metforaconstitutiva del hito de pasaje de la sociedad natural a la sociedad civil.

El modelo hobbesiano

La contraposicin entre estos dos estados [de natural y poltico] con-siste en que los elementos constitutivos del primero son individuos aisla-dos, no asociados, si bien asociables, actan de hecho siguiendo no la ra-zn (que permanece escondida o impotente), sino las pasiones, los instin-tos o los intereses; el elemento constitutivo del segundo es la unin de losindividuos aislados y dispersos en una sociedad perpetua y exclusiva queslo permite la realizacin de una vida de acuerdo a la razn. Precisamen-te porque el estado de naturaleza y el estado civil son concebidos comodos momentos antitticos, el paso de uno a otro no se da necesariamentepor la misma fuerza de las cosas, sino mediante uno o ms acuerdos, esdecir, por medio de uno o ms actos voluntarios de los mismos individuosinteresados en salir fuera del estado de naturaleza, lo que significa vivir deacuerdo a la razn. En cuanto antittico al estado de naturaleza, el estadocivil es un estado artificial, producto, se dira hoy, de la cultura y no dela naturaleza (donde viene la ambigedad del trmino civil que significaal mismo tiempo poltico de civitas y civilizado de civilitas). A dife-rencia de lo que sucede con cualquier otra forma de sociedad natural en laque el hombre puede vivir independientemente de su voluntad como son,segn la tradicin, la sociedad familiar y la sociedad patronal, el principiode legitimidad de la sociedad poltica es el consenso.

(Bobbio y Bovero, 1996)

Para Locke, uno de los tericos del liberalismo, el pacto es doble: el pri-mero de asociacin para construir la sociedad, y el segundo de sujecin. Apartir de stos, el Estado se constituye en un tercero que garantiza las con-diciones del pacto y se encuentra por ello sometido a la voluntad general. So-ciedad civil y estado poltico se homologan como momento de superacin dela sociedad natural.

Sobre estas bases se constituir la teora liberal, en confrontacin ferozcon las monarquas absolutas, criticadas por avasallar la libertad individualy los derechos del ciudadano. Bajo el criterio de soberana popular, se pro-clama la emancipacin del poder poltico del poder econmico y del religiosopara dar lugar al pacto del que surgiran los representantes, efecto de la ra-zn de los individuos que componen la sociedad y no de un designio divino

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Poltica Educacional

El texto de Bobbio yBovero (1996) brin-

da un anlisis ms porme-norizado de la tradicin li-beral y marxista, as comolas distinciones internas decada una, superando el es-quematismo propio de estaexplicacin breve.

o por herencia. Es este principio de autorreferencia para la construccin delo social el que fundamenta la modernidad.

Caractersticas de la teora liberal

a) Individualismo: la sociedad es la suma de las acciones individua-les; estas acciones son concebidas como racionales, es decir, con estrictaconexin entre medios y fines; los fines estn dados por la optimizacinde beneficios a partir de medios escasos. La sumatoria de las acciones ra-cionales, egostas y optimizadoras generar el bienestar general. DecaAdam Smith, El hombre dejado a su iniciativa al proseguir su propio in-ters (egosta), promueve el de los dems. (...)

b) Naturalismo: influencia sobre el liberalismo clsico de la visinnewtoniana del mundo, con sus componentes de leyes universales y creen-cia en la naturaleza humana inmutable, sujeta como toda naturaleza a le-yes universales. Primero los fisicratas (antecesores en teora econmicaa la liberal) magnificaron un supuesto instinto de conservacin y la bs-queda del placer o la huida del dolor, como fundamentos de la bsquedaincesante por los hombres de bienes fsicos. De tal forma que la sociedadslo sera un medio para que las leyes naturales de la propiedad y de la li-bertad se igualasen. Es decir, lo humano es ser propietario y ser libre, elhombre es propietario de su persona y de sus capacidades al menos y, porlo tanto, la sociedad sera un conjunto de relaciones individuales entre pro-pietarios. La sociedad poltica slo se justifica para proteger la propiedady vigilar que las relaciones mercantiles se lleven en forma ordenada. Eneste mismo sentido postulaba J.S. Mill, ...el nico fin por el cual es justi-ficable que la humanidad, individual o colectivamente, se entremeta conla libertad de accin de cualquiera de sus miembros es la propia protec-cin de la libertad (...)

c) Progreso: de la sociedad basado en la razn, razn natural con leyesnaturales. Esta herencia del iluminismo tambin perme al liberalismo delsiglo XIX, la confianza en las capacidades neutrales de la ciencia para se-alar rumbos naturales del progreso.

(De la Garza Toledo, E. , 1992)

El resultado propuesto por estos tericos es un estado mnimo, que nose interponga en el funcionamiento del libre mercado, pero que, al encarnarlo pblico, preserve la libertad de los individuos. Como lo expresa Torres(1996), La visin liberal sugiere que el Estado es la creacin colectiva de susmiembros individuales el cual provee un conjunto de bienes sociales comunes,incluyendo la defensa, la educacin, un sistema legal y los medios para la pro-curacin de ese sistema para todos o para la mayora de los ciudadanos y losresidentes legales. Uno de los aspectos en que se manifiesta este propsi-to de igualar a todos los sujetos en el nivel poltico es el sistema democr-tico de gobierno que se erige como prototipo de los Estados nacionales delcapitalismo. La frase una persona igual un voto, todos somos iguales an-te la ley, etc., refleja estas ideas.

En tanto garante del pacto, el Estado se supone neutral frente a los inte-reses de cualquier grupo social, y mediador de los conflictos sociales sin in-terponer inters particular, lo que hace posible que represente el inters p-blico o voluntad general a la vez que garantiza su autonoma, tanto de los in-tereses sociales como de su participacin en reas que restrinjan la libertadciudadana. Su papel es clave para el orden social, en tanto es el encargado

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de reconciliar sectores y demandas favoreciendo al conjunto de los integran-tes de la sociedad; pero no se le otorga poder absoluto. La actividad estatalse encuentra limitada por las clusulas mismas del pacto que lo instituye co-mo poder social, por lo que el poder poltico nace limitado y se sostiene s-lo si respeta la norma superior que lo instituy (Bobbio y Bovero, 1985). Ve-mos aqu las bases del constitucionalismo.

El contexto de desarrollo de estas ideas segn las corrientes crticas queanalizaremos a continuacin, es el nacimiento y consolidacin del sistemacapitalista, el que se caracteriza por la propiedad privada de los medios deproduccin como condicin para la acumulacin de capital, a travs de lamercantilizacin tanto de los productos como de la fuerza de trabajo necesa-ria para producirlos. Se necesitaban hombres sin ataduras legales para quepuedan vender libremente su tiempo de trabajo a los poseedores de losmedios de produccin. De all el nfasis liberal en la libertad del individuoresguardada por la igualdad ante la ley (no ante la propiedad).

Cmo se tradujeron estas perspectivas en estrategias poltico educati-vas? Los liberales se apoyaron en gran medida en la fecunda obra de EmileDurkheim, especialmente en dos de sus principales preocupaciones: a) cu-les son los mecanismos por medio de los cuales se mantiene la cohesinsocial en sociedades en las que disminuye fuertemente la solidaridad mec-nica y b) cmo se legitima una jerarquizacin social que responda a una di-visin del trabajo social cada vez ms compleja producida principalmente porel avance tecnolgico.

Es en torno a estas funciones que Durkheim va a presentar como inalie-nable el papel del Estado. Respecto a su funcin colectiva seala:

...si damos algn precio a la existencia de la sociedad y acaba-mos de ver lo que ella es para nosotros es necesario que la edu-cacin asegure entre los ciudadanos una comunidad suficientede ideas y de sentimientos sin los cuales toda sociedad es im-posible; y para que ella pueda producir ese resultado, es preci-so, adems, que no sea totalmente abandonada al arbitrio delos particulares.Desde el momento en que la educacin es una funcin esencial-mente social, el Estado no puede desinteresarse de ella. Por elcontrario, todo lo que es educacin debe estar en alguna medi-da, sometido a su accin. (...) El papel del Estado consiste enseparar esos principios esenciales, en hacerlos ensear en lasescuelas, en velar porque en ninguna parte queden ignoradospor los nios....

(E. Durkheim, 1975. El subrayado es nuestro)

Respecto a su funcin diferenciadora, agrega:

...Sin cierta diversidad toda cooperacin se volvera imposible:la educacin asegura esa diversidad necesaria diversificndoseella misma y especializndose... Si el trabajo est ms dividido,provocar en los nios, sobre un primer fondo de ideas y de sen-timientos comunes, una ms rica diversidad de aptitudes profe-sionales...

(E. Durkheim, 1975)

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Poltica Educacional

El libro Educaciny Sociedad recopila

una serie de conferenciasque representa un panoramabastante completo del pen-samiento de Durkheim en elcampo.

Homogeneidad y diferenciacin se combinan en el papel que Durkheimconcibe para el Estado en materia educativa. Estas funciones estarn pre-sentes en el conjunto de los autores que, aun poniendo nfasis en aspectosdiferentes, proponen una relacin positiva entre la educacin y el desarrollosocial. Es posible analizar estas perspectivas de acuerdo a la funcin princi-pal que se le otorga al Estado en materia educativa. Desde algunas vertien-tes se prioriza el papel del Estado en torno a la construccin del consenso yla legitimidad de las sociedades democrticas; desde otras se considera co-mo principalmente necesario el rol estatal con el objetivo de formar a los ciu-dadanos para cumplir mejor con sus roles sociales. Otras visiones incorpo-ran la necesidad de hacer ms productivos a los individuos y por ltimo es-tn quienes sealaban como imprescindible el papel educativo del Estadopara contribuir a construir sociedades ms igualitarias dentro del contexto deconsenso (Garca Guardilla, Carmen 1987).

Fundamento de la instruccin pblica obligatoria y gratuita enFrancia

La sociedad debe al pueblo una instruccin pblica (...)Cuando la ley ha hecho a todos los hombres iguales, la nica distincin

que los separa es la que nace de su educacin (...)El deber de la sociedad, relativamente a la obligacin de extender de

hecho todo lo posible la igualdad de los derechos, consiste, pues, en pro-curar a cada hombre la instruccin necesaria para ejercer las funciones co-munes de hombre, de padre de familia y de ciudadano, para sentir y cono-cer todos los deberes.(...)

Es, pues, un deber de la sociedad el de ofrecer a todos los medios deadquirir los conocimientos a los cuales la fuerza de la inteligencia y eltiempo que pueden emplear en instruirse les permita alcanzar. De aqu re-sultar, sin duda, una diferencia mayor a favor de los que tienen ms ta-lento natural y a quien una fortuna independiente deja la libertad de con-sagrar ms aos al estudio; pero si esta desigualdad no somete un hombrea otro (...)

En el estado actual de las sociedades, los hombres se encuentran dis-tribuidos en profesiones diversas, de las que cada una exige conocimien-tos particulares.

Los progresos de estas profesiones contribuyen al bienestar comn...(...). El Poder pblico debe, pues, contar en el nmero de sus deberes el deasegurar, facilitar y multiplicar los medios de adquirir estos conocimien-tos.

(Condorcet, Escritos Pedaggicos, 1922)

Es la corriente estructural-funcionalista la que ms ha contribuido a ana-lizar la relacin entre Estado y educacin desde la perspectiva del consen-so y de la adecuacin de los individuos a los roles sociales emergentes (Par-sons, T., 1985). La concepcin de que el Estado utiliza la educacin comoun mecanismo institucional orientado a adscribir las personas ms capaci-tadas a las posiciones que suponen conocimientos y responsabilidades ma-yores, sustenta un conjunto de teoras acerca de la estratificacin social.Para estas teoras el funcionamiento del sistema educativo garantiza la po-sibilidad de una movilidad social ascendente que caracteriza a las socieda-des modernas.

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Algunas visiones, como la de Inkeles (1974) han tenido una particular in-cidencia en la realidad latinoamericana. Sus estudios acerca del papel edu-cativo del Estado en funcin de la transformacin de actitudes tradicionalespor otras ms modernas fue tomado como soporte de un conjunto de traba-jos que centraron en este tipo de cambio la posibilidad de superar el subde-sarrollo por parte de diversos pases de la regin. Estas concepciones sonlas que sustentan, entre otras, la obra de Gino Germani respecto del mode-lo de modernizacin de nuestras sociedades.

Las perspectivas que se han centrado en los aspectos vinculados al pa-pel del Estado en la educacin en torno a la igualdad de oportunidades hansido denominadas por Karabel y Hasley (l977) como las del empirismo me-todolgico. Entre otros, Boudn (1973), Coleman (1966) y Jenks (1972) hansido algunos de los principales iniciadores de estas concepciones que hanincorporado una metodologa sofisticada para evaluar el impacto de las pol-ticas educativas en funcin de la movilidad social. Frente al optimismo meri-tocrtico desarrollado por los anlisis funcionalistas tradicionales, estas vi-siones significaron un importante aporte. Al sealar aspectos sociales e ins-titucionales que obstaculizaban una verdadera igualdad de oportunidades,estas teoras promovieron reformas educativas de cierta profundidad. Entreotras estrategias, iniciaron las recientemente redescubiertas polticas com-pensatorias en direccin a convertir a los sistemas educativos en un factorde nivelacin social.

Las perspectivas del papel de la educacin en torno a la movilidad socialascendente en Amrica Latina cobraron fuerza a partir de la dcada de los60 en la obra, entre otros autores, de Ernesto Shiefelbein, Ana Mara E. deBabini y Germn Rama.

Por ltimo, la participacin del Estado en la educacin con el objetivo deaumentar la productividad de las personas surgi de la mano de las teorasdel Capital Humano. Representada principalmente por T. Shultz (1986), estaperspectiva cont rpidamente con el apoyo de instituciones que, como la Or-ganizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), enfatizaron queel objeto principal de la educacin era el desarrollo econmico. La educacindeba dejar de ser vista por los estados con el concepto de bien de consu-mo para transformarse en una inversin sustantiva para el crecimiento delos pases. De acuerdo a esta teora, las desigualdades de ingresos entre losindividuos, y por lo tanto su diferente aporte a la productividad del pas, sedeba a los distintos niveles de capacidad productiva. Esta capacidad esta-ba correlacionada con los aos de escolaridad de cada persona.

Habiendo surgido con la necesidad de explicar el diferente desarrollo de lasnaciones despus de terminada la Segunda Guerra Mundial, el centro de inte-rs de la teora del capital humano gir en torno a justificar la inversin educa-tiva a partir de las tasas de retorno social e individual que ella generaba.

Asimismo, a escala nacional la mayor educacin de una nacin conducea un incremento econmico que redunda en el aumento del PBI). Trabajos co-mo los de Becker (1967), Carnoy (1967) y Blaug (1970) proporcionaron cri-terios para la elaboracin de polticas desde el sector pblico. Estos criteriosestaban dirigidos a garantizar una asignacin ms eficiente de los recursosen funcin de las tasas de retorno diferenciales que se esperan al invertir encada uno de los niveles del sistema educativo. Al mismo tiempo, las polti-cas educativas fueron concebidas como una de las principales estrategiaspara la incorporacin al mercado de trabajo de numerosos sectores que, en

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Poltica Educacional

La tasa de retorno esel rendimiento eco-nmico esperado a

partir de la inversin reali-zada. Estas teoras suponenque un sujeto con ms aosde educacin es ms pro-ductivo, por lo que a futurosus salarios sern superio-res a quienes posean menosaos de escolarizacin.

los pases perifricos, se urbanizaron rpidamente. La creencia en que la de-socupacin de los trabajadores menos calificados obedeca al tipo oferta(con pocos aos de escolaridad) y no a problemas de la demanda de manode obra jug un papel destacado en este sentido.

Las teoras del Capital Humano tuvieron y an hoy mantienen una gran in-fluencia en los pases de Amrica Latina. Siendo uno de los pilares de lasconcepciones desarrollistas, fueron impulsadas por organismos internacio-nales que, como la CEPAL, han tenido una fuerte presencia en la regin. Dehecho, durante la dcada de los 60 la inversin en educacin se convirtien un condicionante del acceso a un conjunto de alternativas de asistenciafinanciera e inversiones por parte de los pases centrales.

Los supuestos de la Teora del Capital Humano en las propuestasde actualidad

Las inversiones en educacin, adiestramiento, salud y nutricin seconsideran cada vez ms como partes importantes de una exitosa estrate-gia de desarrollo. La experiencia de las ltimas cuatro dcadas de desarro-llo demuestra que las polticas gubernamentales apropiadas en materia derecursos humanos constituyen factores tan crticos para el desarrollo comola estabilidad y la macroeconmica, la competitividad mundial y una in-fraestructura fsica adecuada. Las inversiones en recursos humanos se re-quieren tanto para facilitar el proceso de ajuste a corto plazo, de forma talque la produccin y el empleo se adapten a la cambiante economa inter-nacional, como para incrementar las posibilidades de un crecimiento sos-tenido de la productividad en el largo plazo. Adems, con una mejor edu-cacin y capacitacin, es probable que las personas exploren y compartanlas innovaciones que se producen en el mercado y las innovaciones en tec-nologa. A travs de tales inversiones puede lograrse ms eficazmente lareforma social, permitiendo que los beneficios del desarrollo alcancen atodos los miembros de la sociedad.

Por lo tanto, existen importantes razones para otorgar un mayor apoyopblico a algunas inversiones en recursos humanos en la regin, aunquemuchos de los beneficios sean privados. La inversin en recursos huma-nos constituye una buena poltica econmica. (...) El respaldo pblico tam-bin debera compensar el hecho de que los mercados de capital no fun-cionan bien para las inversiones en recursos humanos. Vale la pena reite-rarlo: el respaldo pblico no debera dirigirse hacia recursos humanos enforma indiscriminada, sino a travs de inversiones cuyos beneficios socia-les excedan los beneficios privados.

(BID, 1993)

Uno de los principales exponentes de estas perspectivas en nuestra re-gin ha sido Jos Medina Echavarra (l973) quien relaciona la inversin eneducacin con las posibilidades de planificar el crecimiento econmico sos-tenido. Para Medina Echavarra la educacin es principalmente un factor dedesarrollo econmico al poner en estrecha conexin el anlisis de las necesi-dades educativas con las urgencias de un previsible cuadro ocupacional den-tro de determinados horizontes de desarrollo.

A esta altura del anlisis es posible proponer que el conjunto de las teo-ras funcionalistas y estructural-funcionalistas respecto de la vinculacin en-tre Estado y educacin han perdido una importante porcin de su capacidad

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explicativa en Latinoamrica a partir de mediados de la dcada de los 70.Distintos factores han confluido para que las perspectivas que enfatizabanla relacin positiva entre Estado, educacin y crecimiento entraran en crisis.Algunos de estos factores tuvieron que ver con las dificultades que afronta-ron estas teoras en los pases centrales cuando un conjunto de los objeti-vos propuestos para los sistemas educativos fueron cubiertos (integracin,ciudadana, universalizacin de la escolaridad, crecimiento econmico, mo-dernizacin, etc.). En estos pases surgi otro tipo de teoras que analizare-mos seguidamente y que criticaron fuertemente las concepciones igualitaris-tas de la educacin a partir de enfatizar su capacidad de reproducir las de-sigualdades.

Junto a estos factores, desde la regin tambin se comenz a cuestionarlos supuestos tericos que sustentaban estas visiones. El elemento desen-cadenante fue, sin lugar a dudas, la crisis econmica.

La crtica situacin socio-econmica y poltica de Latinoamrica mostr fa-cetas que contradecan los supuestos tericos de las concepciones optimis-tas de la educacin:

- A pesar de haber crecido sustantivamente los sistemas educativos, sub-sistan en la regin fuertes desigualdades econmico-sociales.

- La rigidizacin de los sistemas de estratificacin social y la falta de al-ternativas ocupacionales para sectores de la poblacin con alto nivel de es-colaridad cuestionaron el papel de la educacin en torno de la movilidad so-cial ascendente.

- Los cruentos enfrentamientos polticos internos que se sucedieron en unconjunto de pases pusieron en tela de juicio el rol homogeneizador de la es-cuela en torno transmisin de valores nacionales comunes.

- La existencia de gobiernos de corte autoritario condicion la capacidadde las instituciones educativas en torno a la formacin ciudadana.

- Finalmente, las diferentes tendencias que adoptaron la curva de creci-miento del sistema educativo (ascendente) y la de crecimiento econmico(descendente) dejaron sin argumento a las perspectivas que afirmaban quela educacin era el sustento principal del desarrollo econmico ocurrido enlas ltimas dcadas.

Los paradigmas que sostenan visiones optimistas de la relacin entre elEstado y la educacin, aun sin perder totalmente su vigencia en el imagina-rio social, dejaron de incidir fuertemente en los supuestos conceptuales queavalaron las polticas educativas de la poca.

1. Le sugerimos que lea el fragmento de Macphersonque hemos seleccionado.

Qu tipo de Estado haca falta para este tipo de sociedad [capi-talista]? El problema poltico consista en encontrar un sistema deelegir y autorizar gobiernos, es decir, grupos de legisladores y deencargados de aplicar las leyes que formulasen y aplicasen el ti-po de leyes que necesitaba esa sociedad. Era un problema doble:el sistema poltico deba producir gobiernos que establecieran yprotegieran una sociedad de mercado libre, y al mismo tiempo pro-tegieran a los ciudadanos contra la rapacidad de los gobiernos.(...)

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El punto clave en la solucin de este doble problema result serel de quines tenan derecho al voto, junto con algunos mecanis-mos como el voto secreto, la frecuencia de las elecciones y la li-bertad de prensa, para que el voto fuera una expresin libre yefectiva de los deseos de los votantes.

(C.B.Macpherson, 1981)

Cul es la importancia del sistema educativo paraquienes viven bajo un Estado capitalista? Considere ensu respuesta que en nuestro pas:- El voto universal, secreto y obligatorio data de 1912. - El voto femenino recin de la reforma constitucionalde 1949.De este modo, se pasa de un sistema electoral que ensus inicios slo incluye a quienes tenan bienes racesy pagaban una contribucin, luego integr a quienesejercan profesiones liberales o saba leer y escribir,despus a todos los ciudadanos varones y por ltimo yya a mediados de este siglo, a las mujeres. Estos datosmarcan los lmites existentes entre las propuestas y suefectiva concrecin, a travs de las restricciones im-puestas a determinados sujetos y su no inclusin en lacategora de ciudadanos. Qu lmites encuentra en las perspectivas educativasproclamadas por los pedagogos liberales y su insercinen el contexto nacional? Cree Ud. que haba una distan-cia entre la igualdad proclamada por documentos y leyes-igualdad formal- y lo que suceda -igualdad real-?

1.1.2. La perspectiva crtica del marxismo

Esta tradicin enfatiza el problema del poder del Estado en tanto produc-to de relaciones sociales de dominacin. Esta caracterstica distintiva de lasociedad capitalista hace que el Estado est directa o indirectamente al ser-vicio de los sectores dominantes y, por ende, en contra de los intereses cons-titutivos del proletariado.

Marx y el Estado

El gobierno del Estado moderno no es ms que una junta que admi-nistra los negocios comunes de toda la clase burguesa.

El poder poltico, hablando propiamente, es la violencia organizadade una clase para la opresin de otra.

(Marx C y Engels F. El manifiesto comunista, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1975)

...tanto las relaciones jurdicas como las formas de Estado no puedencomprenderse por s mismas ni por la llamada evolucin general del esp-ritu humano, sino que radican, por el contrario, en las condiciones mate-riales de vida cuyo conjunto resume Hegel, siguiendo el precedente de losingleses y franceses del siglo XVIII, bajo el nombre de sociedad civil, yque la anatoma de la sociedad civil hay que buscarla en la Economa po-ltica. (...)

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...en la produccin social de su vida, los hombres contraen determina-das relaciones necesarias e independientes de su voluntad, relaciones deproduccin, que corresponden a una determinada fase del desarrollo desus fuerzas productivas materiales. El conjunto de estas relaciones de pro-duccin forma la estructura econmica de la sociedad, la base real sobrela que se levanta la superestructura jurdica y poltica y a la que correspon-den determinadas formas de conciencia social.

(Marx, C. Prlogo de la Contribucin a la crtica de la economa poltica, Editorial Cartago, Bs As, 1972)

La vida material de los individuos, que en modo alguno depende dela simple voluntad, su modo de produccin y la forma de intercambio,que se condicionan mutuamente, constituyen la base real del Estado y semantienen como tales en todas las fases en que siguen siendo necesariasla divisin del trabajo y la propiedad privada, con absoluta independenciade la voluntad de los individuos. Y estas relaciones reales, lejos de sercreadas por el poder del Estado son, por el contrario, el poder creador del. Los individuos que dominan bajo estas relaciones tienen, independien-temente de que su poder deba constituirse como Estado, que dar necesa-riamente a su voluntad, condicionada por dichas determinadas relaciones,una expresin general como voluntad de Estado, como ley, expresin cu-yo contenido est dado siempre por las relaciones de esta clase, como conla mayor claridad demuestran el derecho privado y el derecho penal.

(Marx C. y Engels F. La ideologa alemana, Obras escogidas, Editorial Progreso, Mosc, 1972)

Lejos de la neutralidad atribuida al Estado por los tericos liberales, surazn de existencia se basa en ser instrumento de dominacin de una clasesobre otra, a partir del desarrollo histrico de antagonismos irreconciliables.Estos antagonismos nacen de la instauracin de la propiedad privada, quegenera la divisin entre poseedores y desposedos de los medios de produc-cin. Los primeros tendrn poder sobre los segundos al monopolizar las for-mas de produccin de las condiciones materiales de vida -sociedad civil-, lasque son la base para el surgimiento del Estado o sociedad poltica.

La preocupacin por la desigualdad social y la explotacin son inherentesal modelo terico, el que interpreta que el logro del consenso y la aparienciadel Estado como mediador neutral es producto de la ideologa o falsa con-ciencia. La burguesa se presenta a s misma como representante de lo uni-versal a travs de lo poltico, donde se supone que todos somos iguales an-te la ley, mientras que reserva la sociedad civil la lucha y la competenciapor el acceso a los bienes. De este modo, monta sobre la desigualdad eco-nmica una superestructura jurdico-poltica que al presentarse como intersgeneral oculta su fuente de poder: la desigualdad originada en la propiedadprivada. La escisin entre sociedad civil y Estado es condicin de subsisten-cia de la sociedad capitalista.

...el estado es la forma bajo la cual los individuos de una clase domi-nante hacen valer sus intereses comunes en cuanto clase y los hacen valerfrente a las dems clases como algo ajeno e independiente, como un inte-rs general.(...) Cualquier clase que aspira a la dominacin est obligada apresentar su inters propio como el inters general, a imprimir a su con-cepcin la forma de lo general. La dominacin se legitima por medio delreconocimiento de determinado orden jerrquico como siendo un orden enel inters de todos: una comunidad. La denuncia de este inters general co-

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Poltica Educacional

mo una unidad ilusoria se basa en el antagonismo de intereses. (...) Todadominacin realiza una unificacin del cuerpo social en cuanto constitu-cin de un orden poltico. Tal unificacin u ordenamiento poltico se le-vanta sobre el desarrollo de una interdependencia funcional(...)... si bienes la sociedad civil la que produce al estado, ste a su vez une a la socie-dad dividida.

(Lechner, 1985)

La consagracin de la autonoma del Estado deber ser entendida co-mo parte de esta fetichizacin, como parte del proceso por medio del cualla reproduccin impone la cara muerta de la realidad capitalista, una fal-sa realidad de formas fantsticas, sobre las luchas de la clase trabajadora.La desigualdad esencial de la relacin capitalista es transformada, en la es-fera poltica, en la forma fantstica de la igualdad ante el Estado; por cuan-to es un complemento a la libertad del trabajador, en el capitalismo (a di-ferencia de otras sociedades) la posicin del individuo no est en modo al-guno determinada por su lugar en las relaciones de produccin. La igual-dad de la situacin poltica exalta y refuerza la desigualdad de su baseesencia.

Porque, a diferencia de lo que ocurre con otras formas de ex-plotacin, la forma capitalista consiste precisamente en convertir lafuerza de trabajo en una mercanca que circula libremente. El ca-rcter coercitivo de la sociedad consiste en asegurar que los posee-dores de la mercanca fuerza de trabajo estn en condiciones depercibir nicamente su valor de cambio en el mercado. De aqu queel carcter de clase del Estado burgus sea tambin establecido tanpronto como el Estado no distingue entre los poseedores de dife-rentes fuentes de ingresos.

(Gerstenber, 1977)

(...)La sobrevivencia de las instituciones polticas, y en ellas del capital,

depende del xito de esa lucha en mantener esta separacin mediante lacanalizacin de los conflictos que surgen de la naturaleza real de la socie-dad capitalista dentro de las formas fetichizadas de los procesos polticosburgueses. As que precisamente la separacin de economa y poltica, atravs de la autonoma de la forma Estado, es parte de la lucha de la clasedominante para mantener su dominacin.

(Holloway y Piccioto, 1980)

En el plano educativo, el aporte de Marx y sus continuadores sigui doscaminos: por una parte, una crtica a las polticas educativas del Estado ca-pitalista; por otra parte, la postulacin de principios poltico-educativos pro-pios. Esta segunda apuesta fue la menos desarrollada y se encuentra ape-nas esbozada en la obra de Marx y dispersa en mltiples escritos, ningunode los cuales se aboc directamente al estudio y anlisis de la escuela.

Para Marx, en contraposicin a los principios durkheimnianos, la educa-cin debiera aportar a la construccin de un orden social diferente a travsde la formacin de hombres nuevos. Frente a la funcin diferenciadora de laescuela que defienden los liberales, propondr una formacin polivalenteque desarrolle la multilateralidad del hombre, que no fije de una vez y parasiempre a los sujetos a una determinada profesin y menos an, que lleve a

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la pauperizacin moral e intelectual a los hijos de la clase obrera al explotar-los en las fbricas. Para ello, en el Manifiesto Comunista propone educacinpblica y gratuita para todos los nios, la abolicin del trabajo de stos enlas fbricas tal como se practica hoy y un rgimen de educacin combinadocon la produccin material. Adems de esta conjuncin, la formacin de unhombre completo, desarrollado tanto fsica como intelectualmente requiereconsiderar lo siguiente:

Del sistema fabril, que podemos seguir en detalle siguiendo aRobert Owen, brota el germen de la educacin del futuro, en laque se combinarn para todos los chicos a partir de cierta edadel trabajo productivo con la enseanza y la gimnasia, no slo co-mo mtodo para intensificar la produccin social sino tambincomo el nico mtodo que permite producir hombres plenamen-te desarrollados

(Marx, El Capital. Citado en Palacios, 1988)

Como se aprecia en estas expresiones, la nocin de trabajo adquiere unrol central, en tanto constituye el medio de humanizacin por excelencia y porlo tanto, no debe prohibirse el trabajo infantil, sino reglamentarse minuciosa-mente. El problema es cmo ha sido concebido el trabajo en el capitalismo.Al escindir en personas diferentes concepcin y ejecucin, convierte en igno-rantes a los obreros y los aliena al quitarles la posibilidad de controlar el pro-pio proceso productivo. En este sentido, conduce a la parcializacin de lossujetos y a la explotacin. El trabajo del que habla Marx es una unidad entrelo manual y lo intelectual y lejos de constituir un mero artilugio pedaggico,es verdaderamente productivo y de alto valor social. De all que mientras pa-ra Durkheim la divisin del trabajo y la formacin para ocupar el lugar socialal que estamos destinados conduce a una educacin que se diferencia a par-tir de un determinado momento, para Marx es necesario superar la unilate-ralidad a la que ello conducira a travs de una formacin polivalente comofundamento de una educacin socialista.

El rol que ha adoptado el Estado capitalista es otra instancia de crtica,ya que para l,

Una cosa es determinar, por medio de una ley general, los recur-sos de las escuelas pblicas, las condiciones de capacidad delpersonal docente, las materias de enseanza, etc., y velar por elcumplimiento de estas prescripciones legales mediante inspecto-res del Estado, como se hace en los Estados Unidos, y otra co-sa, completamente distinta, es nombrar al Estado educador delpueblo. Lejos de esto, lo que hay que hacer es sustraer la escue-la a toda influencia por parte del gobierno y de la Iglesia.(Marx, Crtica al programa de Gotha. Citado en Palacios, 1988)

A pesar de estos indicios, el pensamiento marxista en educacin cobravigor en la dcada de los 70 con las llamadas teoras crtico-reproducti-vistas. Previo a ello, el anlisis del sistema educativo a partir de los prin-cipios de Marx prcticamente estuvo ausente de los planteos pedaggi-cos. Gramsci constituye una excepcin a esta regla. En los aos 20 an-ticipaba en sus escritos de la crcel el rol poltico de la educacin al ser

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Poltica Educacional

una de las instituciones ms vastas e importantes para la formacin dela conciencia en el capitalismo. Aunque no se dedica especficamente alsistema educativo, brinda elementos centrales que sern retomados aosms tarde.

Es evidente que el impacto de las teoras crtico-reproductivistas en laregin fue menos significativo que el que obtuvieron las perspectivas ante-riormente analizadas. Su incidencia fue particularmente menor como insu-mo para la elaboracin de polticas educativas desde el aparato estatal.Sin embargo, por su influencia ideolgica en amplios sectores de la comu-nidad acadmica y en grupos con gran predicamento en la conformacin delas opiniones de la comunidad educativa es necesario detenernos breve-mente en su anlisis.

Como sealamos anteriormente, su principal diferencia respecto a lasvisiones funcionalistas radic en la concepcin del Estado y en la funcinque ste adjudica al sistema educativo. Dentro de este marco conceptual,la escuela es analizada como uno de los mecanismos ms idneos parareproducir un sistema social cuya desigualdad se originara en una divisinsocial del trabajo determinada por relaciones de dominacin. En este ca-so, el Estado no representara al conjunto de la sociedad ni aspirara albien comn, sino que se presentara como un instrumento en manos delas clases o grupos dominantes.

Es posible diferenciar las perspectivas crtico-reproductivistas segn eldistinto nfasis que otorgan al papel de la educacin en torno a las dife-rentes dimensiones a travs de las cuales opera el mecanismo de la repro-duccin. Algunas de ellas centran su atencin en el rol econmico; otraslo hacen en los aspectos ideolgico-culturales.

El eje central de las primeras perspectivas se orienta hacia el anlisisdel principio de correspondencia que existira entre el sistema educativo yel sistema econmico de una sociedad. La funcin de la escuela seracrear una apariencia falsamente meritocrtica que legitimara la repro-duccin de las relaciones de produccin. En este marco, el papel principalde la escuela sera inculcar a los estudiantes las conductas apropiadas pa-ra ocupar roles sociales en la estructura jerrquica de la sociedad y el tra-bajo capitalista (Ornellas, 1994). El mecanismo a travs del cual se cum-ple con este objetivo es analizado con detalle por Bowles y Gintis (1976).Segn los autores ... el sistema educativo ayuda a integrar a la juventud alsistema econmico (...) mediante una correspondencia estructural entre susrelaciones sociales en la educacin no slo acostumbra al estudiante a ladisciplina del lugar de trabajo, sino que desarrolla los tipos de comporta-miento personal, estilos de auto-presentacin, la auto-imagen y la identifica-cin con la clase social, que son componentes cruciales de la adecuacin alpuesto de trabajo.... Al mismo tiempo, las desigualdades entre las escue-las de acuerdo al sector social que concurre a ellas contribuira a generarun ambiente adecuado a la jerarqua para la cual se los forma.

Desde la perspectiva de la reproduccin ideolgica, algunos de los ex-ponentes ms importantes han sido Louis Althusser, P. Bourdieu y J. Pas-seron. Al contrario de lo planteado por Durkheim, estos autores proponenque el Estado no selecciona valores y conocimientos comunes y consen-suados por toda la sociedad para distribuirlos homogneamente a travsde sistema educativo. Selecciona slo una parte del universo cultural y esaquel que est vinculado con las perspectivas de los sectores dominantes.

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El pensamiento deGramsci es analiza-do por Huges Portelli en ellibro Gramsci y el bloquehistrico, Siglo XXI, Mxi-co, 1995. En l, muestra a laescuela como una de lasprincipales instituciones enel capitalismo destinadas alograr el consenso activo detodos los sectores socialesen el orden establecido. Enella, las clases dominantesdistribuyen su ideologa yconstruyen el sentido co-mn acorde a la poca.Contribuyen a esta tarea losmedios de comunicacin yla Iglesia.

Para Althusser (1974) la educacin se convierte en un aparato ideolgicodel Estado ya que para la reproduccin de la fuerza de trabajo no slo esnecesario reproducir su calificacin sino tambin una reproduccin de lasreglas del orden establecido. Aun sosteniendo una cierta autonoma de laAccin Pedaggica, Bourdieu y Passeron (1977) sealan que Todo Sistemade Enseanza debe sus caractersticas al hecho que es necesario producir yreproducir por los propios medios institucionales, un arbitrario cultural quecontribuye a la reproduccin de las relaciones entre los grupos o clases so-ciales.

Es posible afirmar que los aspectos positivos de estas teoras estuvie-ron vinculados a la incorporacin de un marco crtico para el anlisis deuna realidad escolar hasta el momento excesivamente idealizada. De he-cho, promovieron un conjunto de investigaciones que posibilitaron el estu-dio de los mecanismos a travs de los cuales el sistema educativo, lejosde cumplir con su misin igualadora, contribuira a perpetuar y legitimar si-tuaciones de privilegio y dominacin.

Sin embargo, las perspectivas crtico-reproductivistas encontraron se-rias dificultades para dar cuenta de otro conjunto de procesos que se de-sarrollan en el sistema educativo. Su principal limitacin se centr en suincapacidad para explicar el crecimiento sostenido y permanente de la de-manda educativa por parte de los sectores populares y en comprender laspotencialidades democratizadoras que conlleva este proceso. Por qu losgrupos ms carenciados exigiran una mayor participacin en un sistemaeducativo cuya principal objetivo es perpetuar su situacin de subordina-cin? (Filmus, D., 1989).

En este sentido Beatriz Sarlo enfatiza que los sectores populares ennuestro pas encontraron en la escuela una institucin que les brind he-rramientas para afirmar su propia cultura sobre bases mucho ms variadasy modernas que las que les permita su experiencia inmediata y sus sabe-res tradicionales. Otro de los obstculos insalvables de las teoras crtico-reproductivistas fue el anlisis del rol docente. Al circunscribir su actividada la reproduccin de un arbitrario cultural, asoci su papel a la defensa delos intereses de los sectores dirigentes. Al respecto parece evidente queeducador y educando no pueden ser vistos nicamente como una proyec-cin de sujetos sociales o polticos (en este caso dominantes y domina-dos) sin empobrecer notoriamente las perspectivas de anlisis del vnculopedaggico (Puiggrs A., 1995).

Por otra parte, nos permitimos proponer que la importante capacidadcrtica de estos marcos tericos no encontr un correlato en la elaboracinde propuestas alternativas a la hora de definir funciones transformadoraspara el Estado y la Sociedad en materia educativa (Ibarrola M., 1994 y Te-desco J.C., 1985). En muchos casos las denuncias de los mecanismos re-productores del sistema educativo fueron utilizadas por distintos sectorespara proponer alternativas desescolarizantes en Amrica Latina. De estamanera, mientras que los grupos histricamente marginados pugnaban poringresar al sistema educativo, desde perspectivas supuestamente demo-cratizadoras se postulaba la conveniencia de su desaparicin. La limitacinpropositiva de estas concepciones qued en evidencia en el transcurso deldebate acerca de las polticas educativas a aplicar por los procesos de de-mocratizacin poltica que se desarrollaron en los pases de la regin enlos ltimos aos.

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2. Lea atentamente el siguiente prrafo.

Pero los objetos del mundo social, como lo indiqu, pueden serpercibidos y expresados de diversas maneras, porque siemprecomportan una parte de indeterminacin y de imprecisin y, almismo tiempo, un cierto grado de elasticidad semntica: enefecto, aun las combinaciones de propiedades ms constantesestn siempre fundadas sobre conexiones estadsticas entrerasgos intercambiables; y adems, estn sometidas a variacio-nes en el tiempo de suerte que su sentido, en la medida en quedepende del futuro, est tambin a la espera y relativamente in-determinado. Este elemento objetivo de incertidumbre -que es amenudo reforzado por el efecto de categorizacin, pudiendo lamisma palabra cubrir prcticas diferentes- provee una base a lapluralidad de visiones del mundo, ella misma ligada a la plurali-dad de puntos de vista; y, al mismo tiempo, una base para lasluchas simblicas por el poder de producir y de imponer la visindel mundo legtima. (...)Las luchas simblicas a propsito de la percepcin del mundo so-cial pueden tomar dos formas diferentes. En el lado objetivo sepuede actuar por acciones de representaciones, individuales ocolectivas, destinadas a hacer ver y hacer valer ciertas realidades(...) Por el lado subjetivo se puede actuar tratando de cambiar lascategoras de percepcin y de apreciacin del mundo social, lasestructuras cognitivas y evaluativas: las categoras de percep-cin, los sistemas de clasificacin, es decir, en lo esencial, las pa-labras, los nombres que construyen la realidad social, tanto co-mo la expresan, son la apuesta por excelencia de la lucha polti-ca, lucha por la imposicin del principio de visin y divisin legti-mo, es decir, por el ejercicio legtimo del efecto de teora.

(Bourdieu, P., 1993)

Analice de qu luchas polticas dan cuenta las teorasde Estado que hemos presentando y sus derivacionesen polticas educativas y a qu sectores sociales inten-tan representar. Para ello, considere con qu otrasperspectivas tericas acerca de lo social estn deba-tiendo y qu nombres -conceptos- desarrollan paraello.

Torres, C. Las secretas aventuras del orden. Estado y Educacin; Mio y Dvi-la Editores, Buenos Aires, 1996. Captulo II, pp. 53-92.

Giddens, A. El capitalismo y la moderna teora social, Coleccin Labor, Barce-lona, 1992. Cap. III: Las relaciones de produccin y la estructura cla-sista, pp. 81-96.

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1.2. Entre el artificio de la razn y la realidad objetiva. En busca deuna interpretacin superadora

Las limitaciones en los anlisis acerca del Estado condujeron a visionessimplistas acerca de las polticas educativas y del rol del Estado en la edu-cacin. A pesar de partir de premisas y marcos tericos claramente antag-nicos entre s, las versiones ms representativas de las perspectivas liberaly marxista coinciden en presentar un enfoque lineal, unidireccional y prede-terminado respecto de la funcin social del Estado en materia educativa. Enlo que respecta a los supuestos no compartidos, los mismos radican princi-palmente en la definicin de la naturaleza de las sociedades modernas y enel carcter que adquiere el Estado en ellas. Estas diferencias se manifiestanparticularmente en el anlisis del tipo de relacin que establecen entre laeducacin y la sociedad. El sistema educativo es visto como el instrumentoigualador por excelencia para unos y como una herramienta necesaria paraperpetuar las desigualdades sociales, para otros.

Por su parte, la coincidencia en torno a la predeterminacin del resultadode la accin estatal, impide a las dos perspectivas citadas analizar en pro-fundidad tanto las condiciones socio-histricas concretas en las que se de-sarrolla el proceso educativo, como el papel que desempean el conjunto delos actores sociales involucrados en dicho proceso.

Hoy da los cambios en la relacin entre Estado, sociedad y educacin exi-gen el desarrollo de nuevos paradigmas y categoras de anlisis que permi-tan dar cuenta de las particulares caractersticas que asume en la actuali-dad la realidad socioeducativa de la Argentina y de otros pases de la Regin.Esta necesidad se manifest a partir de la constatacin de que se habaacentuado el desfasaje existente entre las teoras socioeducativas y las ca-da vez ms complejas realidades que deban explicar. La crisis de los para-digmas (Tedesco J. C., 1985) se expres a travs de un conjunto de inves-tigaciones que mostraron que los marcos tericos tradicionales, predominan-tes hasta el momento, no estaban en condiciones de abordar satisfactoria-mente las problemticas emergentes de las nuevas situaciones socio-polti-cas y educativas.

En efecto, desde distintas perspectivas tericas se propuso que tanto losparadigmas funcionalistas o estructural-funcionalistas como los crtico-repro-ductivistas haban perdido su capacidad de describir y comprender en todasu complejidad los procesos educativos latinoamericanos. De esta manerafue posible inferir que tambin haban disminuido su potencialidad para se-alar las lneas de accin que el Estado y la sociedad deban protagonizarcon el objetivo de avanzar en el proceso de democratizacin educativa.

Paralelamente, el concepto de Estado fue desarrollado bajo la misma pre-misa: superar los aspectos ms esquemticos de los modelos anteriores.Retomando en especial los aportes del marxismo, el Estado fue replanteadopara reforzar su instancia como mbito de lucha, habilitando de este modola posibilidad de pensar las conquistas de los sectores dominados y no s-lo el aspecto de la dominacin. Es as como situaciones propias de nuestraRegin pudieron ser distinguidas y profundizadas, mostrando cmo el ordencapitalista aunque mantiene ciertas constantes, en el ejercicio de la domina-cin no son lo mismo regmenes polticos democrticos o dictatoriales, porlas estrategias de imposicin de su poder y por la apertura o cerrazn res-pecto de las demandas populares. En este punto y como veremos ms ade-

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lante, se abre una perspectiva fructfera para el desarrollo de proyectos pol-tico-pedaggicos.

Se pasa entonces a profundizar el aspecto estatal como una relacin so-cial, que en tanto tal supera el mero carcter de aparato institucional (comoel dinero y el derecho) para incluir la tcita presencia de las relaciones quegarantiza (Oszlak, ODonnell, 1982). Por ello la terceridad y generalidad nopueden ser comprendidas slo como neutras (liberalismo) o slo como deuna clase (marxismo clsico), en tanto deben ocuparse de la reproducciny legitimacin tanto de los sectores dominantes como dominados y la inclu-sin de estos ltimos conlleva a concesiones no siempre beneficiosas direc-tamente para los primeros, aunque en ltima instancia conducen a sostenerel orden vigente. Generalidad parcializada es lo que define esta modalidadde lo estatal, en tanto su actuacin como inters general contiene un sesgosistemtico.

Cul es el origen de esta mecnica estatal? La concentracin de diferen-tes especies de capital que le otorga poder sobre el resto y sobre sus deten-tores, sobre las reglas de juego para mantenerlo, reproducirlo y recrearlo.Concentra el capital de fuerza fsica, tradicionalmente abordado como el mo-nopolio de la violencia fsica legtima (ejrcito, polca); el capital econmico(la instauracin del fisco); el capital informacional (empadronamiento, esta-dstica oficial; unificacin de cdigos); el capital simblico (principios de vi-sin y de divisin del mundo). ste ltimo es condicin de existencia de losdems, ya que la eficacia de todo capital depende del reconocimiento porparte de los agentes. En su forma objetivada y codificada constituye el capi-tal jurdico que otorga al Estado la capacidad de nombrar (Bourdieu, 1996).Al hacerlo brinda existencia legtima a sujetos y circunstancias, sin lo cual notienen existencia aceptada. La vida cotidiana est regida por estos actos:se es matrimonio cuando alguien competente en nombre del Estado losdeclara marido y mujer; dicha competencia es certificada por funcionarios deEstado; la certificacin matrimonial es solicitada para trmites ante la buro-cracia oficial, etc. Es a travs de estos actos de nombramiento que el Esta-do instituye prcticas y formas de ver el mundo en los sujetos que se en-cuentran bajo su jurisdiccin, agrupando a los sujetos segn edad, sexo, ni-vel de escolaridad, estado civil, situacin ocupacional. Y a travs de los nom-bramientos nos vamos reconociendo como pertenecientes a cada clase co-mo la imagen que nos devuelve el espejo de lo estatal.

El Estado no tiene necesariamente necesidad de dar rdenes y de ejer-cer una coercin fsica para producir un mundo social ordenado: esto des-de el tiempo en que estuvo en condiciones de producir estructuras cogni-tivas incorporadas que sean acordes con las estructuras objetivas y asegu-rar as la creencia de la que habla Hume, la sumisin dxica al orden es-tablecido.

Dicho esto, no hay que olvidar que esta creencia poltica primordial,esta doxa, es una ortodoxia, una visin correcta, dominante, que es a me-nudo impuesta al trmino de luchas contra visiones rivales, y que la acti-tud natural de la que hablan los fenomenlogos, es decir la experienciaprimera del mundo del sentido comn, es una relacin polticamente cons-truida, como las categoras de percepcin que la hacen posible. Lo que sepresenta hoy en el modo de la evidencia, ms ac de la conciencia y de laeleccin, ha sido muy a menudo, lo puesto en juego en luchas y no se ha

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instituido sino al trmino de enfrentamientos entre dominantes y domina-dos. (...) La doxa es un punto de vista particular, el punto de vista de losdominantes, que se presenta y se impone como punto de vista universal;el punto de vista de los que dominan dominando al Estado y que han cons-truido su punto de vista como punto de vista universal al hacer el Estado.

(Bourdieu, 1996)

En este punto, el sistema educativo cumpli una funcin determinante, noslo como una mquina de clasificar (por edades, rendimiento, etc.) sinotambin en la construccin de una comunidad de conciencia. En el primer ca-so diciendo a los nios no slo lo que deben hacer, sino lo que deben ser.En el segundo caso, generando el sustento de la nacionalidad, al transmitirla cultura legtima, a travs de la lengua oficial. Ya slo en el lenguaje, elmaestro acta sobre la forma de expresin de las ideas y sentimientos, res-tringiendo el margen de posibilidades a las combinaciones permitidas en elcorrecto uso de los vocablos. De este modo, se va logrando una especiede adhesin originaria al mundo establecido, al inculcar en los nios esque-mas clasificatorios isomorfos a las divisiones objetivamente existentes.

Esta importancia fundamental del sistema educativo, explica la centrali-dad que adquiri en la construccin de los Estados nacionales. El estudio deestos ltimos y su vnculo con la sociedad y la educacin se realizar consi-derando el concepto de polticas pblicas, las que ...permiten una visin delEstado en accin, desagregado y descongelado como estructura global ypuesto en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otrasfuerzas sociales (Oszlak, 1976).

Bourdieu, P. Espritus de Estado, en: Revista Sociedad N8, UBA, Facultadde Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1996.

ODonnell, G. Apuntes para una teora del Estado; en: Oszlak, O. (comp.)Teora de la burocracia estatal. Enfoques crticos; Ed. Paids , BuenosAires, 1984.

1.3. Las polticas educativas como cuestiones

Una de las perspectivas ms fructferas para el anlisis de las polticaseducativas a partir de una renovada conceptualizacin del Estado provienedel mbito de las ciencias polticas, ms especficamente, del concepto depoltica pblica o poltica estatal. Como anticipramos, las polticas pblicasresultan de la toma de posicin del estado y otros actores alrededor del sur-gimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones socialmente problematiza-das. Sin embargo, y por la concentracin de capitales propia del Estado, sutoma de posicin es un momento clave, un nudo, que es necesario compren-der en funcin de la correlacin de fuerzas del conjunto de actores socialesque toman o no posicin frente a la cuestin. Dos situaciones le otorgan es-ta particular trascendencia: que su posicionamiento es devuelto al todo so-cial como parte del inters general y que moviliza recursos que slo este ac-tor posee, tanto econmicos como legislativos, coercitivos, etc.

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Esta toma de posicin como estrategia para el tratamiento de una cues-tin puede involucrar la accin estatal en uno o varios momentos, definien-do el tipo de injerencia de este actor preferencial en dicha/s poltica/s pbli-ca/s. En algunos casos, el Estado participa en las fases de planificacin, im-plementacin y evaluacin, mientras que en otros slo se reserva una deellas. En la actual coyuntura educativa, por ejemplo, el Estado Nacional par-ticipa de ciertos aspectos de la planificacin y de la instancia de evaluacineducativa, habiendo cedido la implementacin a los Estados provinciales.

Otro punto importante para la compresin cabal de una poltica es su po-sicin contextual, es decir, la ubicacin de la misma respecto de aquello queintenta resolver y su ubicacin en la agenda de cuestiones que permite dis-cernir con qu cuestiones cohabita, su nivel de importancia, cul es el ses-go dominante de lo que se decide o no incorporar en la agenda, etc. Por esoel anlisis de una poltica educativa slo cobra total sentido en el contextoespecfico en que se desarrolla, dentro de un conjunto de acciones estata-les que trascienden el estricto campo de lo educativo y que le otorgan unplus de sentido. Cuando se debate por ejemplo, la gratuidad o arancelamien-to de los estudios superiores cul es su lugar en la composicin del gastoestatal? Cun progresiva o regresiva es la recaudacin fiscal? Sobre quotras polticas se discute su financiamiento? A qu rubro se destinaran losrecursos que se ahorran en caso de arancelamiento o de dnde provendranlos recursos y a quines se destinaran en caso de sostener la gratuidad?

Siguiendo a ODonnell y Oszlak, es de vital importancia entender de quse trata esa cuestin, cmo se define su contenido por los diversos acto-res sociales a travs de sus propios filtros ideolgicos que lo tien de unsesgo peculiar. De hecho, la definicin de una cuestin involucra una teoratcita o explcita acerca de lo social, de las relaciones causales o no entrehechos histricos, las conveniencias e intereses de sectores, sus alianzas.La categora de cuestiones, es una herramienta destacada para el anlisisde la relacin estado-sociedad, dado que permite investigar a diferentes ni-veles analticos y a partir de la cristalizacin institucional, las contradiccio-nes subyacentes en el orden social que se pretende instituir.

Desde esta perspectiva, la relacin estado-sociedad es vista como una con-juncin y no como una escisin entre dos instancias diferentes, y el estado esconcebido como un aspecto analtico de la dominacin, dominacin entendidacomo una vinculacin asimtrica entre sujetos sociales en el control diferencialde los recursos de coaccin, econmicos, de informacin e ideolgicos.

Este tipo de anlisis posibilita estudiar la dinmica y cambio de ciertastramas de lo social; en el caso que nos compete, entender el sistema edu-cativo en tanto poltica pblica a travs del surgimiento, desarrollo y eventualresolucin de cuestiones educativas. Para tomar un ejemplo de actualidad:cmo surge la calidad educativa como cuestin? Quin problematiza lacalidad educativa? Qu sentido le otorga a la misma? Cmo logra conver-tirla en cuestin, trasladando su preocupacin al mbito pblico? Qu otrosactores se posicionan frente a la cuestin y de qu manera? Qu recursosy alianzas ponen en juego los distintos actores? Qu posicionamiento adop-ta el Estado y qu recursos moviliza? Sobre qu/quines intenta impactar?

Esta cuestin slo se aprehende en su dinmica histrica, en las pol-ticas educativas previamente adoptadas, en las transformaciones del propioactor estatal y en el desplazamiento de los actores y del sentido del polis-mico concepto de calidad.

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Estamos ahora en condiciones de definir ms especficamente a la polti-ca estatal

...como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestanuna determinada modalidad de intervencin del Estado en rela-cin con una cuestin que concita la atencin, inters o movili-zacin de otros actores en la sociedad civil. De dicha interven-cin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinadaorientacin normativa, que previsiblemente afectar el futurocurso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno ala cuestin.

(Oszlak y ODonnell, 1982)

Cmo interviene el Estado? Prioritariamente a travs de la movilizacinde sus propios actores internos, es decir, de la burocracia, ya sea asignandonuevas tareas a unidades burocrticas o creando unidades especficas. Eneste punto, los conflictos e intereses sociales se entrecruzan con los conflic-tos e intereses sectoriales de la propia burocracia estatal. La dificultad resi-de en concebir las mutuas determinaciones entre los procesos intraburocr-ticos y la sociedad global, en una organizacin caracterizada por la heteroge-neidad; que no puede ser analizada como unidad monoltica en relacin alcontexto, ni slo como organizacin compleja sin prestar atencin a su inter-dependencia con la sociedad global.

Esta perspectiva de una burocracia que desarrolla intereses propios es unavance respecto de la tradicional definicin weberiana. Para Weber la buro-cracia es una institucin propia de las sociedades modernas, cuya tendenciaes a avanzar cada vez ms sobre la sociedad. La burocracia es el tipo purode legitimacin legal-racional de la autoridad, caracterizada por la obedienciaa ordenaciones impersonales emanadas de un orden objetivo y legalmenteestatuido. Esta legitimidad, es la aceptacin interna que para Weber garanti-za la continuidad de un modo de dominacin, ya que es la condicin para laaceptacin de las normas que emanan de las autoridades. Lo que suponees un mandato del Estado que aunque respaldado por el monopolio de la vio-lencia fsica legtima, su poder poltico reside en ser un poder autorizado, porsobre cualquier estrategia de constreimiento.

La burocracia como modo de organizacin de la actividad estatal es, a sucriterio, el ms racional en trminos de combinar los recursos y de organizarlas actividades para extraer el mximo beneficio y es inseparable de la nece-sidad de administracin de masas. La misma consiste en un cuerpo de es-pecialistas -funcionarios- que prestan servicios segn la prescripcin objeti-vamente establecida de su rol y siguiendo la jerarqua administrativa. Estemodo de actuar sujeto a reglas y fines organizacionales aceptados hizo pen-sar a este tipo ideal de organizacin como el ms eficiente en trminos demedios-fines. No obstante, numerosos tericos mostraron cmo los conflic-tos entre la autoridad estatutariamente establecida y el poder de los actoresque muchas veces se ancla en posiciones no coincidentes con la escala pi-ramidal, generan conflictos, intereses contrapuestos y luchas que imprimenuna dinmica propia al definir e implementar polticas pblicas (Crozier,1964; Lefort, 1984, entre otros). De este modo es posible pensar la mayoro menor autonoma de ciertas agencias estatales respecto de grupos socia-les e, incluso, de la escala jerrquica de la burocracia.

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Lo que la distingue como un sistema diferenciado es su carcter pblicoderivado de tratar de conseguir el inters general, invocando en sus actos laautoridad legtima del Estado. Su historia se remonta a la resolucin de cues-tiones, en un proceso de expropiacin de intereses comunes y de apropia-cin como inters general, cuya resolucin se da a travs de pujas entre ac-tores sociales, siendo la burocracia uno de ellos.

Pero este intento de representar el inters general es limitado, en tan-to toda nueva poltica al alterar intereses y jurisdicciones de sectores buro-crticos encuentra resistencias en los mismos, quienes se rebelan a perderfunciones, presupuesto, personal o transformar sus objetivos.

Desde esta perspectiva, lo que las instituciones estatales ha-cen no puede ser visto simplemente como la traduccin en ac-cin o implementacin de un conjunto de normas. Su actividadrefleja ms bien intentos por compatibilizar los intereses de susclientelas y los suyos propios, con aqullos sostenidos en susproyectos polticos por regmenes que se suceden en el poder.

(Oszlak, 1980)

La definicin de cuestiones y la consecuente definicin de polticas pbli-cas es entonces una cuestin compleja que no responde a una nica racio-nalidad, aunque puede afirmarse que

...el Estado objetivado en instituciones respalda y organiza lareproduccin de la sociedad qua capitalista a travs del caosaparente de decisiones y abstenciones que, encuadradas poruna racionalidad acotada, presuponen tcitamente, y ratificanfcticamente, la textura profunda de la sociedad. Ninguna magiaunge a sus agentes con una racionalidad superior.

(ODonnell, 1984)

M,Oszlak, O. y ODonnell, G. Estado y polticas estatales en Amrica Latina:hacia una estrategia de investigacin, en: Revista Venezolana de De-sarrollo Administrativo N1, Caracas, 1982

3. Lea atentamente parte del debate periodstico sobreel problema del financiamiento educativo que culmincon la estipulacin de un impuesto a los