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El Federalismo Argentino.Reflexiones luego de la Reforma Constitucional

por Daniel Alberto Sabsay

Publicado en: AGULLA, JUAN CARLOS (comp.),Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades.Academia Nacional de Ciencias. Instituto de

Derecho Pblico, Ciencia Poltica y Sociologa.Buenos Aires, 1999, pp. 425-438.

I.- A manera de balance

1. La constitucin argentina ha adoptado la forma federal deEstado inspirndose en el modelo estadounidense del que tomigualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilizacindel sistema federal ha arrojado en la prctica modificaciones enrelacin con el sistema de referencia, que distorsionanseriamente el marco establecido en la constitucin formal. Elloas, nos permitimos afirmar que la constitucin real refleja unasituacin totalmente diferente de la querida por elconstituyente. Los factores que han generado este estado decosas son de variada ndole, ya que responden a diferentesmotivaciones. Se trata por una parte, de una inadecuada o,mejor dicho, interesada interpretacin del texto de la leyfundamental, a lo que por otra parte, hay que agregarcuestiones referidas con la distribucin real del poder, tantoeconmico, como demogrfico y poltico. Igualmente, en estaproblemtica intervienen elementos ligados al funcionamientode la forma de gobierno, a valoraciones culturales, a laorganizacin de las asociaciones intermedias, en particular los



partidos polticos, entre muchos otros factores.

2. La incorrecta aplicacin de las disposiciones constitucionales hasido el resultado, en primer trmino, de una interpretacindemasiado extensiva de ciertas clusulas. Entre ellas ladenominada "comercial" (art. 75, inc. 13) que le concede alCongreso de la Nacin competencia en materia de comerciointerprovincial. Esta atribucin ha sido objeto de unainterpretacin extensiva de suerte que prcticamente no habraacto susceptible de superar las fronteras de una provincia queno quede comprendido de manera exclusiva dentro de lacompetencia federal. Las facultades implcitas y lasconcurrentes derivadas de los incisos 32 y 18 del mencionadoartculo tambin han servido como una suerte de "palancas",tiles para la extensin de la esfera de atribuciones nacionales.

3. La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie demodificaciones tendientes a asegurar el reforzamiento denuestra forma de Estado. Creemos que esto es as cuando seanalizan las modificaciones al rgimen financiero (art. 75, inc.2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materiade establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, infine), la autonoma municipal (art. 123), la ampliacin delmbito de actuacin de los acuerdos parciales (arts. 124 y125), la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), laconcesin de potestades a las provincias en materiainternacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales(art. 124), la determinacin del rgano en la intervencinfederal (art. 75, inc. 31)

4. El anlisis de las modificaciones de naturaleza federalefectuadas por la ltima reforma de la constitucin pone demanifiesto en todas ellas, un empeo comn de parte delredactor tendiente a vigozar nuestra forma de Estado. Esto esas en todos los temas que hemos mencionado. Tambin debeconsiderarse en el balance que estamos haciendo larevitalizacin de los municipios, a travs del reconocimientoexplcito de su autonoma, como lmite al poder constituyentelocal, el que en adelante no podr utilizar un rgimen de mera



autarqua para dotarlos de personera jurdica. Todas estascuestiones conjuntamente con las consideraciones particularesen materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75("nueva clusula del progreso"), nos estn sealando un clarorumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se sitaen el camino de la recuperacin del federalismo. Laconsideracin de nuevos mbitos para la construccin devariadas modalidades encaminadas a asegurar la dialcticaNacin-Provincias-Municipios, han sido organizados desde unaconcepcin proclive al protagonismo conjunto de todos losniveles de gobierno sin distincin. De este modo se termina conuna dinmica caracterizada por la supresin de los nivelesinferiores toda vez que se impona la bsqueda deherramientas pasibles de asegurar un accionar conjunto.

5. A nuestro entender estas observaciones que estamosrealizando constituyen hoy un denominador comn que obligaal intrprete, a que en caso de dudas, sobre la solucin de unasituacin particular, deba optar por aquel temperamento que setraduzca desde el ngulo jurdico-institucional en unarevalorizacin de las reglas que inspiran a nuestro sistemafederal. Es nuestra opinin, que el constituyente ha apostado afavor de un modelo federal de concertacin -tan caro a Pedro J.Fras- que ubica a la Argentina en el camino hacia elfortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivovigor que han acusado la fuerzas centrpetas en la historia denuestro federalismo. De este modo ser posible contrarestar -igualmente- la excesiva concentracin de poder que puederesultar del proceso de integracin continental que hemosinaugurado junto a la naciones limtrofes.

6. Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben ala descripcin de las disposiciones constitucionales, nadadecimos sobre experiencias en materia de aplicacin. Ello esas, pues ms all de las aspiraciones del constituyente, la laborlegislativa no las ha acompaado. Tomemos por caso, lorelativo a coparticipacin impositiva y podremos comprobar quepese a que se impona la sancin de un nuevo rgimen en lamateria "antes de la finalizacin del ao 1996" (Clusula



transitoria 6), nada se hecho al respecto. Como consecuenciade ello continuamos de prrroga impositiva en prrrogaimpositiva, de una manera abiertamente contraria al texto denuestra Carta Magna, y. sobre todo, sin que sea posible revertirla crisis que afecta a nuestra economas regionales,modificando el estado de postracin interna y de dependenciarespecto de la Nacin en que se encuentran la mayora denuestras provincias.

7. El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiestoque ha existido una clara intencin de parte del constituyentereformador tendiente a modificar las relaciones que seestablecen en el interior de nuestro sistema federal. De loanalizado precedentemente este objetivo se ha tratado deconcretar en base a una revisin de los mbitos decompetencias que les corresponden a la Nacin y a lasprovincias. Con esa finalidad se extiende la esfera de actuacinde la provincias, ya sea a travs del otorgamiento de nuevaspotestades (art. 124), incluyendo clusulas de resguardo (porcaso el art. 124, in fine); ya sea aumentando las facultades decontrol de las provincias (por ejemplo: art. 75, inc. 2).Asimismo, se han tratado de acotar las facultadesexcepcionales de la Nacin (art. 75, incs. 30 y 31).Consideramos que las cuestiones que sealamos dentro de estepargrafo integran una suerte de primer grupo de reformas alque pueden serle aadidos otros dos grupos ms, con los quese completa el "paquete" federal de la enmienda del 94. Ellosson: la redefinicin del poder en el territorio por medio de laconstitucionalizacin del concepto de regin;.y por ltimo, elgrupo restante de enmiendas se ocupa del Senado de laNacin.

II.- El concepto de regin en la Constitucinreformada

8. La reforma constitucional por primera vez introduce la nocinde regin en el texto de nuestra ley fundamental. El trmino



aparece en el ttulo segundo de la segunda parte de laconstitucin, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la partepertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para eldesarrollo econmico y social y establecer rganos confacultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir deesta referencia es preciso determinar el alcance de laexpresin, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos deregiones y diferentes modelos de regionalizacin. Debemosprecisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente aesta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidadest vinculada con el desarrollo econmico y social, como astambin con la necesidad de compatibilizar y armonizarfacultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin deevitar superposicin de autoridades y fragmentacin deresponsables en aras de lograr la resolucin concertada deconflictos y la bsqueda de soluciones conjuntas a asuntoscompartidos.

No se est creando un nuevo nivel poltico de gobierno, sinoque la provincia sigue siendo el centro de redistribucinterritorial del poder, y la regin est constreida al logro deobjetivos de carcter econmico y social. Queremos destacaren este punto que la regin para el constituyente es un modode descentralizacin administrativa del poder en el territorio.Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nacin, las provinciasy los municipios, los que con magnitudes distintas, renen encomn facultades correspondientes al dictado de sus propiasnormas de organizacin y de gestin (dentro de sus respectivasesferas de competencia) y a la eleccin de sus autoridades, osea todas las caractersticas que definen a un centro autnomode poder.

9. La constitucin, por lo tanto en lo que hace a la regin, haoptado por una concepcin jurdica en sentido particular, yaque se la reconoce slo para el cumplimiento de fines limitados.En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentidoms pleno, es decir, como una forma de descentralizacinpoltica dotada de autonoma, como en los casos de Espaa eItalia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramos



frente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte deneofederalismo o de "estado autonmico-regional", comomuchos constitucionalistas espaoles caracterizan a su pas. Enlo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia delos pases europeos citados, nosotros constituimos un estadofederal. Dentro de un esquema clsico federal -inspirado en laconstitucin de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nuevafacultad que debe prosperar por medio de la celebracin deconvenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.

El criterio que acabamos de exponer no constituye una opininaislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "elregionalismo concertado es el que ms eficientementecompatibiliza los intereses de la unidad nacional con ladiversidad local" Y, ms adelante, en consonancia con nuestrapostura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otronombre al federalismo. El nico regionalismo a promover en elpas es el que surge de una realizacin acabada, real y slidadel federalismo, no el que es producto de la constitucin deregiones con poder poltico por encima de las provincias. Elregionalismo vlido y posible para la Argentina, es el de laintegracin y coordinacin del esfuerzo en pos de los interesescomunes"("La Constitucin Reformada", Ed. de la CiudadArgentina, p. 400). En el mismo sentido, Bidart Campossostiene que "el regionalismo -si as cabe llamrselo- queescuetamente esboza la nueva norma incorporada por lareforma (...), no intercala una nueva estructura poltica en laorganizacin tradicional de nuestro rgimen, en el que semantiene la dualidad distributiva del poder entre el estadofederal y las provincias. Las provincias siguen siendo lasinterlocutoras polticas del gobierno federal, y el nivel dereparto competencial. Las eventuales regiones no vienen asumarse ni a interponerse". Ms adelante nuestro autor le daan ms luz a las incertidumbres que suscita la nueva figurainstitucional cuando expresa que "la regionalizacin previstasolamente implica un sistema de relaciones interprovincialespara la promocin del desarrollo que el artculo califica comoeconmico y social y, por faltar el nivel de decisin poltica,tales relaciones entre provincias regionalizadas habrn de ser,



en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrnproducir desmembramientos en la autonoma poltica de lasprovincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momentode definir a esta facultad como propia de las provincias; "nopuede dudarse que la competencia para crear regiones estatribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, lasprovincias pueden establecer rganos con facultades propias.No obstante, estos rganos no sern niveles de decisin poltica(...)" ("Tratado Elemental de Derecho ConstitucionalArgentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5).

Tambin nos parece importante recordar la opinin de otrosdos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que hanconsagrado gran parte de sus anlisis a la interpretacin y aldesarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavi y Rosatti. Elprimero define al instituto como "regin para el desarrolloeconmico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza dela Constitucin es que sean las propias provincias las quedispongan su regionalizacin a travs de acuerdos para eldesarrollo; y que dicho fenmeno de descentralizacin no seaimpuesto por el gobierno central, como ocurriera durante losgobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades deregionalizacin elegida por el reformador, el publicista estimaque a travs de este instituto se va a "poder institucionalizar ennuestro pas la prctica de la descentralizacin de potestades afavor de agencias independientes, como es habitual en losEstados Unidos" ("Constitucin Argentina Comentada", Zavala,1996, ps. 707/708). Rosatti tambin enfatiza el carcterestrictamente provincial de esta potestad, "corresponder a lasprovincias (y no a la Nacin)" -acenta- "disear el maparegional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme ala materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regionalsectorial o particular antes que plenario (las regiones seestructuran para fines especficos), instrumental y adjetivo enlugar de poltico o sustantivo (en la medida en que la regin noconstituye una macroprovincia dotada de autonoma)..." ("LaReforma de la Constitucin - Explicada por Miembros de laComisin Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17).



La opinin autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lodicho hasta ahora. El catedrtico de la Universidad de BuenosAires considera que la "relacin entre regin y desarrollo marcauna clara diferencia entre la regin como instrumento depromocin, compatible con nuestra frmula federal y la regincomo presupuesto del Estado regional que constituye unaforma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestrosistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80).Por ltimo, en una obra reciente, el publicista y convencionalconstituyente Antonio M. Hernndez (h), quien por otra parte,fue uno de los grandes impulsores de este captulo de lareforma considera, desde una ptica similar que "la regin debeservir a la mejor integracin del pas, pero no constituir unnuevo nivel de gobierno. La advertencia es pertinente porque lacuestin regional se plantea en Europa con caractersticasdiversas que entre nosotros y en algunos pases adquirir msimportancia que las provincias como esfera de decisin. En laArgentina, la provincia sigue siendo el nivel de redistribucin depoder que mejor se conforma a una economa de escala, y noslo a razones tradicionales. Es el cuerpo intermedio porexcelencia, el nico interlocutor del Estado nacional"("Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Airesen la reforma constitucional de 1994".Depalma, 1997, p. 79).

10. Ahora bien, tambin aparece la temtica regional en ladenominada "nueva clusula del progreso o del progresosocial", en ella (prrafo 2), el reformador le confiere alCongreso nacional una serie de facultades de tipo programticoy finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el"crecimiento armnico de la Nacin" a travs de una serie deacciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones". Lo expresado ac por elconstituyente no debe ser de ningn modo entendido como elpoder de crear dichas regiones. En este punto queremosdesentraar el sentido de la disposicin inserta en el inc. 19 delart. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de laNacin. A nuestro criterio esta clusula concuerdaperfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importala realizacin de actos distintos de los de creacin de regiones.



Potestad que como ya hemos visto les compete conexclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, enfuncin del trazado y definicin regional efectuado por lasprovincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten undesarrollo con equidad e igualdad de dichas unidadesterritoriales o entes de gestin regional. Todo ello en aras a lamejor integracin territorial econmica y social de la Nacin. Ensegundo lugar, consideramos que la regin tambin ha sidotomada en consideracin a las circunstancias histricas que hanido delineando un concepto de ella alejado del que estamostratando aqu. Se trata de una nocin subjetiva fundada enelementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han idodelineando espacios regionales en sentido histrico y hastasociolgico.

No es otro el significado que le otorgan a la clusula quevenimos considerando, los autores a cuya opinin hemosrecurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Camposconsidera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes.En cambio, s queda la impresin de que la regionalizacin queacuerden crear las provincias para el desarrollo econmico ysocial en ejercicio de sus competencias deber coordinarse -y,mejor an: concertarse- para que la regionalizacin guardearmona y coherencia con las polticas federales diferenciadas,todo ello en virtud de que las competencias provincialessiempre se sitan en el marco razonable de la relacin desubordinacin que impone la constitucin federal" (ob. cit., p.527).

11. En funcin de lo antedicho todo acuerdo de integracin regionaldebe pasar por la modalidad de los llamados tratados parcialesque instituye el art. 125. Se trata de una disposicin previstaen la constitucin histrica y que en su aplicacin ha dado lugara distintas modalidades de entendimiento entre diferentesprovincias y con posterioridad la interpretacin llev a laposibilidad de que la Nacin y hasta municipios, tambin fuesenparte en estos convenios. El uso que las provincias han hechode esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer perodo



sirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales ycuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administracinde justicia. Pero, es a partir de la dcada del 50, que elinstituto cobra un sesgo diferente y muy til para laconfiguracin de un federalismo de concertacin. As, haservido para la creacin de entes interjurisdiccionales -C.F.I.,Cofirene, Cofema, etc.- la gestin de autoridades de cuenca,como las de los ros Bermejo y Colorado, entre otras, larealizacin de obras de infraestructura -puente Santa F-Paran-, la puesta en marcha de actividades comerciales -Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. Dehecho, ha sido de utilidad para la viabilizacin del concepto deregin a que se alude en el artculo anterior. Hoy, con losdistintos tipos de convenios que estimula la ley fundamentalestos acuerdos deberan cobrar un nuevo auge y una mayorprecisin y aval jurdicos.

Rosatti comparte esta posicin, pues considera que "la clusulaque habilita la regin como creacin interprovincial estableceque dichas articulaciones debern ser comunicadas al CongresoNacional. No se requiere la aprobacin congresional sino suconocimiento; con ello se resguarda la autonoma provincial(abstenindose el Gobierno federal de imponer regiones a lasprovincias)..." (ob. cit., p. 217). Como podemos apreciar elcomentarista est apelando en todo momento, aunque demodo implcito a lo establecido en la primera parte del art. 125C.N. Colautti, por su parte entiende que las regiones debernconstituirse por medio de "leyes-convenio locales o tratadosparciales que institucionalicen una coordinacin interprovincial"(ob.cit., p.80).

Nuestra interpretacin del alcance y mecanismos dematerializacin de la clusula citada del art. 124 de la C.N.,toma como punto de partida a la doctrina ms autorizada,muchos de cuyos destacados exponentes son citados en elpresente documento. Entendemos que estamos frente a unamodalidad de tipo instrumental encaminada a una nuevaarticulacin de las relaciones interprovinciales. Por supuesto,que creemos que la Nacin es susceptible de participar en



aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algnaspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervencin deningn modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias.Queremos destacar igualmente que el constituyente no haacogido la nocin de regionalismo como nuevo nivel poltico degobierno. De esta manera ha descartado la variable basada enla creacin de estructuras territoriales homogneas ni tampocoha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismotiempo y cubriendo toda la superficie del pas. Creemos, sinembargo, que partiendo del esquema constitucional vigente sepodr arribar a un federalismo de concertacin vigorizado enrelacin a las iniciativas precedentes a que aludimos conanterioridad. Este deber ir estructurndose con el acuerdoexpreso de las partes -las provincias- y en la medida de susnecesidades. Se trata de un plan paulatino en el tiempo quellevar necesariamente a un modo diferente de toma dedecisiones, en base a una genuina participacin intrafederal.Pero, los acuerdos deben ir logrndose desde la base y no pormedio de la actitud autoritaria del centro.

III.- El Senado y el equilibrio federal

12. La reforma ha producido cambios en aspectos vinculados conlos senadores. Estas modificaciones no abarcan cuestionesrelacionadas con el rgano, como fue el caso en muchos otrosproyectos anteriores. Entre ellos el ms difundido ha sido el delConsejo para la Consolidacin de la Democracia (CCD).Recordemos que en sus dictamenes se le daba al Senado unnuevo marco de referencia, con el objetivo de convertirlo en elefectivo reaseguro de la vigencia del sistema federal. En talsentido, se le concedan atribuciones centradas en elcumplimiento de dicho rol. La Cmara alta perdera su facultadde iniciadora en materia legislativa que como principio generalse le otorgaba a Diputados, conservando su papel de revisoraexclusivamente. La situacin se reverta cuando se trataba deproyectos de ley en que podran estar involucrados temas deincumbencia federal. A su vez todo esto se veia acompaado de



herramientas concretas en materia de acuerdos, de registro yde concertacin de tratados interprovinciales, entre otras.

13. En la elaboracin de las reformas fue decisiva la inspiracinintelectual del destacado socilogo del derecho Juan CarlosAgulla (1). En tal sentido, el dictamen preliminar del CCDmanifestaba que: "... el Senado podr constituirse yorganizarse en forma regional, a los efectos de tratar losproblemas de planeamiento o de concertacin. A esos finespodr dividir el territorio nacional en regiones. La base regionalde la representacin de los senadores, para el tratamiento deciertos temas, permitir asumir polticamente el problema delas regiones argentinas, ya que se trata de un mbitoinstitucional que permite acuerdos y concertaciones entre lasprovincias para determinadas polticas regionales o deplaneamiento. Se creara as la obligacin de llevar al Senadolos problemas cuyas decisiones afectan distintas provincias oreclaman soluciones regionales. El Senado debera promover laconcertacin de polticas de planeamiento regional y laintegracin regional del pas, reservando a las provincias decada regin la decisin de los objetivos y polticas de desarrollo,y las provincias consideradas individualmente la ejecucin dedichos planes en sus respectivas jurisdicciones" (DictamenPreliminar del CCD. Eudeba, Bs. As. 1986, ps. 68/69).

En su segundo dictamen el CCD va an ms lejos al expresar"este Consejo, como lo ha dicho en su dictamen preliminar,est convencido que la reforma constitucional debe tender aconvertir al Senado de la Nacin en el rgano fundamental delfederalismo argentino, constituyndose en el mbito donde sed la concertacin entre la Nacin y las provincias. Es en elSenado donde debe discutirse la coparticipacin impositiva, lasregalas a las provincias por la explotacin de sus recursosnaturales, los planes de formento regionales, el cdigo deminera, etc." (Segundo dictamen del CCD. Eudeba, Bs. As.1987, p. 48). De Dios en un trabajo anexo al mencionadodictamen -"Del Bicameralismo perfecto al Bicameralismodiferenciado"- sostiene las dificultades que puede presentar unsistema federal con un congreso bicameral cuyas cmaras



reciben potestades de idntica magnitud y de la mismatemtica. A fin de resolver la inadecuacin que habra tenidoesta concepcin en la construccin de un federalismo genuinopara nuestro pas, se recomienda la asignacin a cada cmarade diferentes materias en las que oficiarn como cmara deorigen tenindose en cuenta la representacin democrticafundamental del electorado en la Cmara de Diputados y laexpresin de los intereses de las provincias en el Senado.

14. La reforma deja de lado estas consideraciones, ya que lasmodificaciones realizadas se ocupan: a) del nmero deintegrantes del Senado el que se eleva de 2 a 3 miembros pordistrito. La novedad, se funda en la necesidad de distribuir larepresentacin de cada distrito entre las dos fuerzas msvotada; b) se sustituye el sistema de eleccin indirecta queprevea la constitucin en su redaccin anterior, por el desufragio directo del electorado de cada distrito. La cuestingenera argumentos a favor como en contra. Quienes continanfieles a la eleccin indirecta, sostienen que su modificacinproducira un serio menoscabo al federalismo, pues en lamedida que los senadores representan a las provincias, sudesignacin del mismo modo que los diputados importara unapartamiento de ese propsito y en consecuencia quedaradestruida la participacin de las provincias en el gobiernofederal. Frente a esta postura, los partidarios de la eleccindirecta se apoyan en las lecciones de la prctica y consideranque en realidad la eleccin directa lejos de asegurar la voz delas provincias en el gobierno nacional, importa un sinnmerode corruptelas, producto del modo de eleccin en el interior delas legislaturas. Todas estas prcticas afectan al principio derepresentacin en general y generan una gran frustracin departe del electorado que observa al Senado como a un cuerpoalejado de su voluntad; c) la necesidad de asegurar unarepresentacin diferenciada en lo que a color poltico respecta,dentro de cada distrito, ha llevado al constituyente reformadora estipular un sistema mayoritario de lista incompleta comofrmula electoral para la asignacin de los tres escaos a favorde las dos fuerzas ms votadas. De modo tal que el primerpartido obtendr los dos tercios de la representacin (dos



bancas), quedando el tercio restante (una banca) a favor delsegundo. Hablamos de partidos adrede, pues para estacategoria de funcionarios se ha dispuesto que stos tendrn elmonopolio en materia de candidaturas. De esta manera se leha dado rango constitucional parcial a una modalidad enmateria de candidaturas que hasta el presente slo estabaprevista en la ley. Como consecuencia de lo antedicho quedanexcluidos para la eleccin de senadores otras formas dedesignacin, tanto a nivel de frmula de reparto como en elmodo de seleccin de los candidatos. La asignacin minoritariade bancas senatoriales est destinada a evitar los senados"monocolores". Es decir con una composicin que le otorgueuna mayora aplastante a una sola fuerza poltica. Situacinque puede ocurrir como consecuencia del empleo de unafrmula mayoritaria de reparto de los escaos que no admitaatenuacin alguna. Dado lo cual siempre el primer partido encada distrito, independientemente de cual sea su caudalelectoral, se alzar, en el Senado, con la representacin totaldel mismo.

15. El acortamiento del plazo del mandato de los senadorescompleta las modificaciones a la Cmara alta. Se trata de unaantigua aspiracin que figuraba prcticamente en todos losproyectos de reforma constitucional, de origen legislativo odoctrinario. El mantenimiento de un perodo de nueve aos secontradeca con las caractersticas que debe presentar unainstitucin republicana. Los precedentes diferan en cuanto a lamagnitud del acortamiento. Por ejemplo el CCD daba dosalternativas: "la primera establece que sean elegidos por seisaos por las legislaturas provinciales, por mayora absoluta desus miembros y que sus mandatos sean revocables. (...) Lasegunda consiste en que el mandato sea irrevocable y el plazodel mandato sea de cuatro aos".

Otra modificacin que acarrea el sistema es el modo como en elfuturo se irn produciendo las renovaciones. En lo sucesivo,cada distrito deber hacer designar a sus tres senadores demanera simultnea y ello llevar a que las renovaciones portercios cada dos aos -en lugar de cada tres como era antes-



involucren la representacin total de la tercera parte de losdistritos. El modo como se irn escalonando los distritos en eltiempo a esos efectos, recin se conocer a fines del ao 2001,cuando se proceda a realizar el sorteo que determina laclusula transitoria que acompaa a la presente norma.

IV.- Conclusiones

16. La reforma constitucional del 94, como se ha visto, haproducido una serie de modificaciones tendientes a fortalecernuestra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslindede competencias Nacin-provincias, incorporan la nocin deregin y realizan algunas transformaciones al principio departicipacin al modificar ciertos aspectos que hacen al Senadode la Nacin. Sin embargo, en razn de diferentes razones, porel momento no se han producido prcticamente resultados. Enefecto, en algunos casos todava es temprano para apreciarconsecuencias de lo reformado y en otros, an no se hansancionado las leyes de conformidad con directivas expresasdel constituyente.

17. Con la constitucionalizacin de la regin el derecho pblicoargentino se enriquece y contribuye a impulsar una nuevavisin del poder en el territorio. Claro que es importante, comoya ha quedado dicho, tener en cuenta que se trata de unapotestad de las provincias, que no es concurrente con laNacin, pues el constituyente se ha decidido por la creacin deregiones desde "abajo hacia arriba" y de ningn modo ensentido contrario. Esto es, la posibilidad concedida a lasprovincias de articular sus relaciones por medio de un nuevo einteresante instrumento.

18. La enmiendas al Senado de la reforma del 94 abarca cuestionesatinentes a sus miembros. Por el contrario, no se han tomadolas ideas de Agulla vertidas en los dictamenes del Consejo parala Consolidacin de la Democracia. En dichos documentos seactuaba sobre toda la dinmica legislativa de produccin



normativa, modificando los roles de las dos cmaras. Setrataba de una visin sistmica que vea en la Cmara Alta delrgano legislativo nacional la clave de bveda a travs de lacual articular cambios profundos en el funcionamiento delfederalismo. De dichas recomendaciones slo se ha tomado laposibilidad para el Senado de actuar como cmara de origen enlos casos previstos en los incs. 2 y 19 del artculo 75. De todosmodos nada impide que la interesante iniciativa ideada por elilustre jurista citado pueda ser tenida en cuenta para que atravs de normas que regulen el funcionamiento del cuerpo, seposibilite una actuacin que responda al trazado regional quepoco a poco se irn dando las provincias.

1. Agulla se refiere al Senado y al sentido de unamodificacin sustancial en sus obras: "El Estado Federaly el Senado", en Labourdette: "Poltica y Constitucin:Aportes para un debate necesario", AZ Editora, Bs. As.,1994. "Fundamentos interpretativos de la ReformaConstitucional", en: "Estudios sobrela Reformaconstitucionalde 1994", Bidart Campos y Sandler,Instituto de Investigaciones jurdicas y sociales,Ambrosio L. Gioja, Depalma, Bs. As., 1995. "CuadernosRegiones", Instituto Libre de Estudios Regionales(I.L.E.R.), De. Unin Confirmado, Bs. As., 1978."Reforma del Estdo" (en coautora con R. MartinezNogueira). Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As., 1980.

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1. La constitucin argentina ha adoptado la forma federal deEstado inspirndose en el modelo estadounidense del que tomigualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilizacindel sistema federal ha arrojado en la prctica modificaciones enrelacin con el sistema de referencia, que distorsionanseriamente el marco establecido en la constitucin formal. Elloas, nos permitimos afirmar que la constitucin real refleja unasituacin totalmente diferente de la querida por elconstituyente. Los factores que han generado este estado decosas son de variada ndole, ya que responden a diferentesmotivaciones. Se trata por una parte, de una inadecuada o,mejor dicho, interesada interpretacin del texto de la leyfundamental, a lo que por otra parte, hay que agregarcuestiones referidas con la distribucin real del poder, tantoeconmico, como demogrfico y poltico. Igualmente, en estaproblemtica intervienen elementos ligados al funcionamientode la forma de gobierno, a valoraciones culturales, a laorganizacin de las asociaciones intermedias, en particular lospartidos polticos, entre muchos otros factores.

2. La incorrecta aplicacin de las disposiciones constitucionales hasido el resultado, en primer trmino, de una interpretacindemasiado extensiva de ciertas clusulas. Entre ellas ladenominada "comercial" (art. 75, inc. 13) que le concede alCongreso de la Nacin competencia en materia de comerciointerprovincial. Esta atribucin ha sido objeto de una



interpretacin extensiva de suerte que prcticamente no habraacto susceptible de superar las fronteras de una provincia queno quede comprendido de manera exclusiva dentro de lacompetencia federal. Las facultades implcitas y lasconcurrentes derivadas de los incisos 32 y 18 del mencionadoartculo tambin han servido como una suerte de "palancas",tiles para la extensin de la esfera de atribuciones nacionales.

3. La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie demodificaciones tendientes a asegurar el reforzamiento denuestra forma de Estado. Creemos que esto es as cuando seanalizan las modificaciones al rgimen financiero (art. 75, inc.2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materiade establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, infine), la autonoma municipal (art. 123), la ampliacin delmbito de actuacin de los acuerdos parciales (arts. 124 y125), la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), laconcesin de potestades a las provincias en materiainternacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales(art. 124), la determinacin del rgano en la intervencinfederal (art. 75, inc. 31)

4. El anlisis de las modificaciones de naturaleza federalefectuadas por la ltima reforma de la constitucin pone demanifiesto en todas ellas, un empeo comn de parte delredactor tendiente a vigozar nuestra forma de Estado. Esto esas en todos los temas que hemos mencionado. Tambin debeconsiderarse en el balance que estamos haciendo larevitalizacin de los municipios, a travs del reconocimientoexplcito de su autonoma, como lmite al poder constituyentelocal, el que en adelante no podr utilizar un rgimen de meraautarqua para dotarlos de personera jurdica. Todas estascuestiones conjuntamente con las consideraciones particularesen materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75("nueva clusula del progreso"), nos estn sealando un clarorumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se sitaen el camino de la recuperacin del federalismo. Laconsideracin de nuevos mbitos para la construccin devariadas modalidades encaminadas a asegurar la dialctica



Nacin-Provincias-Municipios, han sido organizados desde unaconcepcin proclive al protagonismo conjunto de todos losniveles de gobierno sin distincin. De este modo se termina conuna dinmica caracterizada por la supresin de los nivelesinferiores toda vez que se impona la bsqueda deherramientas pasibles de asegurar un accionar conjunto.

5. A nuestro entender estas observaciones que estamosrealizando constituyen hoy un denominador comn que obligaal intrprete, a que en caso de dudas, sobre la solucin de unasituacin particular, deba optar por aquel temperamento que setraduzca desde el ngulo jurdico-institucional en unarevalorizacin de las reglas que inspiran a nuestro sistemafederal. Es nuestra opinin, que el constituyente ha apostado afavor de un modelo federal de concertacin -tan caro a Pedro J.Fras- que ubica a la Argentina en el camino hacia elfortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivovigor que han acusado la fuerzas centrpetas en la historia denuestro federalismo. De este modo ser posible contrarestar -igualmente- la excesiva concentracin de poder que puederesultar del proceso de integracin continental que hemosinaugurado junto a la naciones limtrofes.

6. Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben ala descripcin de las disposiciones constitucionales, nadadecimos sobre experiencias en materia de aplicacin. Ello esas, pues ms all de las aspiraciones del constituyente, la laborlegislativa no las ha acompaado. Tomemos por caso, lorelativo a coparticipacin impositiva y podremos comprobar quepese a que se impona la sancin de un nuevo rgimen en lamateria "antes de la finalizacin del ao 1996" (Clusulatransitoria 6), nada se hecho al respecto. Como consecuenciade ello continuamos de prrroga impositiva en prrrogaimpositiva, de una manera abiertamente contraria al texto denuestra Carta Magna, y. sobre todo, sin que sea posible revertirla crisis que afecta a nuestra economas regionales,modificando el estado de postracin interna y de dependenciarespecto de la Nacin en que se encuentran la mayora denuestras provincias.



7. El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiestoque ha existido una clara intencin de parte del constituyentereformador tendiente a modificar las relaciones que seestablecen en el interior de nuestro sistema federal. De loanalizado precedentemente este objetivo se ha tratado deconcretar en base a una revisin de los mbitos decompetencias que les corresponden a la Nacin y a lasprovincias. Con esa finalidad se extiende la esfera de actuacinde la provincias, ya sea a travs del otorgamiento de nuevaspotestades (art. 124), incluyendo clusulas de resguardo (porcaso el art. 124, in fine); ya sea aumentando las facultades decontrol de las provincias (por ejemplo: art. 75, inc. 2).Asimismo, se han tratado de acotar las facultadesexcepcionales de la Nacin (art. 75, incs. 30 y 31).Consideramos que las cuestiones que sealamos dentro de estepargrafo integran una suerte de primer grupo de reformas alque pueden serle aadidos otros dos grupos ms, con los quese completa el "paquete" federal de la enmienda del 94. Ellosson: la redefinicin del poder en el territorio por medio de laconstitucionalizacin del concepto de regin;.y por ltimo, elgrupo restante de enmiendas se ocupa del Senado de laNacin.


8. La reforma constitucional por primera vez introduce la nocinde regin en el texto de nuestra ley fundamental. El trminoaparece en el ttulo segundo de la segunda parte de laconstitucin, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la partepertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para eldesarrollo econmico y social y establecer rganos confacultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir deesta referencia es preciso determinar el alcance de laexpresin, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos deregiones y diferentes modelos de regionalizacin. Debemos



precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente aesta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidadest vinculada con el desarrollo econmico y social, como astambin con la necesidad de compatibilizar y armonizarfacultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin deevitar superposicin de autoridades y fragmentacin deresponsables en aras de lograr la resolucin concertada deconflictos y la bsqueda de soluciones conjuntas a asuntoscompartidos.


9. La constitucin, por lo tanto en lo que hace a la regin, haoptado por una concepcin jurdica en sentido particular, yaque se la reconoce slo para el cumplimiento de fines limitados.En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentidoms pleno, es decir, como una forma de descentralizacinpoltica dotada de autonoma, como en los casos de Espaa eItalia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramosfrente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte deneofederalismo o de "estado autonmico-regional", comomuchos constitucionalistas espaoles caracterizan a su pas. Enlo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia delos pases europeos citados, nosotros constituimos un estadofederal. Dentro de un esquema clsico federal -inspirado en laconstitucin de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nuevafacultad que debe prosperar por medio de la celebracin de



convenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.

El criterio que acabamos de exponer no constituye una opininaislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "elregionalismo concertado es el que ms eficientementecompatibiliza los intereses de la unidad nacional con ladiversidad local" Y, ms adelante, en consonancia con nuestrapostura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otronombre al federalismo. El nico regionalismo a promover en elpas es el que surge de una realizacin acabada, real y slidadel federalismo, no el que es producto de la constitucin deregiones con poder poltico por encima de las provincias. Elregionalismo vlido y posible para la Argentina, es el de laintegracin y coordinacin del esfuerzo en pos de los interesescomunes"("La Constitucin Reformada", Ed. de la CiudadArgentina, p. 400). En el mismo sentido, Bidart Campossostiene que "el regionalismo -si as cabe llamrselo- queescuetamente esboza la nueva norma incorporada por lareforma (...), no intercala una nueva estructura poltica en laorganizacin tradicional de nuestro rgimen, en el que semantiene la dualidad distributiva del poder entre el estadofederal y las provincias. Las provincias siguen siendo lasinterlocutoras polticas del gobierno federal, y el nivel dereparto competencial. Las eventuales regiones no vienen asumarse ni a interponerse". Ms adelante nuestro autor le daan ms luz a las incertidumbres que suscita la nueva figurainstitucional cuando expresa que "la regionalizacin previstasolamente implica un sistema de relaciones interprovincialespara la promocin del desarrollo que el artculo califica comoeconmico y social y, por faltar el nivel de decisin poltica,tales relaciones entre provincias regionalizadas habrn de ser,en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrnproducir desmembramientos en la autonoma poltica de lasprovincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momentode definir a esta facultad como propia de las provincias; "nopuede dudarse que la competencia para crear regiones estatribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, lasprovincias pueden establecer rganos con facultades propias.No obstante, estos rganos no sern niveles de decisin poltica



(...)" ("Tratado Elemental de Derecho ConstitucionalArgentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5).

Tambin nos parece importante recordar la opinin de otrosdos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que hanconsagrado gran parte de sus anlisis a la interpretacin y aldesarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavi y Rosatti. Elprimero define al instituto como "regin para el desarrolloeconmico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza dela Constitucin es que sean las propias provincias las quedispongan su regionalizacin a travs de acuerdos para eldesarrollo; y que dicho fenmeno de descentralizacin no seaimpuesto por el gobierno central, como ocurriera durante losgobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades deregionalizacin elegida por el reformador, el publicista estimaque a travs de este instituto se va a "poder institucionalizar ennuestro pas la prctica de la descentralizacin de potestades afavor de agencias independientes, como es habitual en losEstados Unidos" ("Constitucin Argentina Comentada", Zavala,1996, ps. 707/708). Rosatti tambin enfatiza el carcterestrictamente provincial de esta potestad, "corresponder a lasprovincias (y no a la Nacin)" -acenta- "disear el maparegional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme ala materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regionalsectorial o particular antes que plenario (las regiones seestructuran para fines especficos), instrumental y adjetivo enlugar de poltico o sustantivo (en la medida en que la regin noconstituye una macroprovincia dotada de autonoma)..." ("LaReforma de la Constitucin - Explicada por Miembros de laComisin Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17).

La opinin autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lodicho hasta ahora. El catedrtico de la Universidad de BuenosAires considera que la "relacin entre regin y desarrollo marcauna clara diferencia entre la regin como instrumento depromocin, compatible con nuestra frmula federal y la regincomo presupuesto del Estado regional que constituye unaforma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestrosistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80).



Por ltimo, en una obra reciente, el publicista y convencionalconstituyente Antonio M. Hernndez (h), quien por otra parte,fue uno de los grandes impulsores de este captulo de lareforma considera, desde una ptica similar que "la regin debeservir a la mejor integracin del pas, pero no constituir unnuevo nivel de gobierno. La advertencia es pertinente porque lacuestin regional se plantea en Europa con caractersticasdiversas que entre nosotros y en algunos pases adquirir msimportancia que las provincias como esfera de decisin. En laArgentina, la provincia sigue siendo el nivel de redistribucin depoder que mejor se conforma a una economa de escala, y noslo a razones tradicionales. Es el cuerpo intermedio porexcelencia, el nico interlocutor del Estado nacional"("Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Airesen la reforma constitucional de 1994".Depalma, 1997, p. 79).

10. Ahora bien, tambin aparece la temtica regional en ladenominada "nueva clusula del progreso o del progresosocial", en ella (prrafo 2), el reformador le confiere alCongreso nacional una serie de facultades de tipo programticoy finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el"crecimiento armnico de la Nacin" a travs de una serie deacciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones". Lo expresado ac por elconstituyente no debe ser de ningn modo entendido como elpoder de crear dichas regiones. En este punto queremosdesentraar el sentido de la disposicin inserta en el inc. 19 delart. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de laNacin. A nuestro criterio esta clusula concuerdaperfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importala realizacin de actos distintos de los de creacin de regiones.Potestad que como ya hemos visto les compete conexclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, enfuncin del trazado y definicin regional efectuado por lasprovincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten undesarrollo con equidad e igualdad de dichas unidadesterritoriales o entes de gestin regional. Todo ello en aras a lamejor integracin territorial econmica y social de la Nacin. Ensegundo lugar, consideramos que la regin tambin ha sido



tomada en consideracin a las circunstancias histricas que hanido delineando un concepto de ella alejado del que estamostratando aqu. Se trata de una nocin subjetiva fundada enelementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han idodelineando espacios regionales en sentido histrico y hastasociolgico.

No es otro el significado que le otorgan a la clusula quevenimos considerando, los autores a cuya opinin hemosrecurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Camposconsidera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes.En cambio, s queda la impresin de que la regionalizacin queacuerden crear las provincias para el desarrollo econmico ysocial en ejercicio de sus competencias deber coordinarse -y,mejor an: concertarse- para que la regionalizacin guardearmona y coherencia con las polticas federales diferenciadas,todo ello en virtud de que las competencias provincialessiempre se sitan en el marco razonable de la relacin desubordinacin que impone la constitucin federal" (ob. cit., p.527).

11. En funcin de lo antedicho todo acuerdo de integracin regionaldebe pasar por la modalidad de los llamados tratados parcialesque instituye el art. 125. Se trata de una disposicin previstaen la constitucin histrica y que en su aplicacin ha dado lugara distintas modalidades de entendimiento entre diferentesprovincias y con posterioridad la interpretacin llev a laposibilidad de que la Nacin y hasta municipios, tambin fuesenparte en estos convenios. El uso que las provincias han hechode esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer perodosirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales ycuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administracinde justicia. Pero, es a partir de la dcada del 50, que elinstituto cobra un sesgo diferente y muy til para laconfiguracin de un federalismo de concertacin. As, haservido para la creacin de entes interjurisdiccionales -C.F.I.,Cofirene, Cofema, etc.- la gestin de autoridades de cuenca,como las de los ros Bermejo y Colorado, entre otras, la



realizacin de obras de infraestructura -puente Santa F-Paran-, la puesta en marcha de actividades comerciales -Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. Dehecho, ha sido de utilidad para la viabilizacin del concepto deregin a que se alude en el artculo anterior. Hoy, con losdistintos tipos de convenios que estimula la ley fundamentalestos acuerdos deberan cobrar un nuevo auge y una mayorprecisin y aval jurdicos.


Nuestra interpretacin del alcance y mecanismos dematerializacin de la clusula citada del art. 124 de la C.N.,toma como punto de partida a la doctrina ms autorizada,muchos de cuyos destacados exponentes son citados en elpresente documento. Entendemos que estamos frente a unamodalidad de tipo instrumental encaminada a una nuevaarticulacin de las relaciones interprovinciales. Por supuesto,que creemos que la Nacin es susceptible de participar enaquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algnaspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervencin deningn modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias.Queremos destacar igualmente que el constituyente no haacogido la nocin de regionalismo como nuevo nivel poltico degobierno. De esta manera ha descartado la variable basada enla creacin de estructuras territoriales homogneas ni tampocoha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismo



tiempo y cubriendo toda la superficie del pas. Creemos, sinembargo, que partiendo del esquema constitucional vigente sepodr arribar a un federalismo de concertacin vigorizado enrelacin a las iniciativas precedentes a que aludimos conanterioridad. Este deber ir estructurndose con el acuerdoexpreso de las partes -las provincias- y en la medida de susnecesidades. Se trata de un plan paulatino en el tiempo quellevar necesariamente a un modo diferente de toma dedecisiones, en base a una genuina participacin intrafederal.Pero, los acuerdos deben ir logrndose desde la base y no pormedio de la actitud autoritaria del centro.

III.- El Senado y el equilibrio federal

12. La reforma ha producido cambios en aspectos vinculados conlos senadores. Estas modificaciones no abarcan cuestionesrelacionadas con el rgano, como fue el caso en muchos otrosproyectos anteriores. Entre ellos el ms difundido ha sido el delConsejo para la Consolidacin de la Democracia (CCD).Recordemos que en sus dictamenes se le daba al Senado unnuevo marco de referencia, con el objetivo de convertirlo en elefectivo reaseguro de la vigencia del sistema federal. En talsentido, se le concedan atribuciones centradas en elcumplimiento de dicho rol. La Cmara alta perdera su facultadde iniciadora en materia legislativa que como principio generalse le otorgaba a Diputados, conservando su papel de revisoraexclusivamente. La situacin se reverta cuando se trataba deproyectos de ley en que podran estar involucrados temas deincumbencia federal. A su vez todo esto se veia acompaado deherramientas concretas en materia de acuerdos, de registro yde concertacin de tratados interprovinciales, entre otras.

13. En la elaboracin de las reformas fue decisiva la inspiracinintelectual del destacado socilogo del derecho Juan CarlosAgulla (1). En tal sentido, el dictamen preliminar del CCDmanifestaba que: "... el Senado podr constituirse yorganizarse en forma regional, a los efectos de tratar los



problemas de planeamiento o de concertacin. A esos finespodr dividir el territorio nacional en regiones. La base regionalde la representacin de los senadores, para el tratamiento deciertos temas, permitir asumir polticamente el problema delas regiones argentinas, ya que se trata de un mbitoinstitucional que permite acuerdos y concertaciones entre lasprovincias para determinadas polticas regionales o deplaneamiento. Se creara as la obligacin de llevar al Senadolos problemas cuyas decisiones afectan distintas provincias oreclaman soluciones regionales. El Senado debera promover laconcertacin de polticas de planeamiento regional y laintegracin regional del pas, reservando a las provincias decada regin la decisin de los objetivos y polticas de desarrollo,y las provincias consideradas individualmente la ejecucin dedichos planes en sus respectivas jurisdicciones" (DictamenPreliminar del CCD. Eudeba, Bs. As. 1986, ps. 68/69).

En su segundo dictamen el CCD va an ms lejos al expresar"este Consejo, como lo ha dicho en su dictamen preliminar,est convencido que la reforma constitucional debe tender aconvertir al Senado de la Nacin en el rgano fundamental delfederalismo argentino, constituyndose en el mbito donde sed la concertacin entre la Nacin y las provincias. Es en elSenado donde debe discutirse la coparticipacin impositiva, lasregalas a las provincias por la explotacin de sus recursosnaturales, los planes de formento regionales, el cdigo deminera, etc." (Segundo dictamen del CCD. Eudeba, Bs. As.1987, p. 48). De Dios en un trabajo anexo al mencionadodictamen -"Del Bicameralismo perfecto al Bicameralismodiferenciado"- sostiene las dificultades que puede presentar unsistema federal con un congreso bicameral cuyas cmarasreciben potestades de idntica magnitud y de la mismatemtica. A fin de resolver la inadecuacin que habra tenidoesta concepcin en la construccin de un federalismo genuinopara nuestro pas, se recomienda la asignacin a cada cmarade diferentes materias en las que oficiarn como cmara deorigen tenindose en cuenta la representacin democrticafundamental del electorado en la Cmara de Diputados y laexpresin de los intereses de las provincias en el Senado.



14. La reforma deja de lado estas consideraciones, ya que lasmodificaciones realizadas se ocupan: a) del nmero deintegrantes del Senado el que se eleva de 2 a 3 miembros pordistrito. La novedad, se funda en la necesidad de distribuir larepresentacin de cada distrito entre las dos fuerzas msvotada; b) se sustituye el sistema de eleccin indirecta queprevea la constitucin en su redaccin anterior, por el desufragio directo del electorado de cada distrito. La cuestingenera argumentos a favor como en contra. Quienes continanfieles a la eleccin indirecta, sostienen que su modificacinproducira un serio menoscabo al federalismo, pues en lamedida que los senadores representan a las provincias, sudesignacin del mismo modo que los diputados importara unapartamiento de ese propsito y en consecuencia quedaradestruida la participacin de las provincias en el gobiernofederal. Frente a esta postura, los partidarios de la eleccindirecta se apoyan en las lecciones de la prctica y consideranque en realidad la eleccin directa lejos de asegurar la voz delas provincias en el gobierno nacional, importa un sinnmerode corruptelas, producto del modo de eleccin en el interior delas legislaturas. Todas estas prcticas afectan al principio derepresentacin en general y generan una gran frustracin departe del electorado que observa al Senado como a un cuerpoalejado de su voluntad; c) la necesidad de asegurar unarepresentacin diferenciada en lo que a color poltico respecta,dentro de cada distrito, ha llevado al constituyente reformadora estipular un sistema mayoritario de lista incompleta comofrmula electoral para la asignacin de los tres escaos a favorde las dos fuerzas ms votadas. De modo tal que el primerpartido obtendr los dos tercios de la representacin (dosbancas), quedando el tercio restante (una banca) a favor delsegundo. Hablamos de partidos adrede, pues para estacategoria de funcionarios se ha dispuesto que stos tendrn elmonopolio en materia de candidaturas. De esta manera se leha dado rango constitucional parcial a una modalidad enmateria de candidaturas que hasta el presente slo estabaprevista en la ley. Como consecuencia de lo antedicho quedanexcluidos para la eleccin de senadores otras formas de



designacin, tanto a nivel de frmula de reparto como en elmodo de seleccin de los candidatos. La asignacin minoritariade bancas senatoriales est destinada a evitar los senados"monocolores". Es decir con una composicin que le otorgueuna mayora aplastante a una sola fuerza poltica. Situacinque puede ocurrir como consecuencia del empleo de unafrmula mayoritaria de reparto de los escaos que no admitaatenuacin alguna. Dado lo cual siempre el primer partido encada distrito, independientemente de cual sea su caudalelectoral, se alzar, en el Senado, con la representacin totaldel mismo.

15. El acortamiento del plazo del mandato de los senadorescompleta las modificaciones a la Cmara alta. Se trata de unaantigua aspiracin que figuraba prcticamente en todos losproyectos de reforma constitucional, de origen legislativo odoctrinario. El mantenimiento de un perodo de nueve aos secontradeca con las caractersticas que debe presentar unainstitucin republicana. Los precedentes diferan en cuanto a lamagnitud del acortamiento. Por ejemplo el CCD daba dosalternativas: "la primera establece que sean elegidos por seisaos por las legislaturas provinciales, por mayora absoluta desus miembros y que sus mandatos sean revocables. (...) Lasegunda consiste en que el mandato sea irrevocable y el plazodel mandato sea de cuatro aos".

Otra modificacin que acarrea el sistema es el modo como en elfuturo se irn produciendo las renovaciones. En lo sucesivo,cada distrito deber hacer designar a sus tres senadores demanera simultnea y ello llevar a que las renovaciones portercios cada dos aos -en lugar de cada tres como era antes-involucren la representacin total de la tercera parte de losdistritos. El modo como se irn escalonando los distritos en eltiempo a esos efectos, recin se conocer a fines del ao 2001,cuando se proceda a realizar el sorteo que determina laclusula transitoria que acompaa a la presente norma.



IV.- Conclusiones

16. La reforma constitucional del 94, como se ha visto, haproducido una serie de modificaciones tendientes a fortalecernuestra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslindede competencias Nacin-provincias, incorporan la nocin deregin y realizan algunas transformaciones al principio departicipacin al modificar ciertos aspectos que hacen al Senadode la Nacin. Sin embargo, en razn de diferentes razones, porel momento no se han producido prcticamente resultados. Enefecto, en algunos casos todava es temprano para apreciarconsecuencias de lo reformado y en otros, an no se hansancionado las leyes de conformidad con directivas expresasdel constituyente.

17. Con la constitucionalizacin de la regin el derecho pblicoargentino se enriquece y contribuye a impulsar una nuevavisin del poder en el territorio. Claro que es importante, comoya ha quedado dicho, tener en cuenta que se trata de unapotestad de las provincias, que no es concurrente con laNacin, pues el constituyente se ha decidido por la creacin deregiones desde "abajo hacia arriba" y de ningn modo ensentido contrario. Esto es, la posibilidad concedida a lasprovincias de articular sus relaciones por medio de un nuevo einteresante instrumento.

18. La enmiendas al Senado de la reforma del 94 abarca cuestionesatinentes a sus miembros. Por el contrario, no se han tomadolas ideas de Agulla vertidas en los dictamenes del Consejo parala Consolidacin de la Democracia. En dichos documentos seactuaba sobre toda la dinmica legislativa de produccinnormativa, modificando los roles de las dos cmaras. Setrataba de una visin sistmica que vea en la Cmara Alta delrgano legislativo nacional la clave de bveda a travs de lacual articular cambios profundos en el funcionamiento delfederalismo. De dichas recomendaciones slo se ha tomado laposibilidad para el Senado de actuar como cmara de origen enlos casos previstos en los incs. 2 y 19 del artculo 75. De todosmodos nada impide que la interesante iniciativa ideada por el



ilustre jurista citado pueda ser tenida en cuenta para que atravs de normas que regulen el funcionamiento del cuerpo, seposibilite una actuacin que responda al trazado regional quepoco a poco se irn dando las provincias.

1. Agulla se refiere al Senado y al sentido de unamodificacin sustancial en sus obras: "El Estado Federaly el Senado", en Labourdette: "Poltica y Constitucin:Aportes para un debate necesario", AZ Editora, Bs. As.,1994. "Fundamentos interpretativos de la ReformaConstitucional", en: "Estudios sobrela Reformaconstitucionalde 1994", Bidart Campos y Sandler,Instituto de Investigaciones jurdicas y sociales,Ambrosio L. Gioja, Depalma, Bs. As., 1995. "CuadernosRegiones", Instituto Libre de Estudios Regionales(I.L.E.R.), De. Unin Confirmado, Bs. As., 1978."Reforma del Estdo" (en coautora con R. MartinezNogueira). Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As., 1980.

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t color="#ffffcc" size="-1"> Publicado en: AGULLA, JUAN CARLOS (comp.),Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades. Academia Nacional deCiencias. Instituto de Derecho Pblico, Ciencia Poltica y Sociologa. BuenosAires, 1999, pp. 425-438.




1. La constitucin argentina ha adoptado la forma federal deEstado inspirndose en el modelo estadounidense del que tomigualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilizacindel sistema federal ha arrojado en la prctica modificaciones enrelacin con el sistema de referencia, que distorsionanseriamente el marco establecido en la constitucin formal. Elloas, nos permitimos afirmar que la constitucin real refleja unasituacin totalmente diferente de la querida por elconstituyente. Los factores que han generado este estado decosas son de variada ndole, ya que responden a diferentesmotivaciones. Se trata por una parte, de una inadecuada o,mejor dicho, interesada interpretacin del texto de la leyfundamental, a lo que por otra parte, hay que agregarcuestiones referidas con la distribucin real del poder, tantoeconmico, como demogrfico y poltico. Igualmente, en estaproblemtica intervienen elementos ligados al funcionamientode la forma de gobierno, a valoraciones culturales, a laorganizacin de las asociaciones intermedias, en particular lospartidos polticos, entre muchos otros factores.

2. La incorrecta aplicacin de las disposiciones constitucionales hasido el resultado, en primer trmino, de una interpretacindemasiado extensiva de ciertas clusulas. Entre ellas ladenominada "comercial" (art. 75, inc. 13) que le concede alCongreso de la Nacin competencia en materia de comerciointerprovincial. Esta atribucin ha sido objeto de unainterpretacin extensiva de suerte que prcticamente no habraacto susceptible de superar las fronteras de una provincia queno quede comprendido de manera exclusiva dentro de lacompetencia federal. Las facultades implcitas y lasconcurrentes derivadas de los incisos 32 y 18 del mencionadoartculo tambin han servido como una suerte de "palancas",tiles para la extensin de la esfera de atribuciones nacionales.

3. La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie de



modificaciones tendientes a asegurar el reforzamiento denuestra forma de Estado. Creemos que esto es as cuando seanalizan las modificaciones al rgimen financiero (art. 75, inc.2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materiade establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, infine), la autonoma municipal (art. 123), la ampliacin delmbito de actuacin de los acuerdos parciales (arts. 124 y125), la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), laconcesin de potestades a las provincias en materiainternacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales(art. 124), la determinacin del rgano en la intervencinfederal (art. 75, inc. 31)

4. El anlisis de las modificaciones de naturaleza federalefectuadas por la ltima reforma de la constitucin pone demanifiesto en todas ellas, un empeo comn de parte delredactor tendiente a vigozar nuestra forma de Estado. Esto esas en todos los temas que hemos mencionado. Tambin debeconsiderarse en el balance que estamos haciendo larevitalizacin de los municipios, a travs del reconocimientoexplcito de su autonoma, como lmite al poder constituyentelocal, el que en adelante no podr utilizar un rgimen de meraautarqua para dotarlos de personera jurdica. Todas estascuestiones conjuntamente con las consideraciones particularesen materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75("nueva clusula del progreso"), nos estn sealando un clarorumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se sitaen el camino de la recuperacin del federalismo. Laconsideracin de nuevos mbitos para la construccin devariadas modalidades encaminadas a asegurar la dialcticaNacin-Provincias-Municipios, han sido organizados desde unaconcepcin proclive al protagonismo conjunto de todos losniveles de gobierno sin distincin. De este modo se termina conuna dinmica caracterizada por la supresin de los nivelesinferiores toda vez que se impona la bsqueda deherramientas pasibles de asegurar un accionar conjunto.

5. A nuestro entender estas observaciones que estamosrealizando constituyen hoy un denominador comn que obliga



al intrprete, a que en caso de dudas, sobre la solucin de unasituacin particular, deba optar por aquel temperamento que setraduzca desde el ngulo jurdico-institucional en unarevalorizacin de las reglas que inspiran a nuestro sistemafederal. Es nuestra opinin, que el constituyente ha apostado afavor de un modelo federal de concertacin -tan caro a Pedro J.Fras- que ubica a la Argentina en el camino hacia elfortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivovigor que han acusado la fuerzas centrpetas en la historia denuestro federalismo. De este modo ser posible contrarestar -igualmente- la excesiva concentracin de poder que puederesultar del proceso de integracin continental que hemosinaugurado junto a la naciones limtrofes.

6. Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben ala descripcin de las disposiciones constitucionales, nadadecimos sobre experiencias en materia de aplicacin. Ello esas, pues ms all de las aspiraciones del constituyente, la laborlegislativa no las ha acompaado. Tomemos por caso, lorelativo a coparticipacin impositiva y podremos comprobar quepese a que se impona la sancin de un nuevo rgimen en lamateria "antes de la finalizacin del ao 1996" (Clusulatransitoria 6), nada se hecho al respecto. Como consecuenciade ello continuamos de prrroga impositiva en prrrogaimpositiva, de una manera abiertamente contraria al texto denuestra Carta Magna, y. sobre todo, sin que sea posible revertirla crisis que afecta a nuestra economas regionales,modificando el estado de postracin interna y de dependenciarespecto de la Nacin en que se encuentran la mayora denuestras provincias.

7. El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiestoque ha existido una clara intencin de parte del constituyentereformador tendiente a modificar las relaciones que seestablecen en el interior de nuestro sistema federal. De loanalizado precedentemente este objetivo se ha tratado deconcretar en base a una revisin de los mbitos decompetencias que les corresponden a la Nacin y a lasprovincias. Con esa finalidad se extiende la esfera de actuacin



de la provincias, ya sea a travs del otorgamiento de nuevaspotestades (art. 124), incluyendo clusulas de resguardo (porcaso el art. 124, in fine); ya sea aumentando las facultades decontrol de las provincias (por ejemplo: art. 75, inc. 2).Asimismo, se han tratado de acotar las facultadesexcepcionales de la Nacin (art. 75, incs. 30 y 31).Consideramos que las cuestiones que sealamos dentro de estepargrafo integran una suerte de primer grupo de reformas alque pueden serle aadidos otros dos grupos ms, con los quese completa el "paquete" federal de la enmienda del 94. Ellosson: la redefinicin del poder en el territorio por medio de laconstitucionalizacin del concepto de regin;.y por ltimo, elgrupo restante de enmiendas se ocupa del Senado de laNacin.


8. La reforma constitucional por primera vez introduce la nocinde regin en el texto de nuestra ley fundamental. El trminoaparece en el ttulo segundo de la segunda parte de laconstitucin, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la partepertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para eldesarrollo econmico y social y establecer rganos confacultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir deesta referencia es preciso determinar el alcance de laexpresin, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos deregiones y diferentes modelos de regionalizacin. Debemosprecisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente aesta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidadest vinculada con el desarrollo econmico y social, como astambin con la necesidad de compatibilizar y armonizarfacultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin deevitar superposicin de autoridades y fragmentacin deresponsables en aras de lograr la resolucin concertada deconflictos y la bsqueda de soluciones conjuntas a asuntoscompartidos.




9. La constitucin, por lo tanto en lo que hace a la regin, haoptado por una concepcin jurdica en sentido particular, yaque se la reconoce slo para el cumplimiento de fines limitados.En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentidoms pleno, es decir, como una forma de descentralizacinpoltica dotada de autonoma, como en los casos de Espaa eItalia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramosfrente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte deneofederalismo o de "estado autonmico-regional", comomuchos constitucionalistas espaoles caracterizan a su pas. Enlo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia delos pases europeos citados, nosotros constituimos un estadofederal. Dentro de un esquema clsico federal -inspirado en laconstitucin de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nuevafacultad que debe prosperar por medio de la celebracin deconvenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.

El criterio que acabamos de exponer no constituye una opininaislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "elregionalismo concertado es el que ms eficientementecompatibiliza los intereses de la unidad nacional con ladiversidad local" Y, ms adelante, en consonancia con nuestrapostura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otronombre al federalismo. El nico regionalismo a promover en el



pas es el que surge de una realizacin acabada, real y slidadel federalismo, no el que es producto de la constitucin deregiones con poder poltico por encima de las provincias. Elregionalismo vlido y posible para la Argentina, es el de laintegracin y coordinacin del esfuerzo en pos de los interesescomunes"("La Constitucin Reformada", Ed. de la CiudadArgentina, p. 400). En el mismo sentido, Bidart Campossostiene que "el regionalismo -si as cabe llamrselo- queescuetamente esboza la nueva norma incorporada por lareforma (...), no intercala una nueva estructura poltica en laorganizacin tradicional de nuestro rgimen, en el que semantiene la dualidad distributiva del poder entre el estadofederal y las provincias. Las provincias siguen siendo lasinterlocutoras polticas del gobierno federal, y el nivel dereparto competencial. Las eventuales regiones no vienen asumarse ni a interponerse". Ms adelante nuestro autor le daan ms luz a las incertidumbres que suscita la nueva figurainstitucional cuando expresa que "la regionalizacin previstasolamente implica un sistema de relaciones interprovincialespara la promocin del desarrollo que el artculo califica comoeconmico y social y, por faltar el nivel de decisin poltica,tales relaciones entre provincias regionalizadas habrn de ser,en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrnproducir desmembramientos en la autonoma poltica de lasprovincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momentode definir a esta facultad como propia de las provincias; "nopuede dudarse que la competencia para crear regiones estatribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, lasprovincias pueden establecer rganos con facultades propias.No obstante, estos rganos no sern niveles de decisin poltica(...)" ("Tratado Elemental de Derecho ConstitucionalArgentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5).

Tambin nos parece importante recordar la opinin de otrosdos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que hanconsagrado gran parte de sus anlisis a la interpretacin y aldesarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavi y Rosatti. Elprimero define al instituto como "regin para el desarrolloeconmico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza de



la Constitucin es que sean las propias provincias las quedispongan su regionalizacin a travs de acuerdos para eldesarrollo; y que dicho fenmeno de descentralizacin no seaimpuesto por el gobierno central, como ocurriera durante losgobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades deregionalizacin elegida por el reformador, el publicista estimaque a travs de este instituto se va a "poder institucionalizar ennuestro pas la prctica de la descentralizacin de potestades afavor de agencias independientes, como es habitual en losEstados Unidos" ("Constitucin Argentina Comentada", Zavala,1996, ps. 707/708). Rosatti tambin enfatiza el carcterestrictamente provincial de esta potestad, "corresponder a lasprovincias (y no a la Nacin)" -acenta- "disear el maparegional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme ala materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regionalsectorial o particular antes que plenario (las regiones seestructuran para fines especficos), instrumental y adjetivo enlugar de poltico o sustantivo (en la medida en que la regin noconstituye una macroprovincia dotada de autonoma)..." ("LaReforma de la Constitucin - Explicada por Miembros de laComisin Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17).

La opinin autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lodicho hasta ahora. El catedrtico de la Universidad de BuenosAires considera que la "relacin entre regin y desarrollo marcauna clara diferencia entre la regin como instrumento depromocin, compatible con nuestra frmula federal y la regincomo presupuesto del Estado regional que constituye unaforma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestrosistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80).Por ltimo, en una obra reciente, el publicista y convencionalconstituyente Antonio M. Hernndez (h), quien por otra parte,fue uno de los grandes impulsores de este captulo de lareforma considera, desde una ptica similar que "la regin debeservir a la mejor integracin del pas, pero no constituir unnuevo nivel de gobierno. La advertencia es pertinente porque lacuestin regional se plantea en Europa con caractersticasdiversas que entre nosotros y en algunos pases adquirir msimportancia que las provincias como esfera de decisin. En la



Argentina, la provincia sigue siendo el nivel de redistribucin depoder que mejor se conforma a una economa de escala, y noslo a razones tradicionales. Es el cuerpo intermedio porexcelencia, el nico interlocutor del Estado nacional"("Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Airesen la reforma constitucional de 1994".Depalma, 1997, p. 79).

10. Ahora bien, tambin aparece la temtica regional en ladenominada "nueva clusula del progreso o del progresosocial", en ella (prrafo 2), el reformador le confiere alCongreso nacional una serie de facultades de tipo programticoy finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el"crecimiento armnico de la Nacin" a travs de una serie deacciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativode provincias y regiones". Lo expresado ac por elconstituyente no debe ser de ningn modo entendido como elpoder de crear dichas regiones. En este punto queremosdesentraar el sentido de la disposicin inserta en el inc. 19 delart. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de laNacin. A nuestro criterio esta clusula concuerdaperfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importala realizacin de actos distintos de los de creacin de regiones.Potestad que como ya hemos visto les compete conexclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, enfuncin del trazado y definicin regional efectuado por lasprovincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten undesarrollo con equidad e igualdad de dichas unidadesterritoriales o entes de gestin regional. Todo ello en aras a lamejor integracin territorial econmica y social de la Nacin. Ensegundo lugar, consideramos que la regin tambin ha sidotomada en consideracin a las circunstancias histricas que hanido delineando un concepto de ella alejado del que estamostratando aqu. Se trata de una nocin subjetiva fundada enelementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han idodelineando espacios regionales en sentido histrico y hastasociolgico.

No es otro el significado que le otorgan a la clusula quevenimos considerando, los autores a cuya opinin hemos



recurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Camposconsidera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes.En cambio, s queda la impresin de que la regionalizacin queacuerden crear las provincias para el desarrollo econmico ysocial en ejercicio de sus competencias deber coordinarse -y,mejor an: concertarse- para que la regionalizacin guardearmona y coherencia con las polticas federales diferenciadas,todo ello en virtud de que las competencias provincialessiempre se sitan en el marco razonable de la relacin desubordinacin que impone la constitucin federal" (ob. cit., p.527).

11. En funcin de lo antedicho todo acuerdo de integracin regionaldebe pasar por la modalidad de los llamados tratados parcialesque instituye el art. 125. Se trata de una disposicin previstaen la constitucin histrica y que en su aplicacin ha dado lugara distintas modalidades de entendimiento entre diferentesprovincias y con posterioridad la interpretacin llev a laposibilidad de que la Nacin y hasta municipios, tambin fuesenparte en estos convenios. El uso que las provincias han hechode esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer perodosirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales ycuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administracinde justicia. Pero, es a partir de la dcada del 50, que elinstituto cobra un sesgo diferente y muy til para laconfiguracin de un federalismo de concertacin. As, haservido para la creacin de entes interjurisdiccionales -C.F.I.,Cofirene, Cofema, etc.- la gestin de autoridades de cuenca,como las de los ros Bermejo y Colorado, entre otras, larealizacin de obras de infraestructura -puente Santa F-Paran-, la puesta en marcha de actividades comerciales -Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. Dehecho, ha sido de utilidad para la viabilizacin del concepto deregin a que se alude en el artculo anterior. Hoy, con losdistintos tipos de convenios que estimula la ley fundamentalestos acuerdos deberan cobrar un nuevo auge y una mayorprecisin y aval jurdicos.




Nuestra interpretacin del alcance y mecanismos dematerializacin de la clusula citada del art. 124 de la C.N.,toma como punto de partida a la doctrina ms autorizada,muchos de cuyos destacados exponentes son citados en elpresente documento. Entendemos que estamos frente a unamodalidad de tipo instrumental encaminada a una nuevaarticulacin de las relaciones interprovinciales. Por supuesto,que creemos que la Nacin es susceptible de participar enaquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algnaspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervencin deningn modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias.Queremos destacar igualmente que el constituyente no haacogido la n

farn - "el federalismo argentino..."

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