ESTADO amp SOCIEDAD

ESTADOamp

SOCIEDADla nueva relacioacuten a partir del

cambio estructural

Daniel R Garciacutea Delgado

_middotiacute4llrBITESISG R u l oEDITORIAL

norma

Editor Jorge ScarfiCoordinacioacuten y Supervisioacuten General

Silvia Costa y Celia AgemianDisentildeo de tapa Diego Barros

Correccioacuten Mariacutea Emma BarberiacuteaComposicioacuten y peliacuteculas Interamericana Graacutefica

copy 1994 Derechos reservados porTESIS Grupo Editorial NORMA SA

San Joseacute 8315 (1076) Buenos AiresRepuacuteblica Argentina - Tel 372-73306n9

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informacioacuten sin autorizacioacuten escrita del editor

Primera edicioacuten noviembre 1994Primera reimpresioacuten abril 1996

ISBN 950-718-1032-2Hecho el depoacutesito que marca la ley 11723

Impreso en Argentina

INDICE

paacuteg

INTRODUCCION 13

1 Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial 27

11 Modernizacioacuten dependencia y democracia 31

12 Del Estado liberal al postsocial 42

13 La crisis del Estado benefactor 54

2 Del Industrialismo Sustitutivo a la Economiacutea

de Libre Mercado 65

21 La economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo 67

22 Del endeudamiento al Plan Brady 79

23 La reforma del Estado 87

24 La economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten 100

3 Del Movimiacuteentismo Imperfecto a la Democracia Liberal 107

31 Representacioacuten y Estado social 109

32 Ajuste y sistema poliacutetico 119

33 La autonomizacioacuten de las elites 136

4 Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo 141

41 Ajuste e intennediacioacuten de intereses 145

42 La ofensiva del lobby 154

43 El sindicalismo a la defensiva 159

44 La subordinacioacuten del poder militar al poliacutetico 168

45 El predominio de lo econoacutemico sobre lo poliacutetico 172

5 De la Movilizacioacuten de Masas a los Nuevos Movimientos

Sociales 177

51 Estado social y movilizacioacuten de masas 179

52 Cambios en las loacutegicas de accioacuten colectiva 185

53 La reforma del Estado y los nuevos movimientos

sociales 190

54 Estado sociedad civil y nueva trama asociativa 197

11

paacuteg

55 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206

6 De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo 211

61 Tendencias a la democratizacioacuten 215

62 Tendencias a la individualizacioacuten 223

63 Tendencias a la privatizacioacuten 229

64 Tendencias a la transnacionalizacioacuten cultural 233

65 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7 Problemas y Desafiacuteos de la Modernizacioacuten

de Ruptura 247

71 Globalizacioacuten y peacuterdida de integracioacuten socia 253

72 Consolidacioacuten y crisis de representacioacuten 264

73 Modernizacioacuten y debilitamiento de la

identidad cuiacuteturaiacute 277

BIBLIOGRAFIA 287

72

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

65

El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

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mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

ESTADOamp

SOCIEDADla nueva relacioacuten a partir del

cambio estructural

Daniel R Garciacutea Delgado

_middotiacute4llrBITESISG R u l oEDITORIAL

norma

Editor Jorge ScarfiCoordinacioacuten y Supervisioacuten General

Silvia Costa y Celia AgemianDisentildeo de tapa Diego Barros

Correccioacuten Mariacutea Emma BarberiacuteaComposicioacuten y peliacuteculas Interamericana Graacutefica

copy 1994 Derechos reservados porTESIS Grupo Editorial NORMA SA

San Joseacute 8315 (1076) Buenos AiresRepuacuteblica Argentina - Tel 372-73306n9

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informacioacuten sin autorizacioacuten escrita del editor

Primera edicioacuten noviembre 1994Primera reimpresioacuten abril 1996

ISBN 950-718-1032-2Hecho el depoacutesito que marca la ley 11723

Impreso en Argentina

INDICE

paacuteg

INTRODUCCION 13

1 Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial 27

11 Modernizacioacuten dependencia y democracia 31

12 Del Estado liberal al postsocial 42

13 La crisis del Estado benefactor 54

2 Del Industrialismo Sustitutivo a la Economiacutea

de Libre Mercado 65

21 La economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo 67

22 Del endeudamiento al Plan Brady 79

23 La reforma del Estado 87

24 La economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten 100

3 Del Movimiacuteentismo Imperfecto a la Democracia Liberal 107

31 Representacioacuten y Estado social 109

32 Ajuste y sistema poliacutetico 119

33 La autonomizacioacuten de las elites 136

4 Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo 141

41 Ajuste e intennediacioacuten de intereses 145

42 La ofensiva del lobby 154

43 El sindicalismo a la defensiva 159

44 La subordinacioacuten del poder militar al poliacutetico 168

45 El predominio de lo econoacutemico sobre lo poliacutetico 172

5 De la Movilizacioacuten de Masas a los Nuevos Movimientos

Sociales 177

51 Estado social y movilizacioacuten de masas 179

52 Cambios en las loacutegicas de accioacuten colectiva 185

53 La reforma del Estado y los nuevos movimientos

sociales 190

54 Estado sociedad civil y nueva trama asociativa 197

11

paacuteg

55 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206

6 De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo 211

61 Tendencias a la democratizacioacuten 215

62 Tendencias a la individualizacioacuten 223

63 Tendencias a la privatizacioacuten 229

64 Tendencias a la transnacionalizacioacuten cultural 233

65 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7 Problemas y Desafiacuteos de la Modernizacioacuten

de Ruptura 247

71 Globalizacioacuten y peacuterdida de integracioacuten socia 253

72 Consolidacioacuten y crisis de representacioacuten 264

73 Modernizacioacuten y debilitamiento de la

identidad cuiacuteturaiacute 277

BIBLIOGRAFIA 287

72

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

65

El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

66

mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

67

Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

68

Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

70

sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

71

Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Editor Jorge ScarfiCoordinacioacuten y Supervisioacuten General

Silvia Costa y Celia AgemianDisentildeo de tapa Diego Barros

Correccioacuten Mariacutea Emma BarberiacuteaComposicioacuten y peliacuteculas Interamericana Graacutefica

copy 1994 Derechos reservados porTESIS Grupo Editorial NORMA SA

San Joseacute 8315 (1076) Buenos AiresRepuacuteblica Argentina - Tel 372-73306n9

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Prohibida la reproduccioacuten total o parcial por medioselectroacutenicos o mecaacutenicos incluyendo fotocopia grabacioacutenmagnetofoacutenica y cualquier sistema de almacenamiento de

informacioacuten sin autorizacioacuten escrita del editor

Primera edicioacuten noviembre 1994Primera reimpresioacuten abril 1996

ISBN 950-718-1032-2Hecho el depoacutesito que marca la ley 11723

Impreso en Argentina

INDICE

paacuteg

INTRODUCCION 13

1 Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial 27

11 Modernizacioacuten dependencia y democracia 31

12 Del Estado liberal al postsocial 42

13 La crisis del Estado benefactor 54

2 Del Industrialismo Sustitutivo a la Economiacutea

de Libre Mercado 65

21 La economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo 67

22 Del endeudamiento al Plan Brady 79

23 La reforma del Estado 87

24 La economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten 100

3 Del Movimiacuteentismo Imperfecto a la Democracia Liberal 107

31 Representacioacuten y Estado social 109

32 Ajuste y sistema poliacutetico 119

33 La autonomizacioacuten de las elites 136

4 Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo 141

41 Ajuste e intennediacioacuten de intereses 145

42 La ofensiva del lobby 154

43 El sindicalismo a la defensiva 159

44 La subordinacioacuten del poder militar al poliacutetico 168

45 El predominio de lo econoacutemico sobre lo poliacutetico 172

5 De la Movilizacioacuten de Masas a los Nuevos Movimientos

Sociales 177

51 Estado social y movilizacioacuten de masas 179

52 Cambios en las loacutegicas de accioacuten colectiva 185

53 La reforma del Estado y los nuevos movimientos

sociales 190

54 Estado sociedad civil y nueva trama asociativa 197

11

paacuteg

55 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206

6 De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo 211

61 Tendencias a la democratizacioacuten 215

62 Tendencias a la individualizacioacuten 223

63 Tendencias a la privatizacioacuten 229

64 Tendencias a la transnacionalizacioacuten cultural 233

65 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7 Problemas y Desafiacuteos de la Modernizacioacuten

de Ruptura 247

71 Globalizacioacuten y peacuterdida de integracioacuten socia 253

72 Consolidacioacuten y crisis de representacioacuten 264

73 Modernizacioacuten y debilitamiento de la

identidad cuiacuteturaiacute 277

BIBLIOGRAFIA 287

72

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

65

El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

66

mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

67

Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

68

Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

95

administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

96

La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

97

cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

INDICE

paacuteg

INTRODUCCION 13

1 Del Estado de Bienestar al Estado Postsocial 27

11 Modernizacioacuten dependencia y democracia 31

12 Del Estado liberal al postsocial 42

13 La crisis del Estado benefactor 54

2 Del Industrialismo Sustitutivo a la Economiacutea

de Libre Mercado 65

21 La economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo 67

22 Del endeudamiento al Plan Brady 79

23 La reforma del Estado 87

24 La economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten 100

3 Del Movimiacuteentismo Imperfecto a la Democracia Liberal 107

31 Representacioacuten y Estado social 109

32 Ajuste y sistema poliacutetico 119

33 La autonomizacioacuten de las elites 136

4 Del Neocorporativismo Imperfecto al Pluralismo 141

41 Ajuste e intennediacioacuten de intereses 145

42 La ofensiva del lobby 154

43 El sindicalismo a la defensiva 159

44 La subordinacioacuten del poder militar al poliacutetico 168

45 El predominio de lo econoacutemico sobre lo poliacutetico 172

5 De la Movilizacioacuten de Masas a los Nuevos Movimientos

Sociales 177

51 Estado social y movilizacioacuten de masas 179

52 Cambios en las loacutegicas de accioacuten colectiva 185

53 La reforma del Estado y los nuevos movimientos

sociales 190

54 Estado sociedad civil y nueva trama asociativa 197

11

paacuteg

55 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206

6 De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo 211

61 Tendencias a la democratizacioacuten 215

62 Tendencias a la individualizacioacuten 223

63 Tendencias a la privatizacioacuten 229

64 Tendencias a la transnacionalizacioacuten cultural 233

65 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7 Problemas y Desafiacuteos de la Modernizacioacuten

de Ruptura 247

71 Globalizacioacuten y peacuterdida de integracioacuten socia 253

72 Consolidacioacuten y crisis de representacioacuten 264

73 Modernizacioacuten y debilitamiento de la

identidad cuiacuteturaiacute 277

BIBLIOGRAFIA 287

72

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

65

El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

66

mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

94

profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

paacuteg

55 Los desafios de los nuevos movimientos sociales 206

6 De la Cultura Igualitaria al Individualismo

Competitivo 211

61 Tendencias a la democratizacioacuten 215

62 Tendencias a la individualizacioacuten 223

63 Tendencias a la privatizacioacuten 229

64 Tendencias a la transnacionalizacioacuten cultural 233

65 Cambio cultural y crisis de identidad 239

7 Problemas y Desafiacuteos de la Modernizacioacuten

de Ruptura 247

71 Globalizacioacuten y peacuterdida de integracioacuten socia 253

72 Consolidacioacuten y crisis de representacioacuten 264

73 Modernizacioacuten y debilitamiento de la

identidad cuiacuteturaiacute 277

BIBLIOGRAFIA 287

72

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

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El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

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mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

CAPITULO 2

DEL INDUSTRIAUSMO SUSTITUTIVOA LA ECONOMIacuteA DE UBRE MERCADO

La economiacutea argentina ha sufrido una seriede importantes cambios estructurales en lasuacuteltimas dos deacutecadas Estos cambios que afecshytan a las estructuras productivas en su raiacutezhan sido particularmente intensos en el sectorindustrial Si bien el nuevo modelo de indusshytrializacioacuten que se perfila en el paiacutes no se haterminado de definir es evidente que la etapaactual difiere sustancialmente de lo que era elmodelo basado en la sustitucioacuten de importashyciones que rigioacute en el paiacutes desde principios dela deacutecada del treinta hasta fines de los setenta

B Kosacojf 1993

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El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

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mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

El Estado benefactor en la Argentina se caracterizoacute desde laposguerra por la regulacioacuten del mercado el compromiso social cashypital-trabajo la intervencioacuten estatal en la reproduccioacuten social y lagarantiacutea de derechos sociales Si bien con intermitencias debido alos continuos cambios de reacutegimen sus rasgos maacutes notables fueronponer eacutenfasis en el empleo puacuteblico el desarrollo industrial y la aushytonomiacutea econoacutemica nacional A diferencia del Estado de bienestarde los paiacuteses centrales -caracterizado por el impulso de planes soshyciales con coberturas de caraacutecter universalista- la naturaleza de laintervencioacuten estatal estuvo dada aquiacute por su incidencia en la reproshyduccioacuten de la fuerza de trabajo mejoramiento de la infraestructushyra promocioacuten del empleo y del desarrollo Como dice Alberto Mishynujiacuten En efecto el Estado de bienestar soacutelo parcialmente llega aimplantarse en la Argentina dejando importantes aacutereas sociales ygrupos de poblacioacuten sin cubrir 1

El Estado de bienestar o social parte aquiacute de una situacioacuten maacutesprecaria que la de los paiacuteses centrales de alliacute que la administracioacutenpuacuteblica ocupe mayores espacios y aacutereas La necesidad de desarroshyllar y modernizar el paiacutes es maacutes producto de la voluntad estatal dealcanzar estos logros que de un movimiento natural del sector prishyvado De alliacute el enorme porcentaje de la produccioacuten total del paiacutesen manos de las empresas puacuteblicas y del empleo siendo este Estashydo asociado al modelo industrialista sustitutivo predominante dushyrante maacutes de cinco deacutecadas A partir de 1930 pierde vigencia elmodelo agroexportador y la industria pasa a ocupar un lugar deprivilegio en la economiacutea -como dice B Kosacoff- bajo la modalishydad del denominado proceso de sustitucioacuten de importacionesEn particular en su segunda fase que comenzoacute en 1958 las actishyvidades industriales fueron el motor del crecimiento de la econoshymiacutea creadora de empleos y la base de acumulacioacuten del capital Asi-

l A Minujiacuten Cuesta Abajo Los nuevos pobres en Argentina Buenos Aishyres Unesco 1992 paacuteg 20 Esta caracteriacutestica fue un rasgo particular que asumioacuteel Estado social en gran parte de Ameacuterica Latina Como sentildeala D 1barra Maacutes quecontroles reguladores de la actividad privada o la recreacioacuten de instituciones debeneficio social la intervencioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina se dirigioacute en la enorshyma mayoriacutea de los casos a poner en marcha empresas directamente productivasMaacutes que Estado benefactor hay un Estado promotor que se ocupa de alentar peshyro tambieacuten de suplir los cuadros usualmente deacutebiles de los empresarios privashydos Rev de la CEPAL op cit paacuteg 62

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mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

88

pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

mismo se fue generando una capacidad tecnoloacutegica sumamentedestacada en el aacutembito latiacutenoameriacutecanot-

21 LA ECONOMIacuteA POLIacutefICA DEL INDUSTRIALISMO SUSTITUfIVO

La intervencioacuten del Estado en la produccioacuten comienza a desashyrrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis del 30 Losconservadores empiezan a implementar medidas reguladoras coshymo consecuencia del resquebrajamiento del mercado internacioshynal (luntas reguladoras Banco Central etc) Con posterioridad elperonismo en los 40 legitima los criterios intervencionistas parafavorecer la inclusioacuten de la clase trabajadora y el desarrollo indusshytrial protegido y un rol econoacutemico del Estado activo Y luego eldesarrollismo lo va a prolongar con un rol maacutes inductor de la inshyversioacuten industrial extranjera promotor del desarrollo y de la difushysioacuten tecnoloacutegica

De alliacute que si definimos el modelo de acumulacioacuten como laforma predominante de valoracioacuten del capital los patrones de reshyproduccioacuten inversioacuten y usufructo del mismo durante las cinco deacuteshycadas anteriores este fue conformado por la sustitucioacuten de 00shyportaciones promocioacuten de la demanda interna poliacutetica indusshytrial de proteccioacuten con altas tarifas sistema redistributivo medianshyte arbitraje estatal en el conflicto salarial y una industrializacioacutensubvencionada por el Estado Este complejo sistema implicoacute un tishypo de relacioacuten Estado-economiacutea sumamente estrecho una suborshydinacioacuten del mercado al control poliacutetico para ser receptivo a deshymandas sociales de grandes colectivos y tasas de crecimiento quesi bien no fueron altas permanecieron constantes durante maacutes decuatro deacutecadas3

2 Bernardo Kosacoff La industria argentina un proceso de reestructuracioacutendesarticulada en El desafio de la competitividad op cit paacuteg 13

~ El desarrollo se basaba en tasas de ganancia que estaban por encima de latasa de intereacutes de beneficio en muchos periodos nulo Entre 1946 y 1974 las cishyfras del PBI aumentaron en promedio 35 al antildeo Es un desempentildeo relativamenshyte pobre comparado con otras economiacuteas de similar grado de desarrollo pero conshytrasta vivamente con el estancamiento posterior al 76 Ver Dietrich Rueschmeyery Peter B Evans The State and Economic Transformation Toward an Analysis ofthe Conditions UnderIying Effective Intervention (paacutegs 44-77) en Bringing theState Back In Ed Peter Evans Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol Cambridshyge Univ Press New York 1985

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Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

88

pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Para el estructuralismo cepaliano el Estado fue consideradocomo el agente principal del desarrollo o corrector de los fallosdel mercado el sujeto efectivo de la estrategia de desarrollo ecoshynoacutemico y social basado en los deacuteficit de dinamismo del sector prishyvado privilegiaacutendose el intervencionismo estatal y el proteccionisshymo sobre las industrias domeacutesticas La teoriacutea cepaliana que alentashyba el Estado empresario fue la maacutes influyente sobre las poliacuteticasde los gobiernos que se sucedieron entre fines de los SO y de los60 y adoptada para superar la croacutenica dependencia comercial exshyterna de las economiacuteas latinoamericanas Fue una elaboracioacuten conshyceptual de poliacuteticas que en realidad eran aplicadas ya con anterioshyridad por gobiernos nacional-populares Esta concepcioacuten del Estashydo planificador de la Cepal -de acuerdo con M Hopenhayn- fuea medias la invencioacuten de un concepto ineacutedito de Estado y a meshydias el descubrimiento de un tipo de Estado que desde los antildeos30 se insinuaba de hecho en distintos paiacuteses de Ameacuterica Latina Enotras palabras el modelo de Estado Planificador fue la reconstrucshycioacuten teoacuterica consistente y unitaria de lo que se daba de manerafragmentaria y espontaacutenea en la praacutectica4

En este modelo el Estado tuvo un rol distributivo y buscoacute unirel desarrollo con la integracioacuten del territorio nacional ya que hasshyta el 30 el paiacutes estaba baacutesicamente articulado a la Pampa huacutemeday al modelo de acumulacioacuten agroexportadorf Con posterioridadno soacutelo se convertiraacute en un Estado interventor sino en agente deconstruccioacuten poliacutetica de un nuevo bloque que buscaraacute desplazarla hegemoniacutea de las oligarquiacuteas del modelo primario-exportadorpor la de burguesiacuteas industriales consolidadas al calor del procesosustitutivo

4 M Hopenhayn op cit paacuteg 9 Tambieacuten ver Albert Hiacuterschman The Strashytegy ofEconomic Development Yale University Press New Haven 1958

5 Como sentildealan B Kosacoff y Gabriel Bezchinsky a partir de fines de la deacuteshycada del cincuenta y durante los antildeos sesenta las empresas trasnacionales fueronel actor central en el periodo de profundizacioacuten del proceso sustitutivo de imporshytaciones liderado por los sectores metalmecaacutenicos y petroquiacutemico Esta etapa secaracterizoacute por la excelente performance del sector industrial que se desempeshyntildeoacute como el motor del crecimiento econoacutemico hasta mediados de los antildeos setenshyta De la sustitucioacuten de importaciones a la globalizacioacuten en El desafio de lacompetitividad La industria argentina en transformacioacuten Bernardo Kosashycoff (cornp) Buenos Aires CEPALAlianza Editorial 1993 paacuteg 251 Ver tambieacutende Buisson 1 y Mols M (comps) Entwicldungsstrategien in Lateinamerikain Vergangenheit und Gegenwart Paderborn 1983

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Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Este modelo de acumulacioacuten es tambieacuten denominado desashyrrollo hacia adentro modelo de regulacioacuten fordiacutesta de comshypromiso keynesiano o de capital centrado en el Estado y basadoen la sustitucioacuten de importaciacuteones Sin embargo conviene difeshyrenciar entre las potencialidades del modelo planificador del Estashydo social y su realidad concreta Los gobiernos que se sucedieronluego del 55 mostraron una alta confrontacioacuten entre liacuteneas liberashyles y desarrollistas producieacutendose continuos avances y retrocesosque impidieron una poliacutetica econoacutemica coherente Por un ladopresiones para volver a la orientacioacuten agropecuaria exportadorapor otro para profundizar el proceso de industrializacioacuten sustitutishyva

Si bien hay causas exoacutegenas que determinaron el comienzodel cambio del patroacuten de acumulacioacuten en los 70 (aumento de losprecios del petroacuteleo) la forma singular que adopta la crisis en laArgentina es el resultado de la conjuncioacuten de factores externos einternos y aparece como crisis fiscal del Estado La crisis fiscal seproduce por un desequilibrio generado a partir de la menor proshyductividad y disminucioacuten de la capacidad contributiva y a la vezpor aumentos crecientes del gasto y de las demandas sobre el apashyrato estatal lo cual tiende a generar un proceso inflacionario cadavez maacutes incontrolable El Estado deja de ser un agujero negro quetodo lo puede absorber De acuerdo con Gert Rosenthal el gastopuacuteblico aumentoacute con mayor velocidad que los ingresos puacuteblicosdebido a que las bases tributarias no se ampliaron al mismo ritmoy a que en muchos casos se fue erosionando el cumplimiento imshypositivo Esta divergencia entre gastos e ingresos de por siacute involushycraba una tendencia al funcionamiento deficitario del fisco que alshycanzoacute niveles diversos hasta 1982 En algunos paiacuteses y periacuteodos tashyles deacuteficit fiscales permitieron que el Estado cumpliera sus funcioshynes promotoras del desarrollo y redistributivas sin mayores perturshybaciones macroeconoacutemicas captando recursos externos del secshytor privado interno En la mayoriacutea de los casos sin embargo implishycaron un financiamiento inflacionario El acelerado endeudamienshyto de la deacutecada de los setenta y las crisis financieras internas agre-

6 Al respecto ver de G ODonnell Estado democracia y ciudadaniacutea opcit paacuteg 79

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

garon un peso insoportable a los gastos fiscales convirtiendo -enla mayoriacutea de los paiacuteses- la fragilidad fiscal subyacente en crisis fisshycal manifiesta

No obstante las teoriacuteas que explican la crisis del Estado debienestar en la Argentina no revelan gran consenso y lo hacen a trashyveacutes de tres procesos habitualmente analizados por separado

-El agotamiento del modelo sustitutivo Este enfoque muesshytra las dificultades del Estado para garantizar la expansioacuten indusshytrial sostenida y la incorporacioacuten social sin un creciente conflictodistributivo (Diacuteaz Alejandro 1982) Se tratariacutea del recrudecimienshyto a comienzos de los 70 de la crisis de balanza de pagos una sishytuacioacuten que convulsionaba perioacutedicamente la economiacutea argentinadesde su misma geacutenesis la contradiccioacuten que generaban nuestrasprincipales exportaciones primarias -compuestas por bienes salashyrio - y la poliacutetica de fomentar la industrializacioacuten liviana que alpropiciar mayor demanda interna aumentaba el consumo y achishycaba los bienes a exportar El aumento de bienes industriales imshyportados por la misma necesidad creciente de insumos que deshymandaba el industrialismo sustitutivo generaba ciacuteclicas crisis debalanza de pagos que eran disparadoras de crisis poliacuteticas En teacutershyminos politicoloacutegicos la modernizacioacuten activaba al sector popularaumentaba sus expectativas y acrecentaba el sentido de amenazasobre las clases altas generaacutendose una situacioacuten conflictiva entredos coaliciones distributivas la industrial-urbana y la exportadorashyagraria un conflicto saldado por sucesivos golpes militares habishytualmente equilibradores en favor del sector agrario y de las devashyluaciones (ODonnell 1972)

Ante la incapacidad para expandir en forma considerable ydentro de un breve plazo las exportaciones tradicionales y de mashynufactura el proceso de industrializacioacuten por sustitucioacuten de imshyportaciones desembocaba en un grave estrangulamiento externoEsto originaba draacutesticas rectificaciones en la poliacutetica econoacutemicatendientes a reducir este desequilibrio lo cual llevaba al estancashymiento y a la acentuacioacuten de las presiones inflacionarias Esta criacute-

7 Gert Rosenthal en La magnitud del aparato estatal como centro de los deshybates Las razones y las consecuencias Comisioacuten Econoacutemica para AmeacutericaLatina ONU 1991 paacuteg 21

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sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

sis ciacuteclica a comienzos de los 70 se profundiza por aumentos delos costos internacionales -crisis del petroacuteleo- mostrando un nueshyvo e inesperado fenoacutemeno inflacioacuten con recesioacuten

La inflacioacuten fue un problema permanente hasta entonces peshyro habiacutea permitido viacutea emisioacuten controlar los recursos sin recurrir aprocedimientos tributarios Recursos que Se usaban para financiarproyectos industriales infraestructura o servicios sociales requerishydos por la industrializacioacuten Pero ahora se trataba de la declinacioacutende la tasa de ganancia juntamente con el aumento del conflicto soshycial Recesioacuten e inflacioacuten conjunta constituiacutean un problema que yano podiacutea resolverse con el instrumental keynesiano Por otra parshyte la regulacioacuten del ciclo econoacutemico y el pleno empleo habiacutean geshynerado un creciente poder de la fuerza de trabajo para disputar ladistribucioacuten del ingreso En ausencia de recesioacuten la inflacioacuten fuela respuesta al poder de los trabajadoresf En el Rodrigazo se proshyduce la conjuncioacuten de la crisis fiscal del pacto social del 74 Y alshyta inflacioacuten en un ciacuterculo vicioso la puja del sindicalismo por mashyyores salarios y el desplazamiento a la vez por parte de los empreshysarios de esos aumentos a los precios

Otra liacutenea argumental sobre el agotamiento del modelo sustishytutivo sentildeala que se habriacutea acabado la etapa faacutecil de la sustitushycioacuten de importaciones (Faynzilber 1988) El pasar de las indusshytrias livianas metalmecaacutenicas a las de base y aumentar las exportashyciones industriales para no depender de las agrarias presuponiacutea darun salto en la productividad y en las opciones estrateacutegicas de inshyversioacuten que no se dieron Se habriacutea producido un atraso en el abanshydono de la estrategia de sustitucioacuten de importaciones y en la adopshycioacuten de otra orientada a las exportaciones Consecuentemente segeneroacute un excesivo proteccionismo que promovioacute una industrialishyzacioacuten deficiente y poco competitiva y una clase empresaria acosshytumbrada a ser asistida por un Estado prebendalista La estatishyzacioacuten exagerada provocaba estancamiento reduciendo los espashycios para la empresa privada y distorsionando los precios relativosLas distorsiones que el capitalismo de Estado generaba en el mer-

8 Aldo lsuani Bismarck o Keynes iquestquieacuten es el culpable Notas sobre la Crishysis de Acumulacioacuten en El Estado Benefactor Un paradigma en crisis A Isuashyni R Lo Vuolo E Tenti Fanfani Mintildeo Daacutevila Buenos Aires CIEPP 1991 paacuteg 21

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Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Cjtado amp Sociedad

cado interno se superponiacutean a la sobrecarga de demandas socialesasumidas por el Estado en virtud del pacto social La criacutetica neolishyberal sobre el agotamiento del modelo sustitutivo descansa a suvez en los efectos de la inflacioacuten de expectativas y demandas quedicho Estado despertaba buscando explicar la crisis por el aumenshyto sostenido del gasto puacuteblico lo que provocaba un creciente deacuteshyficit presupuestario impactando negativamente sobre la estabilishydad monetariacutea

Este Estado desalentaba la inversioacuten al proteger en exceso aun empresario rentista produciendo una hipertrofia administrashytiva y regulatoria que generaba tensiones entre esa loacutegica burocraacuteshytica y las muacuteltiples provenientes de la sociedad civil La existenciade un empresariado vinculado al gasto estatal y orientado al favoshyritismo de los funcionarios de turno terminaba configurando unEstado barato para los costos de produccioacuten pero que generabael denominado impuesto inflacionario para el conjunto a Leach1989) La criacutetica neoliberal al Estado benefactor se sintetiza en quedesincentivaba la inversioacuten generaba procesos de redistribucioacutendel capital al trabajo que reduciacutean el excedente capitalista y se trashyduciacutea en menores recursos para la inversioacuten estimulaba un aumenshyto excesivo de las demandas y expectativas hacia el Estado -en loreferido a reclamos salariales y exigencias de consumo de los trashybajadoresI

Las diferencias de explicacioacuten sobre el agotamiento del modeshylo sustitutivo entre perspectivas neoliberales y neoestructuralistases que las primeras cargan el acento sobre el exceso de demandasmientras que las segundas lo hacen sobre empresarios no verdadeshyramente capitalistas que viviacutean a costa del Estado El agotamientodel industrialismo sustitutivo cruza diversas corrientes y si lasneoestructurales muestran errores y limitaciones del modelo paralas neoliberales toda la concepcioacuten del proteccionismo fue equivoshycadal

9 Martiacuten Hopenhayn Crisis de Legitimidad en el Estado Planificador CEshyPAI (mimeo) 1988 paacuteg 75

10 Ver Fundacioacuten de Investigaciones Econoacutemicas Latinoamericanas El fracashyso del estatismo Buenos Aires Sudamericana 1987

11 Las opciones de desarrollo industrial en la regioacuten vistas en perspectiva hisshytoacuterica fueron percibidas como una aventura poco realista (tesis neoliberal) oun proyecto incompleto (industrializacioacuten trunca) tesis de origen maacutes cepaliacutea-

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-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

-El endeudamiento externo Este enfoque muestra que la poshyliacutetica posterior a 1982 -antildeo en que suben las tasas de intereacutes intershynacionales y se produce la crisis mundial del endeudamiento- seexplica por la necesidad de lograr superaacutevit fiscal para poder pagarlos servicios de la deuda contraiacuteda durante la dictadura y luego leshygitimada por los gobiernos democraacuteticos La crisis mexicana de ladeuda retrae a los bancos a otorgar nuevos creacuteditos y desde alliacutehay que comenzar a pagar

La dictadura militar endeudoacute severamente al paiacutes pero los reshycursos obtenidos no se aplicaron a la inversioacuten productiva o al meshyjoramiento tecnoloacutegico sino que sirvieron para endeudar a las emshypresas puacuteblicas subsidiar a los nuevos grupos econoacutemicos y realishyzar cuantiosos gastos de defensa (Basualdo 1987 E Calcagno1989) Se tratoacute de un ciacuterculo perverso que explica la dinaacutemica posshyterior el endeudamiento privado fue transferido al Estado y losmismos intereses que habiacutean contribuido a endeudarlo seraacuten losposteriores compradores de las empresas puacuteblicas con los bonosde una deuda externa devaluada A partir del endeudamiento elEstado debe estabilizar la economiacutea dependiendo de los fondosfrescos proporcionados por las agencias internacionales peroque se obtienen a condicioacuten de achicar el gasto y privatizar El Esshytado se desmantela pero no por un problema endoacutegeno sino poresta relacioacuten perversa que vincula endeudamiento a condicionalishydades de los organismos de creacutedito internacionales (consenso deWashington) y presioacuten de los grupos locales por una mayor libeshyralizacioacuten de la econorniacuteaJeacute

Este proceso habriacutea llevado al predominio del capital financieshyro especulativo sobre el productivo y a una deliberada desestrucshyturacioacuten de la industria nacional Es que la apertura econoacutemica a

no Ver de Fernando Fajnzylber La industrializacioacuten trunca de Ameacuterica Latishyna Ed Nueva Imagen Meacutexico 1983 cap 1 paacuteg 19 De Hugo Nochreff Consshytraints on the transition to a dynamic economic systern in Latin America An apshyproach to sorne sociacuteo-econonuc conditionants for development The ArgentiacuteneCase en FIACSO Documentos e Informes de Investigacioacuten dic de 1993

12 E Lahera oj) cit y tambieacuten William C Smith Hypcriacutenflatiacuteon Macroecoshynomic Inestability and Neoliacuteberaiacute Restructuration in Dernocratiacutec Argentine poshynencia del XV World Congress of the Internatiacuteonal Political Science Assoshyciacuteatiacuteon Buenos Aires Arg july 21-25 Basualdo y otros oj) cit paacuteg 181

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que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

que indujo la dictadura no habriacutea buscado tanto producir una reshyconversioacuten econoacutemica como poliacutetica des estructurar las condicioshynes productivas donde el bloque populista se reconstiacutetuiacuteaU Nohabriacutea un agotamiento natural del modelo sustitutivo sino que selo quiebra exprofeso Para ello se desplaza el centro del procesoeconoacutemico desde la produccioacuten industrial hacia la valorizacioacuten fishynanciera del capital alentaacutendose la internacionalizacioacuten financierade los capitales locales maacutes poderosos y las empresas transnacioshynales diversificadas

Luego de que a mediados de los 80 se hubiera ahuyentado elpeligro de un quiebre financiero regional a traveacutes del FMIYel Banshyco Mundial las naciones acreedoras consiguen reprogramar los pashygos de las naciones deudoras y ayudar a revertir la crisis financieshyra Pero en este proceso fueron esos mismos bancos extranjeroslos verdaderamente rescatados y no las naciones latinoamericanasEs que a comienzos de los 80 estos bancos estaban fuertementecuestionados por la opinioacuten puacuteblica de sus respectivos paiacuteses Lospreacutestamos para poder pagar la deuda permitieron desarrollar unasupervisioacuten creciente sobre las posiciones financieras de los paiacutesesde la regioacuten y monitorear sus presupuestos A partir de alliacute se imshyplementan programas de austeridad que permitiacutean obtener nuevospreacutestamos pero que exigiacutean reducir el gasto gubernamental abrirla economiacutea y aumentar los recursos Se tratoacute de nuevas relacionesde fuerza Norte-Sur donde los condicionamientos impuestos porlos paiacuteses centrales para llevar a cabo esta reestructuracioacuten fueronparticularmente altos como sentildeala] Nelson los historiadores reshycordaraacuten los 80 como una eacutepoca extraordinaria y largamente pershyversa en las relaciones econoacutemicas Norte-Sur El colapso internashycional finalmente fue sorteado pero el precio fue alto y pagadoprincipalmente por las naciones pobrestH

u Adolfo Canitrot La disciplina como objetivo de la poliacutetica econoacutemica unensayo sobre el programa econoacutemico del gobierno argentino desde 1976 Estushydios CEDES Buenos Aires Vol 2 nuacutem 6 1981

14 JNelson Programas de Ajuste en Ameacuterica Latina 1988 El nuacutemero depobres en Ameacuterica Latina se elevoacute casi el 25 soacutelo entre 1985 y 1990 totalizanshydo 108 millones de personas (Banco Mundial) Tambieacuten Dharam Ghai en Strucshytural Adjustment Global Integration and Social Democracia en United NationsResearch Institute for Social Development (UNRISD) DP nuacutem 37 October1992 paacuteg 3

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Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Es la deacutecada perdida para Ameacuterica Latina y de reconversioacutentecnoloacutegica en los paiacuteses centrales 1s Por ello el diagnoacutestico de lacrisis por intervencionismo estatal -argumento del que parten lasagencias internacionales soacutelo para llevar a cabo los programas deajuste- soacutelo toma en cuenta uno de los factores ya que el crecishymiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervencionismodesconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Estado porel endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar y transforshymar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo La crisis fisshycal del Estado se agrava por el endeudamiento haciendo que elsector puacuteblico resulte transformado en Estado benefactor perorespecto de unos pocos actores y esto es lo que genera la profunshyda e irreversible crisis econoacutemica y financiera de un sector puacuteblishyco crecientemente empobrecido y deteriacuteoradoJv

En este diagnoacutestico se fundamenta la elaboracioacuten vinculada ala ofensiva neoliacuteberal que explica este proceso de desnacionalishyzacioacuten y desmantelamiento estatal Una ofensiva no soacutelo en teacutermishynos de poliacutetica puacuteblica sino tambieacuten ideoloacutegico-culturales enbuacutesqueda de promover una concepcioacuten basada en todas las bondashydes asociadas al funcionamiento del libre mercado Por ello eldiagnoacutestico de la crisis por intervencionismo estatal -argumentodel que parten las agencias internacionales- para llevar a cabo losprogramas de ajuste soacutelo toma en cuenta uno de los factores yaque el crecimiento previo se debioacute tambieacuten a ese mismo intervenshycionismo desconociendo que la crisis fiscal a que fue llevado el Esshytado por el endeudamiento es la que lo termina por inmovilizar ytransformar en obstaacuteculo maacutes que en promotor del desarrollo(Bresser Pereira 1990)

15 De acuerdo con Jorge Schvarzer La regioacuten paga parte de la deuda peroa costa de un deacuteficit endeacutemico del sector puacuteblico que se vuelca en el deteriorocada vez maacutes grave de los servicios de educacioacuten y salud de la infraestructura delos salarios de los agentes puacuteblicos y de las expectativas mismas de crecimiento () En definitiva el ajuste se justificoacute en la regioacuten por la urgencia para pagarDespueacutes de casi una deacutecada se revela maacutes claro que nunca que esa urgencia nopermitioacute ni pagar ni crecer Su uacutenico resultado consistioacute en resolver el problemacoyuntural del equilibrio contable de los bancos acreedores pero no el largo plashyzo La experiencia del sudeste asiaacutetico exhibe por contraste las ventajas de creshycer primero para pagar despueacutes en Los noventa una crisis de larga gestacioacutenEstado nuevo orden econoacutemico y democracia en Ameacuterica Latina Ed Nueshyva Sociedad Caracas 1992 paacuteg 124-125

IUacute E Basualdo y otros op cit paacuteg 185

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Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Etado amp iquestocitdad

Esta corriente interpretativa que explica la crisis fundamentalshymente en el endeudamiento corre el riesgo no obstante de ver soacuteshylo uno de los factores que influyen en este proceso Porque cuanshydo se habla del proyecto neoliberal a veces se lo hace como algototalmente urdido por determinadas elites e intereses dejando deconsiderar la crisis del anterior modelo de acumulacioacuten asiacute comotambieacuten los constrentildeimientos objetivos derivados de la globalizashycioacuten de la economiacutea

- Globalizacioacuten Esta tercera explicacioacuten se centra en loscambios profundos producidos en el sistema capitalista a nivelmundial de comienzos de los 70 Con la no convertibilidad del doacuteshylar en los EUA la crisis del petroacuteleo la revolucioacuten tecnoloacutegica y lacrisis en la tasa de ganancia habriacutea comenzado una nueva era Esshyta termina de consolidarse en teacuterminos poliacuteticos con la caiacuteda delmuro de Berliacuten y la expansioacuten de la economiacutea capitalista al conjunshyto del globo Con el reciclaje de los petrodoacutelares a los paiacuteses enshydeudados se produce la concentracioacuten del poder financiero en losEUA y comienzan los primeros siacutentomas de constitucioacuten de unmercado global

Esta tendencia globalizadora se conforma por una crecienteinterdependencia que se establece por flujos financieros maacutes quepor bienes y servicios Los Estados se ven enfrentados a un capitashylismo agresivo por las conquistas de mercados a nivel global Estotiene que ver con el derrumbe del sistema de posguerra de BrettonWoods de tasas de cambio basadas en una paridad fija del doacutelarcon el oro en 1971 reemplazado por un sistema de tasas de camshybio flotantes El derrumbe del sistema de tasas de cambio fijas tieshyne como resulado que los Estados nacionales se encuentran ahoramucho maacutes directamente subordinados al flujo global de dinero laadopcioacuten por un Estado nacional de poliacuteticas aparentemente dantildeishynas a los intereses del capital conduce ahora a reacciones muchomaacutes raacutepidas en los mercados de dinero y al debilitamiento de lamoneda nacional (Clarke 1988 Bonefeld 1990)

En este sentido se puede afirmar que los Estados nacionalesbuscan atraer y retener el capital dentro de sus territorios lo queesto significa -como sentildeala H Holloway- cambia radicalmentecon la nueva liquidez del capital La competencia entre Estados pa-

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ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

ra atraer su parte del capital se intensifica obligando a todos los Esshytados nacionales a encontrar nuevas formas de hacerse atractivospara el capital 17 Lo nuevo es la constitucioacuten de un sistema ecoshynoacutemico que funciona como una unidad a nivel mundial en tiemporeal En otras palabras cada vez puede hablarse menos de econoshymiacuteas nacionales sino de espacios poliacuteticos nacionales que operanen una trama indisoluble de procesos econoacutemicos mundiales 18

Asistimos a una etapa de globalizacioacuten o mundializacioacuten quese caracteriza -como sentildeala R Petrella- porque a) alcanza al conshyjunto de fases de concepcioacuten de desarrollo de produccioacuten distrishybucioacuten y de consumo de bienes y servicios b) desborda las estrashytegias de un capitalismo industrial nacional Es decir tiende a la deshysaparicioacuten gradual de los principios reglas y modos de organizashycioacuten y de valorizacioacuten de los recursos materiales e inmateriales delsistema nacional (Estado nacional economiacutea nacional derechonacional soberaniacutea nacional) Los procesos de internacionalizashycioacuten y multinacionalizacioacuten -dice este autor- habiacutean parcialmentequebrantado la unidad y coherencia de los sistemas nacionales y lamundializacioacuten implicariacutea el fin de lo nacional en tanto lugar depertenencia estrateacutegica para los sectores econoacutemiacutecos

El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado debienes servicios tecnologiacutea y capital En este contexto el Estadoya no puede mantener la economiacutea cerrada ni niveles de subsidiosy proteccioacuten como antes so riesgo de aumentar la inflacioacuten y la fushyga de capitales Debe aumentar el grado de competitividad y proshyductividad de las empresas para que su mercado no sea penetradoe impedir que los flujos econoacutemicos busquen mejores oportunidashydes en otro lado Requiere constituir climas favorables para la inshyversioacuten y llevar a cabo una economiacutea en favor del capital y flexibishylizar el mercado de trabajo El poder de amenaza pasa asiacute del secshytor trabajo al capital Con el capitalismo global aparece otra ameshynaza para el Estado que ya no proviene del movimiento obrero

17 john Holloway La Reforma del Estado Capital Global y Estado Nacionalen Perfiles Latinoamericanos FLACSO nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 27

ts Manuel Castells op cit paacuteg 2419 Ricardo Petrella La mondialisation de leacuteconomie une hypothese

prospectiacuteve Futuribles Paris 1989

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(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

(amenaza revolucionaria) como el peligro proveniente de la movishylidad del capital de la ingobernabilidad por hiperinflacioacuten y dequedar aislado de los circuitos de creacutedito internacionales

Esta uacuteltima explicacioacuten asocia la reforma del Estado con elinevitable producto de los constrentildeimientos derivados de un proshyceso de insercioacuten en la economiacutea globalizada No obstante no disshytingue las particularidades que tal proceso de globalizacioacuten adopshyta en la regioacuten y en particular en la Argentina sobre todo al proshyducirse esta reconversioacuten econoacutemica con endeudamiento externoy en un largo periacuteodo de estancamiento

Pero estas tres explicaciones de la crisis basadas en los liacutemitesdel modelo de acumulacioacuten sustitutivo el endeudamiento y la gloshybalizacioacuten iquestpueden tener una siacutentesis superadora Si una de ellasmuestra las insuficiencias endoacutegenas del modelo la otra el pervershyso ciacuterculo constituido por endeudamiento y el poder de los gruposeconoacutemicos y la tercera la demanda de integracioacuten a un mundocon mayor competitividad como condicioacuten sine qua non parasubsistir estas tres teoriacuteas se han utilizado aisladamente para explishycar la crisis del Estado y con diversas finalidades ideoloacutegicas Laslecturas de la crisis no convergieron en sus aportes sino que ayushydaron a legitimar determinadas poliacuteticas desde la interpretacioacutendel Plan Austral a mediados de los 80 basada en los liacutemites del inshydustrialismo sustitutivo hasta el Plan de Convertibilidad a comienshyzos de los 90 basado en los constrentildeimientos derivados de la gloshybalizacioacuten

En realidad a los elementos objetivos que proporcionan estastres teoriacuteas para la explicacioacuten de la crisis debe sumarse la incishydencia de un comportamiento empresario particular En una ecoshynomiacutea que conservaba todaviacutea fuertes patrones extractivos se trashytoacute de una clase industrial orientada por la ganancia raacutepida prebenshydalista que no integraba la produccioacuten hacia adelante y que nunshyca se independizoacute plenamente de la concepcioacuten liberal dominanshyte A ello se sumoacute un Estado que protegioacute esos comportamientospoco competitivos que despueacutes se endeudoacute facilitando de esemodo que la economiacutea nacional fuera luego presa faacutecil de la globashylizacioacuten

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

79

ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

80

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

22 DEL ENDEUDAMIENTO AL PlAN BRADY

La transformacioacuten y pasaje del modelo de acumulacioacuten sustishytutivo al nuevo se va a realizar a traveacutes de poliacuteticas de ajuste difeshyrentes de los programas de estabilizacioacuten aplicados en deacutecadas preshyvias El ajuste busca un cambio estructural de la relacioacuten economiacuteashyEstado Los economistas dejan de sentildealar las fallas del mercadopara dedicarse a identificar las fallas de la intervencioacuten estatal(burocratismo excesos reguladores falta de iniciativa desperdishycio paternalismo del Estado benefactor y cargas impositivas abusishyvas)20 Los programas de ajuste apuntan a que las economiacuteas nacioshynales se adapten a las nuevas condiciones de la economiacutea mundialcaracterizadas por los cambios tecnoloacutegicos que demandan maacutesflexibilidad dentro de las empresas una mayor descentralizacioacutende la produccioacuten asiacute como por mercados mundiales maacutes competishytivos e inestables (Cortazar 1989)

Los ajustes estructurales tienen un doble objetivo el macroeshyconoacutemico como provisioacuten de recursos externos para equilibrar labalanza de pagos deteriorada por el endeudamiento y recuperarlos equilibrios externos mediante el control de la demanda agregashyda la reduccioacuten del gasto puacuteblico de la inflacioacuten y el aumento dela balanza comercial o del ingreso de capitales que permitan solshyventar las erogaciones por el servicio de la deuda y el microecoshynoacutemico como velar por la eficacia de la economiacutea por un uso maacuteseficaacutez del capital y de los factores de produccioacutenU Pero los ajusshytes tanto los de los 80 como los de los 90 todos tienen la mismafinalidad poder hacer frente a las obligaciones contraiacutedas con elexterior

- Autoritarismo) endeudamiento La intervencioacuten militardel 76 adquirioacute un caraacutecter fundacional tanto por las modalidadessistemaacuteticas que adquirioacute la represioacuten como por el tipo de poliacuteticaeconoacutemica que inaugura El reacutegimen militar comienza a desarticushylar el anterior Estado a partir de una apertura econoacutemica irrestric-

20 Al respecto ver Sunkel O y Zuleta G Neoestructuraliacutesmo versus neolishyberalisrno en los noventa Revista de la CEPAL nuacutem 42 1990

21 Floreal Forni Alfredo E Lattes Javier Lindenbom Poliacuteticas Puacuteblicas de Inshytegracioacuten Social Argentina Buenos Aires ClACSO agosto de 1992(mirneo)

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ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

ta la entrada masiva de capitales con fines especulativos eliminashycioacuten de regulaciones toma de creacuteditos en el exterior y liberacioacutendel sistema financiero medidas todas estas que terminaraacuten provoshycando recesioacuten y desindustrializacioacuten

El Estado eacuteste se orienta a transferir sus recursos a los grandesgrupos econoacutemicos mediante subsidios financieros regiacutemenes esshypeciales de promocioacuten industrial muchas veces de proyectos pocoviables sobreprecios en las compras del Estado estatizacioacuten direcshyta de la deuda etc La poliacutetica monetarista de Martiacutenez de Hoz deshysarticula a sectores de la produccioacuten pero sin contraprestacioacutenninguna en teacuterminos de mayor productividad crecimiento o estashybilidad econoacutemica 22

A su vez esta respuesta local frente a la crisis no fue la deavanzar en el sentido de aprovechar los logros tecnoloacutegicos acushymulados en la etapa anterior superando sus dificultades sino la deintentar una reforma estructural asociada a la apertura de la econoshymiacutea cuyo fracaso concluyoacute con un proceso de desarticulacioacuten proshyductiva y de varias de esas aacutereas estrateacutegiacutecaseacutegt Es la etapa del asshycenso neo liberal cuando se derivan crecientes recursos puacuteblicoshacia los grupos econoacutemicos buscando terminar con las cinco deacuteshycadas de estatismo y reducir la capacidad de veto del sector trashybajo24 Fueron poliacuteticas anticipadas un antildeo antes durante el goshybierno de Isabel Peroacuten con el Rodriacutegazo cuando se licuaron losincrementos salariales realizando una brusca transferencia de rishyqueza desde los sectores del trabajo y de la produccioacuten hacia losespeculativos Del Estado impulsor se pasoacute al reasignador de reshycursos de un sector a otro de la economiacutea y de todos ellos haciael exterior con una brusca caiacuteda del salario real y del nivel de ocushypacioacuten

22 Al respecto ver de J Schvarzer J Martiacutenez de Hoz la loacutegica poliacutetica dela poliacutetica econoacutemica CISEA Buenos Aires 1983 de A Canitrot La poliacutetica deapertura econoacutemica 0976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios Un esshytudio macroeconoacutemico Proyecto PNUDUumlIT 1983 y de SourrouilleJV Kosashycoff B y Lucangeli J Transnacionalizacioacuten y poliacutetica econoacutemica en la Arshygentina Buenos Aires Centro Editor de Ameacuterica Latina 1985

23 B Kosacoff y G Bezchiacutensky op cit paacuteg 2532~ Daniel Garciacutea Delgado El ascenso del Neoliberalismo en CIAS Buenos

Aires nuacutem 282 diciembre 1982

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En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

En este periacuteodo no soacutelo se produjo el endeudamiento -quefue de 7800 millones de doacutelares a finales del 76 hasta los 45000de 1982- sino que esos recursos a diferencia de otros paiacuteses de laregioacuten que los utilizaron para la inversioacuten y recambio tecnoloacutegicofueron utilizados aquiacute especulativamente o transferidos al exteriorEl fracaso del reacutegimen militar tanto en teacuterminos econoacutemicos poshyliacuteticos como militares va a condicionar todo el proceso posterior 2

El desplome de la modalidad de financiamiento externo existentehasta 1982 -crisis de la deuda- afectoacute de manera maacutes que proporshycional al sector puacuteblico ya que eacuteste se hizo cargo de la deuda prishyvada asumiendo una parte desproporcionada del costo del ajusteen las nuevas condiciacuteoneseacutev

-Transicion y heterodoxia Luego de 1983 la democraciatendraacute que enfrentar un dilema en teacuterminos de resolver el pago dela deuda y dar respuestas a las demandas sociales contenidas dushyrante varios antildeos de dictadura Maacutes allaacute de las oportunidades iniciashyles perdidas por el gobierno radical de negociar la deuda externaen forma menos conservadora y de no deslindar la deuda legiacutetimade la ilegiacutetima a partir del momento en que se decide pagarla ensu totalidad el problema va a consistir en determinar iquestcoacutemo cuaacutenshydo y quieacutenes la van a pagar

La ecuacioacuten poliacutetica generada por el gobierno en la etapaGrinspun -con una suerte de continuacioacuten de manejo keynesianoen el aparato estatal- tampoco pareciacutea percibir los cambios proshyfundos que se habiacutean producido en el Estado y en la sociedad Lafoacutermula utilizada implicaba una fuerte conflictividad externa e inshyterna -no acuerdos con la banca internacional sumado a un choshyque contra los sindicatos fuerzas armadas y oposicioacuten- una ecuashycioacuten que al poco tiempo se mostroacute insostenible La primera noveshydad importante va a ser entonces la introducida por el Plan Ausshytral el cual propuso desterrar la memoria inflacionaria buscandono contradecir estabilizacioacuten con legitimacioacuten pero que sin alianshyzas sociales y poliacuteticas significativas va a significar un cambio resshypecto de la ecuacioacuten poliacutetica inicial acuerdo externo y confrontashycioacuten interna

2~ Jorge Schwartzer Un modelo sin retorno CISEA Buenos Aires nuacutem 221990

26 Gert Rosenthal op cit paacuteg 24

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

El Austral puede ser visto como un ajuste que intentoacute articushylar estabilidad con crecimiento creyendo que bastaba con modifishycar la inflacioacuten inercial mediante la eliminacioacuten de los efectos dela pasada iacutenflaciacuteoacuteneacute La heterodoxia intenta controlar la inflacioacutenajustar crecer y cumplir con las demandas y para ello realiza unaamplia desindexacioacuten de los precios del sector puacuteblico y privadojunto a una reforma monetaria (creacioacuten de nueva moneda) pararesolver la situacioacuten de recesioacuten con inflaciacuteoacutenP Se tratoacute de unajuste monetario que en el primer antildeo de estabilizacioacuten concitoacuteconsenso pero al no tomar en serio la crisis fiscal y subordinar neshycesidades econoacutemicas estructurales a coyunturas poliacutetico-electoshyrales -lo cual explica el poco eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteshyblico- terminaraacute manteniendo las causas inflacionarias Se paga ladeuda mediante financiamiento interno -pagar a los acreedores yseguir transfiriendo recursos a los grupos de poder (el festival debonos) pero sin reducir el deacuteficit fiscal ni llevar a cabo la reformadel Estadoeacute

El programa del Austral se desdibuja dos antildeos maacutes tarde sin loshygrar contener la inflacioacuten ni presentar un modelo de desarrollo alshyternativo al neoliberal soacutelo manteniendo elementos diferenciadoscon eacuteste en teacuterminos del tempo necesario para la realizacioacuten delos cambios estructurales pero con los siguientes saldos declinashycioacuten del nivel de inversioacuten del empleo concentracioacuten de los gasshytos del Estado en un reducido grupo de contratistas y alta inflashycioacuten30 A partir de alliacute el gobierno intuye la necesidad de encararla reforma estructural del Estado pero ha perdido credibilidad yqueda a mitad de camino dejando abiertas las puertas para la hipeshyrinflacioacuten

Luego del 87 el Plan Primavera intentoacute que no se descontroshylasen las variables pero al no contar con apoyos en el mundo emshypresario ni sindical queda aislado y enfrentado a su propio diag-

27 Frenkel R FaneUi ]M y Rozenwurcel G Growth and Structural Reformin Latin America Where we stand CEDES Buenos Aires 1990

28 WiUiam Smith op cit paacuteg 629 Marcelo Diamand La estructura productiva desequilibrada y la doble breshy

cha Cuaderno Nuacutem 3 CERE Buenos Aires 198830 Alberto Minujiacuten En la Rodada Cuesta abajo Los nuevos pobres efecshy

tos de la crisis en la sociedad argentina Alberto Minujiacuten (comp) UNICEF Loshysada 1992 paacuteg 16

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noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

noacutestico sobre la crisis de gobernabilidad porque los que en realishydad teniacutean esa capacidad desestabilizadora eran ahora los empresashyrios maacutes que los sindicatos (el golpe de mercado) Se tratoacute portanto de una estrategia que puso excesivo eacutenfasis en el peligroofrecido por las fuerzas armadas y sindicatos maacutes que en otras fuershyzas sociales y actores

De ete modo el Plan Primavera no paga la deuda queda conel excedente para regular el doacutelar pero cuando los organismos inshyternacionales se dan cuenta y no ceden ante el agigantado peligrode que ganase el peronismo dejan de apoyar el plan Ya no les inshyteresaba quieacuten estaba en el poder sino cobrar La peacuterdida de aposhyyo del Tesoro norteamericano significoacute la caiacuteda del uacutenico sosteacutenque auacuten teniacutea el programa lo que sumado a la falta de capacidadde gestioacuten del gobierno nacional lleva al desbarranque hiperinflashycionario y a que el gobierno termine devorado por los grupos ecoshynoacutemicos involucrados en una estrategia de condicionar tanto al goshybierno saliente como al entranteU

Puede hablarse de la hiperinflacioacuten como de una suerte deviolencia monetaria Y asiacute como la etapa anterior fue marcadapor la violencia poliacutetica y la represioacuten en el modelo que se conforshyma la violencia monetaria marcaraacute otro surco no menos significashytivo de la fase final de la crisis del Estado social La hiperinflacioacutenredujo draacutesticamente salarios el consumo y la produccioacuten Losgrupos econoacutemicos consiguen desplazar brutalmente la decisioacutenhacia siacute mismos y los intereses que representan y por otro ladoconsiguen demostrarle a la sociedad que el poder real no siemprereside en las instituciones republicanas

A finales de los 80 ya no se podiacutea seguir tirando para adelanshyte la crisis fiscal -al no hacer el ajuste todos siguen haciendo susnegocios y el ajuste no llega a hacer tal- y lo mismo que con el pashygo de la deuda al continuar con las transferencias de divisas al secshytor empresario y financiero- y la hiperinflacioacuten pone en jaque alplan heterodoxo La posicioacuten de los bancos se hace maacutes dura porshyque ya habiacutean previsionado sus deudas y no corriacutean el riesgo de deshyclaraciacuteones de moratorias La experiencia peruana de Alan Garciacuteahabiacutea caiacutedo en el descreacutedito y era sancionada con el aislamiento

l Citas de Nochteff y otros

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

por el sistema financiero internacional Las exigencias eran de hieshyrro no habriacutea credibilidad sin determinado tipo de poliacuteticas ortoshydoxas y sin credibilidad no habriacutea estabilizacioacuten

En este periacuteodo se muestra la tiacutepica encrucijada en que cae elajuste heterodoxo la contradiccioacuten entre intereses de los acreedoshyres externos y capitales de la industria y contratistas locales y enteacuterminos poliacuteticos entre la realizacioacuten del ajuste y el logro del conshysenso electoral

- Estabilizacioacuten y ortodoxia El nuevo gobierno democraacuteticova a aplicar el ajuste ortodoxo En este sentido la catastroacutefica forshyma en que termina el gobierno radical explica la modificacioacuten delas apuestas del siguiente El gobierno peronista intenta despertarconfianza con el mundo del poder empresarial maacutes fuerte hasta elpunto de poner al mando de la economiacutea a un grupo econoacutemico(Plan Bunge y Born) Realiza una alianza estrateacutegica con el estashyblisbment con el cual siempre el peronismo habiacutea antagoniacutezadoLas leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Econoacutemica busshycaron reducir el deacuteficit fiscal y liberar el dinamismo econoacutemico alsector privado lo que significoacute una verdadera ruptura con la conshycepcioacuten de economiacutea mixta del peronismo

Pero el fracaso del Plan Bunge y Born fue la consecuencia deno haber terminado de dilucidar quieacutenes ganaban y quieacutenes pershydiacutean dentro de los grupos econoacutemicos principales La alianza gushybernamental con algunos grupos financieros y productivos radicashydos en el paiacutes se mostroacute insuficiente ya que acreedores y financiacutesshytas tendieron a cuestionar este primer esquema Al no haber ajusshyte perduraban las caracteriacutesticas anteriores nadie perdiacutea todos seshyguiacutean haciendo sus negocios el ajuste no llegaba a ser tal y el pashygo de la deuda era diferido Los Planes Erman posteriores son parshyte del ajuste tardiacuteo que comienza a implementarse a comienzosde los 90 mediante la transformacioacuten de la deuda interna en exshyterna recorte de partidas destinadas a la promocioacuten industrial reshyduccioacuten de un 50 de los niveles de compras y de la inversioacuten puacuteshyblica

El Plan Bonex es un antecedente importante para el maneshyjo de la deuda puacuteblica interna porque hace crecer la capacidad deregulacioacuten del gobierno y de disciplinar actores a las nuevas reglas

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

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el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

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ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Pero el ajuste fiscal impulsado por Erman Gonzaacutelez tampoco lograeacutexito por enfrentarse no soacutelo a las presiones de los distintos grushypos afectados la escasa densidad tecnoburocraacutetica de su equipocomo por las mismas contradicciones generadas por el estilo poliacuteshytico presidencial al cual estaba subordinado Va a ser el Plan Cavashy110 al hacer convertible el austral en doacutelares con prohibicioacuten delBanco Central de emitir sin cobertura el que va a lograr una mashyyor autonomiacutea de la economiacutea de la poliacutetica y un cambio cualitatishyvo una mayor eficacia estatalseacute

Este plan se basa en la convertibilidad la reforma estructuralde la economiacutea y el reordenamiento de la deuda interna y externaDisminuye la discrecionalidad en la toma de decisiones de poliacuteticaeconoacutemica instrumentada a partir de duras reglas monetarias fisshycales y cambiarias Es una reforma estructural de la economiacutea meshydiante el reordenamiento de la deuda externa y el comienzo del pashygo efectivo y en plazo acotado de la deuda En abril del 90 el goshybierno retoma sus compromisos externos (firma del Plan Brady)cuya finalidad es disminuir la deuda acumulada y asegurar que sepaguen los compromisos lo que signiacutefiacuteca la regularizacioacuten de pashygos externos durante los proacuteximos 30 antildeos 33 Si por un lado conel Plan de Convertibilidad los grandes grupos econoacutemicos pierdenuna importante herramienta de accioacuten tanto en lo que se refiere aimponer medidas al gobierno como en generar ganancias especushylativas con el manejo de la cotizacioacuten de la divisa por el otro gashynan con el avance de las privatizaciacuteonesH

32 Respecto de los resultados maacutes notables del plan se revela un considerashyble aumento del nivel de actividad (el PBl incrementoacute el 89 en 1991 y el 87en 1992) se produce una desaceleracioacuten del proceso inflacionario una duplicashycioacuten en los ingresos tributarios y una notable expansioacuten del financiamiento intershynacional (en 1991 la entrada de capitales fue de 5 mil millones de doacutelares y en1992 superaron los 12 mil millones de doacutelares) y del financiamiento domeacutesticoen particular recomposicioacuten del creacutedito comercial

33 Entre 1982 y 1991 se fiacuterrnaron 6 stand by -creacutediacutetos condicionados delFMI- ninguno de los 5 primeros fue cumplido En el segundo semestre de 1991se logra un superaacutevit de 2250 millones viacutea reduccioacuten del gasto aumento de la reshycaudacioacuten impositiva y previacutesiacuteonal y privatizaciones

4 Alfredo T Garciacutea Tres antildeos de gobierno Realidad Econoacutemica nuacutem109 julio-agosto 1992 Ver tambieacuten de Patricio Meller Ajuste y reformas econoacuteshymicas en Ameacuterica Latina Problemas y experiencias recientes en PensamientoIberoamericano nuacutem 2223 Tomo Il julio 1992-junio 1993

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

86

el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

El plan parte de acuerdos externos que permiten una autonoshymiacutea mayor de la poliacutetica gubernamental respecto de los grupos loshycales producieacutendose la siguiente paradoja el ajuste ortodoxo imshypacta sobre algunos sectores que pareciacutean intocables permite unacierta capacidad decisional del Estado que termina de tomar disshytancia de las corporaciones vinculadas al modelo sustitutivo (sindishycatos caacutemaras mercadointernistas) y a la vez poner orden entrelos nuevos grupos que se tornan hegemoacutenicos durante los 80(contratistas grupos exportadores banca y acreedores)

El objetivo del plan es devolver al Estado autonomiacutea en unasuerte de autoatamiento (la promesa de no emisioacuten) a cambio derecuperar capacidad de decisioacuten y negociar con los acreedores unplan de creacutedito de facilidades ampliadas Tambieacuten busca un atashymiento de las variables poliacuteticas no ya por lo institucional sino dela capacidad de la poliacutetica para generar modelos alternativos35 Deesta manera se produce un vuelco en las expectativas el modelodefine mayor capacidad de gestioacuten un orden econoacutemico y ganadoshyres y perdedores Se trata de un ajuste estructural que no soacutelo va aser tardiacuteo en comparacioacuten con los de Chile y Meacutexico sino que serealiza en tiempo reacutecord Se quiebra la ecuacioacuten del anterior goshybierno que pensaba que si haciacutea el ajuste no podriacutea ganar las elecshyciones y ahora ajuste y consenso comienzan a formar parte de lanueva economiacutea poliacutetica de la estabilizacioacuten

Se trata de un ajuste externo ya que en eacutel predomina un tishypo de intereacutes disciplinador y ordenador de todos los demaacutes el delos acreedores El Plan Brady es el compromiso de los paiacuteses enshydeudados para concretar un ajuste que asegure el pago integral dela deuda y de los servicios refinanciados La deuda otrora impagashyble e incobrable se vuelve cobrable a tasa y monto ciertos sin riesshygos ni peacuterdida para los bancos por su corresponsabilidad en estasituacioacuten De este modo se construye un modelo econoacutemico maacutesdependiente de lo internacional la economiacutea se transnacionaliza y

3 Para un anaacutelisis histoacuterico de las tradiciones poliacuteticas y la constitucioacuten delequipo teacutecnico (Fundacioacuten Mediterraacuteneo) del ministro Cavallo ver de EnriqueNhaux Menem-Cavallo El poder mediterraacuteneo Buenos aires Ed Corregishydor 1993

86

el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

97

cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

el Estado adquiere un rol disciplinador de conductas internas 36 Elmodelo genera expectativas de continuidad y a la vez de inevitashybilidad

23 LA REFORMA DEL ESTADO

Esta poliacutetica de reforma del Estado apunta a la reestructurashycioacuten de su aparato productivo y administrativo con la idea de afirshymar la supremaciacutea del mercado por sobre el Estado para optimizarla asignacioacuten de recursos37 La idea de eficacia aparece comoleitmotiv de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentabley en que cierren las cuentas Por un lado ya desde los 70 se hashybiacutean venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de BienestarEl de Accioacuten Social deja de ser un Ministerio movilizador generashydor de una legitimacioacuten ad hoc de los gobiernos en teacuterminos de inshytegracioacuten social pierde gran parte de sus organismos y presupuesshyto mientras que las poliacuteticas sociales se descentralizan y privatizanLa dimensioacuten social se torna subordinada a las variables macroecoshynoacutemicas y este Ministerio al quedar soacutelo con las responsabilidadesadministrativas de las erogaciones corrientes (que significan un alshyto porcentaje en salarios) se transforma en gestor ante el Ministeshyrio de Economiacutea yo Hacienda38 mientras que la accioacuten social setransfiere a provincias

El Ministerio de Planeamiento se convierte ya desde los 80 enuna Secretariacutea transmisora de demandas sectoriales sin ninguacuten reshylieve Es que si antes el Estado trabajaba con una racionalidad censhytral una concepcioacuten planificadora de mediano y largo plazo ahoshyra las poliacuteticas de estabilizacioacuten hacen que la planificacioacuten reduz-

36 El proceso de transnacionalizacioacuten de la economiacutea a su vez conduce a ladolarizacioacuten de la misma esto significa que la Argentina pierde su capacidad demoneda El Estado pierde la capacidad de financiarla viacutea emisioacuten monetaria porlo que eacuteste para cubrir su deacuteficit recurre al financiamiento interno Ver Argenshytina El Estado en e tiempo de las Privatizaciones Voces nuacutem 29 abril de 1993paacuteg 8

57 Al respecto ver de CFI Apuntes sobre la reforma del Estado Estado yAdministracioacuten Documentos sobre la Reforma Documento Nuacutem 1 nov de1992

58 A Bustelo op cit paacuteg 128

8

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

ca su alcance y posibilidades Declina el planeamiento global demediano plazo y proliferan los puntuales y referidos al gasto y alcorto plazoaacute La planificacioacuten que teniacutea una fuerte influencia soshybre la Presidencia y luchaba por la cuacutespide de la jerarquiacutea ministeshyrial es desplazada por el Ministerio de Economiacutea De este modola crisis del paradigma modernizador de los antildeos 70 evidencia laruptura del nexo planificacioacuten gestioacuten administrativa como nexoarticulador de una estrategia de conjunto que predetermine el usode los recursos sobre la base de una estrategia o plan en algunamedida remitible a las prescripciones provenientes del sistema reshypresentativo o en su defecto a correlaciones de fuerzas claramenshyte identificables entre los actores sociales40

El Ministerio de Trabajo no representa ya al movimiento obreshyro en el Estado ni intenta laudar en las contradicciones capital-trashybajo se preocupa maacutes bien por sacar las leyes de desregulacioacuten Suobjetivo es llevar a cabo la adaptacioacuten teacutecnica del ajuste y cambiarlos relaciones laborales viacutea flexibilizacioacuten El Estado se desresponshysabiliza de la reproduccioacuten de la clase trabajadora y busca que elconflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se deshyscentralice a nivel de empresa

El Ministerio de Obras y Servicios Puacuteblicos -otrora eje del gasshyto puacuteblico- se transforma en el de las privatizaciones y es absorbishydo por el de Economiacutea Este uacuteltimo organismo aumenta en poder yse transforma en un verdadero superministerio que direccionashyliza y otorga racionalidad a las distintas aacutereas del gobierno Es un poshyder vinculado al equipo econoacutemico que toma el puesto de direcshycioacuten del Estado La economiacutea se autonomiza opera como un ordeshynamiento neutral de resguardo de equilibrios como una gestioacuten pushyramente teacutecnica Se trata de un poder tecnocraacutetico basado en el coshynocimiento el control de la informacioacuten en la capacidad de gestioacuteny en reconocimientos internacionales mientras que la poliacutetica apashyrece como una tarea de legitimacioacuten eminentemente electoral

Por uacuteltimo el Ministerio del Interior tambieacuten se modifica siantes era el ministerio maacutes importante del gabinete ahora se ocu-

39 B Hopenhayn op cit paacuteg 240 Ver al respecto en Antonio Daher Neoliberalismo urbano en Chile en

Cuadernos del CIAEH nr 7 19911 Montevideo

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pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

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toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

pa de la seguridad y su caraacutecter es maacutes teacutecnico La poliacutetica princishypal viene dada desde arriba ya que el ministerio que verticaliza alresto del gabinete es el de Economiacutea De esta forma asiacute como camshybia la estructura y dinaacutemica ministerial tambieacuten lo hace el conteshynido de las poliacuteticas puacuteblicas

1 -Prtuatizacion La frase los ferrocarriles son nuestrosmostraba la doble valencia -econoacutemica y poliacutetica- que teniacutea laorientacioacuten a las nacionalizaciones del modelo anterior El optimisshymo sobre las posibilidades de alcanzar el desarrollo y la igualdadestaba puesto en la accioacuten estatal y en la empresa puacutebliacutecaU En elnuevo modelo el desplazamiento hacia el mercado estaacute fundadoen la buacutesqueda de austeridad como forma de resolucioacuten de los proshyblemas fiscales Pero ademaacutes las privatizaciones se ven como elmedio esperanzador no soacutelo de suprimir gastos sino de allegar reshycursos adicionales al tesoro mediante la venta de activos con losque enjugar el desajuste de las cuentas puacuteblicas y evitar la crisis fisshycal Seguacuten] Schwarzer todo el proceso anterior de endeudamienshyto y concesiones constituyoacute un deliberado esfuerzo para debilitarlas empresas puacuteblicas producieacutendoles una paraacutelisis que se volvioacuteuno de los grandes argumentos centrales para convencer a muchosde la necesidad de priacutevatiacutezarlasvt

Los cambios producidos desde fines de los 70 ponen en crishysis al sistema de empresas puacuteblicas motor del crecimiento econoacute-

-11 D Rueschmeyer y P Evans op cit paacuteg 5742 Jorge Schwarzer Argentina 1976-1981 El endeudamiento externo como

pivote de la especulacioacuten financiera Cuadernos del Bimestre C1SEA BuenosAires 1984 Ver artiacuteculos de la Revista Unidos La fe de los conversos BuenosAires octubre de 1992 Las privatizaciones -sentildeala M Twaites- se estaacuten hacienshydo con el objetivo primordial de obtener los recursos necesarios para satisfacerla deuda externa e interna y con la hipoacutetesis de que como expresioacuten del profunshydo ajuste estructural significan una importante sentildeal hacia el mercado mundialpara atraer capitales Desde este aacutengulo podriacutean explicarse como intentos del Esshytado nacioacuten de hacerse maacutes atractivo para atraer y capturar el capital que circulapor el mundo en su volaacutetil forma financiera Ello estariacutea indicando coacutemo los Estashydos nacioacuten buscan retener el capital dentro de sus fronteras porque en todo moshymento de las relaciones sociales capitalistas necesitan reproducir a la sociedad ensu conjunto -o al fragmento encerrado en el territorio del Estado nacioacuten- comocapitalista De este modo las privatizaciones constituyen oportunidades de negoshycios de rentabilidad segura en un momento de difiacutecil valorizacioacuten productiva delcapital por lo que representan el reparto de las principales aacutereas entre los capishytales concentrados que operan en el territorio nacional -tanto de origen nacioshynal como transnacional- sin ninguna otra loacutegica que la valorizacioacuten rentable yel miacutenimo riesgo cual es la toacutenica de los tiempos ( ) desde esa perspectiva la

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

mico sustitutivo dada la rigidez de sus mecanismos de produccioacuteny administracioacuten y la escasa o nula capacidad estatal de financiashymiento de la inversioacuten puacuteblica que queda a partir del endeudashymiento La crisis de las empresas puacuteblicas muchas hechas con unarelacioacuten prebendariacutea con proveedores privados impacta sobre lasociedad dada su anterior capacidad de absorber empleo y de subshysidiar viacutea tarifas reducidas el consumo social

Este proceso de privatizacioacuten es apoyado por el Banco Munshydial que provee de los fondos necesarios para llevar a cabo losajustes sectoriales los retiros voluntarios y disentildear los planes depriacutevatiacutezaciacuteoacutenO Las transferencias de derechos reformas estatutashyrias basadas en competencias privilegios hacen que se liquidenentidades se otorguen concesiones premios licencias transferenshycias de exenciones impositivas diferimiento de pago de creacuteditoscapitalizacioacuten de creacuteditos y que tambieacuten se realicen programas pashyra duentildeos parciales (Programas de Propiedad participada)44

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cashybo esta poliacutetica fue la necesidad de mejorar la calidad de los servishycios y eliminar la corrupcioacuten vinculada a la patria contratista a lascompras del Estado y los sobrepreciacuteosvgt Este proceso de transfeshyrencias de bienes puacuteblicos al sector privado si bien termina con lapatria contratista y da lugar a una larga serie de corruptelas o falshyta de transparencia en una primera etapa con que se encaroacute esta poshyliacutetica al privatizar raacutepido y a cualquier precio Tambieacuten en su iacutem-

venta de las empresas puacuteblicas como forma de hacerse atractivos aparece asiacute coshymo un imperativo ineludible en la actualidad y medida en teacuterminos de competenshycia interestatal por el inasible capital adquiere su racionalidad op ciacutet paacuteg 31

43 Alejandro E Rausch Monitoring and regulatory aspects of privatisation inArgentina and Latin America United Nation Development Prograrnme Oxford]uly 1993 paacuteg 13-14

44 Como sentildeala Mabel e Thwaites Rey En el marco de un debate mundialshymente extendido sobre el papel y el tamantildeo del Estado y el rol del mercado el dishysentildeoimplementacioacuten de la poliacutetica de privatizaciones impulsada por el gobiernojusticialista a partir de mediados de 1989 significa una verdadera estrategia detransformacioacuten profunda de la relacioacuten Estadosociedad y de los viacutenculos entrelos distintos grupos clases y actores sociales configurados durante largas deacutecadasen la Argentina y constituye la culminacioacuten de tendencias estructurales gestadasdurante muchos antildeos en tensioacuten con las crisis y mutaciones del mercado internashycional en Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones en Aportes nuacutem 1otontildeo de 1994 paacuteg 28

45 Veacutease al respecto de Gerchunoff P y Caacutenovas e Privatizaciones laexperiencia argentina (mimeo) Instituto Di Tella Buenos Aires 1992

9deg

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

plementacioacuten se favorecioacute las ganancias de poderosos grupos ecoshynoacutemicos que utilizaron el papel de la deuda comprado al 20 de suvalor Ademaacutes de ser un instrumento para regularizar la situacioacutencon los acreedores externos la privatizacioacuten tambieacuten jugoacute un rol enla compensacioacuten a traveacutes de la entrega de mercados cautivos a grushypos econoacutemicos afectados por los recortes de subsidios por el ajusshyte

En teacuterminos microeconoacutemicos el balance de este proceso deprivatizaciones es ambiguo en algunos casos se producen algunasinversiones y modernizacioacuten pero con servicios que no alcanzanla eficacia del primer mundo y precios que los superan (Entel) Enotros el proceso termina en desastre tanto en eficiencia como enla reduccioacuten del paquete accionario inicial del Estado en el casoAeroliacuteneas Tampoco existen mecanismos de control suficientespara asegurar que los objetivos fijados por las privatizaciones secumplan a posteriori En este sentido la experiencia privatizadoradesarrollada en nuestro paiacutes se caracterizoacute por el papel casi exclushyyente del P Ejecutivo en la determinacioacuten del proceso expresoacutetambieacuten una mayor preocupacioacuten por garantizar las transferenciasde las empresas a los privados que por establecer una efectiva preshysencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecshyto de desarrollo y expansioacuten productiacutevaw Y si bien en 1991 -conel Plan de Convertibilidad- se abre una etapa donde este procesoprivatizador muestra maacutes transparencia y control auacuten sigue aplishycaacutendose el criterio de sacarse de encima todo lo que sea gravosopara las cuentas fiscales sin tomar la precaucioacuten de preservar o teshyner en cuenta aacutereas o industrias estrateacutegiacutecasf

2 -Desregulacioacuten Si en los 40 como respuesta a las desishygualdades distributivas se establecieron controles y leyes protec-

46 Alfredo Ladillisky Entes de Regulacioacuten y Control iquestUn nuevo rol del Estashydo Programa de Posgrado en Control de poliacuteticas puacuteblicas FLACSO BuenosAires 1994 paacuteg 18 (mimeo) Tambieacuten consideraciones sobre el posible rol a jushygar por los entes reguladores en Jorge E Barbaraacute El Estado post privatizador losentes reguladores en rev Aportes Estado Administracioacuten y Poliacuteticas Puacuteblicasnuacutem 1 1994

47 Tambieacuten ver de Gaggero J Gerchunoff P Porto A y Urbitondo S Algushynas consideraciones sobre la privatizacioacuten de Obras Sanitarias de la Nacioacuten Insshytituto de Estudios Econoacutemicos sobre la realidad Argentina y Latinoamericana Esshytudios Coacuterdoba nuacutem 63 julio-dic 1992 Y de Ana Diacutenersteiacuten Privatizaciones ylegitimidad la loacutegica de la coercioacuten en Realidad Econoacutemica nuacutem 113 Bueshynos Aires 1993

9

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

93

En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

toras del trabajo impuestos progresivos y el complejo de regulashyciones de la produccioacuten que conformaron las instituciones del Esshytado benefactor la ola desreguladora de fiacutenes de los 80 se trasladaal comercio exterior e interior disolviendo entes reguladores deprecios (luntas) reformando la seguridad social y las negociacioshynes colectivas de trabajo desregulando la praacutectica profesional deescribanos abogados arquitectos etc La desreglamentacioacuten de laactividad econoacutemica significa la introduccioacuten de modificacionesen la base juriacutedico-normativa del Estado tendiente a aumentar laslibertades econoacutemicas el establecimiento de tratamientos fiscalesbenignos a las utilidades y reinversioacuten asiacute como la reduccioacuten delpoder de los sindicatos Bajo el supuesto de orientar el Estado a susroles originales de administrador de justicia seguridad educacioacutenbaacutesica resguardo de la salud puacuteblica seguridad social y uacuteltimashymente preservacioacuten del medio ambiacuteentev Todo esto integra elconjunto de medidas que buscan acrecentar la eficiencia bajar loscostos y reforzar los alicientes a la formacioacuten privada de capital49

La flexibilizacioacuten apunta a la reduccioacuten del costo de la mano deobra a favorecer una contratacioacuten maacutes precaria y a reducir los gasshytos empresarios en aportes sociales

El impacto principal de esta poliacutetica de desregulaciones esque termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientara los grupos econoacutemicos que ya no pueden seguir viviendo del Esshytado Pero no es soacutelo el mundo industrial y urbano lo que se desesshytructura ya que el impacto de la desregulacioacuten sobre la actividadagropecuaria con la disolucioacuten de las Juntas y la mayor presioacuten imshypositiva sobre los productores es tambieacuten significativo50 Lo ciertoes que la economiacutea se concentra cada vez maacutes y ampliacutea la distanshycia entre ricos y pobres en un proceso que no lleva al protagonisshymo del microempresario local -como aseveraban algunos teoacutericosde desarrollo alternativo de cuntildeo neoliberal- sino al de grupos

48 Ramoacuten O Frediani Estabilizacioacuten y reforma estructural en Latinoameacutericadurante la deacutecada del noventa en Contribuciones CIEDLA oct-dic 1991 paacuteg94

49 Ibarra op cit paacuteg 7650 Al respecto remitimos al trabajo de Miguel Teubal en Hambre y Crisis

Agraria en el Granero del Mundo en Realidad Econoacutemica nuacutem 121 eneroshyfebrero de 1994

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

concentrados que se convierten en los actores principales de esteproceso de modernizacioacuten

3 -Descentralizacion El Estado argentino fue tradicionalshymente centralizado federal en su constitucioacuten pero unitario en supoder real A la fuerte centralizacioacuten poliacutetica que constituyoacute al Esshytado liberal-oligaacuterquico le siguioacute la concentracioacuten econoacutemica en elEstado nacional-popular De alliacute la novedad que significa el traslashydo de competencias hacia municipios y provincias iniciado ya enla administracioacuten radical Se acentuacutea esta tendencia en los 90 enuna relacioacuten distinta y maacutes descentralizada entre el Estado federaly las provincias pero sin todaviacutea tener eacutestas la capacidad teacutecnica yde gestioacuten lograda a nivel nacional Es un proceso de reforma quese produce en cascada y que se acelera a partir del pacto fiscal acomienzos de 1994

El Estado central ha perdido capacidad de gestioacuten y es el prishymer interesado en desprenderse de actividades a las que hasta hashyciacutea poco no estaba dispuesto a renunciacuteargt En tal sentido se trashyta de una descentralizacioacuten basada en una fuerte causacioacuten econoacuteshymica como mecanismo de reduccioacuten del deacuteficit central En casoscomo el traslado de las escuelas y hospitales a las provincias y mushynicipios la descentralizacioacuten trabaja en una doble valencia comodemanda democraacutetica y como requerimiento fiscalista como buacutesshyqueda de mayor autonomiacutea local y como distribucioacuten hacia abajode los costos del ajuste

Las provincias deben aumentar su atencioacuten a la recaudacioacutenimpositiva propia ya que los acuerdos con el gobierno nacional soshybre coparticipacioacuten les implica una reduccioacuten de los giros de losmontos que Buenos Aires haciacutea al interior Tambieacuten las provinciasgrandes pierden con el nuevo reacutegimen de coparticipacioacuten Estadescentralizacioacuten se concreta mediante poliacuteticas de retiro del Estashydo central traspaso de competencias hacia provincias y municishypios en salud educacioacuten transporte y vivienda La reforma estatalelimina mecanismos distributivos de caraacutecter espacial permitiendomayores niveles de libertad y autonomiacutea para los entes provinciashyles y municipales pero a la vez convalidando la desigualdad

Sl R Esteso Crisis y descentralizacioacuten estatal los liacutemites del FederalismoCentralista en Capraro H y Esteso RE Norte Grande op cit paacuteg 222

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En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

En este contexto se produce lo que Arroyo y Pentildealva denomishynan la municipalizacioacuten de la crisis del Estado social la conshyfluencia sobre los niveles inferiores del Estado de gran parte de lasdemandas sociales insatisfechas y la creciente necesidad de unamayor eficacia y racionalidad de la gestioacuten local 52 Pero el municishypio con lo que se le delega no puede promover un Estado de bieshynestar a nivel local Si bien las demandas sociales se desplazan hashycia alliacute su resolucioacuten queda condicionada por la baja capacidad geshyrencial y recaudadora de los gobiernos locales53

4 -Reforma administrativa Junto con la ampliacioacuten del Esshytado social crecioacute la burocracia54 Se desarrolloacute una racionalidadde ampliacioacuten de las estructuras que con el correr de los antildeosconstituyoacute una gran superposicioacuten de aparatos y normativas Desshyde los cincuenta continuacutea la incorporacioacuten de empleo a la adminisshytracioacuten que queda asiacute hiperdesarrollada Se trataba de una loacutegicaburocraacutetica autorreproductiva que se agravaba por las secuelas delciclo ciacutevico-militar A partir de la desfinanciacioacuten de la etapa dictashytorial la administracioacuten puacuteblica experimenta un largo proceso dedeterioro

Los primeros antecedentes de la reforma administrativa losencontramos en la creacioacuten de los administradores gubernamentashyles del gobierno radical que buscaba constituir una eacutelite de funcioshynarios de mayor capacitacioacuten vinculados a la Presidencia55 En los90 se lleva a cabo una reforma en forma maacutes expeditiva basada enla reduccioacuten de personal (mediante el reacutegimen de retiros voluntashyrios) y en la buacutesqueda de constituir una nueva clase tecnocraacuteticade nivel intermedio guiada por exigencias gerenciales y de difeshyrenciacioacuten salarial (el SINAPA) Se empieza a generar un sistema de

52 S Pentildealva y D Arroyo Estado Benefactor y Municipio en Crisis Docushymento presentado en el Encuentro de Ciudades y Gobiernos Locales y poliacuteticasurbanas Quito 1991 ver el texto en Rev Cambios nuacutem 1 vol 3 Buenos Aires1991

53 A Garay y D Garciacutea Delgado El municipio en Argentina en PentildealvaGrossi (eds) Gobiernos Locales en Ameacuterica Latina Santiago de Chile Ed Sur1991

54 Ver de Oszlak O y ODonnell G Estado y poliacuteticas estatales en Ameacuterishyca Latina hacia una estrategia de investigacioacuten en Revista Venezolana de Deshysarrollo Administrativo nuacutem 1 Caracas 1982

55 Ver al respecto de O Oszlak Los AG La creacioacuten de un cuerpo gerenshycial de eacutelite en el sector puacuteblico argentino en Aportes op cit paacuteg 102

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profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

97

cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

profesioacuten administrativa cuyo objetivo es establecer los nuevos crishyterios conceptuales para el manejo puacuteblico comisiones de selecshycioacuten a aspirantes a cargos puacuteblicos reencasillado del personal delos ministerios y recalificacioacuten del mismo Se trata de la buacutesquedade una despolitizacioacuten progresiva y paulatina de los cargos de Dishyrectores Nacionales y gerentes56

Se busca incorporar nuevas formas de gestioacuten de la cosa puacuteshyblica con una racionalidad de resultados maacutes que sobre la base denormas se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencialfrente a formas arcaicas de control y funcionamiento formales 57

La poliacutetica se complejiza y tecnifica y la reorganizacioacuten estatal hashyce lo mismo La reforma del Estado tiene un fuerte impacto sobreel empleo dado el caraacutecter de paliativo frente a la desocupacioacutenque el empleo puacuteblico habiacutea asumido en el anterior modelo 58 Peshyro la reduccioacuten del personal no necesariamente lleva a la desburoshycratizacioacuten El intento de profesionalizar la administracioacuten puacuteblicachoca con las magras retribuciones y la peacuterdida de motivacioacuten delpersonal que hacen que numerosos teacutecnicos se desplacen al secshytor privado59

El nuevo Estado en la economiacutea desregulada deja de produciry contrata cada vez maacutes afuera Establece nuevos viacutenculos asociaacutenshydose a un sistema de consultoras nacionales e internacionales queterminan conformando una nueva red de intereses distinta de ladel estado contratista En este Estado se promueve una eacutetica puacuteblishyca vinculada a la buacutesqueda de eficiencia en teacuterminos de equilishybrios macroeconoacutemicos control del gasto y aumento de la recaushydacioacuten Las privatizaciones de empresas y servicios puacuteblicos sonevaluadas sobre la base de esta concepcioacuten de la eficacia Emergeuna generacioacuten de funcionarios con mayor preocupacioacuten por la

lt6 Al respecto ver de Gustavo Beacuteliz Argentina una reforma global El proshyceso de transformacioacuten del Estado y de la sociedad en la Argentina en Estado yMercado Del enfrentamiento a la Annonizacioacuten Fukuyama Beacuteliz Plowdeny otros Coediciones Eudeba-Inap Buenos Aires 1993 paacuteg 36

57 Parte de estas propuestas se reflejan en el trabajo de D Osborne y T Gaeshybler La Reinvencioacuten del Gobierno La influencia del espiacuteritu empresarialen el sector puacuteblico Paidoacutes Buenos Aires 1994

iH Ver de Menen C y R Dromi Reforma del Estado y TransformacioacutenNacional Buenos Aires Ed Ciencias de la Administracioacuten 1990

i9 Ver I Felcman La Reforma del Estado Buenos aires 1991

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

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Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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administracioacuten que se vuelven maacutes teacutecnicos donde se valora maacutesla formacioacuten y la responsabilidad personal Es una racionalidadque no apunta tanto a fines sustantivos como a que se equilibrenlas cuentas a que los presupuestos se ejecuten en fecha y modoSe incorpora un estilo teacutecnico-gerencial distinto del poliacutetico-ideoshyloacutegico o planificador con preocupacioacuten social del modelo anteshyrior

Se trata de una visioacuten puacuteblica maacutes gerencial donde hay valoshyracioacuten de los antecedentes e importancia de las responsabilidadesindividuales Esto presupone la conformacioacuten de una clase de nueshyvos gerentes mientras que la vieja burocracia puacuteblica queda descashylificada La administracioacuten funciona como una realidad dual juntocon esta nueva clase gerencial permanece la anterior burocraciacon sus problemaacuteticas y cultura se trata de una gran masa de emshypleados estatales que constituyen una suerte de kelpers con bajossalarios y que cargan con todo el desprestigio de la burocracia enla sociedad

5 - La reduccioacuten del gasto puacuteblico Un aspecto central de esshyta reforma tiene que ver con el equilibrio fiscal y con el aumentode los recursos del sector puacuteblico La reduccioacuten del gasto se logramediante privatizaciones reduccioacuten de la inversioacuten puacuteblica transshyferencia de escuelas de hospitales y otros servicios al aacutembito proshyvincial o municipal sin el acompantildeamiento de las respectivas parshytidas presupuestarias cancelacioacuten de los preacutestamos que el BancoCentral efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previshysioacuten social reduccioacuten de empleados puacuteblicos de ayudas del Tesoshyro Nacional a las provincias etc

El aumento de los recursos se logra mediante una reforma trishybutaria que comienza a cambiar el mecanismo de financiacioacuten delEstado Si durante el modelo anterior se lo haciacutea sobre la base deretenciones agrarias emisioacuten en el nuevo se basa en la mayor ymaacutes eficaz recaudacioacuten y los recursos provenientes de lasprivatizaciones Se busca incrementar la recaudacioacuten impidiendola evasioacuten y aumentando la base imponible reduciendo las aliacutecuoshytas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo del mershycado de capitales como el proceso interno de ahorro inversioacuten yel retorno de capitales nacionales fugados al exterior

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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La DG aumenta en operacionalidad ya que la funcioacuten de trishybutacioacuten se transforma en clave en el nuevo modelo comenzaacutendoshyse a generar asiacute una nueva cultura fiscal No soacutelo se introduce unaperspectiva maacutes teacutecnica y rigurosa de entradas y gastos sino quese realiza a partir de recursos obtenidos mediante impuestos indishyrectos y modalidades de recaudacioacuten maacutes rigurosas (aumento de labase impositiva mayor control y sancioacuten a la evasioacuten de las empreshysas) todas ellas orientaciones que chocan con las tradicionales acshytitudes evasoras No obstante la carga fiscal tiene tendencias regreshysivas ya que aumenta los impuestos al consumo (el IVA represenshyta el SO del total de los impuestos recaudados en 1992)60

Con respecto al gasto social la extensioacuten del mismo en educashycioacuten salud vivienda popular caracterizoacute la etapa anterior El proceshyso de redistribucioacuten de la renta dependiacutea de una racionalidad censhytral que apuntaba a la homogenenidad y al universalismo de lasprestaciacuteonesv Desde su expansioacuten el Estado de bienestar fue penshysado en el interior de una propuesta macroeconoacutemica como mecashynismo contraciacuteclico tanto desde el punto de vista del gasto comode su financiamiento Pero ahora el proceso de ajuste al concebirel gasto social como blando procede a su reduccioacuten dejando soshybrevivir mecanismos compensadores La poliacutetica social queda sushybordinada a los requerimientos de la modernizacioacuten econoacutemica ydel equilibrio fiscal y se descentraliza incorporaacutendose poliacuteticas mishynimaliacutestas o focalizadas dirigidas a los grupos de riesgo

6 - Regionalizacioacuten Por uacuteltimo otra dimensioacuten de estatransformacioacuten del Estado es la profundizacioacuten del proceso de inshytegracioacuten regional El Estado nacional lleva a cabo una poliacutetica acshytiva en la buacutesqueda de integracioacuten que ya no es propia de los peshyquentildeos paiacuteses sino tambieacuten de las grandes potencias El Mercosur-como tratado de unioacuten aduanera- tampoco es el tipo de poliacuteticasde integracioacuten que predominaran en los 60-70 (Asociacioacuten Latishynoamericana de Libre Comercio -ALALC-) sino un fenoacutemeno maacutesprofundo ya que no se trata soacutelo de una buacutesqueda de libre comer-

60 Juan Carlos Goacutemez Sabaini y Juan Joseacute Santieriacute iquestQuieacuten paga los impuesshytos en la Argentina en Desigualdad y Exclusioacuten op cit paacuteg 149-153

61 E Tenti Pobreza y Poliacutetica Social op cit paacuteg 118

97

cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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cio sino de unir poliacuteticas de alta tecnologiacutea ciencia educacioacuten enshytre los distintos paiacutesesv-

La nueva ola de regionalismo se expande como un intento dereducir y poner bajo control algunos de los efectos potencialmenshyte caoacuteticos del incremento de la globalizacioacuten sobre las economiacuteasnacionales Se busca compensar el debilitamiento del Estado meshydiante la constitucioacuten de articulaciones plurinacionales El Estadonacional no aparece ya como un actor autosuficiente El nuevo reshygionalismo impone sobre gobiernos y actores la buacutesqueda de unamejor performance y efectividad pero no soacutelo en algunas actividashydes sino en el conjunto de la economiacutea En este proyecto de consshytitucioacuten de un bloque regional comienzan a tener importancia lasconsideraciones sobre eficiencia econoacutemica global la competitivishydad y productividad maacutes que las de auosuficiencia y autarquiacutea nashycional De alliacute que parte de los ejes del debate sean hoy el de loscostos industriales el de las ventajas competitivas y el costo arshygentino

Pero en la constitucioacuten del Mercosur se observan diversosconflictos el derivado de las asimetriacuteas que presentan las econoshymiacuteas de cada paiacutes en donde a las naturales dificultades de integrareconomiacuteas tan disiacutemiles como las de la Argentina Brasil Paraguayo Uruguay se suman las distintas situaciones fiscales de los princishypales Estados y sus diferentes estrategias econoacutemicas (Brasil auacutensin haber estabilizado su economiacutea pero con una apuesta a expanshydir su balanza comercial sobre la base de encarar su desarrollo proshytegiendo las industrias de bienes de capital e informaacutetica y la Arshygentina maacutes vinculada a la industria alimentaria petroquiacutemica yprimaria) y a la vez con las distintas poliacuteticas internacionales seshyguidas por ambos paiacuteses63 En este sentido se producen contradicshyciones entre una poliacutetica internacional muy alineada como la de laArgentina con los requerimientos poliacutetico-econoacutemicos de la afirshymacioacuten regiacuteonalvt

62 Miriam L Campanella Proactiacuteve Policy making The New Role of the Stashyte-Actor en Government and Opposition vol 26 nuacutem 4 1991

63 Naum Minsburg Argentina y el Mercosur un proceso complejo en Cuashydernos del Claeh nuacutem 68 Montevideo 199394 paacuteg 39-54

64 Roberto Russell y Laura Zuvanic Argentina deepening Alaigment withthe West enournal oiacute Interamerican Studies and World Affair vol 33nuacutem 3 1991 paacuteg 130

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

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Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Cuadro 2

Modelo de Acumulacioacuten-Regulacioacuten

Estado Modelo sustitutivo Modelo aperturistamayor autonomiacutea con reestructuracioacutenrelativa del y globalizacioacutenEstado importancia orientado al sectordel Estado-nacioacuten externo menor

autonomiacutea relativadel Estado

Rol Interventor Subsidiario rolimpulsor del fiscal garantedesarrollo garante de equilibriosdel bienestar macroeconoacutemicosempresario empleador

Rasgos Distribucioacuten Estabilizacioacutendesarrollo competencia -articulador saneamiento fiscalregional de insercioacuten en lasujetos colectivos economiacutea mundialautarquiacutea buacutesqueda dedesarrollo pleno equilibriosempleo regulacioacuten macroeconoacutemicos

Poliacuteticas Centralizacioacuten DescentralizacioacutenPuacuteblicas econoacutemica regionalizacioacuten

nacionalizacioacuten privatizacioacuten (gro-(la empresa pos y conglomera-puacuteblica) dos) estabilizacioacutendesarrollo desregulacioacutendistribucioacuten flexibilizacioacutenregulacioacuten del reduccioacuten delcapital y trabajo gasto poliacuteticasplanificacioacuten socialesglobal provisioacuten rninimalistas de bienes puacuteblicos especializacioacutenpoliacuteticas sociales produccioacutenuniversales segmentada

99Continuacutea

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

100

racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

101

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

Regulacioacuten Fordismo Posfordismo expor-perifeacuterico tacioacuten y mercadoprincipios internotayloristasmercado protegido

Modelo de Produccioacuten de EspecializacioacutenOrganizacioacuten masas mercados flexible

masivos maquinariahomogeacuteneos automatizada

24 LA ECONOMIacuteA POIIacutenCA DE lA ESTABIIlZACIOacuteN

A comienzos de los 90 se termina de producir la reconvershysioacuten del sistema productivo de posguerra y se cruza un umbral apartir del cual ya no hay vuelta atraacutes Se derrumba el Estado de bieshynestar y junto con eacutel las grandes redes sociales de apoyo (gran emshypresa gran sindicato empleo estable y seguridad social colectishyva)65 El nuevo modelo econoacutemico hace que el rol principal del Esshytado sea fiscal y esteacute vinculado a la promocioacuten de los equilibriosmacroeconoacutemicos de la apertura y competitividad general de laeconomiacutea Se trata de una racionalidad donde la orientacioacuten estashytal frente al conflicto y la demanda social deja de ser inclusiva exshypansiva basada en el gasto y creacioacuten de instituciones y empleopara volverse restrictiva en recursos Se trata del fin de una caracshyteriacutestica del Estado argentino la expansioacuten de funciones hechanormalmente por agregacioacuten maacutes que por reestructuracioacuten otransformacioacuten interna66 De acuerdo con R Martiacutenez Nogueira lagran diferenciacioacuten estructural derivaba de la constante creacioacutende secretariacuteas subsecretariacuteas y direcciones asiacute como de la prolife-

65 Sergio Boisier Las relaciones entre descentralizacioacuten y equidad Revistade la Cepal nuacutem 46 abril 1992 paacuteg 114

66 Como sentildeala B Kliksberg el estado latinoamericano en expansioacuten se cashyracterizoacute por una verdadera explosioacuten en sus niveles de complejidad Extendishyoacute considerablemente las aacutereas de accioacuten del aparato puacuteblico y profundizoacute su inshytervencioacuten en aacutereas donde actuaba anteriormente La multitud de metas simultaacuteshyneas que perseguiacutea planteaba teacutecnicamente difiacuteciles problemas de compatibilizashycioacuten de objetivos Bernardo Kliksberg La Reforma Administrativa en Ameacuterica lashytina Una revisioacuten del marco conceptual en Teoriacutea de la Burocracia op citpaacuteg 460

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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racioacuten de organismos descentralizados y aun de cuentas especiashyles De lo cual derivaba ambiguumledad superposicioacuten y tensionesen la delimitacioacuten de competencias y asuncioacuten de responsabilidashydes67

El Estado tiende a centrarse en funciones constitucionales (seshyguridad justicia salud educacioacuten) dejando los aspectos productishyvos al sector privado Es el retiro de la actividad del Estado del aacutereade la produccioacuten y el reforzamiento del mercado y de la competenshycia Se abandona uno de los principios baacutesicos del Estado de bieshynestar como el de la intervencioacuten estatal para mantener el plenoempleo lo cual se ve favorecido por la constatacioacuten de que desemshypleo y paz social no son realidades antagoacutenicas e incompatiblescontrariamente a lo que se habiacutea pensado durante las deacutecadas anshyterioresv

A diferencia de otros casos de reforma del sector puacuteblicoaquiacute se trata maacutes que de un retiro selectivo y gradual de la activishydad productiva y social del Estado de un retiro total y brusco Seadoptan los principios neoliberales sin consideraciones de casos nimatizacioacuten alguna sino la privatizacioacuten de todo y pronto Tamshypoco se consideran aspectos estrateacutegicos a preservar por el Estashydo referidos tanto a proteger aacutereas de decisioacuten nacional en lo proshyductivo-tecnoloacutegico o por cuestiones claves cambiarias (por ejemshyplo en Chile y Meacutexico mantuvieron bajo control puacuteblico la proshyduccioacuten de cobre y de petroacuteleo respectivamente) Tambieacuten a dishyferencia del proceso llevado a cabo en Europa occidental en donshyde la liberalizacioacuten representa en muchos aspectos una continuashycioacuten de tendencias en el periacuteodo de posguerra aquiacute se constituyecomo una draacutestica reversioacuten de las poliacuteticas pasadas

67 R Martiacutenez Nogueira en La Reforma del Estado en Argentina La LoacutegicaPoliacutetica de su Problemaacutetica Organizacional en Perfiles LatinoamericanosFLACSO Meacutexico nuacutem 1 die de 1992 paacuteg 36 Esta creacioacuten constante y supershyposicioacuten fue una caracteriacutestica general de Ameacuterica Latina Ver A Garretoacuten opcit paacuteg 10 tambieacuten Aniacutebal Pinto en sus estudios sobre Chile 1962 y 1964 enLa Reforma del Estado en Argentina La Loacutegica Poliacutetica de su Problemaacutetica Orgashyniacutezaciacuteonal en Perfiles Latinoamericanos Meacutexico FLACSO nuacutem 1 die de1992 paacuteg 36

68 Jorge Benedicto y Fernando Reinares Las transformaciones de lo poliacuteticodesde una perspectiva europea en Las transformaciones de lo poliacuteticoJBenedicto y F Reinares (eds) Madrid Alianza Universidad 1992

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La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

102

Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

703

to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

7deg4

La eficacia de este traspaso tiene una decisiva contribucioacuten ala estabilizacioacuten y a generar credibilidad interna y externa Se conshyforma un nuevo orden econoacutemico que aparece como sentido coshymuacuten establecieacutendose nuevas reglas del juego El Estado pasa deformas de gestioacuten globalistas centralizadas a la focalizacioacuten y selecshytividad en las poliacuteticas sociales y a la eliminacioacuten de la economiacuteamixta La intervencioacuten puacuteblica se hace maacutes segmentada y orientashyda a reducir el gasto fiscal profundizando su orientacioacuten hacia elsector externo A partir de una definicioacuten universal del usuario deservicio se introduce la problemaacutetica de la calidad del serviciotambieacuten en el sector puacuteblico Las ideas de flexibilidad y diferenciashycioacuten enfatizan el contraste con las de homogeneidad e igualdadque caracterizara al modelo fordista El Estado tiende a concentrarshyse en el mantenimiento de equilibrios macroeconoacutemicos en laproblemaacutetica de la competitividad y productividad de la economiacutea

Surgen nuevas formas de intervencioacuten estatal que implicanuna suerte de codeterminacioacuten entre agencias puacuteblicas organizashyciones intermedias y organismos internacionales La idea que ganaespacio es que la burocracia ya no debe ni puede hacerlo todo ala vez que se observan los liacutemites de lo estatal para encarar ciertosproblemas Pero este proceso iquestsignifica la detencioacuten de la racionashylidad vertical del aacutembito puacuteblico intervencionista caracteriacutestico delEstado social

En un sentido siacute porque termina el Estado como clave en laresolucioacuten de la cuestioacuten social de la pacificacioacuten del conflicto declases y del desarrollo nacional Estos roles se estructuraban a trashyveacutes de una continua intervencioacuten y expansioacuten burocraacutetico-admishynistrativa a traveacutes del gasto puacuteblico mientras que ahora comienzaa sustituirse esa racionalidad ampliatoria por otra donde ya no sepresupone que el Estado pueda ni deba resolver todas las cuestioshynes Pero la racionalidad estatal que guiacutea este cambio no deja deser vertical en un sentido profundo ya que su elaboracioacuten se hacea partir de un programa que se cumple a rajatabla y que se imposhyne al conjunto de los sectores mediante intervenciones draacutesticasEn realidad el nuevo plan macro al que los distintos actores se vanadaptando es el constituido por las condicionalidades del FMI susplazos y metas y donde el superaacutevit fiscal se transforma en piedraangular

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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Estos cambios determinan una cuaacutedruple inversioacuten respectode la economiacutea poliacutetica del industrialismo sustitutivo

-Se quiebra la racionalidad en que la poliacutetica agregaba los inshytereses de los distintos sectores nacionales (sea tanto del bloquemercado internista basado en la demanda interna como del agroshyexportador basado en la devaluacioacuten y transferencia de recursos aexportadores y productores agropecuarios) La nueva racionalidadya no estaacute definida de acuerdo con esos sectores o ligada a demanshydas sociales mayoritarias sino que se impone desde una loacutegica deequilibrios y de eficiencia

Los condicionamientos actuantes en el Estado son de esta forshyma crecientemente externos Desperdiciada en los 80 la posibilishydad de una estrategia regional respecto del pago de la deuda o dellevar a cabo acuerdos nacionales que hubieran permitido una reshyconversioacuten de la economiacutea maacutes equitativa y autoacutenoma lo que hushybiera permitido restringir la capacidad de pago hacia afuera en los90 la Argentina se ajusta a una loacutegica que se muestra irreductiblerecorte del gasto aumento de las contribuciones y logro de supeshyraacutevit fiscal tanto para estabilizar una situacioacuten inflacionaria comopara garantizar el pago de la deuda externa

Se trata de la disminucioacuten del rol del Estado en el manejo de laeconomiacutea Aquiacute cesa la funcioacuten del Estado empresario ya que dejade tener bajo control actividades antes consideradas estrateacutegicas porsu importancia econoacutemica social o militar y tambieacuten de su rol deEstado empleador que compensaba con su expansioacuten el bajo dinashymismo del sector privado en la creacioacuten de empleo LaArgentina pashysa de un modelo de foacutermula estatista de economiacutea semicerrada aotro altamente flexibilizado de economiacutea abierta pero sin transicioshynes de todo al Estado se pasa a todo al mercado El patrimoniopuacuteblico acumulado durante deacutecadas es objeto de negociaciones coshyyunturales con un lobby que trabaja en simbiosis con funcionariosconsolidando un proceso de concentracioacuten iniciado ya en los 80 Sipor un lado ello permite resolver la crisis fiscal generar estabilidady crecimiento por otro las poliacuteticas neoliberales muestran peacuterdidade capacidad regulatoria sobre monopolios privados con crecientecapacidad de condicionar a la comunidad y al Estado

-Segundo el modelo de paiacutes que surge de este equilibrio mashycroeconoacutemico no lo es tanto como imagen planificada y produc-

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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to de una voluntad colectiva y de caraacutecter poliacutetico sino de muacuteltishyples y simultaacuteneas adaptaciones de los distintos grupos e indivishyduos a esta loacutegica econoacutemica El Estado a partir del ajuste y globashylizacioacuten revela peacuterdida de autonomiacutea para definir patrones de proshyduccioacuten consumo y distribucioacuten del ingreso en relacioacuten con laque disponiacutea en el modelo anterior Pero respecto de la situacioacutenvivida en los 80 aumenta en capacidad para poner normas fijarreglas de juego disciplinar actores y reducir la incertidumbre

Tambieacuten subsiste la inequidad en la distribucioacuten del ingresoobservaacutendose que el peso de los ajustes ha caiacutedo en los estratos bashyjos y medios de la sociedad Se trata de un cambio en favor del cashypital del sector servicios mientras que los grupos maacutes afectadosson los pensionados los nuevos ingresantes al mercado de trabajoobreros industriales y empleados estatales

- Tercero termina por constituirse un establishment maacutes moshyderno que deja atraacutes la imagen de la claacutesica oligarquiacutea en consoshynancia con los programas liberales Se modifica la anterior tensioacutenexistente dentro de los sectores dominantes que promoviacutea su divishysioacuten entre dos coaliciones distributivas y en donde uno de los bloshyques tendiacutea a realizar alianzas con los sectores populares Es decirno soacutelo se modifican las orientaciones de los electorados con lasprivatizaciones y desregulaciones sino que estas poliacuteticas engenshydran nuevos grupos conductas y asignaciones de poderes en mushychos casos iacuterreversiblesv No es tanto la creacioacuten de una nuevaclase capitalista como sucede en Europa del Este o el mejoramienshyto de la posicioacuten competitiva de algunos grupos como ocurre enEuropa occidental sino la resolucioacuten de la crisis orgaacutenica previa yla configuracioacuten de una nueva hegemoniacutea

Se trata ahora de un establishment con lazos muy aceitadoscon los dos partidos principales y acuerdos fundamentales sobre elmodelo de paiacutes a conformar No se trata soacutelo de una nueva reconshyfiguracioacuten del mismo -en teacuterminos de modernizacioacuten y democrashytizaciacuteoacuten- sino en un sentido maacutes cualitativo de la existencia deuna clase dominante con acuerdos fundamentales sobre el modeloeconoacutemico y de paiacutes de cara al proceso de globalizacioacuten Y asiacute coshymo fuera tiacutepico en el primer modelo de relacioacuten Estado-sociedad

69 H Figenbaum y) Henig op cit paacuteg 208

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el predominio del sector agrario y en el segundo el del sector fashyhril hoy se muestra el predominio del sector terciario de gruposeconoacutemicos que monopolizan los servicios privatizados junto consectores de las finanzas y de produccioacuten trasnacionalizada

-Por uacuteltimo cambia el foco de la intervencioacuten econoacutemica delintervencionismo de actividades dirigidas al desarrollo y manotenimiento de industrias baacutesicas -que tradicionalmente se basabanen las ventajas comparativas- a otro modelo de respuestas flexishybles a condiciones econoacutemicas diversificadas en mercados internashycionales cambiantes (las ventajas competiacutetiacutevasjZ Si el rol anteriordel Estado fue establecer una alianza con el trabajo para presionaral capital y asegurar la integracioacuten y la paz social el nuevo trata deestablecer una alianza con el capital para comprometerlo en la inshyversioacuten controlar la inflacioacuten flexibilizar el trabajo e integrarse ala economiacutea globalizada

Si en el industrialismo sustitutivo el crecimiento suponiacutea unaumento del salario y del empleo con efectos sobre las condicioshynes de vida del conjunto social el crecimiento actual no se asociaya al nivel de empleo La creacioacuten de puestos de trabajo es maacutes lenshyta que el crecimiento del producto y no hay vinculacioacuten del aushymento de la produccioacuten con el crecimiento del empleo Con la gloshybaliacutezaciacuteoacuten la economiacutea se escinde de la nacioacuten las ganancias delas grandes corporaciones no implican una mejora social de amshyplios conjuntos o el logro de una progresiva redistribucioacuten del inshygreso El crecimiento al no requerir de una distribucioacuten progresishyva del ingreso ni basarse en la demanda interna ya no se extiendeal conjunto de la poblacioacuten A su vez la mayor incorporacioacuten tecshynoloacutegica para aumentar la productividad reduce los niveles defuerza de trabajo requeridos Las empresas recurren cada vez meshynos a una fuerza de trabajo permanente y en su lugar contratan aun nuacutecleo muy especializado de trabajadores rodeados por unaperiferia de trabajadores temporalesZ De esta manera puedencoexistir eacutexitos macroeconoacutemicos -en teacuterminos de control infla-

-0 Philip Cerny The Changing Architecture of Politics (cap Transnatioshynal Structures and State Responses from the Welfare State tu the Competition Stashyte op cit paacuteg 205

-l Naciones Unidas Informe sobre Desarrollo Humano Programa para el Deshysarrollo (PNUD) 1993

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cionario saneamiento fiscal y crecimiento del PBI- con altos cosshytos sociales -como concentracioacuten del PBI creciente desempleoexclusioacuten y ampliacioacuten de la brecha entre ricos y pobres

En siacutentesis a comienzos de los 90 se consolida el nuevo moshydelo de acumulacioacuten dirigido al sector externo Sobre todo el Plande Convertibilidad genera reduccioacuten de la incertidumbre en lo inshyterno y un mejor clima de confianza internacional la Argentinaaparece como mercado emergente Genera un orden econoacutemico yun nuevo pacto social que sucede al constituido en derredor de lademocratizacioacuten en los 80 y ahora vinculado a la estabilidad Esuna nueva economiacutea poliacutetica de estabilizacioacuten que concilia acumushylacioacuten con legitimacioacuten No obstante sobre esta nueva economiacuteapoliacutetica pesan algunos interrogantes sobre iquestqueacute pasaraacute luego deque el mecanismo para evitar la crisis fiscal (las privatizaciones) sehaya agotado iquestCoacutemo va a lograrse un crecimiento basado en invershysioacuten y produccioacuten de bienes transabies maacutes que el basado en el inshygreso de capitales y finalmente iquestcoacutemo podraacute lograrse un mayorempleo y equidad en el crecimiento dentro de este brusco proceshyso de reconversioacuten econoacutemica

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cionario saneamiento fiscal y crecimiento del PBI- con altos cosshytos sociales -como concentracioacuten del PBI creciente desempleoexclusioacuten y ampliacioacuten de la brecha entre ricos y pobres

En siacutentesis a comienzos de los 90 se consolida el nuevo moshydelo de acumulacioacuten dirigido al sector externo Sobre todo el Plande Convertibilidad genera reduccioacuten de la incertidumbre en lo inshyterno y un mejor clima de confianza internacional la Argentinaaparece como mercado emergente Genera un orden econoacutemico yun nuevo pacto social que sucede al constituido en derredor de lademocratizacioacuten en los 80 y ahora vinculado a la estabilidad Esuna nueva economiacutea poliacutetica de estabilizacioacuten que concilia acumushylacioacuten con legitimacioacuten No obstante sobre esta nueva economiacuteapoliacutetica pesan algunos interrogantes sobre iquestqueacute pasaraacute luego deque el mecanismo para evitar la crisis fiscal (las privatizaciones) sehaya agotado iquestCoacutemo va a lograrse un crecimiento basado en invershysioacuten y produccioacuten de bienes transabies maacutes que el basado en el inshygreso de capitales y finalmente iquestcoacutemo podraacute lograrse un mayorempleo y equidad en el crecimiento dentro de este brusco proceshyso de reconversioacuten econoacutemica

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