Equidad en la Planificación y Presupuestación Pública Costarricense: Una Realidad Posible

Silvia Hernández SánchezViceministra de Planificación Nacional y Política Económica

Junio, 2013

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Caracterización rápida del país

Comisión Planificación – Presupuesto - Evaluación

Enfoque de Género en el Ciclo Plan-Presupuesto:

• Normativa general • Prácticas actuales en la administración pública de Costa Rica• Principales retos

CONTENIDO

BREVE CARACTERIZACIÓN

“Vivir en Costa Rica parece ser muy placentero: su ingreso per cápita lo

convierte únicamente en un país de ingreso medio, pero su expectativa de

vida es comparable a la de Estados Unidos, y el acceso a la Educación

Superior es igual a la de Francia o Noruega. Lo que es más, los

costarricenses parecen valorar los logros de su país –según datos de la

Encuesta Mundial de Gallup, más del 80% de la población reporta estar

satisfecha con sus estándares de vida en el 2010, comparado con un 73%

en países de ingreso alto. Costa Rica ha logrado esto en parte a través de

su inversión en educación y salud, un consenso con el cual, aunque con

diferentes perspectivas, ninguno de los dos partidos políticos mayoritarios

ha tratado de cambiar. Con el compromiso del país a un crecimiento

inclusivo, el desarrollo humano y participación cívica, ejemplifica la idea de

una sociedad cohesitiva…”

Informe: Social Cohesion in a Shifting World, OCDE, 2012.

1. Elementos estructurales que no se escogen, sino que están dados por las condiciones propias del país.

2. Elementos que se obtienen, decisiones que los ciudadanos y gobernantes de un país optan por alcanzar y mantener.

3. Condiciones previas a la Independencia o propias de los primeros años de vida de una nación.

¿A QUÉ RESPONDE ÉSTE ESTADO DE ARTE?

1. Costa Rica es un país pequeño en cuanto a población y dimensión territorial.

Este tamaño país SI importa a la hora de implementar políticas públicas. Para otros países, algunas políticas o ejercicios de planificación sólo se pueden implementar via un “plan piloto”.

Si bien persisten inmensas disparidades a nivel local y regional, esas disparidades son más fáciles de tratar por la cercanía de la periferia con el centro.

ELEMENTOS ESTRUCTURALES

2. Dotación de recursos naturales favorable que le permite, por ejemplo, tener políticas de electricidad donde el mayor suministro es el agua (51% de bosque protegido y 93% de su energía proviene de fuentes renovables).

3. Posición estratégica. Se encuentra en el centro del istmo centroamericano, rodeado por principales océanos que le permite un importante intercambio comercial, atracción de IED, flujos de cooperación, entre otros.

4. Junto con estos factores estructurales, está la composición relativamente homogénea de la población en términos étnicos y religiosos.

ELEMENTOS ESTRUCTURALES

1. Abolición del ejército en 1949. Esta importante decisión ha permitido no solo ser el país con los más altos niveles de paz en Centroamérica pero además direccionar recursos a temas esenciales: educación y salud.

Uno de los primeros países en el Mundo en declarar la Educación Primaria gratuita y mandatoria. Hoy dedicamos 7% del PIB a financiar la educación pública y estamos comprometidos a llegar al 8% al 2015.

Fuimos pioneros en establecer un Sistema Universal de Seguridad Social que ha sido destacado y reproducido por muchos.

2. Historia de Inversión Social: PANI, CCSS, ICE, AyA, Hospital de Niños, Hospital Blanco Cervantes, Maternidad Carit, INA, IMAS, FODESAF, INAMU, etc.

DECISIONES TOMADAS

3. Aspecto laboral: Aprobación Código de Trabajo y Garantías Sociales (40s), Ley Protección al Trabajador (1999), Fondo de Asignaciones Familiares (70’s).

4. Aprobación de leyes importates sensibles al enfoque de género y ratificación de Convenios Internacionales. Ley de Igualdad Social de la Mujer (Ley de Igualdad Real,

1990), Ley contra la Violencia Doméstica (crea PLANOVI). Convenios Internacionales.

DECISIONES TOMADAS

Gratuita (costeada por el Estado) y obligatoria desde 1870.

Incorporada como precepto constitucional en la Carta Fundamental del 15 de abril de 1869.

Actualmente no existen sesgos de género en la inscripción formal, pero sí en las tasas de graduación final secundaria y universitaria (a favor de las mujeres) y en mejores salarios obtenidos (a favor de los hombres).

Existen sesgos de género en currículum oculto.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE TODO ESTO?¿POR QUÉ ES IMPORTANTE TODO ESTO?

En resumen, Costa Rica posee una Carta Magna y distinta legislación que protege y fomenta principios fundamentales y favorecedores de la cohesión social, como el acceso a la salud, la educación, la justicia, la vivienda, condiciones laborales, medio ambiente sano y equilibrado, entre otros.

Un sólido Estado de Derecho que resguarda no solo deberes de los ciudadanos sino también sus derechos, producto de una herencia y trayectoria democrática que ha favorecido la construcción de consensos sociales antes que la generación de desigualdades.

Las políticas de salud y educación han permitido ampliar los umbrales de cohesión social y atacar las desigualdades entre costarricenses. Por tratarse de políticas universales, tienen impacto en todo el territorio nacional, en todos los grupos etarios y sin distinciones de género.

EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN - PRESUPUESTO

Y ENFOQUE DE GÉNERO

OBJETIVO INSTITUCIONAL:

• Ley de Planificación 5525.

• Permanencia institucional en el tiempo.

• Formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades, cuya responsabilidad fundamental es asesorar el proceso de planificación, elaboración de políticas públicas, programas y acciones del Estado costarricense, basado en el Plan Nacional de Desarrollo.

1. Asignar recursos a los programas que alcanzan resultados que son valorados por los ciudadanos (relevancia).

2. Es necesario asegurar que los programas alcancen los resultados propuestos (efectivos).

3. Los productos y servicios que los programas producen se realicen al mínimo costo posible con un nivel de calidad adecuado (eficiencia).

MH > orientado a la eficiencia del gasto, identificar posibles ahorros.ML > orientado a la efectividad de los programas.

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DESAFÍOS EN LA COORDINACIÓN:

Durante la programación presupuestaria existe conflicto de(1) prioridades entre los MH y MP y también hay…(2) asimetría en la información de los dos lados…

(1) MP tienden a considerar los recursos como insumo para un fin: más servicios y de mejor calidad. MH le preocupa reconciliar el gasto sectorial con el agregado total de gasto.

(2) MH tienen poca información sobre costos y efectividad de los programas. MP tienen poca o nula información sobre la disponibilidad de recursos reales. Puja techo-piso

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CONFLICTO DE PRIORIDADES:

MH = indicadores de resultados oportunos para el ciclo presupuestario.

MP = indicadores de resultado asociados a la madurez de los programas.

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CONFLICTO DE TEMPORALIDAD DE LOS MYE:

• Existencia de poco avance en Lineamientos Técnicos y Metodológicos comunes para la Programación, MyE sectorial e institucional.

• Los conceptos técnicos, enfoques de aplicación, escalas de valoración y procedimientos de trabajo MH – MP son distintos y constituyen una dificultad práctica para la planificación operativa y estratégica que necesita el país.

• El presupuesto ordinario de la República tanto anual como el presupuesto proyectado por el MH a dos o más años no están necesariamente orientados y menos determinados por las prioridades estratégicas expresados en el PND.

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IMPLICACIONES PARA EL PROCESO DE PLANIFICACION-PRESUPUESTACION

• Se observa un interés creciente en construir sistemas de coordinación.

• Se está incrementando el volumen de recursos para alcanzar esto.

• Hay un aumento en la capacidad coordinadora entre los ejecutores y las instituciones encargadas de planificar, presupuestar y evaluar.

• Hay un esfuerzo creciente por difundir resultados.22

IMPLICACIONES PARA EL PROCESO DE PLANIFICACION - PRESUPUESTACION

Qué se requiere?

1. Mejorar el intercambio de información oportuna entre MP y MH.

2. MH diseñar incentivos para los ML que alcancen los resultados.

3. Diseñar un sistema de MyE de los programas estratégicos cuyas evaluaciones se realicen en forma externa e independiente a los MH y ML.

4. Mejorar la coordinación de programas transversales entre los diferentes ML.

5. MH cumpla con los cronogramas establecidos de transferencia de recursos para los programas.

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¿QUÉ SE REQUIERE?

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COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL HACIENDA -

PLANIFICACIÓNDECRETO NO. 36901-PLAN-H

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OBJETIVO

Coordinar y facilitar la uniformidad de los lineamientos e instrumentos que permitan la planificación, programación y evaluación de la gestión y ejecución presupuestaria ( art. 2).

Para ello pretende: Preparar lineamientos conjuntos. Uniformar los requerimientos de información. Propiciar registros únicos e integrados de manera

automatizada. Proponer instrumentos ágiles para la rendición de cuentas. Promover y divulgar sus funciones mediante capacitación,

análisis y discusiones.

OBJETIVO

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MH emite en paralelo las Directrices Presupuestarias:• Ley de Presupuesto Nacional, rectoría Hacienda• Cobertura a Poderes de la República• De acatamiento para enlaces presupuestarios

De lo institucional a lo sectorial (contexto):• El gobierno reorganiza las instituciones en sectores• Obliga a un cambio de instrumentos y matrices: MAPSESI (sectores)

+ PEP y MAPI (institucionales) ambos instrumentos integran el POI (desde 2008).

Se saturan con instrumentos y fechas distintas las responsabilidades de las unidades de planificación institucional.

LA PRÁCTICA DE ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS “CONJUNTOS”

(2006 – 2011)

1. Sensibilización y apertura técnicaa) Varios de los problemas técnicos están siendo analizados en un

contexto más colaborativob) Se inició un proceso sistemático de conversaciones que permiten

armonizar el lenguaje y armonizar las escalas de valoración del cumplimiento anual en HACIENDA y MIDEPLAN

2. Apoyo político renovadoa) Hay mayor conciencia de que el problema de coordinación no es

únicamente técnico, sino también político.b) Se emiten directrices específicas que facilitan el diálogo y la

negociación.27

REVITALIZACIÓN DE LA COMISIÓN HACIENDA – MIDEPLAN

(2011 EN ADELANTE)

3. Normativa actualizada: Se emite en Enero del 2012 el Decreto Ejecutivo No. 36901 que crea legalmente la Comisión Interinstitucional como una instancia de coordinación entre MIDEPLAN y HACIENDA. 4. Plan de trabajo de la Comisión al 2014, elaborado.

5. Proyecto EUROSOCIAL II como apoyo al fortalecimiento.

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REVITALIZACIÓN DE LA COMISIÓN HACIENDA – MIDEPLAN

(2011 EN ADELANTE)

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Emitir lineamientos /directrices 2013 ajustados con visión inclusiva de género y discapacidad.

Actualizar los lineamientos técnico-metodológicos para la programación, seguimiento y evaluación 2014, que propicien la uniformidad y mejora de la vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto ordinario.

Promover el conocimiento de los marcos presupuestarios de mediano plazo en relación con los procesos de planificación, programación y evaluación de la gestión pública.

PLAN DE TRABAJO (ENFOQUE DE GÉNERO) 2012-2014

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NORMATIVA Y PRÁCTICAS ACTUALES SENSIBLES AL

ENFOQUE DE GÉNERO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

COSTARRICENSE

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CONVENCIONES INTERNACIONALES FIRMADAS CEDAW (contra todas las formas de discriminación para las mujeres) 1984. Carta derechos humanos de las mujeres: salud, educación, decidir, etc.

Belem do Pará (contra la violencia para las mujeres) 1994.Plataforma de Acción Beijing (estimular políticas públicas con enfoque de género) 1995. Acuerdos gubernamentales y sociales. Resultado al INAMU.

LEYES NACIONALES VIGENTES Ley de Igualdad Social de la Mujer No.7142 (1990). Sistema de cuotas de representación política mujeres (40/60, paridad 50/50).

Ley contra la violencia doméstica No. 7586. Crea PLANOVILey de fomento de lactancia materna No.7430 (1994)Ley de paternidad responsable (instala pruebas ADN, reduce niños(as) descubiertos: aumenta pago por pensiones alimentarias).

Ley de atención mujeres en condiciones de pobreza No.7769 (1998)

LEYES Y OTRA NORMATIVA DE INTERÉS

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Decretos y otros lineamientos Política de Igualdad y Equidad de Género – PIEG- y sus planes de acción 2007 al 2017 (100% comprometido en el PND.Directrices presupuestarias para año 2013 -2014

Lineamientos técnicos Planificación-Hacienda, para la programación, seguimiento y evaluación sectorial e institucional para 2013, incorporan:El Estado defina que hay brechas de género y que deben ser consideradas para los diagnósticos que alimentan Planificación, presupuesto y evaluación.

Definiciones clave para la equidad de género Disposiciones específicas Artículo 3 Di rectriz B-1 6: inclusion de una visión de género

Guías desagregadas por sexo

LEYES Y OTRA NORMATIVA DE INTERÉS

• Unidades para la equidad de género en instituciones –UPEG (desde 1996). 20 de 106 y en mayoria de municipalidades.

• Indicadores de género vinculados al Sistema de Estadísticas Nacionales. Sistema de Indicadores de Equidad de Género -SIEG-(2010). Condensa datos desagregados por sexo en los principales temas estadísticos: población, economía, salud, política, educación.

• Módulo (2004) y I Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo (2011). Que hacen las personas en su tiempo vital (24 horas) y uso tiempo libre (educación): Existencia de diversos trabajos (remunerados y no remunerados): 100% mujeres hacen alguna tarea doméstica, 9% hombres participa en tareas del hogar. Base para introducir cuentas satélites a cuentas nacionales que reconozcan el aporte de las personas fuera del mercado.

• Comisión Equitativos –Decreto- (INAMU-Hacienda-MIDEPLAN-CGR) para incorporar enfoque de género al ciclo Plan-Presupuesto-Evaluación (2009). Apoyo AECID.

ACCIONES GUBERNAMENTALES ASOCIADAS

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RETOS: ENFOQUE DE GÉNERO EN EL CICLO PLAN – PRESUPUESTO Y

EVALUACIÓN PÚBLICA

1. Plan Estratégico que contenga visión de género, es necesario:

– Identificar las concepciones de género que subyacen en el Plan.

– Identificar cómo se hacen operativas esas concepción de género en las políticas del gasto (relación Plan Estratégico, POI, Plan anual de gastos y recursos asignados).

– Elaborar propuestas alternativas que permitan mejorar la situación y condición de las mujeres a partir de documentos nacionales que toman en cuenta las brechas existentes.

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2. Fortalecer el trabajo interinstitucional Hacienda-Planificación: Comisión EQUITATIVOS (Hacienda-Mideplan-CGR-INAMU)• Sensibilización masiva al personal analista.• Elaborar protocolos específicos para el análisis de género desde una perspectiva

hacendaria y de planificación.• Estimular la evaluación pública estratégica con enfoque de género.

3. Estimular la creación de modelos presupuestales y de clasificadores del gasto que incluyan el enfoque de género.

4. Promover la gestión pública con enfoque de género para reducir la desigualdad en el otorgamiento de los bienes y servicios.

4. Cultura de la evaluación compartida por todos los actores a cargo de fondos públicos:• SINE 90’s, enfoque en M&S, Manual Gerencial para el Diseño de Evaluaciones

Estratégicas de Gobierno (inicio con evaluaciones piloto, no evaluaciones a programas sociales estratégicos).

• Debilidades en el proceso formulación y reporte de avance de metas. Evaluación no vista como proceso de mejora. Pasar de las recomendaciones a las acciones (incentivos).

5. Calidad de la Información (sistematización y construcción de indicadores con enfoque de género). • Permiten valorar si se han superado limitaciones en participación en

igualdad de condiciones para mujeres y hombres.• Apuntan hacia transformaciones en las relaciones de género congruentes

con el objetivo de desarrollo o general.

PRINCIPALES OBSTACULOS PARA MYE CON ENFOQUE DE GENERO

• Prevalece, que planificar y evaluar con EG es complejo, propio de expertos.

• Se cree incorrectamente que el sistema de relaciones de poder es imposible de cambiar.

• Se cree incorrectamente que: Los aspectos cualitativos son poco científicos y medibles y por lo tanto no se pueden elaborar instrumentos para ello.

• Se carece de puntos de partida: análisis de género, indicadores y otros aspectos son enfoque de género.

1. Fortalecer el trabajo coordinado entre Planificación y Hacienda en torno a la vinculación plan – presupuesto – evaluación.

2. Crear modelos de medición de costo unitario de los servicios.

3. Impulsar la evaluación orientada al impacto, capacitando al personal y crear un Registro de Evaluaciones Públicas.

4. Diseñar procesos para el seguimiento y evaluación de las inversiones públicas y la cooperación internacional.

5. Consolidar el trabajo de la Comisión Equitativos para incorporar el enfoque de género en el ciclo plan- presupuesto-evaluación.

MARCO COOPERACIÓN