evropski gradjanin u vremenu krize

IzdavaUniverzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka

Beograd, Jove Ilia 165

Za izdavaaprof. dr Ilija Vujai

UrediliSlobodan Samardi

Ivana Radi Milosavljevi

Dizajn i prelomBiljana ivojinovi

Lektura i korekturaOlivera Velikovi

Recenzentiprof. dr Radovan Vukadinovi

Mia urkovi, vii nauni saradnik

Tira300 primeraka

tampaigoja tampa

ISBN 978-86-84031-67-1

EVROPSKI GRAANIN U VREMENU KRIZE

Zbornik radova sa naunog skupa Evropski graanin u vrEmEnu kriZE:

iZbor iZmEu Eu i dravE lanicE kao lana dilEma

prirEdili: slobodan samardi i ivana radi milosavljEvi

Ovaj zbornik rezultat je projekta an Mone modul Ustavna politika Evropske unije, koji sprovodi Fakultet politikih nauka Univerziteta u Beogradu uz po-drku Jean Monnet programa Evropske komisije.Prilozi autora sa Fakulteta politikih nauka deo su njihovih istraivanja na pro-jektu Politiki identitet Srbije u regionalnom i globalnom kontekstu (evidencioni broj: 179076), koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnolokog razvoja Republike Srbije. Ovo ministarstvo je sufinansiralo izdavanje ovog zbornika.

S A D R A JSlobodan Samardi

Predgovor .................................................................................................. 7

I dEO Sistemsko mesto graanina Evropske unije

Vesna Kneevi-PrediInstitut graanstva i njegovo mesto u pravnom poretku Evropske unije ......................................................................................... 13

Jelena eraniMesto evropskog graanina na politikoj sceni EU na osnovu Ugovora iz Lisabona ............................................................... 41

II deo Kriza i graanstvo evropske unije

Slobodan SamardiEvropska unija nije graansko drutvo ispitivanje kategorije graanstva u sistemu Evropske unije ....................................................... 59

Radmila NakaradaNemo graana Evropske unije ............................................................... 83

Bojan Kovaevi Nevidljivi tuma istine u Evropskoj uniji ................................................ 97

III dEO Problemi demokratije i predstavljanja graana u Evropskoj uniji

Maja KovaeviEvropski graani i finansijska kriza: izazovi politikog predstavljanja u tehnokratizovanoj integraciji .............................................................. 127

Zoran upiGraanstvo EU i evropske stranke aller-retour ................................... 145

Jovana MaroviAktivno graanstvo kao preduslov za razvoj demokratije u Evropskoj uniji ................................................................................... 163

Ivana Radi MilosavljeviDemokratija kao pokreta evropske integracije ..................................... 175

IV deo Savremeni izazovi, ideje i dileme evropskog graanstva

Milorad StuparJezgro i periferija: ideja evropskog graanina posle Lisabonskog sporazuma ........................................................................ 193

Bogdana KoljeviRadikalna levica i rehabilitacija pojma evropskog graanstva ................ 203

Sanja IviSavremeni izazovi graanstvu Evropske unije ....................................... 215

Senka D. PavloviEvropski kulturni identitet: amalgam nekonzistentnih zamisli ............. 233

Beleka o autorima .................................................................................... 251

PredgoVor

Zbornik koji je pred itaocima proizaao je iz rada naune konferencije Evropski graanin u vremenu krize: izbor izmeu EU i drave lanice kao lana dilema, odrane na Fakultetu politikih nauka Univerziteta u Beogradu 26. juna 2013. godine. Konferencija je odrana kao deo projekta Fakulteta poli-tikih nauka an Mone modul Ustavna politika EU, koji je finansijski podra-la Evropska komisija iz programa Lifelong Learning, potprogram Jean Monnet. Pored toga, izdavanje zbornika podralo je Ministarstvo prosvete, nauke i te-hnolokog razvoja direktnim finansijskim doprinosom istraivaima Fakulteta politikih nauka kroz projekat Politiki identitet Srbije u regionalnom i globalnom kontekstu.

U okviru programa Evropskih studija, Fakultet politikih nauka, pored ostalih pitanja, nastoji da izuava savremene dileme evropske ustavnosti i ide u korak sa najznaajnijim evropskim naunim i obrazovnim institucijama u do-menu evropskih studija. Nauna konferencija, ijem radu su doprineli istraivai jednog broja fakulteta i instituta iz Srbije i regiona, i ija izlaganja su pretoena u lanke u ovom zborniku, upravo predstavlja deo tih napora.

Evropska unija je 2013. godinu oznaila Evropskom godinom graana povodom obeleavanja dvadeset godina od uvoenja koncepta evropskog gra-anstva u Ugovor iz Mastrihta (1993). Konferencija je stoga bila prilika da se iz ugla razliitih naunih disciplina ponudi utemeljena ocena dometa koncepta evropskog graanstva, posebno u vremenu krize u kojem se EU danas nalazi. Takoe, konferencija je trebalo da doprinese da se u Srbiji, ali i regionu, pod-stakne nauna rasprava i istraivanje razliitih koncepata ustavnosti, a posebno ideje graanstva unutar jedne nedravne, nadnacionalne zajednice.

Uvoenje koncepta i prava graanstva EU u osnivake ugovore Evropske unije i Evropske zajednice pre dvadeset godina podstaklo je velika pozitivna oekivanja. Pored nove zajednike spoljne politike i bezbednosti, kao i sarad-nje u oblasti pravosua i unutranjih poslova, graanstvo EU bilo je znaajan element nastajue politike unije. Posle ekonomske integracije bilo je logino, tj. saglasno unutranjoj logici integracije, da se pree na deklarisanu izgradnju politike zajednice evropskih drava i graana. Posle dvadeset godina moe se konstatovati veoma skroman napredak u navedenom procesu.

Svojevrstan izazov ideji graanstva, a naroito poloaju evropskog graa-nina predstavlja dananja kriza u kojoj se Evropska unija nala. Kriza je otvorila itav niz pitanja na koja vaei ugovorni koncept graanstva nije odgovorio. Jo pre 2005. godine, kada su graani Francuske i Holandije odbili da prihvate novi

Evropski graanin u vremenu krizePredgovor

Ugovor o ustavu Evrope, u vazduhu je visilo pitanje o sve veoj razlici izmeu velikog broja poslova koje su institucije EU obavljale za njihove korisnike (gra-ane, fizika i pravna lica), s jedne strane, i sve manjeg uticaja na te institucije od strane graana, s druge. Kriza ekonomske i monetarne unije od 2008. go-dine ovo je pitanje krajnje zaotrila budui da je nain reavanja krize smeten u prostore daleko od oiju javnosti. Poredak EU postao je krajnje otuen od graana.

Ovim povodom, i vremenski zgusnuto, na dnevni red su dola sva klasina pitanja politikog poretka: odnos pojedinca i poretka, osnovi njegove lojalnosti prema poretku, osnovi opravdavanja poretka pred pojedincem, pitanje kontrole instanci javnog upravljanja, uee u javnom ivotu, pa ak i pitanja koja zadiru u smisao postojanja Evropske unije kao, recimo zato smo zajedno u EU, po-stoje li uopte Evropljani kao politika kategorija i slino. Ali, nedovrenost EU kao politike zajednice, posebno ugovorno skroman obim prava graanstva EU, uslovili su da se ova i slina pitanja unutar EU postavljaju na nacionalno dife-rencirani nain. Moda ne na 28 razliitih naina, ali svakako na prepoznatljive naine krizom vie i krizom manje pogoenih zemalja ili grupa zemalja. Kriza je podstakla proces renacionalizacije, ne samo kao reakciju pojedinaca-graana Unije ve i u vidu ponaanja vlada drava lanica u traganju za reenjima. Ume-sto opteevropske graanske solidarnosti raste meusobna podozrivost meu graanima Unije povodom naina na koji se kriza reava. Novi mehanizmi rea-vanja krize uspostavljeni odgovarajuim ugovorima i odlukama ugovorima o stabilizaciji (fiskalna unija) i stabilizacionom mehanizmu, odlukom o osnivanju bankarske unije i prateom legislativom izazivaju sumnje u pogledu nacional-no rasporeenih koristi i gubitaka. Kao opti rezultat, graani Unije udaljuju se jedni od drugih na evropskom a ponovo zbliavaju na nacionalnom planu.

Ovi procesi imaju opteevropske negativne uinke. Nije, dakle, re samo o dravama lanicama EU, ve i o drugim evropskim dravama. Kada je pre dvadeset godina ustanovljen ugovorni koncept graanstva EU, kolokvijalno je bio prihvaen kao koncept evropskog graanstva. Bilo je to sasvim u skladu sa uvreenim miljenjem da EU kao tvorevina mira i prosperiteta deluje kao uzor za postepeno uspostavljanje opteevropskog poretka na osnovu dobrovolj-nog pristupanja svih evropskih drava (sem Rusije, iz razumljivih geografskih i geopolitikih razloga). Panevropska ideja Unije kao Evrope uticala je snagom nekadanjeg primera na ideju graanstva EU kao evropskog graanstva. Danas vidimo da je ova ideja i u okviru same EU suoena sa krizom perspektive, to nesumnjivo ostavlja posledice i na njenu panevropsku dimenziju. Njeno uspe-no obnavljanje u samoj Uniji direktno zavisi od naina i tempa reavanja tekue krize, to je za sada proces neizvesnog ishoda. Ali, nezavisno od toga, unutra-nja dogaanja u EU znaajna su za ceo svet, pa utoliko jo znaajnija za ostatak

Evropski graanin u vremenu krizePredgovor

Evrope. Iz tog osnovnog razloga ona se moraju paljivo pratiti i analizirati, emu nauka iz oblasti evropskih studija mora dati odluujui doprinos.

Otuda i ovaj zbornik, koji nastavlja aktivnosti prethodne konferencije i prateeg zbornika posveenih Ugovoru o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (Kriza Evropske unije, Slubeni glasnik, Beo- grad, 2013). Ovaj zbornik sadri lanke trinaest autora koji sa razliitih stano-vita postavljaju pitanja i analiziraju probleme graanstva u EU u kontekstu savremene krize. Zbornik je podeljen u tematska poglavlja u okviru kojih je vo-ena nauna rasprava o graanstvu u Evropskoj uniji. Prireivai ovom prilikom izraavaju zahvalnost uesnicima konferencije koji su svoje priloge priredili za objavljivanje.

U Beogradu, 24. decembra 2013.Slobodan Samardi

I D E O

SISTEMSKO MESTO GRAANINA EVROPSKE

UNIJE

Vesna Kneevi-Predi univerzitet u beogradu Fakultet politikih nauka [email protected]

INSTITUT GRAANSTVA I NJEGOVO MESTO U PRAVNOM PORETKU EVROPSKE UNIJE

Apstrakt. U nameri da predstavimo osnovne karakteristike ovog insti-tuta i njegovog mesta u pravnom poretku EU, najpre emo se blie po-zabaviti njegovim nastankom i evolucijom. Potom emo izloiti pravila primarnog prava i ukazati na sekundarnu legislativu, iz kojih proistiu pravila koja ga tvore. U treem delu potraiemo odgovor na pitanje kako subjekti prava EU shvataju ovaj institut u situaciji kada postoji spor izmeu njih i kako Sud pravde odgovara na njihov zahtev da pre-sudi ta jeste, a ta nije u skladu sa pravom EU. Verujemo da e takav pristup omoguiti da pokaemo kako se institut graanstva, zahvalju-jui ogromnim delom sudskoj praksi, razvio u autonoman institut koji doprinosi specifinoj dinamici razvoja prava EU. Kljune rei: graanstvo EU, pravni poredak EU, Sud pravde EU, sudska praksa, pravo EU

Abstract. In an intention to present the basic features of citizenship and its place in the EUs legal system we first look into its establishment and evolution. Then, we present the sources of primary and secondary law where rules which regulate thi s institute are found. In the third part, we search for the answers to the question of how the EU law subjects un-derstand this institute in situations of dispute among them as well as to the question of how the Court of Justice responds to their applications. We believe that such an approach would allow us to show how the EU citizenship has developed, largely through the cases before the Court, into an autonomous institute which contribute to the specific dynamics of the EU law development. Key words: EU citizenship, EU legal system, Court of Justice, EU case law, EU law

14 FPN I DEO: Sistemsko mesto graanina Evropske unije

Uvod

Kada se, kao sastavni deo projekta osnivanja toliko eljene i dugo ekane Evropske unije (u daljem tekstu EU), pojavilo i graanstvo (citizenship) EU inilo se da su najsmeliji snovi evropskih federalista postali java, ili su bar blizu da to postanu.1 inilo se da je ideji i pokretu ujedinjenja Evrope konano uspelo da prekine pupanu vrpcu izmeu fizikog lica i drave i da, tavie, redefinie odnos pripadnosti i zavisnosti fizikog lica tako to e ona sama zauzeti mesto suverena, odnosno drave. Polet i optimizam, sa jedne strane, a otpor i neve-rica, sa druge, trajali su, meutim, veoma kratko. Ve prvo itanje osnivakih ugovora (ugovor o osnivanju EU i ugovor o osnivanju Evropske zajednice, u daljem tekstu EZ), kako su izmenjeni i dopunjeni Ugovorom iz Mastrihta 1993. godine, pokazali su da evropske integracije nisu uinile sudbonosni iskorak iz koncepta meunarodne organizacije.2 EZ, a, u to doba, preko njih i zbog njih i EU, bitno su se razlikovale od svih postojeih oblika trajnog organizovanja dr-ava na meunarodnom planu. Zato su, uostalom, i ponele naziv naddravnih, nadnacionalnih.3 Ali su ipak, izmeu ostalog i zbog vrste veze izmeu drava i fizikog lica, dravljanstva, ostale meunarodne organizacije. Jer, graanstvo, kako je dizajnirano Ugovorom iz Mastrihta, nije trebalo da ugrozi, a kamoli zameni dravljanstvo drava lanica.

Tek to su unionisti odahnuli, graanstvo EU poelo je da pokazuje neke karakteristike koje oni nisu oekivali, niti im se nadali.4 Kako u pogledu svoje

Ovaj autor se sa setom prisea burnih rasprava u tada relativno uskim krugovima posle-nika komunitarnog prava o tome kako valja prevesti termin citizenship na na jezik: kao dravljanstvo ili graanstvo. Prevladao je, sa pravom, termin graanstvo.

Ovi i drugi osnivaki ugovori, ukljuujui tu i Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o funkcio-nisanju Evropske unije, dostupni su na http://europa.eu/eu-law/treaties

Odlikama naddravnosti EU smatraju se njene sledee karakteristike, kumulativno uzete: odluke obavezujueg karaktera donose institucije u kojima nisu predstavljene drave (Evropska komisija i Evropski parlament); u institucijama u kojima jesu predstavljene dr-ave odluke se donose veinom, a obavezuju sve drave lanice (Evropski savet i Savet ministara, gde je veinsko odluivanje pravilo), a obavezuju sve drave lanice; odluke su obavezujue, neke od njih ne samo za drave i institucije, ve i za fizika i pravna lica (regulative, odluke); obavezna pravosudna kontrola izvrenja obaveza koje proistiu iz prava EU.

Termin unionisti upotrebljen je ovde da oznai zastupnike ideje da EU treba da ojaa svoje lanice, a koji se protive jaanju naddravnih elemenata u njenoj strukturi. Kao to je to, uostalom, sluaj i sa u teoriji uobiajenim nazivom za pristalice jaanja integracija, federaliste, krug poslenika nije unapred i jednom zauvek dat. tavie, on varira ne samo u vremenu (ratione temporis), ve i s obzirom na materiju o kojoj je re (ratione materi-ae).

5Vesna Kneevi-PrediINSTITUT GRAANSTVA I NJEGOVO MESTO U PRAVNOM PORETKU EU

pravne prirode, tako i u pogledu domaaja njegove pravne sadrine. U nameri da predstavimo osnovne karakteristike ovog instituta i njegovog mesta u pravnom poretku EU, najpre emo se blie pozabaviti njegovim nastankom i evolucijom. Potom emo izloiti pravila primarnog prava i ukazati na sekundarnu legislativu iz kojih proistiu pravila koja ga tvore. U treem delu potraiemo odgovor na pitanje kako subjekti prava EU shvataju ovaj institut u situaciji kada postoji spor izmeu njih i kako Sud pravde odgovara na njihov zahtev da presudi ta jeste, a ta nije u skladu sa pravom EU.5 Verujemo da e takav pristup omoguiti da pokaemo kako se institut graanstva, zahvaljujui ogromnim delom sudskoj praksi, razvio u autonoman institut koji doprinosi specifinoj dinamici razvoja prava EU.

graanstvo eU kao ideja i proces njegove institucionalizacije: od slobode zapoljavanja rudara do graanstva eU

Koreni instituta graanstva su, smatra se, veoma duboki i ekonomske su prirode. Oni seu sve do pregovora o formiranju prve EZ, Evropske zajednice za ugalj i elik 50-ih godina prolog veka. Zahvaljujui tome to je primarni cilj italijanskih pregovaraa bio da omogue slobodan izvoz vika radne snage6, kojom je tradicionalno i u izobilju Italija raspolagala, kao i odsustvo ozbiljnog otpora drugih drava, u Ugovoru o osnivanju nai e se lan 69 kojim drave lanice preuzimaju obavezu da uklone sva ogranienja zasnovana na dravljan-stvu u zapoljavanju radnika u industriji uglja i elika, osim onih koji se odnose na zdravstvenu i javnu politiku. Kako je usvajanje potrebnih implementacionih mera ostavljeno dravama lanicama, u implementaciji ovih odredaba nije se daleko odmaklo. To iskustvo e navesti drave lanice da u Ugovoru o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (EEZ) stvari postave drugaije.

Najpre, oni e formulisati pravo na slobodu kretanja radnika kao jednu od fundamentalnih sloboda unutranjeg trita i to kao pravo radnika da prihvati uinjenu ponudu za zaposlenje, da se u tom cilju slobodno kree po teritoriji drava lanica, kao i da se nastani na teritoriji drave u kojoj je zaposlen ili ako

5 Evropska unija danas raspolae razvijenim pravosudnim sistemom koji, pod nazivom Sud pravde Evropske unije, ukljuuje Sud pravde, Sud opte nadlenosti i Tribunal za slubenike sporove. Ne sporei znaaj jurisprudencije Suda opte nadlenosti i Tribu-nala, mi emo se u ovom radu usredsrediti na presude Suda pravde iz dva osnovna ra-zloga. Prvo, nesumnjivo najznaajnije presude donete su u postupku pribavljanja odluke o prethodnom pitanju koje je u njegovoj nadlenosti. I, drugo, Sud pravde deluje i kao poslednja instanca u postupcima koji se vode pred Sudom opte nadlenosti.

Henry Lowell Mason, The European Coal and Steel community: Experiment in Supranatio-nalism, Martinus Nijhoff, The Hague, 55, p. 5.


je prethodno bio zaposlen na njenoj teritoriji.7 Ovo pravo nisu mogla uivati lica zaposlena u javnim slubama, a drava je mogla ograniiti slobodu kretanja pozivajui se na javnu politiku, zdravlje i razloge bezbednosti. Ali je donoenje implementacionih mera povereno institucijama EEZ, sa Komisijom kao pred-lagaem. Gorljivim zastupnicima slobode kretanja zasmetala je injenica da je Ugovor predvideo tranzicioni period koji se zavravao 1. januara 1970. godine. Pokazalo se bespotrebno, jer su odredbe implementirane pre roka, do 15. okto-bra 1968. godine. Zvaninici EEZ prepoznae znaaj ovog postignua. Tako e Valter Haltajn (Walter Hallstein), inae prvi predsednik Komisije, rei da su njegovi efekti po konstitucionalnu politiku nemerljivi i zapitati se: Da li oni doseu do poetka zajednikog evropskog graanstva?8 Lionelo Levi Sandri (Lionello Levi Sandri), tadanji potpredsednik, otii e korak dalje i oceniti da je re o poetnom obliku jo uvek embrionalnom i nesavrenom evropskog graanstva.9

Razgovori o uvoenju instituta graanstva poinju ve sa prvim proire-njem lanstva EZ Velika Britanija, Irska, Danska i efovi drava i vlada usvajaju 1973. godine izvetaj o evropskom identitetu. Naredne godine, u Pari-zu, formiraju radnu grupu sa zadatkom da ispita uslove pod kojima bi se dravljanima drava lanica mogla priznati posebna prava kao lanovima Zajednice.10 Osnivaju i radnu grupu da proui mogunost uvoenja zajednikih pasoa, a italijanska delegacija predlae da se ispitaju uslovi i rokovi za uvoenje graan-stva dravljanima drava lanica.11 Belgijski premijer Leo Tindemans dobio je zadatak da razmotri predloge i on e svoj izvetaj objaviti u decembru 1975. godine. Tindemans e ukazati na potrebu da se EZ priblii graanima i sa tim u vezi pokrenuti pitanje demokratskog deficita.12 Jedan drugi Tindemansov pred-log privui e mnogo veu panju i baciti u zasenak ostala pitanja, a to je ideja o Evropi u dve brzine, ideji da se korske lanice bre integriu u odnosu na ostale. Ona e, kau, doprineti i da Tindemansov izvetaj bude stavljen ad acta.

Paralelno sa Tindemansovim radom, na pitanju graanstva radi i Evrop-ska komisija. Te iste, 1975. godine, Komisija e predstaviti svoj izvetaj Prema

lan 8 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice.

8 Walter Hallstein, Europe in the Making, Allen and Unwin, London, , pp. .

Lionello Levi Sandri, Free Movement of Workers in the Eureopean Community, Bulletin EC 11/68, Brussels, Commission of the European Communities, 8, p. .

0 Bulletin EC -, taka 0, stav i .

Towards European Citizenship, Bulletin EC Supplement 7/75, 5, str. 8.

Leo Tindemans, European Union, Report to the European Council, Tindemans Report, Bulletin EC 1/76, , p. .

Vesna Kneevi-PrediINSTITUT GRAANSTVA I NJEGOVO MESTO U PRAVNOM PORETKU EU

evropskom graanstvu, u kome, inter alia, elaborira ideju o uvoenju jedin-stvenih pasoa, kao i ideju o ustanovljavanju prava glasa i uslovima za rad u jav-nim slubama dravljanima drava lanica na teritoriji drugih lanica.13 Izvetaj polazi od stava da se dravljani drugih drava lanica automatski izjednae sa sopstvenim dravljanima. Koncept graanstva e podrati Evropski parlament i Nemaka, Komisija e podneti predlog direktive o pravu na naseljavanje. Ipak, te inicijative nee uspeti da kumuliraju potrebnu veinu u Savetu. Znaajan isko-rak u tom pogledu pokuae da napravi Evropski parlament. lan 3 Ugovora o osnivanju Evropske unije, iji je nacrt Parlament usvojio 1984. godine, propisuje da su graani drava lanica ipso facto graani Unije. Graanstvo Unije je za-visno od graanstva drave lanice; ono se ne moe nezavisno stei ili izgubiti. Graani Unije uestvuju u politikom ivotu Unije na naine koji su propisani Ugovorom, uivaju prava koja im daje pravni sistem Unije i podvrgnuti su nje-nom pravu.14

Kao to je poznato, ovaj nacrt nije uspeo da preraste u obavezujui ugovor. Ali je uspeo da podstakne razmiljanja o reviziji osnivakih ugovora. Jer, sama EZ se menjala. Komisija e 1986. godine objaviti uvenu Belu knjigu, sve- obuhvatan plan mera o dovravanju unutranjeg trita. Jedan od proklamovanih ciljeva bio je obezbeenje slobode kretanja i nastanjivanja za sve dravljane dr-ava lanica unutar granica EZ, nezavisno od njihovog uea u ekonomskim aktivnostima. Drugim reima, svim dravljanima drava lanica, a ne samo za-poslenicima. Potpisuje se engenski sporazum, koji za cilj ima uklanjanje gra-nica izmeu svojih potpisnica. Iako e Jedinstveni evropski akt, kojim su revi-dirani ugovori o evropskim zajednicama, pozakoniti najvei deo Bele knjige, za odredbe o dravljanstvu mesta nee biti. Ali tradicionalni zastupnici ovog koncepta Italija, Komisija i Parlament ojaae svoje redove, a i dramati-ne promene u meunarodnim odnosima e im ii naruku. Njima e se, naime, pridruiti najpre panija i Portugal, ijim dravljanima je uivanje slobode kre-tanja i nastanjivanja sledovalo tek po isteku tranzicionog perioda. Jaanje prava stanovnika unutar granica Unije poinje da se doivljava kao jedan od leko-va za demokratski deficit. A pad Berlinskog zida podstie Miterana i Kola da predloe da se, uporedo sa Meuvladinom konferencijom o monetarnoj uniji, sazove druga meuvladina konferencija o politikoj uniji.15 Oni e se zaloiti za prihvatanje i irenje koncepta graanstva EZ i posebnih prava u korist graana

Bulletin EC 7/8-1975, taka 0.

Resolution on the draft Treaty Establishing the European Union, European Parliament, OJ C , March, 8.

5 Memorandum, 0. april 0.


Unije.16 Uprkos protivljenju britanske vlade, donosi se odluka o sazivanju i dru-ge meuvladine konferencije o politikoj uniji i evropskom graanstvu, a misiju formulisanja predloga na sebe preuzima gorljivi zagovornik instituta panija.17 Iako e njen originalni predlog doiveti ozbiljne redukcije, institut graanstva e nai svoje mesto u nacrtu ugovora, oko koga je postignuta saglasnost u ranim asovima 11. decembra u Mastrihtu.

Pravna priroda i sadrina graanstva: graanstvo u primarnom i sekundarnom pravu

Iako artikulisano ve 70-ih godina dvadesetog veka, graanstvo se kao pravni institut u primarnom pravu osnivakim ugovorima javlja, kako smo rekli, tek sa izmenama i dopunama osnivakih ugovora EZ koje su usvojene Ugovorom iz Mastrihta. Odredbe o graanstvu Unije smetene su ne u Ugovor o osnivanju Unije, ve u Ugovor o osnivanju EZ i to u poseban Deo drugi. Kor-pus relevantnih odredaba otvarao je lan 17 Ugovora o EZ koji je propisivao: Ovim se ustanovljava graanstvo Evropske unije. Svako lice koje ima dra-vljanstvo drave lanice je graanin Evropske unije.

Iz slova Ugovora jasno je proisticalo da graanstvo nije institut koji zame-njuje ili anulira institut dravljanstva, ve da se ono, naprotiv, temelji na dra-vljanstvu drava lanica, zavisi od dravljanstva drava lanica: nema graanstva EU bez dravljanstva drave lanice. Drugim reima, da je graanstvo izveden, derivativan institut. Iako se podrazumevalo da dravljanstvo uslovi sticanja i prestanka dravljanstva ostaje u nadlenosti drava lanica, one su ipak, uz Ugovor o Evropskoj uniji, usvojile Deklaraciju o dravljanstvu drava lanica kojom kau:

Konferencija proglaava da e, gde god se u Ugovoru o osnivanju Evrop-ske zajednice pominje dravljanin drave lanice, pitanje da li pojedinac po-seduje dravljanstvo drave lanice biti reeno iskljuivo prema nacionalnom pravu drave o kojoj je re. Drava lanica moe saoptiti, informisanja radi, koja se lica imaju smatrati njenim dravljanima za potrebe Zajednice putem

Memorandum, 5. april 0.

O toku pregovora koji e dovesti do nacrta odredaba o graanstvu Unije videti, e.g. Colette Mazzucelli, France and Germany at Maastricht: Politics and Negotiations to Create the European Union, Garland, New York, 5. ire o razvoju koncepta videti Siofra OLeary, The Evolving Concept of Community Citizenship: From the Free Movement of Persons to Uni-on Citizenship, Kluwer Law International, The Hague, ; za krai ali sadrajan pregled videti Willem Maas, The Evolution of EU Citizenship, Memo for Princeton workshop on The State of the European Union, Volume , September 005. Dostupno na: http://www.princeton.edu/~snezbuer/Maas%0Memo.pdf (Pristupljeno 5..0)


deklaracije deponovane kod Predsednitva i moe svaku takvu deklaraciju ispra-viti uvek kada je to potrebno.18

Pod uticajem uverenja da je graanstvo EU jedan od razloga zbog kojeg je na prvom referendumu u Danskoj Ugovor isprva odbijen, drave lanice e ve pri prvoj reviziji osnivakih ugovora, Ugovorom iz Amsterdama, arsenal primarnog prava obogatiti sledeom reenicom koja je uneta u lan 17 Ugovora o EZ: Graanstvo Unije dopunjava i ne zamenjuje nacionalno dravljanstvo.

Potonja evolucija primarnog prava Ugovor iz Nice, ali i Ugovor iz Li-sabona zadrae ove formulacije u celini. To je dodatno navelo znaajan deo doktrine da zakljui da je graanstvo EU ne samo izveden ve i zavisan pojam. A ta izvedenost i zavisnost graanstva, primetie, uzrokuje znaajna odstupanja od nekih bazinih principa prava EU, kao to je, na primer, zabrana diskrimi-nacije: Stoga, dva zakljuka proistiu iz l. 17 UEZ: sa jedne strane, Unija ni na koji nain ne intervenie u proces identifikacije svojih graana, a, sa druge strane, s obzirom na to da svaka drava lanica sama utvruje uslove za pristup svom dravljanstvu, i kao posledica toga evropskom graanstvu, neizbeno je da postoje nejednakosti u pristupanju.19

lan 17.2 Ugovora o EZ propisivao je da graani Unije uivaju prava koja su im ugovorom poverena i da imaju obaveze koje im Ugovor propisuje, a po-tom su sledila prava koja ulaze u korpus graanstva: pravo na slobodu kretanja i nastanjivanja (lan 18); pravo na uee u izborima za Evropski parlament i lokalni parlament i to kako pravo da bira/glasa, tako i pravo da bude biran (lan 19); pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu (lan 19) i pravo peticije Evrop-skom parlamentu i pravo obraanja Ombudsmanu (lan 20). Ugovor iz Amster-dama obogatio je korpus prava graana pravom da piu bilo kojoj instituciji ili telu EU na jednom od slubenih jezika i da dobiju odgovor na tom jeziku (lan 21 Ugovora o EZ).

Kada je o Ugovoru iz Lisabona re, on najveim delom preuzima ve po-stojea reenja: institut graanstva ostaje materija regulisanja sukcesora Ugovora o EZ, Ugovora o funkcionisanju EU (UFEU), korpus prava koje UFEU izriito pominje nije promenjen. Ipak, nekim se izmenama nije moglo odoleti.

Ovoga puta drave lanice nale su za shodno da znaajan broj odredaba Ugovora o EU (UEU) posvete graanstvu. Tako u Naslovu II, Odredbe o

8 Uz to, a za svaki sluaj, Evropski savet e u Edinburgu, . i . decembra , izjaviti da odredbe Ugovora o EZ o graanstvu ni na koji nain ne zauzimaju poloaj nacionalnog dravljanstva, ponavljajui da pitanje da li neko lice ima dravljanstvo lanice ostaje u domenu njenog nacionalnog prava.

Marie-Jos Garot, European Citizenship: 15 Years after the Maastriht Treaty, IE WPD0-0, str. 0. Dostupno na: http://www.researchgate.net/publication/80_European_Citizenship_5_Years_After_the_Maastricht_Treaty (Pristupljeno 5..0)


demokratskim principima, u lanu 9 tvorci ugovora obavezuju Uniju da u svim svojim aktivnostima potuje princip jednakosti graana i garantuje graanima jednaku panju svih institucija, tela, slubi i agencija Unije. Svaki dravljanin drave lanice, stoji ve na ovom mestu, bie graanin Unije, a graanstvo do-punjuje i ne zamenjuje dravljanstvo drava lanica. U narednom lanu, koji je posveen predstavnikoj demokratiji kao principu na kojem poiva Unija, tvorci ugovora ukazuju da njen prvi stub predstavljaju graani direktno zastupljeni u Evropskom parlamentu, dok drugi poiva na predstavljanju drava u Evrop-skom savetu i Savetu ministara. Stav 3 garantuje svakom graaninu pravo na uee u demokratskom ivotu Unije, u kojoj e proces odluivanja biti otvoren i blizu graanima u meri u kojoj je to mogue. lan 11.1 obavezuje institucije da na adekvatan nain prue graanima i predstavnikim udruenjima mogu-nost da obznane svoje stavove i razmene miljenja u svim oblastima delovanja Unije. Na kraju, ali nikako najmanje vano, tu je novi institut, institut graanske inicijative. Najmanje milion graana koji su dravljani znaajnog broja drava lanica moe pokrenuti inicijativu kojom pozivaju Evropsku komisiju da, u gra-nicama svojih ovlaenja, podnesu predlog o pitanjima za koje graani smatraju da je neophodno urediti pravnim aktom Unije kako bi se implementirale odred-be UEU i UFEU. Evropskom parlamentu i Savetu povereno je da u redovnom zakonodavnom postupku usvoje adekvatnu sekundarnu legislativu koja e pre-cizirati pravnu proceduru i uslove za sprovoenje graanske inicijative (l. 11.4). Godine 2011. doneta je Regulativa (EU) No 211/2011, koja se primenjuje od 1. aprila 2012. godine, koja propisuje relevantna pravila i procedure.

Kako rekosmo, glavnina odredaba o graanstvu EU sabrana je u UFEU. One su grupisane u Delu dva pod zajednikim naslovom sa zabranom diskri-minacije, Nediskriminacija i graanstvo Unije. Prvi lan posveen graanstvu, lan 20, zapravo je sukcesor lana 17 UEZ: on ponavlja odredbu o graanstvu kao izvedenom statusu i nabraja prava koja ga tvore. Ali, u drugoj alineji stava 2, pre no to e nabrojati prava, dodaje rei inter alia, ime ukazuje da lista prava nije ograniena na ona prava koja su navedena. Graani uivaju ova prava u skladu sa uslovima i ogranienjima koji su predvieni osnivakim ugovorima i merama koje su usvojene na bazi njih. Vredi zapaziti da je deo o obavezama graana izostavljen.

lan 21, sukcesor lana 18 UEZ, garantuje graanima pravo na slobodno kretanje i nastanjivanje na teritoriji drava lanica, u granicama i pod uslovima koje propisuju osnivaki ugovori i mere koje su usvojene u cilju njihovog spro-voenja. Ukoliko bi se pokazalo da je za postizanje ovog cilja neophodno ovla-enje koje ugovori ne dodeljuju Uniji, Evropski parlament i Savet u redovnoj legislativnoj proceduri mogu usvojiti odredbe sa ciljem da olakaju postizanje cilja, a iz istog razloga Savet moe novina koju donosi Lisabon u posebnoj


legislativnoj proceduri usvojiti mere koje se odnose na socijalnu zatitu i so-cijalnu sigurnost. Za odluku je neophodna jednoglasnost u Savetu i miljenje Evropskog parlamenta. Nesumnjivo najznaajnija implementaciona mera koja je danas na snazi u ovoj oblasti je Direktiva 2004/38/EC (OJ L 158, p. 77).

Pravo na uee u izborima regulie lan 22. Svakom graaninu koji boravi na teritoriji drave lanice iji nije dravljanin garantovano je pravo da glasa i da se pojavi kao kandidat na lokalnim izborima u mestu boravka pod istim uslo-vima kao i dravljani te drave. Precizna pravila o uivanju ovog prava donosi Savet jednoglasno po posebnoj zakonskoj proceduri i poto konsultuje Evrop-ski parlament. Derogacija ovih pravila je doputena ako to zahtevaju specifini problemi neke drave lanice. Isti pravni reim Ugovor propisuje i za pravo na uee u izborima za Evropski parlament. Sada su na snazi Direktiva 94/80/EC (uee graana na lokalnim izborima), Direktiva 93/109/EC (uee graana na izborima za Evropski parlament) i najnovija Direktiva 2013/1/EU, koja je usvojena 20. decembra 2012, a koja olakava kandidovanje graana na izborima za Evropski parlament 2014. godine.20

Pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu od strane diplomatskih i kon-zularnih predstavnitava drava iji nisu dravljani graani Unije uivaju na teritoriji drava nelanica kod kojih njihova drava nije predstavljena i to pod istim uslovima kao i dravljani drave iju zatitu zatrae. Implementacija odre-daba lana 23 poverena je dravama lanicama koje su u obavezi da usvoje ne-ophodne odredbe i otponu meunarodne pregovore sa treim dravama kako bi obezbedile ovu vrstu zatite. Savet moe, i to je novina koju donosi Ugovor iz Lisabona, po posebnom legislativnom postupku i poto konsultuje Parlament, usvojiti direktive kojima se utvruju mere koordinacije i saradnje kako bi se olakala ova zatita. Inae, Komisija je jo decembra 2011. godine usvojila pred-log Direktive o konzularnoj zatiti u inostranstvu, koja treba da ustanovi jasna i obavezujua pravila o usklaivanju i koordinaciji konzularnih organa drava lanica, ali on jo nije proao posebnu zakonsku proceduru u Savetu.

Osim graanske inicijative, lan 24 Ugovora o funkcionisanju EU potvr-uje i pravo graana na peticiju Evropskom parlamentu, obraanja Ombudsma-nu i pravo da se obrati svakoj instituciji, telu, slubi ili agenciji na jednom od zvaninih jezika i da dobije odgovor na tom jeziku.

Nadzor nad sprovoenjem odredaba o zabrani diskriminacije i graanstvu poveren je Komisiji koja svake tri godine podnosi izvetaj Evropskom parlamentu, Savetu i Ekonomskom i socijalnom komitetu. Izvetaj u obzir uzima i razvoj EU.

0 Council Directive 0//EU amending Directive /0/EC as regards certain detailed arrangements for the exercise of the right to stand as a candidate in elections to the Eu-ropean Parliament for citizens of the Union residing in a Member Sate of which they are not nationals (OJ L , p. 8).


Na bazi izvetaja i ne dirajui u ostale odredbe osnivakih ugovora Savet moe, u specijalnom zakonodavnom postupku i poto pribavi odobrenje Evropskog parla-menta, jednoglasno usvojiti odredbe kojima se jaaju navedena prava ili se dodaje neko novo pravo. Te odredbe stupaju na snagu tek poto ih odobre drave lanice u skladu sa ustavom predvienim procedurama (lan 25).

Analiza prava koja su exempli gratia navedena kao deo instituta graanstva ukazuje da su ona veoma raznolika. Ratione materiae moemo ih ugrubo svr-stati u politika prava (pravo na uee u izborima), graanska u uem smislu (pravo na kretanje i nastanjivanje, pravo na odgovor institucija, tela i slubi) i zatitna prava (pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu, pravo na obraanje Parlamentu, Ombudsmanu). Ona se, takoe, mogu podeliti ratione temporis na ona koju su bila poznata pravnom poretku EZ i pre Mastrihta (e.g. pravo obra-anja Parlamentu) i nova prava (e.g. pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu). Konano, ona se mogu klasifikovati ratione personae, odnosno prema benefici-jaru. Takva klasifikacija pokazae nam da prava sabrana u ovom institutu nisu ekskluzivnog karaktera, tj. da ih ne uivaju samo i iskljuivo graani Unije, ve i lica koja legalno borave na teritoriji drava lanica. U krug ekskluzivnih prava nesumnjivo spada pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu. Takva arenoli-kost navee neke autore da zakljue da graanstvo predstavlja zapravo konglome-rat arenolikih prava koja uivaju razliiti beneficijari izmeu kojih ne postoji nikakva veza.

graanstvo u sudskoj praksi

Za razliku od graanstva EU koje u pravni poredak ulazi tek Ugovorom iz Mastrihta, institut dravljanstva jedan je od onih instituta koji mu uveliko prethode i na kojima je on, u izvesnom smislu, zasnovan, budui da je jedna od osnovnih determinanti njegovog domena ratione personae. Otuda ne udi to je ono, istina posredno, bilo esto predmet razmatranja Suda. Jo manje udi to je to posredovanje ilo preko slobode kretanja i nastanjivanja. Ponekad je, pak, sticajem okolnosti ak i pre uvoenja graanstva EU, u ijem je ono te-melju, dravljanstvo bilo u sri spora. Vodeim sluajem smatra se postupak Mikeleti (Micheletti) presuen 1992. godine.21 Gospodin Mikeleti, dravljanin Argentine koji je naknadno stekao italijansko dravljanstvo, budui da je jedan od njegovih roditelja italijanski dravljanin, zatraio je od vlasti panske pokra-jine Kantalabrije privremenu dozvolu za boravak i dobio je. Pre njenog isteka,

C- Mario Vicente Micheletti and others v Delegacin del Gobierno en Cantabria, , ECR I-04239. Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=CELEX:0J0:EN:HTML (Pristupljeno 5..0)


Mikeleti je zatraio i stalnu dozvolu za boravak kako bi tu zasnovao svoju sto-matoloku praksu. Dozvola mu je, ovom prilikom, uskraena. Naime, panski graanski zakonik u sluajevima dvojnog dravljanstva, od kojih nijedno nije dravljanstvo panije, nalagao je da se to lice smatra dravljaninom one drave na ijoj je teritoriji imao stalno boravite pre ulaska u paniju. Kako je gospodin Mikeleti imao boravite na teritoriji Argentine, to se on imao smatrati njenim dravljaninom, a ne dravljaninom Italije. Kao dravljanin drave nelanice, gospodin Mikeleti nije uivao pravo na slobodu kretanja i nastanjivanja, uklju-ujui tu i pravo na osnivanje agencija i obavljanje samostalnih delatnosti linim radom. panski sud, pred kojim je Mikeleti uloio tubu za ponitaj, zaustavio je postupak i, budui da je pokrenuto pitanje komunitarnog prava, zatraio od Suda pravde odluku o prethodnom pitanju. Sud pravde je zahtev prihvatio, ali je pitanje preformulisao i upustio se u zadatak da utvrdi da li odredbe komunitar-nog prava koje se tiu slobode nastanjivanja spreavaju dravu lanicu da uskrati dravljanima druge drave lanice, koji u isto vreme poseduju i dravljanstvo drave nelanice, pravo na tu slobodu na osnovu toga to ga pravo drave do-maina smatra dravljaninom drave nelanice.22 Njegov odgovor je glasio: Po meunarodnom pravu, na svakoj je dravi lanici, uz duno potovanje (kurziv aut.) prava Zajednice, da postavi uslove za sticanje i gubitak dravljanstva. Nije, meutim, doputeno da drava lanica svojom legislativom ogranii dejstva dr-avljanstva koje je dala druga drava lanica, tako to e nametnuti dodatni uslov za priznanje tog dravljanstva u pogledu vrenja osnovnih sloboda koje predvia Ugovor.23 Sud e zakljuiti da komunitarno pravo ne doputa podvr-gavanje priznanja statusa dravljanina Zajednice jednom takvom uslovu kao to je uslov da lice o kome je re ima prebivalite na teritoriji drave lanice,24 Sud e nai za shodno i da istakne: Takav zakljuak podupire injenica da bi kao posledica doputanja takve mogunosti kategorija lica na koju bi se primenjivala pravila o slobodi nastanjivanja Zajednice varirala od drave lanice do drave lanice.25

Prva i najee prepoznata poruka ove presude bila je potvrda da dra-vljanstvo ostaje izvan domaaja komunitarnog prava, u carstvu drave, i da drave lanice odluuju o uslovima njegovog sticanja i, kao da je to ilo prirodno jedno sa drugim, uslovima gubitka dravljanstva. Ono to je, pokazae se, veina ko-mentatora propustila da primeti ili moda naglasi jeste znaenje i znaaj formulacije

C- Mario Vicente Micheletti, para. 8.

Ibidem, para. 0.

Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. .


uz duno potovanje prava Zajednice. Jer, ako je dravljanstvo ostalo izvan doma-aja prava EZ, dakle izvan osnivakih ugovora i legislativnih ovlaenja institu-cija EZ, ako je ostalo u sferi, da upotrebimo tada ve etablirani vokabular Suda, zadranih ovlaenja drava, emu to drave treba da posvete dunu panju? Je li drava lanica slobodna da definie uslove za sticanje i prestanak dravljanstva ili joj komunitarno pravo, kasnije pravo EU, ipak namee izvesna ogranienja? I, ako namee, kakva? Da li postoji razlika izmeu postojanja zadranih ovlaenja i njihovog vrenja?

Odgovor na ova pitanja ekae se gotovo dve decenije. U meuvremenu, od uvoenja instituta graanstva pa do presude u sluaju Rotman, pre toga u sluaju panija v. Velika Britanija i Evan i Sevinger, jurisprudencija e se baviti pitanjem pravne prirode i sadrine instituta graanstva (Grzelczyk) i krajnjim domaajem prava na slobodu kretanja kao jednog od fundamentalnih prava in-stituta graanstva (Grzelczyk, Zombrano, Makkarti, Dereci).

Prelomni moment svakako je ve pominjani sluaj Rudija Grzelika (Rudy Grzelczyk), koji se pred Sudom naao 2001. godine.26 Grzelik, francuski dr-avljanin, zapoeo je 1995. godine studije fizikog obrazovanja u Belgiji. Tokom prve tri godine on je, zahvaljujui povremenim poslovima i pozajmicama, uspe-vao da finansira svoje studije. Na etvrtoj, zavrnoj godini obratio se univerzitetu sa zahtevom da mu se dodeli pomo na koju, u slinoj situaciji, imaju pravo studenti dravljani Belgije. Njegov zahtev je na tom nivou povoljno reen, ali kada se univerzitet obratio nacionalnim organima vlasti za refundaciju, odgovor je bio negativan: nadleni organ zastupao je stanovite da Grzelik ne ispunjava zahteve koji se postavljaju za dodeljivanje pomoi, u prvom redu zahtev da bude dravljanin Belgije. Pravosudni organ, pred kojim je Grzelik pokrenuo postu-pak za ponitaj ove odluke, obratio se Sudu sa pitanjem da li je dodeljivanje ove vrste pomoi iskljuivo belgijskim dravljanima suprotno pravu EZ, a posebno principu evropskog graanstva i principu zabrane diskriminacije.27

U svom obraanju Sudu belgijska i danska vlada su, rukovodei se do tada vladajuim shvatanjem da pravo na slobodu kretanja i nastanjivanja zapravo znai pravo da se putuje i boravi kako bi se prihvatila ve uinjena ponuda za zaposlenje na teritoriji druge drave lanice, zauzele stanovite da graanstvo Unije nije gra-anima donelo nova i ira prava u odnosu na ona koja ve proistiu iz Ugovora o EZ i sekundarne legislative: (P)rincip graanstva Unije nema autonomni sadraj, ve je samo povezan sa drugim odredbama Ugovora.28 Kao to je bilo za oeki-

C-8/ Rudy Grzelczyk v Centre public daide sociale dOttignies-Louvain-la-Neuve, 00, ECR I-0.

Judgement of the Court of 0 September 00, para. .

8 Ibidem, para. .


vati, Portugal, koji je bio jedan od najistaknutijih zagovornika unoenja instituta graanstva, zauzima potpuno suprotno stanovite. On se najpre obraunava sa do tada ustaljenim shvatanjem prava na slobodu kretanja i nastanjivanja, kao i prava na zabranu diskriminacije po osnovu dravljanstva za koje se smatralo da su nuno povezani sa ekonomskom aktivnou: ... po stupanju na snagu Ugovora o Evropskoj uniji, komunitarno pravo vie ne smatra dravljane drava lanica primarno ekonomskim faktorom u sutinski ekonomskoj zajednici. Jedna od po-sledica uvoenja graanstva Unije je da se ogranienja i uslovi koje komunitarno pravo namee u ostvarivanju prava na slobodu kretanja i nastanjivanja unutar teri-torije drava lanica ne mogu tumaiti kao da se odnose na iskljuivo ekonomsko pravo koje proistie iz Ugovora o EZ, ve tako da se tiu samo onih izuzetaka koji su zasnovani na razlozima javne politike, javne bezbednosti ili javnog zdravlja. tavie, ako su od trenutka kada je Ugovor o Evropskoj uniji stupio na snagu dr-avljani drava lanica stekli status graana Unije i prestali se smatrati iskljuivo ekonomskim agentima, sledi da se i primena (tada vaee regulative, prim. aut.) mora proiriti na sve graane Unije, bilo da oni jesu ili nisu radnici u smislu (te regulative, prim. aut.).29 Vredi napomenuti da je Komisija u osnovi sledila stav Portugala, ali pod uslovom da situacija graanina Unije ima relevantnu vezu sa dravom lanicom o kojoj je re.30

Sud e svoje rezonovanje zapoeti konstatacijom da injenice iz primarnog postupka uskraivanje pomoi iskljuivo na bazi dravljanstva nedvosmi-sleno ukazuju da je Grzelik izloen diskriminaciji. Odredba kojom se diskri-minacija na bazi dravljanstva zabranjuje (u to doba re je o odredbama lana 6 Ugovora o EZ) mora se, nastavlja Sud, itati u vezi sa odredbama Ugovora o EZ koje se odnose na graanstvo kako bi se utvrdio domen njene primene. I potom: Graanstvo Unije je predodreeno da predstavlja osnovni status dr-avljana drava lanica koji omoguava onima koji se nau u istoj situaciji da uivaju isti pravni tretman nezavisno od svog dravljanstva, uz izuzetke koji su izriito predvieni.31

Graanin EU koji legalno boravi na teritoriji druge drave lanice moe se pozvati na zabranu diskriminacije na bazi dravljanstva u svim situacijama koje potpadaju pod komunitarno pravo ratione materiae32, ukljuujui tu i ostva-rivanje osnovnih sloboda garantovanih Ugovorom o EZ i ostvarivanje prava na slobodu kretanja i nastanjivanja kako je ono propisano kao pravo graanina

Ibidem, para. .

0 Ibidem, para. .

Ibidem, para. .

Ibidem, para. .


Unije.33 Do preokreta, koji krug beneficijara iri izvan kruga radnika, dolo je, po miljenju Suda, stupanjem na snagu Ugovora o EU koji uvodi graanstvo EU u Ugovor o EZ i dodaje poseban odeljak koji se odnosi na obrazovanje i profesio-nalnu obuku: U dodatom tekstu nema niega to bi upuivalo da studenti koji su graani Unije, kada odlaze u drugu dravu lanicu da bi studirali tamo, gube prava koja Ugovor daje graanima Unije.34

Sa sluajem Grzelik institut graanstva definitivno je iskoraio iz svoje ekonomske dimenzije i osvojio novu, socijalnu dimenziju, briui podeljenost izmeu ekonomsko aktivnih graana i onih koji to nisu.35 Uee u prekogra-ninim ekonomskim aktivnostima vie nije bilo pretpostavka za uivanje pra-va na slobodu kretanja i nastanjivanja graana EU na teritoriji drugih lanica. Graanstvo Unije se poinje nazivati petom osnovnom slobodom36 sa uzbu-ujuom budunou najdinaminije slobode.37 Ipak, jedno ozbiljno ograni-enje prava na slobodu kretanja i nastanjivanja za graane Unije ostaje: ono se ne primenjuje u takozvanim unutranjim situacijama. Godinama posle sluaja Grzelik Sud e stajati na stanovitu da se odredbe o slobodi kretanja ne mogu primeniti na situacije koje su u svim relevantnim aspektima ograniene na jednu dravu lanicu i u kojima ne postoji nijedna taka vezivanja sa situacijama koje ureuje pravo EU.38 A onda e se dogoditi sluaj Zambrano.39

Ibidem, para. .

Ibidem, para. 5.

5 Detaljnije o tome videti e.g. Sergio Carrera, What Does Free Movement Mean in Theory and Practice in an Enlarged EU?, European Law Journal, Vol. , No. , November 005, pp. .

E.g. Editorial Commetary, Two-Speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?, Common Market Law Review, Vol. 5, Issue , 008, pp. .

Herlin-Karnell, E., European Arrest Warrant Cases and the Principles of Non-Discrimina-tion and EU Citizenship, Mod. L Rev. 8 (00).

8 Videti e.g., Joined Cases 5 & /8, Morson & Jhanjan v. State of the Netherlands, 8 E.C.R. , para. ; Case C-5/, Petit v. Office national des pensions, E.C.R. I-, para. 8; Joined Cases C-/ & C-5/, Land Nordrhein-Westfalen v. Uecker & Jacquet v. Land Nordrhein-Westfalen, E.C.R. I-, para. ; Joined Cases C-5/C-8/ & C-80/, Khalil v. Bundesanstalt fr Arbeit & Nasser v. Landeshauptstadt Stuttgart & Addou v. Land Nordrhein-Westfalen, 00 E.C.R. I-, para. . Ovo pravi-lo je razvijeno preteno u sluajevima koji se odnose na nadlenost drava u domenu krivinog prava, ali je primenjeno i u oblasti slobode kretanja usluga i slobode kretanja roba.

Case C-/0, Zambrano v. Office national de lemploi (8 Mar. 0). Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:00J00:EN:HTML (Pristu-pljeno 5..0)


Ukratko, injenice koje su dovele do primarnog spora glase ovako. Gospo-din Zambrano, kolumbijski dravljanin, legalno je doao u Belgiju 1999. godine, uskoro mu se pridruila i supruga. Iako je njegov zahtev za azil odbijen, on nije proteran zbog principa non-refoulment. Nastavlja sa pokuajima da legalizuje svoj boravak na teritoriji Belgije, iako nema dozvolu za boravak, a time ni do-zvolu za rad, uspeva da pronae posao i proiri porodicu. Dok vodi postupke za ponitaj odluka kojima mu je pravo legalnog boravka uskraeno, Zambrano gubi posao i podnosi zahtev za pomo u sluaju nezaposlenosti. Kada mu zahtev bude tek delimino uvaen, on e pokrenuti postupak i za ponitaj te odluke, a nadleni sud e se obratiti Sudu pravde. Iako se pitanje primarno odnosilo na pravo na beneficije u sluaju nezaposlenosti, sutinsko pitanje je zapravo bilo da li dravljanin drave nelanice, koji je lan porodice graanina Unije koji nije naputao teritoriju drave lanice iji je dravljanin, ima pravo na slobodu nastanjivanja. Odnosno, da li je Belgija, uskrativi mu dozvolu na nastanjivanje koja je pretpostavka dozvole za rad, povredila pravo njegove maloletne dece koja su graani Unije, budui da su roenjem stekli belgijsko dravljanstvo? Ili postoji sekundarno pravo na nastanjivanje / boravak roditelja koji su dravljani tree drave, a ija su deca graani Unije. Nacionalni sud je kao relevantno pravo oznaio lanove 18, 20 i 21 Ugovora o funkcionisanju EU, kao i lan 3.1 Direktive, koji njenu primenu ograniava na graane EU koji dolaze ili se na-seljavaju na teritoriji drave lanice iji dravljani nisu, kao i na lanove njihovih porodica koji ih prate.

Kao to je bilo za oekivati, drave lanice koje su Sudu iznele svoja stano-vita, ali i Komisija, zastupale su stanovite da se pravo EU ne moe primeniti na ovaj sluaj budui da pravo na slobodu kretanja i nastanjivanja ne pokriva situaciju u kojoj se nalazi drugo i tree dete Zambrana koji bez prekida borave na teritoriji drave lanice iji su dravljani. to se Suda tie, on e najpre saeti pitanja koje mu je uputio nacionalni sud u jedno: da li otac maloletne dece koja su graani Unije, ali nisu naputala teritoriju drave ije dravljanstvo imaju, ima pravo na boravak na teritoriji drave iji su oni dravljani i da li je on izuzet od obaveze da pribavi dozvolu za rad? Ne troei se mnogo na objanjavanje i u inae neuobiajeno kratkoj presudi, Sud e jednostavno konstatovati da se Direktiva ne primenjuje na situacije kakva je gospodina Zambrana. Nadalje e, oslanjajui se na izreku iz Grzelik sluaja o graanstvu kao osnovnom statusu, Sud ustvrditi da lan 20 UFEU zabranjuje nacionalne mere ije je dejstvo da graane Unije liavaju izvornog uivanja sutine prava koja im pripadaju na bazi statusa graana Unije.40 Odbijanje dozvole za boravak gospodinu Zambranu primoralo bi njegovu decu da napuste teritoriju EU i liilo ih izvornog uivanja

0 Judgement, para. .


sutine njihovih prava koja proistiu iz statusa graana. Isto vai i za uskra-ivanje radne dozvole jer bi to moglo liiti oca porodice mogunosti da sebi i porodici obezbedi dovoljno sredstava za ivot, to bi takoe prinudilo decu da napuste teritoriju Unije. Stoga Sud zakljuuje:

()lan 20 UFEU se treba tumaiti tako da znai da on zabranjuje dravi lanici da odbije da izda dravljaninu tree drave od koga maloletna deca, koji su graani Evropske unije, zavise, pravo na boravak drave lanice u kojoj su oni nastanjeni i ije dravljanstvo imaju i da odbije da d radnu dozvolu tom dra-vljaninu tree drave, u meri u kojoj te odluke liavaju tu decu izvornog uivanja sutine prava koja prate status graana Evropske unije.41

Sluaj Zambrano je naiao na ogroman odjek u doktrini,42 ali je uzburkao i raspravu unutar pravosudnog sistema EU. Miljenje Opteg pravobranioca u ovom sluaju nailo je na razliite reakcije meu samim pravobraniocima. Tako ga je pravobranilac Kokot (Kokott) otvoreno kritikovao43, dok je Trstenjak izbe-gao da zauzme jasan stav o tom pitanju.44 Zbog toga, ili iz nekih drugih razloga, tek Sud se u potonjoj jurisprudenciji usmerio na preciziranje i uslovljavanje pra-va lanova porodice graana EU koji su dravljani drave nelanice na slobodno kretanje i nastanjivanje.

Gospoa Makarti (McCarty), britansko-irska dravljanka, roena i ne-prekidno nastanjena u Velikoj Britaniji, pozvala se na svoje pravo nastanjiva-nja kako bi ishodila dozvolu za nastanjivanje svom suprugu, dravljaninu tree drave. Sud pravde je, meutim, konstatovao da se lan 21 UFEU ne moe ovde primeniti budui da nijedan element situacije gospoe Makarti ne ukazuje da je nacionalna mera o kojoj je re deluje tako da je liava izvornog uivanja sutine njenih prava koja prate njen status kao graanina Unije, ili ugroavaju njeno pravo da se kree i nastanjuje slobodno unutar granica drava lanica....45

Judgement, para. 5.

Videti, e.g. Anja Wiesbrock, Union Citizenship and Redifinitiion of the internal Situa-tions Rule: The Implications of Zambrano, German Law Journal, Vol. , No , 0, pp. 00.

Videti Case C-/0, Shirley McCarthy v. Secy of State for the Home Dept (5 May 0), Op. of Advocate Gen. Kokott, para. (5 Nov. 00). Dostupno na: http://eur-ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:00C0:EN:HTML (Pristupljeno 5..0)

Videti Case C-5/0, Secy of State v. Dias, Op. of Advocate Gen. Trstenjak, para. ( Feb. 0). Dostupno na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:00C05:EN:HTML (Pristupljeno 5..0)

5 Videti Case C-/0, Shirley McCarthy v. Secy of State for the Home Dept (5 May 0), para. . Dostupno na http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-/0 (Pristupljeno 5..0)


U sluaju Dereci Sud je naglasio posebnost i izuzetnost situacija u ko-jima se kriterijum formulisan u Zambrano sluaju primenjuje. Sud je, naime, istakao da se on primenjuje u situacijama u kojima bi graanin EU bio primo-ran da napusti teritoriju Unije u celini, a ne samo teritoriju drave lanice iji je dravljanin. tavie, kriterijum se odnosi na situacije u kojima se pravo na nastanjivanje ne moe odbiti dravljaninu tree drave koji je lan porodice dravljanina drave lanice jer bi na taj nain delotvornost graanstva Unije za to lice bilo ugroeno. Meutim, sama injenica da je za dravljanina drave la-nice pogodnije da zbog ekonomskih ili drugih razloga ili da bi porodica ostala na okupu na teritoriji Unije lan porodice koji nije dravljanin drave lanice nastavi da boravi na teritoriji Unije ne znai, samo po sebi, da bi graanin Unije bio primoran da napusti teritoriju Unije ako bi njegovom lanu porodice takvo odobrenje bilo uskraeno.46

Druga, relativno izdvojena linija post-Mastrihtske jurisprudencije Suda pozabavila se odnosom izmeu instituta graanstva i dravljanstva, odnosno pitanjem domaaja slobode odluivanja drava lanica u ovoj materiji. Pogle-dajmo dva vodea sluaja ove struje, panija protiv Velike Britanije (Spain v. United Kingdom)47 i Eman i Sevinger (Eman and Sevinger).48 U prvom od njih, Velika Britanija je optuena da je dozvoljavajui stanovnicima Gibraltara koji nisu britanski dravljani, ali imaju poseban status kao kvalifikovani graani Komonvelta (KGK), da uestvuju u izborima za Evropski parlament prekrila pravo EU; u drugom sluaju je holandski sud, na zahtev tuioca u primarnom postupku, zatraio od Suda da se izjasni da li je Holandija, uskraujui pravo svojim dravljanima koji su trajno naseljeni na Antilima, karipskom delu Ho-landije, na koje se pravo EU ne primenjuje, prekrila pravo EU.

Case C-5/ Murat Dereci and Others v Bundesministerium fr Inneres, 0, ECR 5. Re je o pridruenim sluajevima pet tuilaca koji su svi dravljani drava ne-lanica a koji su eleli da se nastane u Austriji zajedno sa svojim porodicama. Nijedan od lanova njihovih porodica koji je graanin Unije nije koristio pravo na slobodu kretanja i nastanjivanja unutar Unije. Judgement, para. 8. Za detaljniju analizu ovog i sluaja McCarty videti Niamh Nic Shuibhne, Common Market Law Review, Vol , Isse , 0, pp. 80.

Case C-5/0 Kingdom of Spain v. United Kingdom 00, ECR I-. Dostupno na: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=ead0f0d508db5eada8a00585ad.eKaxiLceQc0LaxqMbNOax8Ke0?text=&docid=8&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=&cid=8 (Pristupljeno 5..0)

8 Case C-00/0 M.G. Evan, O.B. Sevinger v. College van burgemeester en wethouders van Den Haag, 00, ECR I-800. Dostupno na: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?docid=85&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=&cid=0 (Pristupljeno 5..0)


Sluaj panija protiv Velike Britanije svoje korene vue iz glasovite pre-sude Suda za ljudska prava u postupku Metjus (Matthews).49 Velika Britani-ja je, u skladu sa Aneksom II Akta o izborima za predstavnike u Evropskom parlamentu, putem opteg prava glasa koji je Savet usvojio Odlukom 76/787/ECSC, EEC, Euratom 1976. godine (u daljem tekstu Akt), organizovala izbo-re za Evropski parlament na teritoriji Velike Britanije. Izbori nisu odrani na teritoriji Gibraltara, na kome se, iako nije deo teritorije Velike Britanije i ima status njene kolonije, uz izvesne izuzetke, primenjuje pravo EU. Gospoa Deniz Metjus, britanska dravljanka naseljena na Gibraltaru, podnela je 1994. godine zahtev za upis u biraki spisak i bila odbijena. Ona se obratila Sudu za ljudska prava u Strazburu tvrdei da je Velika Britanija prekrila obavezu da odrava slobodne izbore u razumnom periodu tajnim glasanjem na nain koji obezbeu-je slobodno izraavanje volje naroda kada je o legislativnoj vlasti re. U presudi koja je iznenadila mnoge, Sud za ljudska prava proglasio je Evropski parlament zakonodavnim organom i konstatovao da je Velika Britanija prekrila navedeno pravo. Kako bi postupila u skladu sa presudom, Velika Britanija je 2003. godine usvojila neophodnu legislativu kojom je, osim britanskim dravljanima naselje-nim na Gibraltaru, pravo uea u izborima priznala i KGK. Njih je na ostrvu bilo oko 200, dok je neto vie od milion KGK, naseljenih na teritoriji Velike Britanije, ve tradicionalno uestvovalo kako u izborima za Evropski parlament, tako i u izborima za zakonodavne organe u Velikoj Britaniji. Imajui u vidu tra-dicionalno osetljive odnose panije i Britanije po pitanju Gibraltara, nije udno da se panija opredelila za inae krajnje nepopularnu meru u okvirima EU, a to je tuba Sudu.

Iako Komisija nije podrala njene navode ak e intervenisati u postupku na strani Britanije panija je optuila Britaniju inter alia da je dodeljivanjem prava na uee u izborima za Evropski parlament KGK prekrila lanove Ugo-vora o EZ, koji se odnose na sastav i izbore Parlamenta (ex l. 189, 190), i la-nove koji ureuju graanstvo EU (ex l. 17) i pravo na uee u izborima (ex l. 19) koji, tumaeni istorijski i sistemski, priznaju pravo glasa i uea u izborima kao kandidata samo graanima Evropske unije.50 Po miljenju panije, samo se graanima Unije moe priznati pravo da glasaju na izborima za Evropski parlament zbog direktne veze izmeu graanstva Unije i dravljanstva drave lanice, na jednoj strani, i uivanja prava koje daje Ugovor, na drugoj strani. Svako proirivanje ovih prava na druga lica mora biti izriito, bilo Ugovorom ili odredbama sekundarne legislative. Kako priznavanje prava da glasa i da bude kandidat tako potpada pod ovlaenje Zajednice, svaka izmena domena ratione

Matthews v. the United Kingdom, ECHR 8 February Application No. 8/.

50 Case C-5/0 Kingdom of Spain v. United Kingdom, Judgement, para. .


personae tog prava moe se izvesti samo putem prava Zajednice.51 Komenta-riui termin narodi drava lanica panija e ustvrditi da je to stilska for-mulacija koja se odnosi na lica koja dele isto dravljanstvo a ne na sva lica koja naseljavaju odreenu teritoriju. Upotreba termina narod u znaenju nacija u ustavima nekoliko drava lanica potvruje takvo tumaenje.52 panija je, tako-e, osporila mogunost da prava koja proistiu iz graanstva Unije mogu imati razliito polje primene i istakla da jedinstvo jeste jedna od odlika koje definiu graanstvo, u smislu da svi oni koji su ovlaeni da uivaju ovaj status treba da uivaju svoja prava i budu podvrgnuti svojim obavezama u celini.53

Sud, meutim, nee prihvatiti argumente panije. Sud e konstatovati da se iz relevantnih odredaba Ugovora ne moe izvesti princip da su graani Unije jedina lica koja su ovlaena svim drugim odredbama Ugovora.54 tavie, kon-statuje Sud, time to lan 17.2 EZ propisuje da graani Unije uivaju prava koja su im poverena Ugovorom i podvrgnuti su obavezama koje im namee, Ugovor priznaje prava koja nisu vezana ni za graanstvo Unije niti ak za dra-vljanstvo drave lanice.55 Uostalom, to to je graanstvo Unije predodreeno da predstavlja osnovni status dravljana drava lanica, omoguavajui onima koji se nau u istoj situaciji da uivaju isti pravni tretman nezavisno od svog dravljanstva, uz izuzetke koji su izriito predvieni pozvae se Sud na svo-ju izreku u glasovitom sluaju Grzelik, ne znai nuno da su prava priznata Ugovorom ograniena na graane Unije.56 On e zakljuiti da, prema pravu Zajednice, kakvo ono sada jeste, odreivanje lica koja su ovlaena da glasaju i da budu kandidati u izborima za Evropski parlament spada u ovlaenje svake drave lanice u skladu sa pravom Zajednice (kurziv aut.) i da (navedeni lanovi Ugovora o EZ, prim. aut.) ne spreava lanice da pravo da glasa i da bude kan-didat daju odreenim licima koja su za njih tesno vezana, a koja nisu njihovi sopstveni dravljani ili graani Unije koji borave na njihovoj teritoriji.57 Sud je smatrao da, zbog razloga vezanih za ustavnu tradiciju Velike Britanije, a (U) odsustvu odredaba koje izriito i precizno utvruju koja lica imaju pravo da glasaju i budu kandidati na izborima za Evropski parlament, odluka Velike

5 Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. .

55 Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. 8.


Britanije da dopusti KGK da uestvuju u izborima za Evropski parlament i u nacionalnim izborima nije suprotna pravu Zajednice.58

Jo e izriitiji biti Sud u sluaju Eman i Sevinger kada odbaci tvrdnju holandskih dravljana kojima je uskraeno pravo da uestvuju u izborima za Parlament samo zato to borave na Antilima, na kojima se, istini za volju, pravo EU i ne primenjuje. Ponavljajui svoje zakljuke o ovlaenju drave da odlui o tome ko uiva pravo na uee u izborima za Evropski parlament, Sud e ustvrditi: U odsustvu posebnih odredaba Ugovora u tom smislu, na dravama lanicama je da usvoje pravila koja su najbolje prilagoena njihovim ustavnim strukturama.59 Sudei prema odredbama prava EU, kao i prema jurisprudenciji Suda za ljudska prava, kriterijum boravita se, u principu, ne ini neadekvatnim za odreivanje ko ima pravo da glasa i da bude kandidat na izborima za Evrop-ski parlament.60

Previajui opominjuu frazu o potovanju prava Zajednice, Komisija i svih osam drava lanica, koje su intervenisale u sluaju Rotman (Rottmann), bile su duboko uverene da gubitak, kao i sticanje, dravljanstva nije materija koju ureuje pravo EU, ve je to materija unutranjeg prava drava lanica.61 Janko Rotman, austrijski dravljanin po roenju i graanin EU od ulaska Austrije u EU, napustio je Austriju poto je bio osumnjien za profesionalnu prevaru i, koristei svoje pravo na slobodu nastanjivanja, naselio se u Nemakoj. Godine 1999. stekao je nemako dravljanstvo naturalizacijom, to je dovelo do gubitka austrijskog dravljanstva ex lege. Rotman je nemakim vlastima zatajio da je protiv njega pokrenut postupak u Austriji koja je za njim izdala poternicu. Kada su te injenice postale poznate vlastima, one oduzimaju Rotmanu dravljanstvo uz obrazloenje da je ono steeno prevarom. Sluaj je postao utoliko interesant- niji to Rotman nije mogao da povrati austrijsko dravljanstvo budui da nije ispunjavao zakonom predviene uslove. Kao posledica svega toga, gubitak

58 Ibidem, para. .

5 Case C-00/0 M.G. Evan, O.B. Sevinger v. College van burgemeester en wethouders van Den Haag, Judgement, para. 50.

0 Ibidem, para. 55. Za detaljniju analizu ove dve presude i presude u sluaju panija protiv Velike Britanije videti Basselink, L.F.M, Case C5/0, Spain v. United Kingdom, judge-ment of the Grand Chamber of September 00; Case C00/0, Eman and Sevinger, judgement of the Grand Chamber of September 00; ECtHR (Third Section), Sep-tember 00, Applications Nos. /0 and 80/0, Oslin Benito Sevinger and Mic-hiel Godfried Eman v. the Netherlands (Sevinger and Eman), Common Market Law Review, Vol 5, Issue , 008, pp. 88.

Case C-5/08 Janko Rottman v Freistaat Bayern, 00, ECR I-01449. Dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:008J05:EN:NOT (Pristuplje-no 5..0)


nemakog dravljanstva znaio je za Rotmana da e on postati lice bez dra-vljanstva i da e izgubiti i graanstvo EU. Stoga je pred federalnim administrativ-nim sudom pokrenuo postupak za ponitaj odluke o oduzimanju dravljanstva tvrdei da je ona protivna meunarodnom pravu koje zabranjuje apatridiju, ali i pravu EU jer povlai gubitak statusa graanina EU. Nemaki sud je odluio da aktivira postupak pribavljanja odluke o prethodnom pitanju i obratio se Sudu pravde sa sledeim pitanjem: da li je protivno pravu Evropske unije, a posebno lanu 17 EZ, da drava lanica oduzme dravljanstvo graaninu Unije koje je on stekao naturalizacijom i dobio pristupanjem, ukoliko to oduzimanje liava to lice statusa graanina Unije i uivanja prava koje uz njega idu i ostavlja to lice bez dravljanstva?62

U izuzetno opreznom i uz to kontradiktornom miljenju, Opti pravobra-nilac Maduro e ustvrditi da sticanje i gubitak dravljanstva spadaju u iskljuivu nadlenost drave lanice, koju Unija potuje, ali i da nijedno ovlaenje drave nije apsolutno ukoliko je re o materiji koja spada u domen prava EU. Kon-statujui da su dravljanstvo i graanstvo Unije, iako povezani, ipak uzajamno nezavisni, on zakljuuje da, uprkos tome to je dravljanstvo drave lanice pretpostavka pristupanja graanstvu Unije , korpus prava i obaveza koji prati ovo drugo ne moe se neopravdano ograniiti prvim (para. 23), jer bi ovlae-nja Unije da odreuje prava i obaveze graana bila ugroena (para. 26) ukoliko bi Unija bila apsolutno spreena da intervenie u ovom domenu. Iako liavanje dravljanstva nije protivpravno samo stoga to ono dovodi do gubitka graan-stva Unije to bi liilo drave lanice autonomnosti u ovoj oblasti i vodilo nepotovanju nacionalnog identiteta drava lanica koje primarno pravo EU inae garantuje pravo EU se mora uzeti u obzir: svako pravilo komunitarnog pravnog poretka (para. 28) moe posluiti kao ogranienje vrenja diskrecionih ovlaenja drava lanica u ovoj oblasti. Ipak, Opti pravobranilac e zakljuiti da oduzimanje dravljanstva u sluaju Rotmana nije protivno meunarodnom pravu, kao ni pravu EU. Oigledno protivreei svom stavu da vrenje prava gospodina Rotmana kao graanina Unije ... utie na promenu njegovog linog statusa (para. 13), on nalazi da liavanje dravljanstva (Rotmana, prim. aut.) nije povezano sa ostvarivanjem prava i sloboda koje proistiu iz Ugovora (para. 33) i da oduzimanje dravljanstva steeno prevarom odgovara legitimnim inte-resima (drava lanica, prim. aut.) da zadovolje svoj zahtev u pogledu lojalnosti svojih dravljana (para. 33).

Nagovetavajui dramatino odstupanje od miljenja Pravobranioca, Sud e rei: Jasno je da situacija u kojoj graanin Unije koji je, kao tuilac u glav-nom postupku, suoen sa odlukom o povlaenju naturalizacije koje su usvojile

Case C-5/08 Janko Rottmann v Freistaat Bayern, 00, ECR, para. .


vlasti jedne drave lanice i koja ga, poto je izgubio dravljanstvo druge drave lanice koje je izvorno posedovao, stavlja u poloaj koji moe izazvati da izgubi status dat lanom 17 EZ i prava koja prate taj status, spada, zbog svoje prirode i posledica, u domen prava EU.63 Sud e svoje razmatranje nastaviti prizivajui ve zaboravljeni potencijal izreke iz sluaja Mikeleti: iako pitanje sticanja i gu-bitka dravljanstva spada u nadlenost drava lanica, to ne menja injenicu da, u situacijama koje pokriva pravo Evropske unije, nacionalna pravila o kojima je re moraju posvetiti duno potovanje pravu Evropske unije,64 ukljuujui tu i materiju dravljanstva.65 U tim okolnostima, nastavlja Sud, na Sudu je da presudi o pitanjima koje mu je uputio nacionalni sud a koja se tiu uslova pod kojima graanin Unije moe, zato to e izgubiti dravljanstvo, izgubiti status graanina Unije i tako biti lien prava koja prate taj status.66

Sud e spremno prihvatiti stav da oduzimanje dravljanstva zbog obmane odgovara razlozima javnog interesa i da je legitimno da drave ele da zatite poseban odnos solidarnosti i dobre vere izmeu sebe i dravljana, kao i reci-pronost prava i obaveza, koji tvore temelj dravljanske veze.67 Legitimnost, nesumnjiva sa stanovita meunarodnog prava, ipak obavezuje nacionalni sud da oceni da li je takva mera proporcionalna (kurziv aut.) u pogledu posledica koje za sobom povlai u svetlu prava EU, a uz to i nacionalnog prava, ukoliko je to prigodno68:

Imajui u vidu znaaj koji primarno pravo pridaje statusu graana Unije, kada se ispituje odluka o povlaenju naturalizacije, neophodno je, stoga, uzeti u obzir posledice koje ta odluka povlai za sobom za lice o kome je re i, ako je vano, za lanove njegove porodice imajui u vidu gubitak prava koje uiva svaki graanin Unije. U tom pogledu, neophodno je ustanoviti, posebno, da li je gubitak opravdan u odnosu na teinu prekraja koje je to lice poinilo, na protok vremena izmeu odluke o naturalizaciji i odluke o povlaenju i da li je mogue da to lice povrati izvorno dravljanstvo.69

Tako smo, posle osamnaest godina ekanja, dobili odgovore na pitanja koja je sluaj Mikeleti postavio. Materija dravljanstva jeste ostala u nadlenosti dr-ava lanica, ali je povuena razlika izmeu posedovanja ovlaenja i vrenja

Judgement, para. .

Ibidem, para. .

5 Ibidem, para. 5.

Ibidem, para. .

Ibidem, para. 5.

8 Ibidem, para. 55.

Ibidem, para. .


ovlaenja.70 Pri vrenju ovlaenja u ovoj materiji drave lanice moraju po-tovati, posvetiti dunu panju pravu EU, preciznije, moraju potovati naelo proporcionalnosti, jedno od inae nepisanih optih naela prava EU, koje je taj status steklo zahvaljujui injenici da je zajedniko pravnim porecima drava lanica. Na nacionalnom je sudu da oceni da li je naelo u konkretnom sluaju potovano. Uz pomo Suda pravde, kada to zatreba.

graanstvo kakvo jeste i kakvo moe biti

Odluka Suda da uslove za sticaj i gubitak dravljanstva ipak podvrgne pra-vu EU, a time i svojoj jurisdikciji, imala je izvanredan odjek u doktrini. Uglav-nom hvaljena kao znaajan prodor Suda, ona je navela deo doktrine da zakljui da izmeu dravljanstva drave lanice i graanstva EU ne postoji odnos zavi-snosti, odnosno da graanstvo EU jeste izveden, ali ipak autonoman institut,71 ili ak da sugeriu o pojavi nove, tree vrste dravljanstva, dravljanstva ius trac-tum.72 Kao to je bilo i za oekivati, deo doktrine izloio je presudu Suda oz-biljnoj kritici. to se institucija EU tie, one su oito sklone da domaaj presude svedu na to je mogue manju meru. Tako e Komisija u Izvetaju Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komi-tetu regiona o napretku ka efektivnom graanstvu EU za period 20112013. ustvrditi da Sud u sluaju Rotman nije doveo u pitanje ekskluzivno ovlaenje drava lanica da odlue ko moe postati njihov dravljanin i tako i graanin Unije. Pre e biti da je on uspostavio granice njihovih ovlaenja da graane Unije lie prava koja prate status graanstva Unije. On je, posebno, potvrdio da, u pogledu graana Unije, vrenje ovlaenja drava lanica da postavljaju

0 O tome videti vie u e.g. Loic Azoulai, The Retained Powers Formula in the Case Law of the European Court of Justice: EU Law as Total Law, European Journal of Legal Studies, Vol. , Issue , 0, pp. . (Pristupljeno 5..0)

Videti e.g. Denis-Jonathan Mann, Kai Peter Purnhagen, The Nature of Union Citizenship between Autonomy and Dependency on (Member) State Citizenship, A Comparative Analisys of the Rottmann Ruling, or: How to Avoid a European Dred Scott Decision?, Amsterdam Centre for European Law and Governance, Workin Paper Series 0 . Dostupno na www.jur.uvea.nl/acelg; Mario Savino, EU Citizenship: Post-National or Post-Nationalist? Revisiting the Rottmann Case through Administrative Lenses, ERPL/REDP, vol. , no , 0, pp. . Dostupno na http://www.law.yale.edu/documents/pdf/In-tellectual_Life/._Savino_Rottmann_Case_EPLR_0.pdf (Pristupljeno 5..0). Stav o autonomnosti zagovara i Opti pravobranilac Maduro u sluaju Rotman. Videti para. . (Pristupljeno 5..0)

Videti e.g. Dimitry Kochenov, The Present and the Future of EU Citizenship: A Birds Eye View of the Legal Debate, Jean Monnet Working Paper 0/, p. .

Dostupno na www.JeanMonnetProgram.org (Pristupljeno 5..0)


pravila o sticanju i gubitku dravljanstva, u meri u kojoj ona pogaaju prava koja su poverena i zatiena pravnim poretkom Unije, podleu sudskoj kontroli koja se vri u svetlu prava EU.73

No, ak da optimisti u pogledu znaenja i domaaja presude sluaja Rot-man i nisu u pravu, ne moe se sporiti dramatina evolucija koju je koncept graanstva proiveo i ogroman znaaj za ukupan pravni poredak EU, ne samo od momenta kada se pojavio kao ideja, ve i od momenta kada je postao njegov deo u pozitivnopravnom smislu te rei. Takoe se ne moe sporiti da ta evolucija nije prevashodno rezultat promena primarnog prava EU, osnivakih ugovora. Oigledna je nesklonost drava lanica gospodara ugovora da znaajno po-veaju korpus prava koja tvore institut graanstva ili korpus odredaba posveen institutu. Oigledna je njihova nesklonost i da postojea reenja revidiraju bez formalnih izmena UFEU, kroz procedure koje im, prema njegovom slovu, ve stoje na raspolaganju.

ini se da institut graanstva svoje izrastanje prevashodno duguje pro-aktivnom pristupu Suda pravde i njegovom opredeljenju da institut u celini, a posebno neka od prava koja ga tvore, poveu sa nekim tradicionalnim institu-tima komunitarnog prava i meu njima stvore najpre jednosmernu, a potom uzvratnu uzrono-posledinu vezu. Tako je veza tradicionalno shvaenog prava na slobode kretanja i nastanjivanja i slobode kretanja i nastanjivanja kao prava koje ulazi u korpus graanstva omoguilo da ovo pravo graanina raskine vezu zavisnosti od ostalih odredaba osnivakog ugovora, a da se graanstvo konstitu-ie u autonoman institut predodreen da predstavlja osnovni status dravljana drava lanica. Imajui u vidu da je slino oslanjanje na drugi tradicionalni institut institut zabrane diskriminacije ne udi da je jedan od osnovnih re-zultata evolucije graanstva irenje domaaja prava EU ratione personae daleko izvan granica prekogranino ekonomski aktivnih dravljana drava lanica.

Drugi rezultat ili je moda re o posledici jeste svojevrsno raslojava-nje instituta. Naime, krug beneficijara pojedinanih prava koja tvore graanstvo oduvek je bio razliit. Odsustvo izriite odredbe u osnivakim ugovorima ko uiva koje pravo otvorilo je prostor za dalje profilisanje razliitih krugova bene-ficijara. Dravljanstvo, kako smo videli na primeru prava na uee u izborima, nije pri tom presudni kriterijum. Ali volja drave jeste. Za sada. Dok EU ne precizira pravila, bar kada je o politikim pravima re.

European Commission, Report from the Commission to the European Paliament, the Co-uncil, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions under Article 25 TFEU, On progress towards effective EU Citizenship 20112013, Brussels, 8.5.0, COM(0) 0 final, pp. .


Bilo bi, meutim, netano rei da su se drave lanice u procesu izmene osnivakih ugovora potpuno ogluile o evoluciju graanstva. Njegovo povezi-vanje sa zabranom diskriminacije, koje donosi Lisabonski ugovor, predstavlja svojevrsno pozakonjenje onoga to je Sud ve uinio u svojoj praksi. Otvaranje mogunosti da se krug prava koja tvore graanstvo umnoi oigledan je poten-cijal za dalji razvoj instituta. Takvu potenciju nesumnjivo predstavlja i povezi-vanje instituta graanstva sa principom demokratije, odnosno principima pred-stavnike demokratije. Mogue domaaje takvog situiranja instituta ne samo u pravni, ve i u politiki sistem EU teko je naslutiti. Sve dok Sud pravde ne bude izloen takvom iskuenju i prepusti mu se. I, u vezi sa tim, nemogue je ne priznati ogromnu ulogu koju je u evoluciji instituta imao Sud pravde, kako u pogledu njegovog irenja, tako i u pogledu identifikacije njegovih ogranienja. Ali je vrlo lako preceniti je u odnosu na druge subjekte. Ne samo predistori-ja graanstva, ve i njegova najnovija istorija ukazuje da su miljenja, izvetaji, stavovi i sline izjave volje Komisije, Parlamenta, Saveta, neto to nazivamo mekim pravom, igrali znaajnu ulogu u razvoju graanstva. Posebno ne treba potceniti ulogu drava lanica, pojedinano, grupno i uzetih sve zajedno. Uz sav aktivizam Suda, drave su ostale ne samo gospodari ugovora, ve, u krajnjoj granici, i gospodari svih drugih izvora prava kada je o materiji dravljanstva re. Drugim reima, EU jo uvek nije uspela da raskine tu snanu vezu izmeu fizi-kog lica i drave koja se zove dravljanstvo, niti da se postavi na mesto drave.

Literatura

Knjige i lanci

Basselink, L.F.M, Case C145/04, Spain v. United Kingdom, judgement of the Grand Chamber of 12 September 2006; Case C300/04, Eman and Sevinger, judgement of the Grand Chamber of 12 September 2006; ECtHR (Third Section), 6 September 2007, Applications Nos. 17173/07 and 17180/07, Oslin Benito Sevinger and Michiel Godfried Eman v. the Netherlands (Sevinger and Eman), Common Market Law Review, Vol 45, Issue 3, 2008, pp. 787813.

Carrera, Sergio, What Does Free Movement Mean in Theory and Practice in an Enlarged EU?, European Law Journal, Vol 11, No 6, November 2005, pp. 699721.

Denis-Jonathan, Mann, Kai Peter, Purnhagen, The Nature of Union Citizenship between Autonomy and Dependency on (Member) State Citizenship, A Comparative Analysis of the Rottmann Ruling, or: How to Avoid a European Dred Scott Decision?, Amster-dam Centre for European Law and Governance, Working Paper Series 2011 9.


Dimitry, Kochenov, The Present and the Future of EU Citizenship: A Birds Eye View of the Legal Debate, Jean Monnet Working Paper 02/12.

Editorial Commetary, Two-Speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?, Common Market Law Review, Vol 45, Issue 1, 2008, pp. 111.

Garot, Marie-Jos, European Citizenship: 15 Years after the Maastriht Treaty, IE WPD06-07.Hallstein, Walter, Europe in the Making, Allen and Unwin, London, 1972.Herlin-Karnell, E., European Arrest Warrant Cases and the Principles of Non-Discrimina-

tion and EU Citizenship, 73 Modern Law Review 824, 2010.Maas, Willem, The Evolution of EU Citizenship, Memo for Princeton workshop on The State

of the European Union, Volume 16, September 2005.Mason Henry, Lowell, The European Coal and Steel community: Experiment in Supranational-

ism, Martinus Nijhoff, The Hague, 1955.Mazzucelli, Colette, France and Germany at Maastricht: Politics and Negotiations to Create the

European Union, Garland, New York, 1995.Niamh Nic, Shuibhne, Common Market Law Review, Vol 49, Issue 1, 2012, pp. 349380.OLeary, Siofra, The Evolving Concept of Community Citizenship: From the Free Movement of

Persons to Union Citizenship, Kluwer Law International, The Hague, 1996.Sandri, Lionello Levi, Free Movement of Workers in the European Community, Bulletin

EC 11/68, Brussels, Commission of the European Communities, 1968.Tridimas, Trakis, The General Principles of EU Law, Oxford University Press, 2009Vries, Sibe de, Bernitz Ulf, Stephen Weatherill (ed.), The Protection of Fundamental Rights in

the EU After Lisbon, Oxford and Portland, Oregon, 2013.Ward, Ian, A Critical Introduction to European Law, Cambridge, 2009.

Dokumenta institucija Evropske unije

Council Directive 2013/1/EU amending Directive 93/109/EC as regards certain detailed arrangements for the exercise of the right to stand as a candidate in elections to the European Parliament for citizens of the Union residing in a Member Sate of which they are not nationals (OJ L 26, p. 28).

Resolution on the draft Treaty Establishing the European Union, European Parliament, OJ C 77, 19 March, 1984.

Towards European Citizenship, Bulletin EC Supplement 7/75, 1975, p. 28. Bulletin EC 12-1974Bulletin EC 7/8-1975 European Commission, Report from the Commission to the European Paliament, the Council,

the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions under Article


25 TFEU, On progress towards effective EU Citizenship 2011-2013, Brussels, 8.5.2013, COM(2013) 270 final.

Tindemans, Leo, European Union, Report to the European Council, Tindemans Report, Bulletin EC 1/76, 1976.

Sudska praksa

C-184/99 Rudy Grzelczyk v Centre public daide sociale dOttignies-Louvain-la-Neuve, 2001, ECR I-06193.

C-256/11 Murat Dereci and Others v Bundesministerium fr Inneres, 2011, ECR 11315.C-325/09, Secy of State v. Dias, Op. of Advocate Gen. Trstenjak, para. 72 (17 Feb. 2011). C-369 Mario Vicente Micheletti and others v Delegacin del Gobierno en Cantabria, 1992, ECR

I-04239.C-434/09, Shirley McCarthy v. Secy of State for the Home Dept (5 May 2011), Op. of Advo-

cate Gen. Kokott, para. 31 (25 Nov. 2010).C-434/09, Shirley McCarthy v. Secy of State for the Home Dept (5 May 2011).Case C-135/08 Janko Rottman v Freistaat Bayern, 2010, ECR I-01449. Case C-145/04 Kingdom of Spain v. United Kingdom 2006, ECR I-7961. Case C-145/04 Kingdom of Spain v. United Kingdom, Judgement.Case C-300/04 M.G. Evan, O.B. Sevinger v. College van burgemeester en wethouders van Den

Haag, 2006, ECR I-8060.Case C-300/04 M.G. Evan, O.B. Sevinger v. College van burgemeester en wethouders van Den

Haag, Judgement.Matthews v. the United Kingdom, ECtHR 18 February 1999 Application No. 24833/94.Zambrano v. Office national de l emploi (8 Mar. 2011).

Internet stranice

http://europa.eu/eu-law/treaties

Jelena erani nauni saradnik instituta za uporedno pravo u beogradu docent pravnog fakulteta univerziteta u banja luci [email protected]

MESTO EVROPSKOG GRAANINA NA POlITIKOJ ScENI EU NA OSNOVU UGOVORA IZ lISAbONA

Apstrakt. U radu se analizira mesto evropskog graanina na politikoj sceni EU na osnovu Ugovora iz Lisabona. Institut evropskog graan-stva predvien je prvi put Ugovorom iz Mastrihta 1993. godine i una-preivan je svim narednim izmenama i dopunama osnivakih ugovora. Nakon uvodnih napomena o stanju evropskog graanstva dvadeset go-dina nakon uvoenja ovog instituta, u prvom delu rada predstavljena je uloga evropskog graanina kao pojedinca, koji je u politiki ivot EU ukljuen direktno i indirektno. Posebna panja posveena je pravima i obavezama evropskog graanina predvienim Ugovorom iz Lisabona. Pored toga, evropski graanin uestvuje u kreiranju politike EU i kao lan civilnog drutva. Kako je civilnom drutvu, Ugovorom iz Lisabona, i formalno priznata uloga u procesu odluivanja na nivou Unije, drugi deo rada posveen je ulozi evropskog graanina kao lana civilnog dru-tva na politikoj sceni EU. Kljune rei: evropski graanin, Evropska unija, Ugovor iz Lisabona, de-mokratski deficit, civilno drutvo

Abstract. The paper deals with position of the European citizen on the EU political scene under the Lisbon Treaty. The Treaty of Maastricht in 1993 introduced the concept of citizenship of the Union. The Treaty of Amsterdam in 1999 and the Treaty of Lisbon in 2009 further str-engthened the rights associated with Union citizenship. The Treaty of Lisbon provides that every person holding the nationality of a Member State is a citizen of the Union. That citizenship of the Union is additio-nal to, and does not replace, national citizenship of a Member State and the citizens of the Union enjoy the rights and are subject to the duties

Rad je rezultat samostalnog istraivanja autora; rukopis podnet . novembra 0.


provided for in the Treaties. After introductory notes with regard to the development of the concept of Union citizenship, in the first part of the paper the author examines the role of the Union citizen, as an individual, in the EU political life. The EU citizen is included in the EU political life directly and indirectly. The special attention is paid to the rights and duties of the EU citizen provided by the Lisbon Treaty. The second part of the article is devoted to the role of the EU citizen, as member of the civil society, in democratic life of the European Union.Key words: European citizen, European Union, Lisbon Treaty, demo-cratic deficit, civil society

Uvodne napomene

Devedesetih godina prolog veka, proces evropskih integracija bio je na vr-huncu, a Evropska unija nizala je pozitivne rezultate na svim poljima. U atmosferi opteg zadovoljstva otpoete su odreene aktivnosti u pravcu jaanja demokrat-skog karaktera Unije prema modelu nacionalne drave. U tom smislu, pokrenute su odreene politike i uspostavljeni pojedini instituti, a jedan od njih, inae svoj-stven nacionalnim dravama, jeste evropsko graanstvo (graanstvo Unije). Insti-tut evropskog graanstva kodifikovan je Ugovorom iz Mastrihta 1993. godine.

Dvadeset godina nakon uvoenja evropskog graanstva, odlukom Evrop-skog parlamenta i Saveta, godina 2013. proglaena je za Evropsku godinu gra-ana.2 Opti cilj Evropske godine graana jeste da se pojaa svest i znanje o pravima i odgovornostima evropskih graana, kako bi se graanima Unije omoguilo da u potpunosti koriste svoja prava da se slobodno kreu i nastanjuju na teritoriji drava lanica. U tom kontekstu, Evropska godina graana ima takoe za cilj da promovie i druga prava koja su vezana za graanstvo Unije.3

Ipak, raspoloenje u vreme obeleavanja Evropske godine graana pot-puno je drugaije u odnosu na ono poetkom devedesetih godina prolog veka, kada je institut evropskog graanstva uveden. U periodu od dvadeset godina, proces evropskih integracija preiveo je brojne lomove. Neuspeh Ugovora o Ustavu EU iz 2005. godine4, dugotrajni pregovori u vezi sa Ugovorom iz Lisa-

Decision No 1093/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 21 November 2012 on the European Year of Citizens (2013), Official Journal of the European Union, L 5, ..0.

l. , st. Odluke 0/0.

Ovaj ugovor nikada nije stupio na snagu jer ga je najpre francuski, a zatim i holandski narod odbio na referendumu.

Jelena eraniMESTO EVROPSKOG GRAANINA NA POLITIKOJ SCENI EU...

bona (potpisan 13. decembra 2007, a stupio na snagu 1. decembra 2009), eko-nomska kriza iz 2008. godine ije su posledice i dalje prisutne, samo su neki od problema sa kojima se EU suoila u poslednje dve decenije. Ako se ovome doda i problem demokratskog deficita (oseaj graana da se proces integracija odvija bez njihovog uea i mimo njihove kontrole), koji se pojavio u Uniji jo kra-jem osamdesetih godina, sasvim je jasno zato atmosfera u vreme obeleavanja Evropske godine graana nije tako pozitivna kao pre dvadeset godina.

Meutim, ono to je veoma zanimljivo jeste da je tokom protekle dve decenije, dok je nezadovoljstvo graana raslo, samim izmenama i dopunama osnivakih ugovora sve vie panje posveivano pravima evropskih graana. Od Ugovora iz Mastrihta (1992), Ugovora iz Amsterdama (1997) i Ugovora iz Nice (2001), preko Ugovora o Ustavu EU (2005), pa do Ugovora iz Lisabona (2009) primetna je tendencija jaanja uloge evrop

evropski gradjanin u vremenu krize

Documents