europäische union und lateinamerika

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Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Dritten Welt: die Partnerschaft mit Lateinamerika∗

Richard Ortiz Ortiz FACHHOCHSCHULE KEHL FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

1 Kontext der Entwicklungspolitik der EU

Die Europäische Union (EU) fühlte sich unmittelbar nach ihrer Gründung dazu ver-pflichtet, ihre Erfahrungen mit der eigenen wirtschaftlichen und politischen Integration an die Länder der Dritten Welt weiter zu geben. Diese Anstrengungen verdichten sich allmählich zu einer Entwicklungspolitik1, die sich im Laufe der letzten fast 50 Jahre räumlich auf alle Entwicklungsländer und inhaltlich auf alle Ebenen der Entwicklungs-politik und Zusammenarbeit erweitert hat (vgl. Brandtner/Pirzio-Biroli 1996; Nuscheler 2002).

Der EWG-Vertrag von 1957 enthielt ursprünglich keinen eigenen Abschnitt über die Kompetenzen der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik. Erst in den Vertrag von Maastricht von 1992 wurde die Entwicklungspolitik als europäisches Handlungsfeld dann ausdrücklich aufgenommen und institutionalisiert. Die europäische Südpolitik ersetzt jedoch nicht das entwicklungspolitische Engagement der Mitgliedsstaaten der Union in den Ländern der Dritten Welt. Die EU hat in diesem Bereich nur eine Ergän-zungs- und Koordinationsfunktion (vgl. Georgiou 2004). Der Vertrag von Nizza, der am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist, institutionalisierte schließlich die ökonomische, finanzielle und technische Kooperation.

Bereits 1956/57 fiel jedoch die Entscheidung, die damaligen abhängigen Gebiete in den Prozess der europäischen Integration einzubeziehen.2 Allerdings war diese Ent-

∗ Dieser Aufsatz ist das Ergebnis von mehreren Gesprächen mit den Studenten des Master of Euro-

pean Public Administration (MPA) am Euro-Institut der Fachhochschule Kehl für Öffentliche Verwal-tung. Ich danke für den freundlichen Empfang und den fruchtbaren Austausch in Kehl. Ebenso danke ich Kerstin von Ameln für die wertvollen Korrekturen.

1 Entwicklungspolitik hat die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen in den Entwick-lungsländern sowie die Entfaltung ihrer Fähigkeiten zum Ziel (vgl. Nuscheler 2004). Dieter Nohlen zu-folge versteht man unter Entwicklungspolitik „die Summe aller Mittel und Maßnahmen, die von den Entwicklungsländern, den Industrieländern und der internationalen Gemeinschaft angeregt bzw. ergriffen werden, um die wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklung der Entwicklungsländer zu fördern“ (1998: 152).

2 Hinsichtlich dieser Staatengruppe – der so genannten „überseeischen Länder und Hoheitsgebiete“ – sieht der EWG-Vertrag ausdrücklich die Aufnahme besonderer Beziehungen vor: „Die Mitgliedsstaaten kommen überein, die außereuropäischen Länder und Hoheitsgebiete, die mit Belgien, Frankreich, Italien, den Niederlanden und (dem Vereinigten Königreich) besondere Beziehungen unterhalten, der Gemein-schaft zu assoziieren“ (Art. 131 EWG/EGV).

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scheidung weniger von der Einsicht in die Notwendigkeit eines gemeinsamen europäi-schen Vorgehens geleitet, als vielmehr von den Interessen der Gründungsstaaten an die-sen Gebieten, vor allem Frankreichs und Belgiens.3 Die EWG betrachtete es vom Be-ginn der Assoziierung als Chance, historisch entstandene Einflussgebiete zu sichern bzw. neu zu erschließen sowie historische Bindungen zu festigen. Die Assoziierung der überseeischen Gebiete schuf letzten Endes die Grundlage für die spätere Politik der Gemeinschaft gegenüber der Dritten Welt.

Zu Beginn der 1960er Jahre, als die meisten „überseeischen Gebiete“ unabhängig wurden, bestand weiterhin der Wunsch, die mit der Assoziierung geschaffenen wirt-schaftlichen Beziehungen beizubehalten. Diesmal auf freiwilliger Basis wurden 1964 und 1969 die Abkommen von Yaoundé zwischen der Gemeinschaft und 18 „Assoziier-ten Afrikanischen Staaten und Madagaskar“ (AASM-Staaten) geschlossen. Das Ziel der Assoziierung waren die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der afrikanischen Länder und Hoheitsgebiete und die Herstellung enger Wirtschaftsbezie-hungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft. Von Anfang an setzte sich die Assoziierung aus drei Komponenten zusammen: dem Freihandelssystem, der finanziel-len und technischen Zusammenarbeit und den institutionellen Beziehungen. Folglich waren die Maßnahmen zugunsten der assoziierten Länder in erster Linie handelspoliti-scher Art und brachten damit die ursprüngliche Entwicklungskonzeption der EG zum Ausdruck: aid by trade. Entwicklungspolitik wurde mit Marktintegration gleichgesetzt und die Entwicklungszusammenarbeit dementsprechend als Handel praktiziert. Die Öl-krise von 1973 zwang die EG, die Beziehungen zu den Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten (AKP-Staaten) neu zu bewerten. Die Sicherung der Rohstoffzufuhr und die strategische Einbindung waren nun die zentralen Motive für die Intensivierung der EG-AKP-Beziehungen.4

1974 und 1976 wurden dann die entscheidenden Schritte zu einer Ausweitung der Zusammenarbeit auf die Länder Asiens5 und Lateinamerikas (ALA) unternommen. 1974 beschlossen Kommission und Rat, die gemeinschaftliche Kooperationspolitik auf „nicht-assoziierte“ bzw. Nicht-AKP-Länder auszudehnen. 1976 begannen dann erste Entwicklungsprojekte in lateinamerikanischen Ländern. Für dieses neue Engagement

3 Man sollte die Entwicklungspolitik nicht zu sehr idealisieren. Auch wenn die EWG-Politiker im-

mer wieder die moralische und humanitäre Verpflichtung gegenüber den Entwicklungsländen als Hand-lungsmotiv betont haben, sind es letztlich doch eher politische und ökonomische Interessen, welche die Assoziierungspolitik der EWG beeinflusst haben und noch heute die gesamte Entwicklungspolitik der EU bestimmen.

4 1975 wurde in Lomé ein regional und inhaltlich erweitertes Abkommen mit 46 AKP-Staaten abge-schlossen. Diesem ersten Abkommen Lomé I (1975-80) folgten Lomé II (1981-85), Lomé III (1986-90) und Lomé IV, das mit inzwischen 71 Staaten für zehn Jahre (1990-99) abgeschlossen wurde. Schließlich wurde der Cotonou-Vertrag 2000 mit einer Laufzeit von 20 Jahren unterzeichnet.

5 Obwohl die Asienpolitik der Gemeinschaft den ASEAN-Staaten eine entwicklungspolitische Vor-zugsstellung einräumte, darf nicht übersehen werden, dass die EG schon zu früheren Zeitpunkten mit verschiedenen asiatischen Staaten Handelsabkommen abgeschlossen hatte. Indien war das erste unter den Entwicklungsländern Asiens, mit dem die EG 1973 ein Handelsabkommen abschloss. Später wurden auch mit Sri Lanka (1975), Bangladesch (1976), Pakistan (1976) und der VR China (1976) „Abkommen über handelspolitische Zusammenarbeit“ abgeschlossen, die gleichfalls entwicklungspolisch relevant sind.

DIE BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DER EUROPÄISCHEN UNION UND DER DRITTEN WELT

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gab es auch politische Gründe. Die gesellschaftlichen und militärischen Konflikte vor allem in Mittelamerika sowie die durch sie geschärfte Einsicht in die Dringlichkeit, mit Hilfe wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsprogramme einer weiteren Destabilisie-rung der Region entgegenzuwirken, haben eine verstärkte europäische Präsenz heraus-gefordert. Der erwartete Beitritt Spaniens und Portugals zur EG, die beide über traditio-nell enge Beziehungen zu Lateinamerika verfügen, bot zu diesem Zeitpunkt auch die Chance einer fundamentalen Revision der EG-Politik gegenüber dieser Region.

Tabelle 1: Überblick über die EU-Entwicklungspolit ik in der Dritten Welt

Afrikapolitika Hebung der Lebensqualität breiter Bevölkerungsschichten; Integration Afrikas in die Weltwirtschaft; Förderung von Demokratie und Menschenrechten; Eindämmung der zwischen- und innerstaatlichen Kriege und Konflikte

AKP-Politikb Vertiefung der politischen Kooperation; Förderung der Demokratie, Menschenrechte und good governance; Eindämmung der Armut; finanzielle und technische Zusammen-arbeit; Partizipation der Zivilgesellschaft und Einbeziehung privater Akteure

Asienpolitik Intensivierung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen; verbesserter gegenseitiger Marktzugang für beide Seiten; Integration asiatischer Staaten in das Welthandelssys-tem; Profilstärkung der EU in Asien; Unterstützung regionaler Kooperationsinitiativen; finanzielle, technische und humanitäre Kooperation; Abstimmung zu Fragen der inter-nationalen Politik

Lateinamerika-politik

Aufbau und Entwicklung einer strategischen Partnerschaft auf drei Gebieten: (1) poli-tischer Dialog; (2) Wirtschafts- und Handelsbeziehungen; (3) verschiedene Felder der Zusammenarbeit im Bereich der Kultur, Bildung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft; Förderung der Integrationsprozesse und sozialen Kohäsion

Nahost- und Mittelmeer- politik

Stabilisierung und Entwicklung des östlichen und südlichen Mittelmeerraums; Beach-tung der Menschrechte, demokratischer Normen; Garantie territorialer Integrität; fried-liche Streitbeilegung; Beachtung von Rüstungskontrollnormen auf internationaler Ebe-ne; Intensivierung wirtschaftlicher Beziehungen; Errichtung einer euro-mediterranen Freihandelszone bis 2010; kulturelle und religiöse Toleranz; Bekämpfung von Rassis-mus und Fremdenfeindlichkeit

a Die Afrikapolitik der EU wird grundsätzlich im Rahmen der AKP-Politik durchgeführt. b Einige der sechs Grün-dungsstaaten der EWG waren ehemalige Kolonialmächte (z.B. Belgien, Frankreich), die besondere Beziehungen zu Ländern Afrikas unterhalten hatten. Nach Erlangen ihrer Unabhängigkeit wurden 18 afrikanische Saaten 1963 der EU (damals EG) assoziiert. 1975 waren es insgesamt 46 Staaten in Afrika, in der Karibik und im Pazifik, die das Lomé-Abkommen unterzeichneten. Das jüngste Abkommen, unterzeichnet am 23.06.2000 in Cotonou, wurde zwischen 15 EU-Mitgliedern und 77 AKP-Staaten geschlossen. Kuba als 78. Mitglied nimmt an diesem Abkommen nicht teil.

Quelle: Weidenfeld/Wessels (Hrsg.) (2002, 2006); Nohlen (Hrsg.) (2002).

Mit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages über die Europäische Union 1993 be-kam die gemeinschaftliche Entwicklungspolitik erstmals eine rechtliche Grundlage. Damit wurde die langjährige Tätigkeit der Gemeinschaft zugunsten der Entwicklungs-länder legitimiert. Der Artikel 130u legte die drei Grundlagen der europäischen Ent-wicklungspolitik fest: (1) nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Ent-wicklungsländer, (2) deren harmonische Eingliederung in die Weltwirtschaft und (3) die Bekämpfung der Armut in diesen Ländern. Darüber hinaus wurden im Maastricht-Vertrag drei Prinzipien festgelegt, nämlich dass sich die Union und ihre Mitgliedsstaa-ten bei der Ausgestaltung ihrer bilateralen Politiken ergänzen (Komplementarität), ihre Politiken aufeinander abstimmen (Koordination) und entwicklungspolitische Ziele auch in anderen Politikfeldern berücksichtigen sollten (Kohärenz). Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde 1997 ein viertes Prinzip hinzugefügt: Konsistenz aller Aktivitäten der EU im Kontext ihrer auswärtigen Beziehungen: Sicherheits-, Wirtschafts- und Ent-

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wicklungspolitik.

Die Tabelle 1 illustriert die starke Differenzierung der Beziehungen der EU zu den Entwicklungsländern: Waren es anfangs 18 vorwiegend frankophone afrikanische Staa-ten, so zählen heute 77 AKP-Staaten, praktisch alle Staaten des südlichen Mittelmeer-raumes und darüber hinaus Länder Asiens und Lateinamerikas bis hin zu den Ländern Mittel- und Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion zu den Partnern der EU.

2 Die Europäische Union und Lateinamerika: Eine besondere Partnerschaft

Historisch gesehen, ist das europäisch-lateinamerikanische Verhältnis durch Koloniali-sierung, Einwanderungsströme, wirtschaftliche Beziehungen und kulturelle Einflüsse entscheidend geprägt. Viele Lateinamerikaner sind europäischer Herkunft, die meisten Bewohner der Region sprechen europäische Sprachen (v.a. Spanisch und Portugiesisch), werden auf der Grundlage europäischer Bildungssysteme erzogen, ihre Rechtsnormen haben europäische Prägung und ihr geistiges Leben ist durch europäische Religionen (v. a. den Katholizismus) bestimmt (vgl. Mols 2004; Bodemer 2001/2002: 99).

Zahlreiche bilaterale Beziehungen existierten bereits zwischen europäischen und la-teinamerikanischen Ländern vor der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemein-schaft (EWG).6 Erst seit Beginn der 1990er Jahre des 20. Jahrhunderts konnten diese bilateralen Beziehungen durch eine aktivere Rolle der EU relativiert werden. Latein-amerika und die EU haben in der Folgezeit ein dichtes Beziehungsgeflecht politischer, wirtschaftlicher, kultureller und humanitärer Kooperation geschaffen. Die Ausdifferen-zierung dieser Beziehungen nach Themenschwerpunkten und dem jeweiligen Entwick-lungsstand der lateinamerikanischen Länder gehört zu den entscheidenden Fortschritten der Zusammenarbeit in den letzten Jahren (Grabendorff 1999).

Zwischen beiden Regionen gibt es zudem in einer Vielzahl von politischen und wirtschaftlichen Grundfragen Übereinstimmungen. Europa und Lateinamerika messen demokratischen Werten, Menschenrechten, Marktwirtschaft, sozialer Gerechtigkeit und nachhaltiger Entwicklung eine große Bedeutung bei und bilden diesbezüglich eine Wer-te- und Interessengemeinschaft (vgl. Bodemer 2001/2002: 99; Comisión Europea 2004b).

Im Laufe der Zeit ist die EU der zweitwichtigste Handelspartner und der wichtigste Investor Lateinamerikas, der bedeutendste entwicklungspolitische Partner der Region und der wichtigste Wirtschaftspartner des MERCOSUR geworden. Obwohl die USA ihre Machtstellung in Lateinamerika sichern konnten, spielen die europäischen Staaten weiterhin eine wichtige Rolle im lateinamerikanischen Außenhandel, bei Direktinvesti-

6 Deutschland ist das europäische Land, das traditionell die engsten Beziehungen zu Lateinamerika

unterhalten hat. Durch die deutsch-lateinamerikanischen Handelskammern sowie die deutsche evangeli-sche und katholische Kirche, die deutschen Entwicklungsinstitutionen und politischen Stiftungen ist die Präsenz Deutschlands aus der Region nicht mehr wegzudenken (vgl. Mols 2004). Über die deutschen Interessen in Lateinamerika, siehe Haid et al. (2005).


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tionen, auf dem Feld der Entwicklungszusammenarbeit und in kulturellen Fragen (Hoffmann 2000: 188). Andererseits ist das europäische Interesse in und an Lateiname-rika jedoch gesunken. Dies ist zum Teil eine Folge der Umbrüche in Mittelost- und Ost-europa, verbunden mit den Ungewissheiten, die heute von der Erweiterung und der Ver-tiefung der Europäischen Union ausgehen. Hinzu kommen europäische Sorgen bezüg-lich der politischen und wirtschaftlichen Stabilität Lateinamerikas.

Heutzutage nimmt Lateinamerika insgesamt nur eine zweitrangige Rolle in den eu-ropäischen Außenbeziehungen ein. Als Gründe dafür sind die folgenden Faktoren zu erwähnen (vgl. Mols 2004: 468f.):

1) In der internationalen Welt- und Sicherheitspolitik ist es schwer, die Stellung La-teinamerikas auszumachen.

2) Die Europäer müssen bei den Beziehungen mit Lateinamerika auch die Interes-sen der USA achten. Wenn auch Lateinamerika heute weniger von Washington abhängig ist als früher, spielen die USA immer noch eine dominierende Rolle in der Region.

3) Obwohl Lateinamerika traditionell wirtschaftliche Beziehungen mit europäischen Ländern pflegte, ist seine handelspolitische Bedeutung für die EU verhältnismäßig ge-ring. So übersteigt beispielsweise der Handel der EU mit der Schweiz (US$ 122.3 Mrd. in 2002) den gesamten Handel mit den lateinamerikanischen Staaten (US$ 99,8 Mrd. in 2002).7

4) Lateinamerika insgesamt konnte sich von der Bezeichnung „unterentwickelt” noch nicht befreien. Gleichzeitig gilt es als die Region in der Welt, mit der größten Kluft zwischen Armen und Reichen. Dieser Widerspruch verringert massiv die Entwicklungs-chancen lateinamerikanischer Gesellschaften (vgl. Bendel/Krennerich 2002; Comisión Europea 2004a).

5) Politische und wirtschaftliche Instabilität kennzeichnet die Region. Die politi-schen Krisen in Peru, Ecuador, Bolivien und Venezuela der letzten Jahre sind gute Bele-ge dafür. Manfred Mols konstatiert diesbezüglich: „Rechts- und Verfassungsstaatlichkeit lassen sich, vielleicht mit Ausnahme Costa Ricas, Uruguays und Chiles, nirgendwo mit großen Buchstaben schreiben” (2004: 468).

6) Die Integrationsprozesse innerhalb Lateinamerikas haben nur sehr bescheidende Ergebnisse erzielt. Die Andengemeinschaft8 befindet sich aufgrund der von Peru und Kolumbien mit den USA unterzeichneten bilateralen Freihandelsabkommen und der Drohung Venezuelas, die Gemeinschaft zu verlassen, in einer tiefen Krise. Der MER-COSUR muss seinen Integrationsprozess noch konsolidieren (s. Gratius 2002, 2003).

Zusammengefasst: Die erwähnten Gemeinsamkeiten zwischen Europa und Latein-amerika dürfen nicht überschätzt werden, vor allem unter Berücksichtigung der ange-sprochenen Defizite (vgl. Mols 2004). Die „historischen” Gemeinsamkeiten werden nicht ausreichen, um die entwicklungspolitische und wirtschaftliche Zusammenarbeit zu verstärken und auszudehnen. Die Aufrechterhaltung der biregionalen Beziehungen setzt

7 Die Daten über die bi-regionalen Handelsbeziehungen stammen aus der WTO (s. www.wto.org)

und aus der Comisión Europea (2004b) 8 Siehe Abbildung 1 weiter unten.

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eine aktive Rolle beider Partner auf Basis gemeinsamer Werte voraus.

3 Politischer Dialog: Eine strategische Partnerschaft

Mit der (Re-) Demokratisierung der lateinamerikanischen Gesellschaften in den 1980er Jahren und dem Wechseln des Entwicklungsmodells, das auf wirtschaftlicher Öffnung, Reduzierung des Staates und Aufwertung von Privatinitiative setzt, haben sich neue Perspektiven zur Stärkung der Demokratie und der Menschenrechte und zur Dynamisie-rung der wirtschaftlichen Aktivitäten eröffnet. Dadurch sind die Bedingungen für eine Vertiefung der politischen Beziehungen zu Europa besser geworden (Hoffmann 2000: 189; Grabendorff 1999: 1f.). Der politische Dialog beider Regionen soll dazu beitragen, regionale Konflikte zu beseitigen, den Demokratisierungsprozess zu fördern und wirt-schaftliche Reformen nachhaltig durchzusetzen.

Tabelle 2: Ebenen des politischen Dialogs zwischen der EU und Lateinamerika

Regionale Ebene

• Treffen mit der Grupo de Río (seit 1990) • Gipfeltreffen zwischen europäischen und lateinamerikanischen Staats- und

Regierungschefs (1999, 2002, 2004 und Wien 2006)

Subregionale Ebene

• Zentralamerika: Diálogo de San José (seit 1984; Abkommen über politischen Dialog und Kooperation, 2003)

• Andengemeinschaft (Abkommen über politischen Dialog und Kooperation, 2003), • MERCOSUR (Abkommen über politischen Dialog und Aufnahme von Verhandlungen

über eine Freihandelszone, 1995) • Cariforum (Karibische Staaten der AKP-Gruppe; Vertrag von Cotonou, 2000)

Multilaterale Ebene

• Interparlamentarische Treffen zwischen Europäischem Parlament und Parlatino (seit 1974)

Binationale Ebene

• Mexiko (Assoziierungsabkommen 1997) • Chile (Assoziierungsabkommen 2002)

Quelle: Eigene Darstellung.

Beim politischen Austausch verfolgt die EU eine Mehrebenenstrategie (s. Tabelle 2) hinsichtlich Lateinamerikas. Es werden Beziehungen auf regionaler, subregionaler, mul-tilateraler und binationaler Ebene mit verschiedenen Intensitäten unterhalten. Dies ent-spricht den unterschiedlichen Interessen und Entwicklungsniveaus der Länder Latein-amerikas. Auf der regionalen Ebene hat die EU seit 1984 ihren jährlichen Dialog mit der Grupo de Río9 aufgenommen. 1990 wurde dieser politische Dialog institutionali-siert. Die regelmäßigen Treffen, abwechselnd in Europa und Lateinamerika, sind von den Außenministern nicht nur zum Austausch über regionale Themen, sondern auch zur Diskussion globaler Probleme genutzt worden. Die Interessen an der Aufrechterhaltung dieses Dialogs waren auf beiden Seiten verschieden. Für Lateinamerika bedeutet der Dialog eine Anerkennung als gleichberechtigter Gesprächspartner durch eine der poten-

9 Seit 1999 besteht die Rio-Gruppe aus allen südamerikanischen und zentralamerikanischen Ländern

sowie Mexiko und der Dominikanischen Republik.


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testen Wirtschaftsmächte der Welt. Für Europa geht es um Vermittlung von Werten wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, friedliche Konfliktlösung sowie Umweltschutz und eine multilaterale Weltordnung. So unterstützte die EG sowohl die friedenspolitischen Initiativen für Zentralamerika im Rahmen des Contadora-Prozesses als auch die De-mokratisierungs- und Integrationsprozesse in der lateinamerikanischen Region seit den 1980er Jahren (vgl. Hoffmann 2000: 194).

Tabelle 3: Biregionale Gipfeltreffen der Staats- u nd Regierungschefs

Rio de Janeiro 1999

Strategische Partnerschaft, die umfasst: Kooperation in internationalen Foren; Schutz von Menschenrechten; Kooperation beim Umweltschutz und Kampf gegen Naturkatastro-phen; Drogenbekämpfung und Kampf gegen illegalen Waffenhandel; Aufbau eines stabi-len Finanz-, Wirtschafts- und Handelsystems; Aufbau einer Informationsgesellschaft; Unterstützung für Kultur, Bildung, Wissenschaft und Technik

Madrid 2002

• Vertiefung der strategischen Partnerschaft • Bekämpfung des internationalen Terrorismus

Guadalajara 2004

• Förderung des Multilateralismus und Reform der UNO • Förderung der politischen Integration • Förderung der sozialen Kohäsion in Lateinamerika

Wien 2006

Nächster Termin. Die Europäische Kommission hat als zentrale Themen vorgeschlagen: (1) effektive Durchsetzung und Evaluierung der Ziele von Guadalajara, (2) Bilanzierung des Zustands der Verhandlungen mit dem MERCOSUR, und (3) Überprüfung der möglichen Verhandlungen von Assoziierungsabkommen mit Zentralamerika und CAN.

Quelle: Bodemer (1999), Gratius/Risi (2002), Nolte (2004) und Comisión Europea (2005).

Seit 1999 findet auch ein Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs beider Regionen statt (s. Tabelle 3). Der erste europäisch-lateinamerikanische Gipfel Ende Juni 1999 in Rio de Janeiro war trotz des Übermaßes an symbolischer Politik ein wichtiges politi-sches und wirtschaftliches Ereignis, denn beide Partner hatten die Möglichkeit, zahlrei-che bilaterale Gespräche im Rahmen und am Rande der Veranstaltung zu führen und sich besser kennen zu lernen (Bodemer 1999: 120ff.). Die Beziehung zwischen Europa und Lateinamerika wurde bei diesem Treffen als strategische Partnerschaft (asociación estratégica) definiert. Damit wollte man die enge Kooperation beider Regionen in zent-ralen Fragen der Weltpolitik in internationalen Foren zum Ausdruck bringen. Diese Partnerschaft sollte in drei Bereichen verwirklicht werden: im politischen Dialog, in den wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen sowie auf dem Feld der Zusammenarbeit in Kultur, Bildung, humanitären und gesellschaftlichen Fragen.

Da die Lateinamerikaner kein konkretes Ergebnis in Handelsfragen beim ersten Gipfel erreichen konnten, waren die Erwartungen an das zweite Treffen, das in Madrid am 17. und 18. Mai 2002 stattfand, nicht so groß. Die Interessen gingen zudem stark auseinander. Die EU erwartete, dass die lateinamerikanischen Staaten den Kampf gegen den Terror unterstützen, diese interessierten sich aber mehr für wirtschaftliche Fragen. Konkrete Fortschritte im europäisch-lateinamerikanischen Dauerkonflikt um die EU-Handelspolitik im Agrarsektor wurden auch hier nicht erreicht. Während des Treffens waren „die politischen Deklarationen mangels wirtschaftspolitischer Übereinstimmung wichtiger gewesen” (NZZ 18./19.05.2002, S. 2). Auch das Assoziationsabkommen zwi-schen der EU und dem MERCOSUR konnte nicht abgeschlossen werden. Grund dafür war nicht nur die Wirtschaftskrise in Argentinien, sondern auch Differenzen innerhalb

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des MERCOSUR und der EU. Als Erfolg wurde hingegen das Zustandekommen des Assoziationsabkommens mit Chile gewertet (Gratius/Risi 2002).

Der dritte Gipfel, der in Guadalajara am 28. und 29. Mai 2004 stattfand, konzent-rierte sich auf die Diskussion bezüglich der Menschenrechtsverletzungen im Irak. Die EU wollte ursprünglich die Themen der sozialen Kohäsion und Gerechtigkeit sowie das Vorantreiben der lateinamerikanischen Integrationsbemühungen auf die Tagesordnung setzen (vgl. Comisión Europea 2004a). Die Lateinamerikaner beabsichtigten von An-fang an eine ausdrückliche Verurteilung der Missstände im Irak und des Helms-Burton-Gesetzes10. In der abschließenden Erklärung von Guadalajara werden schließlich u.a. die Misshandlungen irakischer Gefangener verurteilt, jedoch ohne die USA ausdrück-lich zu nennen. Ebenso wird eine Stärkung und Reform der UNO unterstützt. Andere konkrete Ergebnisse des Gipfels waren die Bestätigung des Abschlusses der Verhand-lungen des Assoziierungsabkommens mit dem MERCOSUR im Oktober 2004. Daran anknüpfend beabsichtigt die EU zudem mit der Andengemeinschaft und Zentralamerika Verhandlungen über Assoziierungsabkommen aufzunehmen (vgl. Nolte 2004). Das Gip-feltreffen brachte keine entscheidenden neuen Impulse für die europäisch-lateinamerikanischen Beziehungen. Vor allem im Agrarsektor sind wieder keine Fort-schritte zu verzeichnen.

Am 12. Mai 2006 wird der vierte biregionale Gipfel in Wien unter dem Motto „Ver-stärkung der strategischen Partnerschaft“ stattfinden. Die europäische Kommission (2005) hat als Themenschwerpunkte vorgeschlagen: (1) die effektive Durchsetzung und Evaluierung der Ziele von Guadalajara, (2) die Bilanzierung des Zustands der Verhand-lungen mit dem MERCOSUR, und (3) die Überprüfung der möglichen Verhandlungen von Assoziierungsabkommen mit Zentralamerika und CAN. Das Treffen wird durch das Scheitern der Verhandlungen mit dem MERCOSUR und die Krise der CAN überschat-tet.

In den 1980er Jahren lancierte die EU, damals EG, auf der subregionalen Ebene ihre erste eigene politische Initiative in Zentralamerika, in der sie sich für eine friedliche Lösung der bewaffneten Konflikte in Nicaragua, El Salvador und Guatemala einsetzte. Im Zentralamerikakonflikt der 1980er Jahre ging es aus europäischer Perspektive in erster Linie nicht um die Abgrenzung von Machtansprüchen, sondern vielmehr um sehr grundsätzliche Vorstellungen von politischer Ordnung, Völkerrecht, Souveränität, sozia-ler Gerechtigkeit und internationaler Solidarität. Diese Haltung hat das europäische An-sehen in Lateinamerika über die Jahre hinweg positiv gestärkt. Die europäischen Aktivi-täten mündeten ab 1984 in den so genannten San-José-Dialog in Form von regelmäßi-gen Treffen der Außenminister beider Regionen. Heute versteht die EU das institutiona-lisierte Gesprächsforum primär als Beitrag zur Festigung der demokratischen Regie-rungssysteme in der Subregion (Hoffmann 2000: 189; Bodemer 2001/2002: 101f.).

Anders als im San José-Dialog und bei den Gesprächen mit der Rio-Gruppe, in de-nen die politischen Themen Vorrang haben, stehen die wirtschaftlichen Aktivitäten bei

10 US-amerikanisches Gesetz vom 12. April 1996, das Kapitalinvestitionen in Kuba zu verhindert

versucht, indem es ausländische Investoren auf Kuba mit Gerichtsverfahren und Reisebeschränkungen in den USA bedroht.


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den Treffen zwischen der EU und dem MERCOSUR sowie zwischen der EU und der Andengemeinschaft (CAN) im Vordergrund. Die Anziehungskraft des MERCOSUR für die EU besteht nicht nur in der Größe des wirtschaftlichen Potentials und in den bereits existierenden ökonomischen Verbindungen, sondern ergibt sich auch daraus, dass sich die Ziele des MERCOSUR am Modell des europäischen Integrationsprozesses orientie-ren (Hoffmann 2000: 198; Gratius 2003).

Abbildung 1: Andengemeinschaft

Pacto Andino/Comunidad Andina de Naciones (CAN) (seit 1996) Andenpakt/Andengemeinschaft (Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru und Venezuela)

Die Comunidad Andina de Naciones (CAN) (bis 1996 Pacto Andino) ist ein subregionales Integrati-onsvorhaben südamerikanischer Staaten, gegründet durch das Abkommen von Cartagena vom 26. Mai 1969. Ziel der Gemeinschaft ist die Vertiefung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsländern, die Bildung einer Zollunion und langfristig eines gemeinsamen Marktes.

Die CAN umfasst fünf Staaten mit insgesamt etwa 105 Millionen Einwohnern und einer Gesamtfläche von 4,7 Millionen km². Der Gemeinschaft gehören die Gründungsmitglieder Bolivien, Kolumbien, Ecuador und Peru an sowie Venezuela, das 1973 beitrat; Chile, ebenfalls Gründungsmitglied, trat 1976 aus, und die Mitgliedschaft Perus ruhte von 1992 bis 1997. Panama nimmt einen Beobachter-status ein.

Quelle: Nohlen (Hrsg.) (2002).

Der multilaterale Austausch findet seit 1974 auf parlamentarischer Ebene statt. Dieser Austausch ist der älteste politische Dialog zwischen EU und Lateinamerika. Eine Dele-gation des Europa-Parlaments und eine Delegation der lateinamerikanischen Legislativ-organe (Parlatino) treffen sich alle zwei Jahre. Die Treffen dienen der Förderung der biregionalen Kooperation und der Unterstützung der Integrationsprozesse sowie der Stärkung von Rechtsstaatlichkeit in Lateinamerika (Hoffmann 2000: 193f; Mols 2004). Darüber hinaus führen die Karibik-Staaten, die in den Cotonou-Vertrag (2000) einge-bunden sind, ihre eigenen Treffen (Cariforum).

Spezielle binationale Dialoge unterhält die EU mit Chile (seit 1995) und Mexiko (seit 1997), wobei Chile inzwischen als assoziiertes Mitglied des MERCOSUR an den politischen Gesprächen auf Außenministerebene teilnimmt.11 Beide Länder unterzeich-neten mit der EU Assoziierungsabkommen, die nicht nur politischen Dialog vorsehen sondern auch eine Freihandelszone errichten.

Die erwähnten Dialogforen und regelmäßigen Kontakte belegen das Interesse Euro-pas an den Ereignissen in der Region und haben dadurch das politische Ansehen der EU gestärkt (Hoffmann 2000: 194). Dieses komplizierte Geflecht der Dialogverfahren ist nicht nur Ausdruck der europäischen Bemühungen, auf bestimmte Gruppenerwartungen einzugehen, sondern spiegelt auch die Einsicht wider, dass es aufgrund der Heterogeni-tät der Region unmöglich ist, mit allen 33 lateinamerikanischen Staaten gemeinsam zu verhandeln (Grabendorff 1999: 2). Andererseits sehen die lateinamerikanischen Staaten in einer Intensivierung der Beziehungen zu Europa ein bewährtes Mittel, um die Domi-

11 Einen wichtigen Beitrag zu den engen politischen Beziehungen leisten auch die vielfältigen bilate-

ralen Verbindungen, die unterhalb der Regierungsebene bestehen, wie zum Beispiel zwischen politischen Parteien, Gewerkschaften, Kirchen, Gremien und NGOs (vgl. Mols 2004).

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nanz der USA zu relativieren. Dabei fühlen sich die lateinamerikanischen Länder in Bezug auf ihre Probleme von den Europäern besser verstanden als von den USA (Hoff-mann 2000: 190).

Zusammengefasst: Politisch hat sich Europa als zuverlässiger Dialogpartner Latein-amerikas erwiesen. Die politischen Dialoge haben nicht nur bei der Konfliktreduzierung in Zentralamerika, sondern auch bei den Demokratisierungsbemühungen in vielen la-teinamerikanischen Staaten, bei der Durchsetzung von Menschenrechten und bei der Vertiefung der Integrationsbestrebungen einen wichtigen Beitrag geleistet (vgl. Graben-dorff 1999: 3f). Außerdem konnten Lateinamerika und die verschiedenen Integrations-foren der Region durch den politischen Dialog Anerkennung als regionale oder interna-tionale Akteure gewinnen. Die „strategische Partnerschaft“ beider Regionen sollte je-doch noch ausgebaut werden. Dies setzt voraus, dass die EU und die lateinamerikani-schen Staaten Dialog und Austausch in wichtigen globalen Fragen konkretisieren und in einen dauerhaften Kommunikationsprozess treten. Auf europäischer Seite muss die Partnerschaft als Gemeinschaftsaufgabe verstanden werden, und die Lateinamerikaner müssen lernen, mit einer klaren, kohärenten und einheitlichen Position in diesen Fragen mit ihrem europäischen Partner international zu agieren. Zahlreiche Ideen sind auf bei-den Seiten vorhanden. Sie müssen nur konsequent umgesetzt werden. Eine verstärkte Partnerschaft (asociación reforzada) verlangt effektives Handeln.

4 Wirtschaftsbeziehungen zwischen der EU und Lateinamerika: Eine asymmetrische Partnerschaft

Mit Ausnahme der 1980er Jahre, in denen die hohe Auslandsverschuldung und deren Überwindung das wirtschaftliche Leben bestimmte, war Lateinamerika seit jeher ein wichtiger Partner der EU für Handel, ausländische Direktinvestitionen und wissen-schaftlich-technische Zusammenarbeit. Die biregionalen Handelsbeziehungen werden dennoch durch eine Politik der unterschiedlichen Geschwindigkeiten seitens der EU sowie durch eine Handelsasymmetrie zuungunsten der lateinamerikanischen Länder gekennzeichnet. Handelspolitisch geht die EU ganz pragmatisch vor. Je nach günstige-rer Option verhandelt die Union mit Subregionen (v. a. mit dem MERCOSUR) oder mit Ländern (Mexiko und Chile) (Gratius 2003; Westphal 2003). Dabei sind die wirtschaft-lichen Interessen einzelner Mitgliedstaaten der Union entscheidender als die Kohärenz mit der eigenen Politik.12

Die Asymmetrie der Handelsbeziehungen ist ihrerseits das Resultat des Ungleich-gewichts zwischen rasant steigenden Importen aus der Union und langsamer anwach-senden Exporten in die EU. Die europäischen Exporte konnten sich von 1990 (17,1

12 Nur so ist zu erklären, dass die EU zuerst mit Mexiko (1997) und dann mit Chile (2002) jeweils

ein Assoziierungsabkommen unterzeichnet hat, obwohl der MERCOSUR ihr wichtigster Handelspartner ist und obwohl Priorität der EU war, mit den lateinamerikanischen Integrationsprozessen (MERCOSUR, Andengemeinschaft) zu verhandeln. Für die Realisierung und Reichweite der Liberalisierung des Agrar-markts sind auch die Verhandlungen, die innerhalb der WTO (World Trade Organization) stattfinden, von entscheidender Bedeutung (s. www.wto.org).


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Mrd. Euro) bis 2002 (57,5 Mrd. Euro) um rund 330% steigern, während sich die Impor-te aus Lateinamerika in demselben Zeitraum nur um 200% erhöhten. Der Anteil der EU an den lateinamerikanischen Exporten ist zudem in den Jahren 1990 bis 2002 von 21,0% auf 11,7% gesunken. Das Ergebnis dieser Tendenz ist, dass während die EU noch im Jahre 1990 ein Defizit in den Handelbeziehungen mit Lateinamerika von – 9,7 Mrd. Euro hatte, ergab sich seit 1993 ein schnell wachsender Handelsbilanzüberschuss zu-gunsten der EU, der im Jahre 2002 ca. vier Mrd. Euro betrugt (Comisión Europea 2004b).

Einer der Gründe für die asymmetrische Entwicklung der bi-regionalen Handelsbe-ziehungen ist die einseitige Außenöffnung der lateinamerikanischen Wirtschaften. An-dere Faktoren, die die negative Handelsbilanz Lateinamerikas mit Europa erklären kön-nen, sind das Exportwachstum der USA und der ASEAN-Länder in Lateinamerika und der Umstand, dass die Region innerhalb der Hierarchie des Systems von EU-Handelspräferenzen weit unten angesiedelt ist (vgl. Bodemer 2001/2002: 100f.). Ange-sichts dieses Ungleichgewichts im Güteraustausch verlangen die lateinamerikanischen Länder den Abbau der Handelsbeschränkungen, die vielen lateinamerikanischen Pro-dukten noch den Zugang zum EU-Markt verbieten oder erschweren (Hoffmann 2000: 197). Im Zentrum der Kritik stehen der Agrarprotektionismus der Union und das Fehlen an Kohärenz in entwicklungs- und handelspolitischen Fragen gegenüber den lateiname-rikanischen Ländern. Denn bei genauerem Hinsehen entpuppt sich ein Widerspruch zwischen erfolgreichen politischen Dialogen und einer geringen ökonomischen Koope-ration.

Abbildung 2: MERCOSUR

MERCOSUR Mercado Común del Sur (Gemeinsamer Markt des Südens) (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay)

Der MERCOSUR wurde am 26. März 1991 durch den Vertrag von Asunción von Argentinien, Brasi-lien, Paraguay und Uruguay gegründet. Chile, Bolivien und Peru nehmen einen Beobachterstatus ein. Sein Ziel ist neben einer Zollunion auch ein gemeinsames Außenzollsystem und ein Abgleich der einzelnen Volkswirtschaften. Die größten Prob-leme des MERCOSUR sind u. a. der unterschiedli-che wirtschaftliche Entwicklungsstand der vier Mitgliedsstaaten und die unterschiedlichen Wirt-schaftspolitiken.

Um die Zusammenarbeit zwischen Europäischer Union (EU) und MERCOSUR zu verbessern, wur-de am 29. Mai 1992 ein bilaterales Abkommen geschlossen. Im Juni 1999 bei einem Treffen der Staats- und Regierungschefs des MERCOSUR und der EU wurde vereinbart, Gespräche über ein As-soziierungsabkommen aufzunehmen. Bis Oktober 2004 sollten die Verhandlungen über dieses Ab-kommen abgeschlossen sein. Nach wie vor ist der Hauptstreitpunkt zwischen beiden Integrationspro-zessen der Agrarprotektionismus der EU.

Quelle : Nohlen (Hrsg.) (2002).

Diese asymmetrische Entwicklung spiegelt sich auch in den Handelsbeziehungen so-wohl mit den Staaten des MERCOSUR als auch mit Mexiko wider. Das 1995 unter-zeichnete Rahmenabkommen zwischen der EU und dem MERCOSUR hatte als Ziel eine nachhaltige Kooperation beider Integrationsbündnisse formuliert. Die auf der Basis dieses Rahmenabkommens stattfindenden Treffen nutzten die Repräsentanten des MERCOSUR, um ihre Forderung nach handelspolitischen Zugeständnissen seitens der EU zu verstärken. Dabei ging es vor allem um eine Liberalisierung für Agrarprodukte.

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In den letzten Jahren konnte die EU mehr von den Handelsaktivitäten profitieren als der MERCOSUR. Während die EU ihre Verkäufe in den MERCOSUR in den Jahren 1990 (5,7 Mrd. Euro) bis 2002 (18,2 Mrd. Euro) um ca. 300% steigern konnte, wuchs der Warenstrom in die umgekehrte Richtung lediglich um ca. 70%. Bei den Verhandlungen der Assoziierungsabkommen mit der EU bestehen die Staaten des MERCOSUR nach wie vor auf eine Liberalisierung des europäischen Agrarmarktes, um der ungünstigen Tendenz ihrer Handelsbeziehungen mit der Union entgegenzuwirken.

Vom Inkrafttreten der NAFTA bis zur Unterzeichnung des Assoziierungsabkom-mens (1997) war die relative Bedeutung der EU als Handelspartner Mexikos drastisch gesunken: Während der Anteil der EU an den mexikanischen Importen im Zeitraum 1990-1997 von 12% auf 8,6% abnahm, gingen die Exporte in Richtung EU parallel da-zu von 7,3% auf 3,6% zurück. In den letzten Jahren konnte die EU ihre Handelsposition wieder stärken. In den Handelsbeziehungen zwischen der EU und Mexiko tritt jedoch die Handelsasymmetrie zugunsten der EU deutlich hervor. Die EU importiert weniger Waren aus Mexiko als sie dorthin exportiert. Im Jahre 2002 standen EU-Ausfuhren von 15 Mrd. Euro Einfuhren aus Mexiko in Höhe von nur 6,2 Mrd. US-$ gegenüber (Comi-sión Europea 2004b). Da Mexiko an verstärkten Wirtschaftsbeziehungen zur EU inte-ressiert ist, um so seine wirtschaftliche Abhängigkeit von den USA reduzieren zu kön-nen, und die EU ihre Position im mexikanischen Markt nicht gefährden sollte, muss die EU auch in diesem Fall mehr tun, um die Handelsbilanz ausgewogener zu gestalten.

Verantwortlich für die „lateinamerikafeindliche Handelspolitik“ der EU ist nicht nur der Einfluss der europäischen Agrarlobby,13 sondern auch die Tatsache, dass die EU momentan ihre politischen Prioritäten in andere Weltregionen verlagert hat. So macht die EU keine ausreichenden wirtschaftlichen Zugeständnisse an den MERCOSUR auf-grund der zu erwartenden handelspolitischen Implikationen und Belastungen, die sich aus dem Beitritt osteuropäischer Staaten und der angestrebten, verstärkten Kooperation mit dem Mittelmeerraum zwangsläufig ergeben. Daher ist es wahrscheinlich, dass die EU die wirtschaftlichen Potentiale der lateinamerikanischen Länder nicht optimal nut-zen wird (Hoffmann 2000: 202).

Die EU konzentriert sich auf die Entwicklungszusammenarbeit und Mechanismen des präferenziellen Handels (Allgemeines Präferenzsystem, APS) in ihren Handelbezie-hungen mit der Andengemeinschaft und Zentralamerika. Der CAN wird 1990 eine voll-ständige Aussetzung der Zölle auf gewerbliche und landwirtschaftliche Erzeugnisse gewährt, um dem Drogenanbau und -handel entgegenzuwirken und die Länder politisch und wirtschaftlich zu stabilisieren. Auch Zentralamerika wurde in das APS-Drogenprogramm aufgenommen. Die geringe ökonomische Bedeutung der Andenregi-

13 Die Europäer nutzen Handelsschranken auch, wenn Arbeitsplätze in wirtschaftlich schwachen

Branchen oder Regionen als Folge von Importen aus Entwicklungsländern gefährdet erscheinen. Eine gemeinsame und kohärente Außenwirtschaftspolitik scheitert an den Eigeninteressen der Mitgliedsstaaten (vgl. Schilder 2001). Diesbezüglich behauptet Hoffmann mit Recht: „Aufgrund der mangelnden Flexibili-tät in diesem Bereich läuft die EU Gefahr, das über viele Jahre in Lateinamerika akkumulierte beträchtli-che politische Kapital zu verspielen. Die EU kann ihre prominente Stellung und ihren Einfluss in der Region nur bewahren und ausbauen, wenn und insofern sie in der Handelspolitik zu Zugeständnissen bereit ist” (Hoffmann 2000: 197).


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on, ihre politische Instabilität und ihr mangelhafter Integrationsgrad sind die Haupt-gründe für die Zurückhaltung der EU, weil dort aus ihrer Sicht die Voraussetzungen für einen qualitativen Sprung in den Wirtschaftsbeziehungen fehlen (vgl. Freres 2004: 386f.).

Zusammengefasst: Die Handelspolitik war und wird auch zukünftig ein wichtiges Instrument der Europäischen Union sein, um ihre Beziehungen zu Lateinamerika zu gestalten. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten müssen aber Entwicklungs- und Handelspo-litik kohärent gestalten, um ihre Glaubwürdigkeit nicht zu schwächen. Denn aus latein-amerikanischer Sicht ist die beste Entwicklungshilfe eine gerechte und ausgewogene Handelspolitik! Andererseits sollten die lateinamerikanischen Länder ihre Wettbewerbs-fähigkeit stärken und ihre politischen Systeme stabilisieren, v.a. in der Andenregion. Denn die geringen Exporterfolge vieler Länder Lateinamerikas sind auch in den struktu-rellen Schwächen der industriellen Produktion dieser Länder, im niedrigen Diversifizie-rungsgrad ihrer Wirtschaft und im Fehlen von Humankapital zu suchen. An dieser Stelle müssen auch Korruption, Misswirtschaft und politische Instabilität in einigen lateiname-rikanischen Ländern als Gründe genannt werden (vlg. Mols 2004).

Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, nicht nur den EU-Markt zu öffnen, sondern auch wirksame Strategien zur Exportsteigerung und -diversifizierung zu entwickeln. Die wirtschaftliche und die entwicklungspolitische Zusammenarbeit müssen ergänzende Programme zur Unterstützung der regionalen Kooperation, der Integration in die Welt-wirtschaft und zur Förderung von Industrie und Gewerbe schaffen, damit Wachstum erreicht und Ressourcen für sozialen Fortschritt freigesetzt werden können. Denn noch alarmierender als die geringe Exportquote ist die Tatsache, dass die Zusammensetzung der lateinamerikanischen Exporte in die EU in hohem Maße aus traditionellen Primär-produkten besteht und sich nur auf wenige industrielle Erzeugnisse stützt.

5 Die entwicklungspolitische Zusammenarbeit: Eine harmonische Partnerschaft

Entwicklung wird verstanden als ein nachhaltiger Prozess zur Verbesserung der Lebens-bedingungen der gesamten Bevölkerung. Der Schutz von Menschenrechten, die Reform des Staates und die Stärkung der Demokratie, die Stabilisierung der Wirtschaft, die För-derung wettbewerbsfähiger Unternehmen und sicherer Arbeitsplätze sowie eine Einbin-dung der Entwicklungsländer in den Welthandel sollen dafür die notwendigen Voraus-setzungen schaffen, ebenso die regionale Kooperation der Entwicklungsländern unter-einander.14

Die EU ist der wichtigste Kooperationspartner Lateinamerikas. Ein Großteil der Zu-

14 Die Zusammenarbeit der Europäischen Union mit den Entwicklungsländern wird untergliedert in

Entwicklungszusammenarbeit (öffentliche technische und finanzielle) und wirtschaftliche Zusammenar-beit (Förderung privatwirtschaftlicher und technisch-wissenschaftlicher Kooperation von Unternehmen und Forschungsinstituten). Die Zusammenarbeit umfasst zudem die Nahrungsmittelhilfe und Katastro-phenhilfe.

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sammenarbeit konzentriert sich auf Zentralamerika und die Andenländer. Die Stärkung der Demokratie und der Schutz von Menschenrechten stehen hierbei im Vordergrund. Die EU unterstützt in diesem Zusammenhang den Aufbau eines unabhängigen Rechts-systems, aber auch die Schaffung stabiler politischer Institutionen. Ein anderer Schlüs-selbereich ist die Kooperation auf dem Gebiet der Förderung der Zivil- und Informati-onsgesellschaft. Damit soll auch den massiven sozialen Ungleichheiten in der Region begegnet werden (Westpahl 2003; Comisión Europea 2004a).

So genannte horizontale Programme unterhält die EU zur Unterstützung der Zivil-gesellschaft und vor allem zum Ausbau zivilgesellschaftlicher biregionaler Kontakte. Laufende Programme umfassen die Hochschulkooperation (ALFA und neuerdings AL-ßAN), die Kooperation kleiner und mittelständischer Unternehmen (AL-Invest), die Zusammenarbeit zwischen Städten (URB-AL), den Informationsaustausch der Handels-kammern (ATLAS) und die Allianz für die Informationsgesellschaft (@LIS). Die meis-ten dieser Programme wurden 1999 überarbeitet und 2000/2001 einer Evaluierung un-terzogen. Die Ergebnisse sind insgesamt sehr positiv. Mit Hilfe der Programme ist es gelungen, wirtschaftliche, akademische, kulturelle und technologische Beziehungen zwischen beiden Regionen herzustellen (Comisión Europea 2002).

Soziale Kohäsion ist ein weiterer zentraler Punkt, der von der EU als Fundament für politische Teilhabe und wirtschaftliche Stabilität angesehen wird. So ist für die EU die Beseitigung von sozialen Ungleichheiten eine der zentralen Prioritäten, für die allein zwischen 2002 und 2006 30 Millionen Euro vorgesehen sind (vgl. Comisión Europea 2004a). Die finanziellen Mittel fließen in Gesundheitsprojekte und Vorsorgekampagnen insbesondere in der Andenregion und der Karibik. Dafür wurde das Programm EURO-sociAL ins Leben gerufen.

Wie bereits erwähnt ist die EU immer noch der größte Geldgeber in der offiziellen Entwicklungshilfe.15 Der Hauptanteil der humanitären Hilfe fließt auch hier nach Zent-ralamerika und in die Andengemeinschaft. In der regionalen Strategie der EU sind die Prävention von Naturkatastrophen sowie der Wiederaufbau danach weitere Prioritäten.

Seit den 1990er Jahren sind Umweltfragen ein Bestandteil der biregionalen Koope-ration. Alle Abkommen der so genannten dritten Generation und alle Assoziierungsab-kommen mit lateinamerikanischen Ländern und Subregionen enthalten ein Bekenntnis zu nachhaltiger Entwicklung. 10% aller Gelder für finanzielle und technische Hilfe sol-len dem Umweltschutz zugewiesen werden. Ein besonderes Vorhaben ist das Projekt zur Erhaltung des tropischen Regenwaldes in Brasilien. Im Bereich der biregionalen Koope-ration steht das Kyoto-Protokoll an vorderster Stelle, das von der EU als wichtiger Bei-trag zur global governance in Klimafragen angesehen wird (vgl. Westpahl 2003: 187).

Ein Feld, das in der biregionalen Kooperation vor allem nach dem 11. September

15 Zur Stärkung des Ansehens der EU in Lateinamerika trug die Tatsache bei, dass von den gesamten

Entwicklungshilfeleistungen an die Region über die Hälfte aus der EU und ihren Mitgliedsstaaten stamm-ten (vgl. Hoffmann 2000. 194). Eine zu Beginn der Dekade der 1990er Jahre befürchtete Verringerung der europäischen Entwicklungshilfe für Lateinamerika hat nicht stattgefunden (Hoffmann 2000: 195). Entwicklungspolitisch unterstützt Europa Lateinamerika seit Jahren in großem Umfang stets mehr als die USA und Japan zusammengenommen (Mols 2004; IRELA 2000).


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2001 an Gewicht gewinnen kann, ist die Sicherheitspolitik. Auf dem Rio-Gipfel (1999) kündigten die Staats- und Regierungschefs an, u. a. den Vertrag über die Nichtverbrei-tung von Atomwaffen, die Konvention über chemische und biologische Kampfstoffe sowie das Verbot von Antipersonenminen zu unterstützen. Im Rahmen einer weiter ge-fassten Sicherheitskooperation spielt die Bekämpfung der illegalen Produktion von Drogen und des Drogenhandels eine zentrale Rolle. Dieser Kampf ist eng verbunden mit den Bedrohungen, die vom internationalen Terrorismus und den transnationalen Verbrechen ausgehen. Konkret gewährt die EU der Andenregion und Zentralamerika Handelsvorteile, um ihre Produktion und ihren Export zu diversifizieren. 1990 wurde der Panama-Plan verabschiedet, der einen bi-regionalen Rahmen für Kooperation und Koordination im Bereich Drogenbekämpfung schafft. Für Kolumbien aber, das eines der dringlichsten Sicherheitsprobleme hat, sind keine spezifischen Initiativen seitens der EU entwickelt worden (Westphal 2003; Klaveren 2004)

Insgesamt spiegelt die politische Kooperation der EU mit Lateinamerika die europä-ische Variante der zivilen Machtprojektion wider. Die EU als Zivilmacht „übt Macht diesseits ihres ‚Herrschaftsbereiches’ darüber aus, dass sie die Umwelt nach ihren Re-geln strukturiert“ (Westphal 2003: 189). Dies verlangt zum einen nach dem Ausbau von Institutionen, die diese Ausübung erst garantieren, zum anderen nach Konsensfindung auf internationaler Ebene. Dementsprechend ist es für die EU wichtig, ihre Gemeinsam-keiten mit Lateinamerika institutionell auszubauen und zu verstärken, um die lateiname-rikanischen Länder für Weltinitiativen zu gewinnen. Für Lateinamerika ist in diesem Sinne die Kooperation mit der EU vor allem aus zwei Gründen von Bedeutung: (1) Re-lativierung der politischen und wirtschaftlichen Abhängigkeit von den USA und (2) eine eigenständige internationale Rolle auf der Basis des Multilateralismus.

6 Schwierige Partner: Kuba, Kolumbien und Venezuela

In den europäisch-lateinamerikanischen Beziehungen spielen Sicherheit und Migra-tion aufgrund der großen Distanz zwischen beiden Kontinenten kaum eine Rolle. Je-doch wecken Fragen der Demokratie, Menschenrechte, Drogenbekämpfung und der politischen Stabilität gegenwärtig die europäische Aufmerksamkeit insbesondere bezüg-lich drei lateinamerikanischer Staaten: Kuba, Kolumbien und Venezuela.16

Seit langem wird Kuba von der EU aufgefordert, seine politischen Institutionen zu demokratisieren. Aber trotz der kubanischen Weigerung zur Liberalisierung des politi-schen Systems, setzte die EU auf eine Weiterführung des Dialogs. Im Gegensatz dazu verfolgt die US-Regierung eine Strategie der Isolierung und der wirtschaftlichen Blo-ckade, die von der EU kritisch gesehen wird. Im Jahre 2003 beschloss die EU jedoch aufgrund von Menschenrechtsverletzungen diplomatische Sanktionen gegen Kuba. Dar-

16 Die Situation ist in der gesamten Andenregion besorgniserregend. Die Gewalt und Kriminalität in

Kolumbien, der autoritäre Stil des Präsidenten Venezuelas, die fragile neu gewonnene Demokratie in Peru sowie die ethnisch motivierten Protestwellen in Ecuador und Bolivien werfen graue Schatten über die Zukunft dieser Region. Über die EU und die Andenländer, s. Freres (2004).

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aufhin erklärte Fidel Castro den politischen Dialog mit Brüssel für beendet und verzich-tete auf weitere humanitäre Hilfeleistungen. Die bilateralen Beziehungen sind zurzeit sehr gespannt.

Kolumbien ist der sicherheitspolitisch gefährlichste Brennpunkt in Lateinamerika. Die Zunahme der Gewalt in Kolumbien, die wachsende Militarisierung und die politi-sche und wirtschaftliche Krise der gesamten Andenregion stellen ein großes Konfliktpo-tential dar. Die USA haben mit ihrer auf militärische Mittel ausgerichteten Politik (Plan Colombia und Anden Regional Initiative) zur Verschärfung der Krise beigetragen. Die EU hat diese US-Politik kritisiert und abgelehnt, aber keine eigene Strategie entwickelt. Nur mit der Beteiligung der EU und der größeren lateinamerikanischen Staaten kann man die Eskalation in der Andenregion vermeiden und eine friedliche Lösung entwi-ckeln (FES/et al. 2002: 21; Kurz/Muno 2005).17

In Venezuela ist die politische Entwicklung unter Hugo Chávez sehr labil. Die Spannungen zwischen der Regierung und der Opposition äußern sich häufig in Form von Gewalt und die demokratischen Institutionen werden dabei geschwächt. Zum ge-genwärtigen Zeitpunkt bleiben die Spannungen in Venezuela ungelöst. Chávez polari-siert den politischen Diskurs in Lateinamerika und macht gegen die USA mobil. Darun-ter leiden die Demokratie und der Rechtsstaat.

Die EU sollte die Durchsetzung demokratischer Regeln und den Schutz der Men-schenrechte weiterhin als eine ihrer Aufgaben in Lateinamerika betrachten. Die Bildung einer Friedenszone in der Andenregion und die Stabilisierung der andinen politischen Systeme sollten als Prioritäten in der europäischen Agenda aufgeführt sein.

7 Gemeinsame Interessen und Divergenzen: Eine überforderte Partnerschaft

Die Vertreter der EU und Lateinamerikas sind sich darüber einig, dass ihre politischen Beziehungen eine besondere Qualität aufweisen, da sich beide Regionen dem Westen zugehörig und durch gemeinsame Wertvorstellungen miteinander verbunden fühlen (Hoffman 2000: 195). Bei den Beziehungen zwischen Europa und Lateinamerika geht es immer mehr um Fragen grundsätzlicher, internationaler und globaler Gestaltung wie beispielsweise nach der Ausgestaltung der internationalen Wirtschaftsordnung, Zusam-menarbeit im UN-System, der Entwicklungsprioritäten, Umweltpolitik und Drogenbe-kämpfung.

In anderen Bereichen und konkreten Fragen gehen jedoch die Interessen beider Re-gionen auseinander. Für Lateinamerika bleibt unklar, wo Europas internationale Priori-

17 Es ist hervorzuheben, dass die EU bei der Drogenbekämpfung eine andere Ansicht vertritt als die

USA. Während die USA den Zustrom illegaler Suchtstoffe als “nationales Sicherheitsproblem” ansehen und den Anbau von Drogenpflanzen und deren Weiterverarbeitung mit militärischen Mitteln beseitigen wollen, sprechen die Vertreter der EU von gemeinsamer Verantwortung und setzen auf nicht-repressive Mittel. So verband die EU ihre handelspolitischen Zugeständnisse bei Ländern, in denen Drogen produ-ziert werden, mit der Forderung, den Bauern Anreize für eine Umstellung der landwirtschaftlichen Er-zeugnisse zu bieten (FES 2002: 23-26).


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täten längerfristig liegen: EU-Osterweiterung, Mittelmeerraum, Asien-Pazifik, Indien oder die Stärkung der unverzichtbaren Allianz mit den USA. Die Europäer ihrerseits sind nicht sicher, ob Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, internationale Öffnung, Markt-wirtschaft und stabile Verhältnisse in Lateinamerika von Dauer sind. Für Lateinamerika stellen der Kapitaltransfer, Handelsfragen und Entwicklungshilfe die Hauptthemen. Für Europa haben hingegen die Fragen der demokratischen Konsolidierung, der Einhaltung der Menschenrechte, der sozialen Kohäsion, des Umweltschutzes, der wirtschaftlichen Strukturreformen und des Drogenhandels eindeutig Vorrang (s. Tabelle 4). Sicher ist, dass in der Zukunft das Argument der “traditionellen Gemeinsamkeiten” nicht ausrei-chen wird, um die biregionalen Beziehungen zu gestalten.

Tabelle 4: Divergenzen zwischen EU und Lateinamerik a

EU Lateinamerika

Schwerpunkt der Interessen Politischer Dialog Wirtschaftliche Beziehungen

Themen • Menschenrechte • Demokratie • Rechtsstaatlichkeit • Politische Integration • Drogenbekämpfung • Terrorismusbekämpfung • Soziale Kohäsion

• Diversifizierung der Handelsbeziehungen

• Liberalisierung des Agrarmarkts • Abbau der Subventionen in den

Mitgliedsstaaten der EU • Investitionen • Finanzielle Kooperation

Quelle: Eigene Darstellung

Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Europa und Lateinamerika haben ihren Ur-sprung in der unterschiedlichen Position beider Regionen im internationalen System. Trotz der „Gemeinsamkeiten” werden die biregionalen Beziehungen durch die Lage der Weltpolitik und Weltökonomie bestimmt. Und es ist möglich, dass sich Europa und La-teinamerika für voneinander abweichende Handlungsstrategien entscheiden werden. Eine stärkere Annährung zwischen der EU und Lateinamerika und die Beseitigung der Differenzen sind nur möglich durch eine gemeinsame globale Weltpolitik, welche die Werte, die beide Regionen identifizieren, zur Geltung bringt.

Schlussbetrachtungen: Eine pragmatische Partnerschaft

Es gibt weltweit keine Großregion, die ähnlich günstige Voraussetzungen für die Etablierung und Bewahrung guter Beziehungen zur EU bietet wie Lateinamerika. Beide Seiten sehen sich als Werte- und Interessensgemeinschaft und verfügen über gute Ver-bindungen auf politischer, wirtschaftlicher und kultureller Ebene. Obwohl die ökonomi-sche Nützlichkeit der Beziehungen zwischen Europa und Lateinamerika relativ an Be-deutung verloren hat, sollte die EU aus strategischen Gründen ihre Position in Latein-amerika nicht gefährden. Die EU sollte sich als global player bewusst sein, dass die Weltprobleme ohne eine globale Kooperationskultur und die Stärkung eines fairen Mul-tilateralismus nicht zu lösen sind. Deshalb ist die “strategische Partnerschaft” mit La-teinamerika von besonderer Bedeutung (FES 2002: 15ff.; Freres/Sanahuja 2005).

Die Herausforderungen für Lateinamerika in den Beziehungen zur EU liegen in ei-

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ner Konsolidierung der demokratischen Systeme, rechtsstaatlichen Reformen, einer Di-versifizierung der Produktion, Förderung des Humankapitals, Abbau sozialer Ungerech-tigkeit, einer verstärkten Einbindung in die Weltwirtschaft und einer Verstärkung der verschiedenen Integrationsprozesse (Grabendorff 1999: 7f.). Kurz: Die wirksame Stra-tegie, die Beziehungen mit Europa zu stärken und zu diversifizieren, ist eine Moderni-sierung im wirtschaftlichen und sozialen Bereich.

Die Europäer sollten ihre Verantwortung in der Gestaltung des globalen Gleichge-wichts und des internationalen Friedens übernehmen. Dafür ist es notwendig, zuverläs-sige Partner weltweit zu fördern und an sich zu binden. Multilateralismus ist in einer von Terrorismus und unilateralen Willkür gefährdeten Welt nicht eine Option sondern eine Notwendigkeit. Die biregionalen Beziehungen sollten die große Rhetorik bei Seite lassen und in zentralen Fragen der Entwicklungs- und Weltpolitik eine pragmatische Haltung entwickeln.

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