FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL: PROBLEMAS E DESAFIOS

Raquel Chini Procuradora da Fazenda Nacional

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CONCENTRAÇÃO DA ARRECADAÇÃO NA UNIÃO

A CF de 88 não enfrentou o tema do equilíbrio entre as competências tributárias e administrativas, optando por atender aos reclames da descentralização fiscal através do aumento das transferências intergovernamentais;

A autonomia financeira pleiteada foi a autonomia para gastar e não a competência para instituir os tributos necessários ao financiamento do gasto;

Consequência: afrouxamento do vínculo de corresponsabilidade entre o cidadão constituinte e os poderes públicos estadual e municipal, gerando condições propícias à irresponsabilidade e ao desperdício;

Necessidade de transferências para Estados e Municípios, o que gerou a proliferação de município pequenos;

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CONCENTRAÇÃO DA ARRECADAÇÃO NA UNIÃO

O aumento das transferências intergovernamentais acirrou as disparidades de recursos entre as unidades da Federação;

Em relação aos municípios: maiores beneficiários do processo de descentralização são os municípios menores, em detrimento dos municípios com grande população e maiores necessidades orçamentárias; (EC 15/1996 - lei prevendo o procedimento para criação, veto da Dilma 14/11/2013 ao PL 98/02 aprovado pelo Congresso, por possibilitar a criação de mais 400 municípios)

Em relação aos Estados, a concentração da arrecadação pela União gerou o endividamento dos primeiros em relação a esta;

Necessidade periódica de renegociação, e dependência dos Estados dos repasses da União;

Estudo do IPEA demonstra que as unidades federativas mais desenvolvidas são justamente as mais endividadas;

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CONCENTRAÇÃO DA ARRECADAÇÃO NA UNIÃO

Subsídios implícitos transferidos pelo Tesouro Nacional aos Estados tem apresentado forte favorecimento às unidades da federação mais desenvolvidas;

Estados localizados em regiões menos desenvolvidas tem esforço mais

intenso para crescer (investimentos);

Conclusão: o princípio federativo, e o federalismo fiscal tem sido prejudicados;

As transferências de recursos aos Entes Federativos não tem sido eficazes para a redistribuição da riqueza de forma isonômica;

Os Estados mais necessitados não tem o devido acesso aos subsídios da União, o que também implica violação ao caráter de paridade entre os Entes inerente ao federalismo;

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DEFINIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E TRIBUTÁRIAS

Não há clara definição sobre as responsabilidades de cada nível de governo quanto às competências administrativas e o gasto público com elas. Algumas competências comuns acabam sendo negligenciadas;

As competências tributárias são bem definidas e adequadas, mas por falta de coordenação da política fiscal entre os três níveis de governo, existe uma disputa por receita tributária – “competição tributária vertical”;

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GUERRA FISCAL

• «Guerra fiscal» expressão cunhada para designar o embate que se estabelece entre os Estados Nacionais ou Federativos com a finalidade de atrair investimentos para seu território;

• No âmbito nacional, a « guerra fiscal » tem especial relevância no contexto da concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais de ICMS em desrespeito às regras previstas na CF/88;

O que é a Guerra Fiscal ?:

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GUERRA FISCAL

Atual sistema de arrecadação do ICMS estimula a guerra fiscal - critério de arrecadação pela origem do produto, e não o destino;

O ICMS tornou-se um dos instrumentos mais utilizados na disputa pela atração de investimentos, com consequências extremamente negativas tanto do ponto de vista econômico quanto do fiscal;

Nessa guerra todos perdem: sai prejudicado o Estado que não dá a isenção, mas perde a nova empresa; perde o Estado que recebe o novo empreendimento, mas não arrecada os tributos; por fim perde a população que não recebe nenhum benefício, já que não haverá pagamento algum de impostos;

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GUERRA FISCAL

Incentivos fiscais :

• Compete a LC regular a forma em que os Estados e o DF poderão conceder isenções, incentivos e benefícios fiscais (art. 155, §2º, XII, 'g' da CF);

• LC 24/75 (recepcionada pela CF/88) estabeleceu que as isenções de ICMS (e outros benefícios) somente podem ser concedidas mediante deliberação dos Estados;

• Concessão de isenções, incentivos e benefícios somente por deliberação unâninime dos Estados por meio do Conselho de Política Fazendária (CONFAZ);

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GUERRA FISCAL

Causas da Guerra Fiscal :

• Condições naturais desfavoráveis;• Atração de investimentos;• Geração de empregos;• Tentativa de desenvolvimento econômico regional;

Consequências prováveis da Guerra Fiscal :

• Migração das empresas para Estados que oferecem incentivos;

• Concessão de incentivos gradativos;• Perda da arrecadação global dos Estados;• Redução dos investimentos em saúde, educação, etc.• Surgimento dos free riders ou caronas;

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GUERRA FISCAL

Formas de incentivo ou benefícios (art. 1º, §1º LC 24/75):

• Redução de alíquotas;• Devolução total ou parcial do tributo;• Concessão de crédito presumido;• Diferimento do tributo;• Qualquer outra forma de incentivos ou favores fiscais ou

financeiro-fiscais;• Questão controvertida : empréstimos subsidiados;• Art. 14 da LRF fala em « renúncia de receitas » : incentivo tributário ou

financeiro;

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GUERRA FISCAL

Posicionamento do Supremo Tribunal Federal:

• art. 102, I, 'a' da CF prevê a competência do STF para julgar ADI contra lei ou ato normativo federal ou estadual;

• STF tem constantemente rechaçado a concessão de benefícios ou incentivos fiscais em desacordo com a CF/88 (sem deliberação unânime dos Estados pelo CONFAZ);

• Em 2011 julgou 14 ADIs contra leis ou atos normativos estaduais que concediam incentivos ou benefícios fiscais;

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GUERRA FISCALProblemas relacionados às decisões do STF :

• - Aspecto temporal : ADIs demoram a ser julgadas:• ADI 2376/RJ : proposta em 25/06/2003 e julgada em 01/06/2011 =>

aprox. 8 anos depois;• ADI 3794/PR : proposta em 08/09/2006 e julgada em 01/06/2011=>

aprox. 5 anos depois;

- Aspecto da eficácia : grande parte dos atos normativos estaduais questionados são revogados antes de seu julgamento definitivo, com edição simultânea de outro ato com o mesmo conteúdo;

=> perda de objeto da ADI;

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GUERRA FISCALContramedidas dos Estados:

• - Glosa dos créditos nas operações interestaduais:

• Desconsideração da incidência do tributo no Estado de origem (alíquotas de 7% ou 12%);

• Tributação da operação integral no Estado de destino (17 % ou 18%);

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GUERRA FISCALArgumentos desfavoráveis à glosa de créditos:

• Violação ao princípio constitucional da não cumulatividade em matéria de ICMS (art. 155, §2º, I da CF) ;

• Contribuinte «apenas» obedeceu a lei estadual que goza de presunção de constitucionalidade;

• Prejudica o contribuinte de boa-fé que efetua operações com estabelecimento em outro Estado da federação sem saber que este goza de benefício ou incentivo fiscal inconstitucional;

Argumentos favoráveis à glosa de créditos:

• Ineficácia de outros mecanismos para se lutar contra os incentivos e benefícios concedidos em afronta às normas constitucionais;

• Estados e contribuintes sabem que incentivos e benefícios concedidos unilateralmente são inconstitucionais;

• Glosa fundamenta-se no princípio da livre concorrência (art. 170, IV da CF) => situação vantajosa perante seus concorrentes;

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GUERRA FISCALJurisprudência recente do STJ:

AgRg no Resp 1312486/MG, 2ª T, Rel. Min. Humberto Martins (DJe 17/12/2012):

“TRIBUTÁRIO. ICMS. OPERAÇÃO INTERESTADUAL. CONCESSÃO DE CRÉDITO PRESUMIDO AO FORNECEDOR NA ORIGEM. PRETENSÃO DO ESTADO DE DESTINO EM LIMITAR O CREDITAMENTO DO IMPOSTO AO VALOR EFETIVAMENTE PAGO NA ORIGEM. DESCONSIDERAÇÃO DO BENEFÍCIO FISCAL CONCEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Esta Corte reconhece que o benefício fiscal concedido pelo Estado de origem não altera o cálculo do imposto devido, apenas resulta em recolhimento a menor em razão da concessão de crédito presumido; assim, deveria ser autorizado o creditamento devido ao estado destinatário. 2. Diferentemente do entendimento esposado pelo Tribunal de origem, o STJ já asseverou que, segundo orientação do STF, a ADI é o único meio judicial de que deve valer-se o estado lesado para obter a declaração de inconstitucionalidade da lei de outro estado que concede benefício fiscal do ICMS sem autorização do Confaz, e não simplesmente autuar os contribuintes sediados em seu território.”

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GUERRA FISCAL

Proposta de Súmula Vinculante do STF:

PSV nº 69 (DJe 24/04/2012):

“Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional.”

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GUERRA FISCALAlgumas Propostas de alteração legislativa :

PEC 233/2008: - definição de uma alíquota básica de ICMS para todos os Estados ;

- nas operações interestaduais, ICMS passa a ser cobrado no Estado de destino da mercadoria;

- criação de um Fundo de Equalização de Receitas (FER) ; - Estados que descumprirem tais normas ficam sujeitos a multas e retenção das

transferências constitucionais (e.g. FPE);

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GUERRA FISCALAlgumas Propostas de alteração legislativa (cont.):

Projeto de Resolução SF n. 1/2013 :

- redução progressiva das alíquotas interestaduais de ICMS para 4% não importando o Estado de origem e/ou de destino;

- relacionada a um conjunto de iniciativas que visa a aperfeiçoar o federalismo fiscal brasileiro :

=> MP 599/2012 : compensação da perda de arrecadação com a redução da alíquota notadamente nos Estados menos desenvolvidos;

=> PLC 238/2013 : estabelece um quórum diferenciado para aprovação de incentivos e benefícios fiscais pelo CONFAZ ;

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GUERRA DOS PORTOSSistemática:

• ICMS também é cobrado na importação de mercadorias do exterior (art. 155, § 2º, IX ‘a’);

• No caso de importação, o Estado em que se localiza o estabelecimento do destinatário da mercadoria fica com todo o ICMS;

• Alíquota na importação é a alíquota interna (e.g. 17% ou 18%);

• Estados passaram a conceder incentivos fiscais para movimentar seus portos = criação de tradings:

- ES: FUNDAP => financiamento do ICMS pago na importação;

• Tal conduta exacerba ainda mais a « guerra fiscal » entre Estados;

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GUERRA FISCAL

Considerações finais:

• «Guerra fiscal» é bastante prejudicial não somente para os Estados como também para os contribuintes;

• Existe uma necessidade de reformas legislativas (e até mesmo constitucionais);

• A questão é saber como implementar tais reformas em vista dos diversos interesses conflitantes;

CARÁTER ALTAMENTE REGRESSIVO DA TRIBUTAÇÃO BRASILEIRA

Principal fonte de arrecadação o consumo;

O ICMS, por ser tributo indireto, suas alíquotas são inseridas de forma a não discriminar a essencialidade dos produtos, incidindo principalmente sobre bens e serviços;

Os mais pobres contribuem proporcionalmente mais do que os mais ricos no consumo de mercadoria;

Baixa incidência dos tributos sobre a renda;

Criação de tributos cumulativos da seguridade social, ou a ampliação das alíquotas daqueles já existentes, centralizados pela União, após a promulgação da CF/1988;

REFORMA TRIBUTÁRIA – PEC 233/08

Simplificação do sistema e a eliminação da guerra fiscal, dentre outros;

Adoção do IVA, um em âmbito federal e outro em nível estadual;

O IVA federal será não-cumulativo (na forma da lei) e, nas operações em que estejam sujeitas a “alíquota zero, isenção, não-incidência e imunidade”, não haverá surgimento de crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações seguintes (salvo se lei dispuser em contrário) (art. 153, §6º, I e II, contidos na PEC nº 233/2008). Evitar futuros litígios decorrentes da natureza não-cumulativa deste tributo.

Tal tributo irá substituir a COFINS (art. 195, I, “b”, da CF), a CIDE (art. 177, §4º, da CF), o salário-educação (art. 212, §5º, da CF) e a contribuição para o PIS (art. 239, da CF);

ASPECTOS POSITIVOS Diminuição da carga tributária sobre a folha de pagamento das empresas;

Previsão no art. 159 e art. 212, nos §§ 5º e 6º, da CF/88 de destinação de parte do produto da arrecadação da União para o financiamento da educação básica;

As cotas estaduais e municipais serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino;

Previsão de redução gradativa da alíquota da contribuição social de que trata o artigo 195, I, CF 88;

Relativa simplificação do Sistema Tributário Nacional, ao agregar em um único imposto diversos tributos com hipótese de incidência semelhante, o que também diminui a cumulatividade.

ASPECTOS CONTROVERSOS

Não promove a progressividade do sistema, pois mantém a matriz tributária sobre o consumo;

Cria a possibilidade de a União poder cobrar imposto sobre as mesmas operações em que Estados e Municípios já tributam os contribuintes, ampliando a carga tributária de forma indireta;

O novo imposto integrará a sua base de cálculo (art. 153, VIII, § 6º, IV do texto a ser aprovado), cobrado “por dentro” ;

O novo IVA-F não corresponde ao imposto sobre valor agregado pela justaposição de impostos com a mesma hipótese de incidência tributária.;

Contraria a expectativa de que o IVA pudesse levar a um único tributo, reduzindo a carga tributária e o custo da administração fiscal (Harada);

ASPECTOS CONTROVERSOS

A criação do imposto sobre o valor adicionado federal — que não vincula a arrecadação de sua receita— potencialidade de atingir diretamente o sistema de saúde, previdência e assistência social;

Extinção de receita vinculada e destinada a atividades fundamentais ao alcance do objetivo constitucional de diminuição das desigualdades sociais;

Tendo em vista que esta Emenda tem o potencial de dificultar os objetivos fundamentais estabelecidos pelo constituinte originário, ela poderia ser considerada constitucional?

Texto disponível em <http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/1766/reforma_tributaria_legislacao_participativa.pdf?sequence=1>

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DESAFIOS DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO(Fernando Rezende)

DESAFIO DO EQUILÍBRIO Diminuir o desencontro entre a distribuição espacial das demandas por

serviços públicos e sociais e a distribuição das receitas;

Alteração dos critérios de rateio, a fim de privilegiar as áreas que possuem maior demanda de gasto com serviços públicos e sociais;

Extrapolação da função atribuída às transferências intergovernamentais;

Necessidade de estabelecer um critério de compensação nas transferências, que incentive os entes federados a utilizarem receitas próprias, com investimentos no crescimento, e priorizando a eficiência nos gastos;

Recomposição de instrumentos tributários e financeiros capazes de impulsionar os investimentos indispensáveis ao desenvolvimento das regiões mais atrasadas;

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DESAFIOS DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO

DESAFIO DA EFICIÊNCIA

Necessidade de descentralização das responsabilidades públicas na federação brasileira;

Ao tornar o financiamento do gasto público de estados e municípios mais dependente das transferências, a CF 88 tornou o cidadão menos consciente do ônus que suporta em decorrência dos gastos realizados por governadores e prefeitos;

Necessidade de controle permanente da sociedade sobre o Estado. A disposição de exercer esse controle depende de o cidadão ter uma clara percepção de para onde está indo o dinheiro dos seus tributos;

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DESAFIOS DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO

DESAFIO DA RESPONSABILIDADE

"O contribuinte responsável requer um governo mais do que responsável”(FERNANDO REZENDE);

Responsabilidade do Governo em prover os serviços por ele demandados ao menor custo possível;

A responsabilidade do contribuinte consiste em cumprir com as obrigações tributárias decorrentes do financiamento dos serviços prestados pelo Governo em resposta às demandas da coletividade;

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

O federalismo fiscal, na distribuição das competências tributárias, possui grande importância para a efetividade do federalismo cooperativo, e do princípio federativo;

Caráter fundamental do princípio federativo, CF possui dispositivos que determinam a instituição de instrumentos para a cooperação entre os Entes Federados;

Infelizmente, até hoje ainda não foi aprovada a lei complementar prevista no art. 23, parágrafo único, da CF, mas a previsão constitucional existe, embora falte vontade política para a sua implementação;

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CONCLUSÃO

O desafio principal é consolidar e aperfeiçoar o federalismo fiscal brasileiro, através de uma ação coordenada e integrada entre os três níveis de governo;

Reconhecimento de que a autonomia fiscal não dispensa a harmonização dos principais programas de governo em prol de uma maior isonomia entre as diversas regiões do país;

Em nosso entendimento, cabe à União deixar o papel de arrecadadora, para assumir o papel de coordenação da cooperação entre os entes e de definição de metas e diretrizes para a utilização das receitas em prol do avanço equilibrado das diferentes regiões.

FIM

OBRIGADO A TODOS PELA ATENÇÃO!