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EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERÍA BOVINA (1960-2010),

CON ÉNFASIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS

ALEXANDER CUBILLOS GONZÁLEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES

BOGOTÁ D.C., COLOMBIA 2011

EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERÍA BOVINA (1960-2010),

CON ÉNFASIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS

ALEXANDER CUBILLOS GONZÁLEZ

Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo

Directora: NOHRA LEÓN RODRÍGUEZ. M.Sc., Ph.D

Profesora Asociada

Codirector: GONZALO TÉLLEZ IREGUI. M.Sc., Ph.D (c)

Profesor Asociado

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES

BOGOTÁ D.C., COLOMBIA 2011

EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERÍA BOVINA (1960-2010), CON ÉNFASIS EN POLÍTICAS PÚBLICAS THE ROLE OF PUBLIC POLICIES ON THE ENVIRONMENTAL CHANGE PROCESS OF “PÁRAMO DE GUERRERO” BY CATTLE PRODUCTION SYSTEMS (1960-2010) RESUMEN Los páramos constituyen complejos ecosistémicos y culturales de gran importancia para el estudio ambiental. Las dinámicas de los procesos de apropiación y uso del territorio del Páramo de Guerrero (Cundinamarca, Colombia) para la producción de papa y ganadería bovina han ocasionado su transformación y degradación, especialmente durante el siglo veinte. Las políticas de protección y conservación no han sido efectivas. En este escenario, se desarrolló una investigación que, desde el análisis histórico de las políticas públicas, diera cuenta de las relaciones entre una actividad productiva como la ganadería bovina y la transformación ambiental del Páramo de Guerrero. Mediante la aplicación de herramientas de tipo participativo y el estudio de fuentes complementarias, se caracterizaron los sistemas de producción de ganadería bovina en la región y se identificaron los hechos históricos relacionados con política, que finalmente llevaron a la priorización de seis políticas públicas (fomento a la actividad ganadera, caminos vecinales, áreas protegidas municipales, descentralización en la asistencia técnica agropecuaria, ordenamiento territorial y protección de páramos) que influyeron marcadamente en el desarrollo de la ganadería y sus efectos sobre la transformación de la zona de estudio en el período 1960-2010, en términos de cambio en las coberturas naturales y en las dinámicas de uso del suelo. Se obtuvieron de esta manera elementos de análisis que pueden llevar al mejoramiento del proceso de la política pública de protección y conservación del Páramo de Guerrero y de otras zonas de páramo de Colombia, siempre y cuando se reconozca la relevancia cultural de estos territorios. ABSTRACT Paramos constitute ecosystem and cultural complex of great importance for environmental studies. The dynamics implicit in processes of appropriation and land-use of Páramo de Guerrero (Cundinamarca, Colombia) as part of potato and cattle production, have caused the transformation and degradation of the ecosystem, especially during the 20th Century. Protection and conservation policies have not been effective. In this scenario, a research project which parted from a historical analysis of public policy and established the relationship between cattle production systems and the environmental change process of Páramo de Guerrero, was developed. Through the application of participative tools and the study of complementary sources, the cattle production systems in the region were characterized, and historical events related to public policy were identified. As a result of this process, six public policies which deeply influenced the development of cattle production and, therefore, the environmental change of the study area between 1960 and 2010, were prioritized: encouragement of cattle production activities, town road construction, establishment of municipal protected areas, decentralization of technical agricultural assistance, land-use planning and protection of paramos. This way, elements for analysis which can lead to the improvement of protection and conservation policy processes for both Páramo de Guerrero and other paramo ecosystems in Colombia were obtained. This, as long as the cultural relevance of each territory is taken into account. PALABRAS CLAVE Política pública; páramo; ganadería bovina; transformación ambiental; ordenamiento territorial. KEYWORDS Public policy; paramo; cattle production; environmental change; land-use planning. ___________________________ _________________________ NOHRA LEÓN RODRÍGUEZ GONZALO TÉLLEZ IREGUI Directora Codirector Autor: ALEXANDER CUBILLOS GONZÁLEZ (1975).

M e d i s t e l a f u e r z a p a r a s e g u i r …

y c o n t u a p o y o l o g r é t e r m i n a r e s t o .

A h o r a s o l o m e q u e d a p o r d e c i r :

¡ B u e n a s u e r t e y h a s t a l u e g o !

" Y a p e r d o n é e r r o r e s c a s i i m p e r d o n a b l e s .

T r a t é d e s u s t i t u i r p e r s o n a s i n s u s t i t u i b l e s ,

d e o l v i d a r p e r s o n a s i n o l v i d a b l e s .

Y a h i c e c o s a s p o r i m p u l s o .

Y a m e d e c e p c i o n é c o n a l g u n a s p e r s o n a s ,

. . . m á s t a m b i é n y o d e c e p c i o n é a a l g u i e n .

Y a a b r a c é p a r a p r o t e g e r .

Y a m e r e í c u a n d o n o p o d í a .

Y a h i c e a m i g o s e t e r n o s .

Y a a m é y f u i a m a d o , p e r o t a m b i é n f u i r e c h a z a d o .

Y a f u i a m a d o y n o s u p e a m a r .

Y a g r i t é y s a l t é d e f e l i c i d a d .

Y a v i v í d e a m o r e h i c e j u r a m e n t o s e t e r n o s ,

p e r o t a m b i é n l o s h e r o t o , y m u c h o s .

Y a l l o r é e s c u c h a n d o m ú s i c a y v i e n d o f o t o s .

Y a l l a m é s ó l o p a r a e s c u c h a r u n a v o z .

Y a m e e n a m o r é p o r u n a s o n r i s a .

Y a p e n s é q u e i b a a m o r i r d e t a n t a n o s t a l g i a y . . .

T u v e m i e d o d e p e r d e r a a l g u i e n e s p e c i a l ,

y t e r m i n é p e r d i é n d o l o .

¡ ¡ P e r o s o b r e v i v í ! !

¡ ¡ Y t o d a v í a v i v o ! !

N o p a s o p o r l a v i d a .

Y t ú t a m p o c o d e b e r í a s s o l o p a s a r . . .

B u e n o e s i r a l a l u c h a c o n d e t e r m i n a c i ó n ,

a b r a z a r l a v i d a y v i v i r c o n p a s i ó n ,

p e r d e r c o n c l a s e y v e n c e r c o n o s a d í a .

P o r q u e e l m u n d o p e r t e n e c e a q u i e n s e a t r e v e

y l a v i d a e s m u c h o m á s p a r a s e r i n s i g n i f i c a n t e "

C h a r l e s C h a p l i n

E s ta te s i s ta m b i é n e s tá d e d i c a d a a l a m e m o ri a d e m i s d o s p a p á s :

A l fre d o Cu b i l lo s Ma r t í n e z ( 193 9- 2 0 0 8 ) J a i ro Ru i z Ca m a rg o ( 193 9- 2 0 1 1)

AGRADECIMIENTOS • A la profesora Nohra León Rodríguez y al profesor Gonzalo Téllez Iregui, respectivamente

directora y codirector de la tesis, por su apoyo y participación en este trabajo. • Al Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia

(Facultad de Ciencias Humanas), por sus aportes teóricos y metodológicos para el desarrollo de la tesis, especialmente a la profesora Beatriz Alzate Atehortúa y al investigador Diego Martínez Ballesteros.

• Al Grupo de Investigación en Gestión de Empresas Pecuarias de la Universidad Nacional

de Colombia (Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia) por ser mi soporte académico y profesional.

• A los estudiantes, profesores y personal administrativo del Instituto de Estudios

Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia por brindarme un espacio de desarrollo académico y personal.

• A mis amigos Camilo Rodríguez Murcia y Paulo Rodríguez Romero por su apoyo

constante, en especial durante el trabajo de campo. • A Ana María Pacheco P. por su apoyo en la generación de información espacial y

cartográfica para la tesis. • A las comunidades del Páramo de Guerrero por su colaboración, interés y conocimiento. • A las autoridades político-administrativas de Zipaquirá, Cogua y Tausa por su

colaboración permanente. • A mi familia por su paciencia y apoyo incondicional. • A todas y cada una de las personas que hicieron posible llevar a feliz término este

proceso.

A todos, ¡Gracias!

XI

CONTENIDO

Pág.

RESUMEN ........................................................................................................................................................ V

LISTA DE FIGURAS....................................................................................................................................... XIV

LISTA DE TABLAS ......................................................................................................................................... XV

LISTA DE FOTOGRAFÍAS ............................................................................................................................. XVI

LISTA DE ABREVIATURAS .......................................................................................................................... XVII

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................... 1

1. POLÍTICA PÚBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES ............................................................... 3

1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..................................................................................... 3 1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................. 4 1.3 POLÍTICAS PÚBLICAS Y MEDIO AMBIENTE ...................................................................................... 7

1.3.1 Más allá de la política ambiental .................................................................................................. 8 1.3.2 Lo territorial y lo sectorial ............................................................................................................10 1.3.3 La importancia de la participación ciudadana ..............................................................................12

1.4 EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIÓN POLÍTICAS PÚBLICAS – AMBIENTE .........................13

2. APROXIMACIONES METODOLÓGICAS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES .........................................................................................................15

2.1 ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................15 2.1.1 “Advocacy Coalitions Framework” (AC) de Sabatier ....................................................................15 2.1.2 “Institutional Analysis and Development Framework” (IAD) de Ostrom .........................................16 2.1.3 Marco de análisis referencial de Muller .......................................................................................16 2.1.4 Modelo de construcciones discursivas de Roe ............................................................................16

2.2 EL MODELO METODOLÓGICO.........................................................................................................17

3. EL PÁRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO.................................................................................21

3.1 FACTORES BIOFÍSICOS ..................................................................................................................21 3.1.1 Aspectos climáticos ....................................................................................................................23 3.1.2 Aspectos geológicos y geomorfológicos ......................................................................................23 3.1.3 Aspectos hidrográficos ...............................................................................................................24 3.1.4 Aspectos relacionados con flora y fauna (biogeografía) ...............................................................24

3.2 FACTORES SOCIOECONÓMICOS ...................................................................................................25 3.2.1 Características básicas a escala municipal .................................................................................25 3.2.2 Actividades productivas ..............................................................................................................26

3.3 IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES ......................................................................................26 3.4 ACCIONES PARA LA PROTECCIÓN DE LOS ECOSISTEMAS ...........................................................28

XII

4. CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA Y SU RELACIÓN CON EL CULTIVO DE PAPA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO ....................................................................................30

4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................30 4.2 CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA ..............................................35

4.2.1 Sistema de producción de lechería .............................................................................................36 4.2.2 Sistema de producción doble propósito .......................................................................................38 4.2.3 Sistema de producción de ceba ..................................................................................................39 4.2.4 Sistema de producción de cría y levante .....................................................................................40 4.2.5 Sistema de producción de economía campesina .........................................................................42

4.3 FORMAS DE INTEGRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE PAPA A LA GANADERÍA ..............................43 4.3.1 Producción integrada .................................................................................................................44 4.3.2 Producción alterna .....................................................................................................................45

5. ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA TRANSFORMACIÓN DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERÍA BOVINA ...................................................46

5.1 TENDENCIAS DE TRANSFORMACIÓN AMBIENTAL RELACIONADAS CON POLÍTICAS PÚBLICAS .46 5.2 ACTORES INVOLUCRADOS Y COALICIONES ..................................................................................48 5.3 HITOS HISTÓRICOS RELACIONADOS CON POLÍTICA PÚBLICA .....................................................52 5.4 ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..........................................................53

5.4.1 Política pública de fomento ganadero (1960-1975) ......................................................................54 5.4.1.1 Problema público ...................................................................................................................55 5.4.1.2 Actores ..................................................................................................................................55 5.4.1.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................56 5.4.1.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................57

5.4.2 Política pública de caminos vecinales (1960-1988) ......................................................................58 5.4.2.1 Problema público ...................................................................................................................60 5.4.2.2 Actores ..................................................................................................................................60 5.4.2.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................61 5.4.2.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................62

5.4.3 Política pública de áreas protegidas de carácter municipal (1990-1999) .......................................62 5.4.3.1 Problema público ...................................................................................................................62 5.4.3.2 Actores ..................................................................................................................................63 5.4.3.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................64 5.4.3.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................65

5.4.4 Política pública de descentralización del servicio de asistencia técnica agropecuaria (1989-2004) 66 5.4.4.1 Problema público ...................................................................................................................66 5.4.4.2 Actores ..................................................................................................................................67 5.4.4.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................68 5.4.4.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................68

5.4.5 Política pública de ordenamiento territorial (1997-2003) ..............................................................69 5.4.5.1 Problema público ...................................................................................................................70 5.4.5.2 Actores ..................................................................................................................................70 5.4.5.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................70 5.4.5.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................71

5.4.6 Política pública de protección y conservación de páramos (2002-2010) .......................................72 5.4.6.1 Problema público ...................................................................................................................72 5.4.6.2 Actores ..................................................................................................................................73 5.4.6.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................73 5.4.6.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................74

6. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES .............................................................................................................75

6.1 CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PÁRAMO DE GUERRERO ...75 6.2 ANÁLISIS DE TENDENCIA DEL CAMBIO EN COBERTURAS.............................................................78 6.3 ANÁLISIS DE VELOCIDAD DE TRANSFORMACIÓN DE COBERTURAS ...........................................79 6.4 ANÁLISIS DE INDICADORES SECTORIALES ...................................................................................80 6.5 ANÁLISIS CONSOLIDADO ................................................................................................................82

XIII

CONCLUSIONES .............................................................................................................................................84

DESARROLLOS POSTERIORES .....................................................................................................................86

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................87

ANEXO 1. METODOLOGÍA PARA LA CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA

EN EL PÁRAMO DE GUERRERO..................................................................................................................94

ANEXO 2. COMPARACIÓN DE LA ACTIVIDAD GANADERA BOVINA EN ZONAS ALTAS Y MUY ALTAS DEL

PÁRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................98

ANEXO 3. METODOLOGÍA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS, GANADERÍA BOVINA Y TRANSFORMACIÓN AMBIENTAL DEL PÁRAMO DE GUERRERO ..........................99

ANEXO 4. MATRICES DE IDENTIFICACIÓN DE ACTORES ........................................................................ 105

ANEXO 5. MATRIZ DE HITOS HISTÓRICOS DEL PÁRAMO DE GUERRERO, RELACIONADOS CON

POLÍTICA PÚBLICA .................................................................................................................................... 107

ANEXO 6. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DEL CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS

VEGETALES COMO EFECTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................... 112

ANEXO 7. MAPA GENERAL DE CATEGORÍAS DE USO Y COBERTURA DEL PÁRAMO DE GUERRERO .... 115

ANEXO 8. MAPAS DE CATEGORÍAS DE USO Y COBERTURA DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR

DÉCADAS .................................................................................................................................................. 118

ANEXO 9. MAPAS DE SUPERFICIE DE TENDENCIA DE CAMBIO EN LAS COBERTURAS DEL PÁRAMO DE

GUERRERO ............................................................................................................................................... 123

ANEXO 10. ALGUNOS INDICADORES SOBRE LA PRODUCCIÓN DE PAPA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO ................................................................................................................................................................... 125

XIV

LISTA DE FIGURAS

Pág.

Figura 1. El ciclo de la política pública y sus productos ....................................................................... 7

Figura 2. Las políticas públicas como vectores del desarrollo sostenible ............................................. 9

Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional ........................................................................ 11

Figura 4. Niveles de operación de la historia ambiental..................................................................... 14

Figura 5. Modelo de relaciones políticas públicas – transformación ambiental .................................. 18

Figura 6. Análisis relacional de los procesos de políticas públicas .................................................... 20

Figura 7. Los instrumentos de política en un modelo de interpretación ambiental.............................. 20

Figura 8. Mapa de ubicación de la zona de estudio (Páramo de Guerrero) ....................................... 22

Figura 9. Mapa de actores en la dinámica ambiental del Páramo de Guerrero .................................. 51

Figura 10. Ilustración sobre la forma de construcción de los caminos vecinales en 1962 .................. 61

Figura 11. Evolución de la población de bovinos en los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca (1960-2009) ................................................................................... 80

Figura 12. Evolución de la población de bovinos en los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por décadas (1960-2007) .............................................................. 81

Figura 13. Tasas de crecimiento de la población de bovinos en los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por décadas (1960-2007) ................................................... 81

XV

LISTA DE TABLAS

Pág.

Tabla 1. Población ajustada a 30 de junio de 2005, por municipio y por área ......................................................25

Tabla 2. NBI ajustado a 31 de diciembre de 2008, por municipio y por área .......................................................25

Tabla 3. Áreas protegidas declaradas a junio de 2010 en el Páramo de Guerrero...............................................28

Tabla 4. Características generales de los predios con actividad ganadera bovina en el Páramo de Guerrero ......32

Tabla 5. Inventario promedio de bovinos para los diferentes sistemas de producción (excepto economía campesina) en el Páramo de Guerrero ..............................................................................................................35

Tabla 6. Características relevantes de los sistemas de producción de lechería en el Páramo de Guerrero ..........36

Tabla 7. Características relevantes de los sistemas de producción doble propósito en el Páramo de Guerrero ....38

Tabla 8. Características relevantes de los sistemas de producción de ceba en el Páramo de Guerrero ...............40

Tabla 9. Características relevantes de los sistemas de producción de cría y levante en el Páramo de Guerrero ..42

Tabla 10. Síntomas y tendencias de transformación ambiental para la dimensión político-institucional en el Páramo de Guerrero .........................................................................................................................................47

Tabla 11. Actores identificados por las comunidades del Páramo de Guerrero ...................................................49

Tabla 12. Hitos históricos priorizados para el análisis de políticas públicas en el Páramo de Guerrero ................53

Tabla 13. Desarrollo histórico de la política pública de fomento ganadero en el Páramo de Guerrero ..................54

Tabla 14. Desarrollo histórico de la política pública de caminos vecinales en el Páramo de Guerrero ..................58

Tabla 15. Desarrollo histórico de la política pública de áreas protegidas en el Páramo de Guerrero ....................63

Tabla 16. Desarrollo histórico de la política pública de descentralización de la asistencia técnica agropecuaria en el Páramo de Guerrero......................................................................................................................................67

Tabla 17. Desarrollo histórico de la política pública de ordenamiento territorial en el Páramo de Guerrero...........69

Tabla 18. Desarrollo histórico de la política pública de protección y conservación de páramos en el Páramo de Guerrero ...........................................................................................................................................................72

Tabla 19. Cambio en las coberturas vegetales del Páramo de Guerrero (período 1960-2007, área total) .............76

Tabla 20. Cambio en las coberturas vegetales del Páramo de Guerrero (período 1960-2007, área superior a 3200 m.s.n.m.) ..........................................................................................................................................................76

Tabla 21. Cambio en las coberturas de pastos en el Páramo de Guerrero (1988-2007) ......................................78

Tabla 22. Tendencia de cambio en las coberturas del Páramo de Guerrero (1960-2007) ....................................78

Tabla 23. Velocidad de transformación de bosque a actividad agropecuaria en el Páramo de Guerrero (1940-2007) ................................................................................................................................................................79

Tabla 24. Velocidad de transformación de vegetación de páramo a actividad agropecuaria en el Páramo de Guerrero (1940-2007) .......................................................................................................................................79

Tabla 25. Políticas públicas relevantes y su posibles efectos ambientales en el Páramo de Guerrero .................82

XVI

LISTA DE FOTOGRAFÍAS

Pág.

Fotografía 1. Sistema de lechería ubicado en la vereda Quebrada Honda del municipio de Cogua; cerca a la zona de reserva forestal municipal. ................................................................................... 37

Fotografía 2. Sistema de doble propósito en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquirá ......................................................................................................................................................... 39

Fotografía 3. Sistema de ceba localizado en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquirá ......................................................................................................................................................... 41

Fotografía 4. Sistema de cría y levante en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa.............. 41

Fotografía 5. Sistema de economía campesina en la vereda Guerrero Oriental del municipio de Zipaquirá........................................................................................................................................... 43

Fotografía 6. Taller de historia veredal. Vereda Río Frío, municipio de Zipaquirá ............................ 100

Fotografía 7. Mapa histórico (estado actual) elaborado por la comunidad de la vereda Llano Grande, municipio de Tausa ......................................................................................................................... 102

XVII

LISTA DE ABREVIATURAS Abreviatura Término

AC Advocacy Coalitions

AID Agencia Internacional para el Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

CI Conservación Internacional Colombia

CMMAD Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

CORPOICA Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DMI Distrito de Manejo Integrado

DNP Departamento Nacional de Planeación

EOT Esquema de Ordenamiento Territorial

FCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales

FEDEGÁN-F.N.G. Federación Colombiana de Ganaderos - Fondo Nacional del Ganado

FEDEPAPA Federación Nacional de Productores de Papa

Fondo DRI Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural

IAD Institutional Analysis and Development Framework

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

IDEA Instituto de Estudios Ambientales

IDS Institute of Development Studies

IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi

IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MMA Ministerio del Medio Ambiente

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

XVIII

Abreviatura Término

ONGs Organizaciones No Gubernamentales

PBOT Plan Básico de Ordenamiento Territorial

POT Plan de Ordenamiento Territorial

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SIG Sistemas de Información Geográfica

UMATA Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria

URPA Unidad Regional de Planificación Agropecuaria

1

INTRODUCCIÓN Los páramos constituyen ecosistemas complejos y variados, endémicos de los Andes de Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú. En Colombia se localizan en las tres cordilleras y en la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando el 1,3% de la extensión del país (Morales et al., 2007). Los ecosistemas de páramo son fuente de valiosos recursos como el agua, la energía y la diversidad biológica; además son centros culturales importantes. No obstante, estos ecosistemas son muy vulnerables al desequilibrio ecológico ocasionado por factores naturales como los cambios climáticos, y por factores antrópicos que han provocado pérdida de biodiversidad y degradación de suelos y cuencas hidrográficas (MMA, 2002). Es así como los páramos vienen sufriendo serios procesos de transformación y degradación, debido principalmente al uso de sus recursos bióticos y físicos por parte del ser humano, quien los utiliza para obtención de leña, actividades agrícolas y ganaderas inadecuadas, explotación comercial y desecación de turberas, explotación del recurso hídrico para consumo humano y generación eléctrica, turismo mal dirigido, entre otros. Particularmente, la ganadería bovina en Colombia ha sido una de las actividades productivas que ha generado grandes conflictos sociales y ambientales por el “uso” de la tierra. Hasta principios de la década de los noventa un ganadero disfrutaba de su “estatus” no tanto por la producción o productividad de su ganado sino por el hecho de ser un gran terrateniente y, efectivamente, lo atractivo del negocio estaba más en la especulación generada por la tenencia de la tierra que por la actividad ganadera como tal. El cambio en el esquema productivo sobrevino, a su vez, como consecuencia del cambio en el modelo de desarrollo del país hacia la apertura económica y la globalización de mercados, pero esto no ha ocasionado necesariamente una disminución en los conflictos señalados con anterioridad, sobretodo en algunas zonas específicas, como es el caso de los páramos. La actividad ganadera (particularmente la ganadería bovina extensiva) en las zonas de páramo, ha sido un agente generador de procesos de transformación y deterioro del ecosistema, como consecuencia de una constante presión sobre sus recursos naturales. Debido a lo anterior, como lo señala Murgueitio (2005), la transformación de la ganadería en actividades compatibles con el desarrollo socioeconómico y la protección de los ecosistemas debe partir del reconocimiento de la diversidad de situaciones, actores involucrados e impactos. Las estrategias deben ajustarse al tipo de ganadería (control territorial, negocio empresarial, campesinos, colonos, indígenas) y región (según los biomas y ecosistemas afectados), contribuir a atenuar los impactos generados sobre el agua, suelo, aire y biodiversidad y, al mismo tiempo, incrementar los beneficios sociales como generación de empleo, oferta alimentaria y la distribución de la riqueza. De acuerdo con Alzate (2006) la intervención del Páramo de Guerrero ha sido continua desde la década del cuarenta, y a pesar de que las velocidades de intervención han disminuido, otros aspectos como la sobreutilización del suelo, la pérdida de biodiversidad, la alteración del régimen hídrico, el incremento en los costos de producción, la disminución en la rentabilidad y la marginalidad socioeconómica, se intensifican y se refuerzan unos a otros,

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a través de las interrelaciones complejas entre las distintas dimensiones ambientales existentes en el área. Es así como se interfiere en la funcionalidad del ecosistema, siendo necesaria la identificación y caracterización de las interacciones ambientales, en sus diferentes manifestaciones ecológicas, económicas, culturales y políticas, para áreas ambientalmente estratégicas como la de Páramo de Guerrero. A este propósito contribuyó la presente investigación, mediante el análisis multitemporal de las transformaciones ambientales de la zona para el período 1960-2010, especialmente de la pérdida de las coberturas naturales como resultado de la actividad ganadera extensiva (potrerización), y de cómo estas transformaciones han sido promovidas por la implementación de políticas públicas. Se da continuidad al trabajo desarrollado en Páramo de Guerrero por investigadores de la Universidad Nacional de Colombia. Uno de los aspectos abordados en dicho trabajo, fue la expansión de la frontera agropecuaria para el período comprendido entre 1940 y 2006; sin embargo, quedó explícita la necesidad de abarcar este aspecto con un mayor detalle y de profundizar en los modelos de formalización de las conexiones e interrelaciones de las esferas de lo ambiental que se encuentran detrás del fenómeno de transformación de los ecosistemas estratégicos de la región en agroecosistemas. Se buscó, entonces, complementar el estudio de la expansión de la frontera ganadera en la región y sus impactos en diferentes momentos, y ahondar en las interacciones de carácter ambiental que explican su dinámica, especialmente las referentes a factores de política pública. El análisis desarrollado ofrece elementos que pueden contribuir a la construcción de políticas públicas que permitan disminuir los impactos negativos generados por los sistemas de ganadería bovina en el área de estudio y en otras zonas de páramo del país. Con este fin se caracterizaron dichos sistemas productivos, se analizaron los procesos de transformación ambiental y los factores que están detrás de estos procesos. Todo bajo un enfoque metodológico que reconoció el papel de los diversos actores que inciden y también sufren los efectos de una determinada orientación de la acción pública. Finalmente, se concluyó que en el análisis de las interacciones multitemporales entre los sistemas de producción de ganadería bovina en el Páramo de Guerrero, la expansión de la actividad productiva y la transformación ambiental del territorio, las políticas públicas condicionan de una manera concreta tales interacciones.

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1. POLÍTICA PÚBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES

Al hablar de la relación entre política y ambiente, generalmente se hace referencia al estudio de la política ambiental, donde el ambiente es clasificado como un sector más dentro del funcionamiento del aparato estatal. La base conceptual y teórica de esta investigación va más allá de esta concepción, buscando establecer tales relaciones en términos de transformaciones, efectos e impactos ambientales, es decir, se parte de la concepción que toda política pública (no sólo la política ambiental) tiene la capacidad de generar transformaciones sobre el ambiente, el cual a su vez es entendido como resultado de las interacciones que se desarrollan entre los ecosistemas y los sistemas culturales1

, o entre la naturaleza y la sociedad.

Bajo esta concepción, se puede afirmar que el conocimiento de las relaciones entre política pública y transformaciones ambientales no está difundido ni consolidado a escala global y nacional. Por tanto, uno de los objetivos de la tesis fue construir una base teórica y metodológica que soportara el desarrollo de la investigación y que diera cuenta de esas relaciones dentro de la concepción definida. A partir del análisis y el acoplamiento de diferentes enfoques y perspectivas teóricas, en este primer capítulo se establecen las relaciones entre política pública y medio ambiente, teniendo como marco de análisis la teoría neoinstitucional y resaltando el papel de la historia como condicionante de tales relaciones. 1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las diferentes perspectivas teóricas del estudio de las políticas públicas se pueden clasificar en tres direcciones. La primera enfatiza en la economía política y las interacciones entre Estado, sociedad civil y diferentes grupos de interés. Otra examina la historia y la práctica ligadas al discurso político, y cómo ello condiciona y guía las políticas públicas, sus problemas y cursos de acción. La tercera dirección da primacía al papel y a la acción (o a la capacidad para hacer la diferencia) de los actores individuales o sus redes. La innovación en el estudio de las políticas públicas se dirige a integrar estas diferenciadas pero relacionadas perspectivas, en escuelas y disciplinas diversas, a fin de establecer en qué forma los actores construyen y dan forma a los discursos y a los intereses políticos y, a la vez, cómo son afectados estos actores por la acción política pública (IDS, 2006, 9). Las políticas públicas se definen como “un conjunto de decisiones y acciones resultantes de las interacciones constantes entre actores públicos y privados cuya conducta se ve influenciada por los recursos que tienen disponibles y por reglas institucionales generales (para el total del sistema político) y específicas (al campo de intervención que se estudie)” (Ostrom, 1990 citada por Knoepfel et al., 2007). Así mismo, una política pública “designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos

1 El sistema cultural se define como el conjunto de tradiciones técnicas, tecnológicas, sociales y simbólicas que se transmite de una generación a otra y que permite a la especie humana sobrevivir y evolucionar. Este sistema, producto de la evolución física, cerebral y mental de los seres humanos, ha sido desarrollado en todas las sociedades humanas como mecanismo de adaptación al medio natural (Ángel, 1996, 56-68).

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parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 2002, 27). Lo anterior evidencia la complejidad inherente al análisis de las políticas públicas y resalta la relación e interdependencia entre los actores involucrados en el proceso de construcción de las mismas. Keeley y Scoones (2003, 22) señalan que, en la práctica, las políticas públicas consisten generalmente de amplios cursos de acción (o inacción), o una red de decisiones interrelacionadas que evolucionan en el tiempo durante el proceso de implementación. Las políticas públicas deben entenderse como procesos inherentemente políticos, más que la simple ejecución instrumental de decisiones racionales; buscan modificar ciertas situaciones o alcanzar determinados resultados, por ejemplo, en el ordenamiento de un territorio2

.

Es así que “toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable” (Subirats et al., 2008, 33). “Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejercicio «redistributivo» (con ganadores y perdedores), en el centro de una «movilización de visiones sesgadas»” (Schattschneider, 1960 citado por Subirats et al., 2008, 34-35). En este marco conceptual, el análisis de las políticas públicas ha ido cobrando importancia como un aspecto fundamental en la comprensión de las acciones públicas, su legitimidad, eficacia y continuidad o sostenibilidad. De allí que autores como Roth (2002, 15) conciban el análisis de políticas públicas como “la ciencia del Estado en acción o, más precisamente, como una metodología de investigación social aplicada al análisis de la actividad concreta de las autoridades públicas”, en donde el interés ya no se orienta hacia quién gobierna y cómo lo hace, sino quién y cómo elabora, implementa y evalúa una política pública (Lagroye, 1991 citado por Roth, 2002)3

.

1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Las instituciones4

2 En la presente investigación se adoptó la definición de política pública desarrollada por Subirats et al. (2008, 35), entendida como una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores (primordialmente públicos), cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían, a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo por resolver (grupos-objetivo), y considerando el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).

han sido objeto de estudio de disciplinas como la economía, la política, la administración, el derecho, la sociología, entre otras, con distintas perspectivas teóricas y

3 Una disertación más amplia sobre el tema de análisis de políticas públicas se presenta en el capítulo 2. 4 Convencionalmente se identifican las instituciones como las organizaciones públicas y privadas que administran y aplican políticas y programas de acuerdo con ciertas reglas. Sin embargo, la teoría neoinstitucional distingue entre instituciones y organizaciones; mientras que las primeras son, en un sentido general, un conjunto de normas y reglas, las últimas son las instancias en las cuales los individuos se relacionan y organizan en grupos, para emprender acciones colectivas y funcionar como actores colectivos en diversos espacios, de acuerdo con las reglas contenidas en las instituciones existentes (Jones, 1983). Por tanto, limitarse al estudio de las instituciones como organizaciones (entidades), impide analizar de manera integral el papel y la influencia de la cultura en la construcción y ordenamiento de estas reglas institucionales.

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escuelas de pensamiento. Sin embargo, no existe una teoría única, ni todas las escuelas se han interesado por estudiar las instituciones. Ayala (2000) señala que las teorías sobre las instituciones se agrupan en dos tradiciones intelectuales. Una enfatiza los beneficios colectivos que se desprenden de su existencia. Otra, enfatiza los conflictos sociales y distributivos que generan, porque se argumenta que las instituciones no benefician a todos los agentes por igual, ya que existe una notable desigualdad en el poder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseño, instrumentación, legalización, administración, vigilancia y cumplimiento de las instituciones. En esta segunda concepción teórica se ubica la escuela neoinstitucional, que se ocupa de analizar la forma como evolucionan las instituciones5

, mediante la evaluación de los antecedentes históricos que explican su génesis y de la manera como determinan la situación de una sociedad, con el fin de definir cuáles deben ser las modificaciones estructurales que se deben llevar a cabo (cambio institucional) para mejorar esta situación en el futuro (North, 1993).

La escuela neoinstitucional está constituida por dos niveles complementarios. Uno se relaciona con el ambiente institucional, definido como el conjunto de reglas fundamentales de tipo político, social, legal y económico que estructuran las bases para la producción, el intercambio y la distribución de bienes, servicios y oportunidades. Y el otro se refiere a los arreglos institucionales, entendidos como los acuerdos que se establecen entre los diferentes actores para la cooperación y la creación de mecanismos de cambio institucional, que involucran leyes y derechos de propiedad (Lahera, 1996). Así, se reconoce la relevancia de las instituciones, formales (normas de carácter legal) e informales (costumbres, percepciones, narrativas, entre otras), dentro del funcionamiento de las sociedades y como factor determinante del desarrollo (Mehta et al., 1999, 39)6

. “El análisis de políticas públicas debe integrar esta doble dimensión y cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre ellas y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas políticas de los actores” (Subirats et al., 2008, 96).

De acuerdo con Subirats et al. (2008, 95-96) las reglas institucionales o instituciones7

se definen desde tres perspectivas: sociológica, económica e histórica.

• Las reglas institucionales como normas sociales se abordan desde una perspectiva culturalista, en la cual tales reglas están primordialmente condicionadas por el sistema de valores, símbolos, esquemas cognitivos y normas de comportamiento de los actores.

5 North (1993, 13) define las instituciones como “el conjunto de reglas formales e informales a través de las cuales se rige el proceso de interacción humano”. En este sentido, las instituciones son los límites concebidos por el ser humano para estructurar su propia interacción o su conducta. 6 La diferencia entre instituciones formales e informales es de grado; a través de la historia las sociedades humanas han pasado de regular sus conflictos mediante normas informales a hacerlo bajo normas formales, lo cual refleja un aumento considerable en la complejidad de las relaciones sociales, principalmente de las de intercambio (Santander, 2009). 7 Cuando se utiliza el término institución en este texto, debe considerarse como sinónimo de reglas institucionales.

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Es decir, que la cultura proporciona a los actores un marco de significación que guía sus acciones individuales.

• Las reglas institucionales desde lo económico se inscriben en una perspectiva de cálculo,

y se entienden como acuerdos voluntarios entre los individuos. Estos acuerdos permiten disminuir la incertidumbre inherente a toda decisión colectiva, dada la información imperfecta y las capacidades cognitivas limitadas de los actores.

• Las reglas institucionales como un hecho histórico se inspiran en las teorías

estructuralistas, es decir, que desde esta perspectiva se asocian con las normas constitucionales y jurídicas, los procesos político-administrativos formales y las convenciones informales que marcan el juego entre los actores. Las instituciones reflejan así las relaciones de poder existentes entre los grupos sociales y garantizan a algunos de ellos acceso privilegiado a los ámbitos de toma de decisiones y de implementación de las políticas.

El neoinstitucionalismo histórico se sitúa entonces en un punto intermedio entre la perspectiva culturalista de la sociología y la perspectiva de cálculo de la economía. “Para esta escuela, las reglas institucionales afectan las preferencias y la identidad de los individuos, pero simultáneamente estos las utilizan, desde un punto de vista estratégico, para hacer valer sus intereses” (Subirats et al., 2008, 96)8

.

En este contexto, el ciclo de inclusión del problema en la agenda política, formulación o programación, implementación y evaluación de la política pública se desarrolla dentro de un marco o unas reglas institucionales definidas, en las que los diferentes actores involucrados, según lo proponen Subirats et al. (2008, 94), adoptan conductas políticas que se adecuan a los valores y a las expectativas que tales reglas establecen, pero al mismo tiempo las modifican mediante sus propias decisiones y acciones. Como complemento a la visión cíclica de las políticas públicas (ver figura 1) Santander (2009), retomando lo planteado por Arnold Meltsner a principios de la década del setenta, propone que es necesario entender el proceso de realización de la política pública como producto de la interacción y el conflicto de múltiples intereses9

.

Con este fin se busca crear un espacio analítico donde se inserta el proceso en su fase cíclica, pero que considera relevante el entorno social en el cual se desarrolla y las interacciones entre sus diferentes componentes. Este espacio, definido por Meltsner (1989 citado por Santander, 2009) como el espacio de la política pública, se caracteriza por la participación de un conjunto de actores cuyas preferencias específicas por una determinada

8 La perspectiva histórica del neoinstitucionalismo se tomó como base conceptual para el análisis de políticas públicas objeto de esta investigación. 9 Considerar solamente el enfoque cíclico, donde se visualiza la política pública como un todo, implica la abstracción del entorno social y de la solución a la situación problemática que en él se desarrolla, dando prioridad a una relación de causalidad circular entre las diferentes etapas y relegando a un segundo plano el papel que juegan las interacciones con los distintos elementos que se ubican en dicho entorno (Santander, 2009; Roth, 2002).

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política son ambiguas; y son ambiguas en la medida en que están influenciadas por una serie de reglas formales e informales.

Figura 1. El ciclo de la política pública y sus productos

Fuente: Knoepfel et al. (2007).

La existencia y la interacción entre tres componentes: actores, reglas formales e informales, es lo que determina el espacio de la política pública (Santander, 2009, 26). En un escenario multifactorial como el presentado con anterioridad (que considera simultáneamente las conductas de los actores, las reglas institucionales o instituciones y sus interacciones), propio de un análisis integral de las políticas públicas, cobran especial relevancia las decisiones individuales y colectivas de los grupos sociales que sufren el efecto de las políticas públicas a escala local, a partir de lo cual se puede dar un proceso de retroalimentación tendiente al mejoramiento del proceso general de la política. Este proceso de decisión y retroalimentación también se presenta cuando existen actores que originan y se ven afectados por un problema ambiental, y quienes ven tal problema desde diversas perspectivas. En este contexto es posible establecer relaciones entre políticas públicas y medio ambiente. 1.3 POLÍTICAS PÚBLICAS Y MEDIO AMBIENTE La relación entre políticas públicas y medio ambiente constituye un área de estudio relativamente reciente que, de acuerdo con IDS (2006, 15), ha tenido origen en las siguientes preguntas: ¿Cómo es el proceso de toma de decisiones en la formulación de políticas públicas? ¿En qué momentos del proceso se delibera o no sobre los aspectos

Primera etapa: Inclusión en la agenda

Producto 1: Definición política del problema público (D.P.P.)

Segunda etapa: ProgramaciónProducto 2: Programa político

administrativo (P.P.A.)Producto 3: Arreglo político

administrativo (A.P.A.)

Tercera etapa: ImplementaciónProducto 4: Planes de acción (P.A.)

Producto 5: Actos de implementación (Outputs)

Cuarta etapa: EvaluaciónProducto 6: Enunciados evaluativos

acerca de los efectos (Impactos y Outcomes)

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ambientales? ¿Qué visiones de mundo, valores e intereses están en juego para los actores involucrados en la política y frente a los asuntos ambientales críticos? ¿Cómo es la distribución de los impactos ambientales tras la implementación de la política pública? ¿Cuál es el proceso de participación/negociación con los diferentes actores? Es así como las políticas públicas han incorporado el componente ambiental en sus horizontes de intervención, más aún, las estrategias de desarrollo local han internalizado la idea de sustentabilidad como garantía para la protección ambiental. A la vez, se observa un incremento de conflictos ambientales, locales o regionales, que tienen origen en la aplicación de políticas públicas (Crespo, 2000, 1). Estas interacciones de carácter bidireccional, donde los aspectos ambientales se consideran en el proceso de formulación de las políticas públicas y estas tienen la capacidad de generar efectos ambientales en su implementación, configuran un nuevo enfoque de estudio de la relación entre política y medio ambiente. La importancia de este enfoque bidireccional ha llegado a tal punto que desde organizaciones como el Banco Mundial y como parte de una evaluación ambiental estratégica, se considera que las políticas públicas constituyen la herramienta clave para abordar la degradación ambiental y el uso de los recursos naturales, tanto en la situación actual como en escenarios futuros (Ahmed y Sánchez-Triana, 2008a, 2). No obstante lo anterior, en diversos ámbitos de estudio, incluso académicos, la relación entre políticas públicas y medio ambiente se restringe al análisis de la política ambiental, lo cual, como se observa en los siguientes párrafos, lleva a una visión limitada del problema público que se presente resolver. 1.3.1 Más allá de la política ambiental Las políticas ambientales se circunscriben a aquellas con cuya aplicación se pretende (no siempre se logra) un efecto positivo sobre el estado de los recursos naturales en ciertos contextos temporales y espaciales. Entre estas políticas vale la pena destacar las de protección de áreas y ecosistemas estratégicos, las que buscan la reconversión tecnológica de las actividades productivas, las que fomentan la implementación de sistemas de producción ecológica, entre otras, que básicamente tienen como finalidad la sostenibilidad del desarrollo10

.

En el contexto de la política ambiental, las políticas públicas pueden presentar una arquitectura similar a la que se observa en la figura 2. Están regidas por una visión y unos principios generales, orientadas a la finalidad del desarrollo sostenible, enfocadas al logro de unos objetivos generales, y desarrolladas y materializadas a través de un marco institucional de soluciones estratégicas e instrumentos de política.

10 En esta visión el desarrollo se orienta en forma tal que multiplique la capacidad de las actuales generaciones para satisfacer sus necesidades, garantizando la posibilidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias (CMMAD, 1987 citado por Gómez, 2010). Vega (2002, 5) precisa que “es evidente que la gestión territorial (…) será realizada bajo el marco orientador de las políticas públicas, las cuales pueden ser redefinidas genéricamente como el conjunto de prácticas, instituciones y determinaciones de una jurisdicción territorial determinada, orientadas al logro del desarrollo sostenible”.

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Figura 2. Las políticas públicas como vectores del desarrollo sostenible

Fuente: Vega (2002).

Desde esta perspectiva normativa, adoptada globalmente a partir de la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, se asumía que el proceso de las políticas ambientales cumplía con diversos objetivos, se desarrollaba dentro de un marco institucional definido y, finalmente, llevaba al desarrollo sostenible. Debido a la poca efectividad de las políticas ambientales, se ha evolucionado de una visión centrada en las normas a una centrada en los actores, donde se depende críticamente de la construcción que las sociedades humanas hagan de los problemas específicos. El proceso de la política pública ambiental falla al pensarse como un mecanismo para encontrar soluciones a problemas preconcebidos, que no siempre tiene en cuenta las formas en que las sociedades modernas perciben y regulan los conflictos ambientales que las afectan; “las políticas no son sólo diseñadas para ser capaces de resolver problemas; los problemas son también diseñados para ser capaces de crear políticas” (Hajer, 1995 citado por Lezama, 2004, 48). Tales mecanismos de percepción y regulación social de los problemas ambientales por parte de los diferentes grupos de actores involucrados, se centran en la forma como estos actores conciben el problema y los diferentes grados de incertidumbre que la situación les genera a través del tiempo (Ludwig, Mangel y Haddad, 2001). En este sentido, no es el daño ecosistémico lo que provoca el cambio social, sino los imaginarios que permiten a actores con posiciones y visiones diversas, compartir una concepción común de lo que puede ser considerado como un problema ambiental (Lezama, 2004, 50). Este es el punto de partida para lograr un proceso de construcción de la política que aporte realmente a la solución de los problemas ambientales, considerando además que cualquier política pública tiene la capacidad de generar efectos sobre el medio ambiente.

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Si la relación entre política pública y medio ambiente se limita a la formulación y aplicación de políticas ambientales sin reconocer la relevancia del papel de los actores sociales involucrados, priman las situaciones conflictivas en dicha relación. Entre estas situaciones, que se dan generalmente a escala local, Tyler (2000) destaca las siguientes: • Información obsoleta y/o insuficiente, y un conocimiento limitado de los usos de los

recursos locales. • Políticas discriminatorias o poco claras sobre tenencia y uso de la tierra. • Desplazamiento y migración de la población, y ampliación de la frontera agropecuaria. • Acción y orientación política dirigida a objetivos sectoriales, inconexos con otros sectores,

y con visión de corto plazo. • Falta de concordancia entre los objetivos de la política y las realidades e intereses de las

comunidades locales. Por situaciones como las anteriormente descritas es que algunos instrumentos de política se consideran “perversos” en términos ambientales. Al respecto, Tyler (2000, 282) señala que “una importante medida inicial para identificar posibles contribuciones de las políticas al manejo de los conflictos por los recursos locales es reconocer las formas en que la política pública puede exacerbar esos conflictos. Hay muchas pruebas obtenidas en los estudios de caso de cómo políticas específicas, programas gubernamentales y su implementación han generado o agravado conflictos, aún cuando la intención fuera reducirlos. Esas contradicciones indican que no se conocen bien la naturaleza y la dinámica de los conflictos por los recursos locales y que las intervenciones tradicionales pueden ser contraproducentes”. Al entender que la relación entre políticas públicas y medio ambiente va más allá de la política ambiental y que esta relación en determinadas situaciones se torna conflictiva, Ahmed y Sánchez-Triana (2008b) formulan una serie de consideraciones para mejorar el proceso de la política pública y disminuir los efectos ambientales negativos de su implementación. Entre estas consideraciones se destacan las siguientes: • La construcción de políticas es y será siempre un proceso continuo y dinámico (no lineal),

que implica la participación de diferentes grupos de interés. • Los eventos históricos juegan un papel fundamental en el proceso de formulación y

aplicación de las políticas públicas. • Pequeños grupos con determinados intereses y relaciones de poder, están en capacidad

de influenciar el proceso de diseño e implementación de la política. • El diseño de políticas es un proceso complejo e inherentemente político, donde entran en

juego los intereses y coaliciones de diferentes actores. 1.3.2 Lo territorial y lo sectorial El estudio de los aspectos territoriales y sectoriales en el proceso de las políticas públicas pasa por dos posiciones teóricas diferenciadas: una enfatiza la importancia del territorio como factor del desarrollo y la otra subordina el papel del territorio a las políticas sectoriales.

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En la primera perspectiva, el territorio es considerado como una estructura activa y dinámica. Como lo señala Veltz (1999, 18): “los territorios no son campos de maniobras, sino actores”. La agenda política debe incorporar entonces una aproximación de participación desde abajo hacia arriba, basada en el potencial endógeno de los territorios, que substituya los enfoques tradicionales de arriba-abajo presididos por una lógica funcional y sectorial del crecimiento y la acumulación (Vásquez, 1996 citado por Moncayo, 2003). Surge de esta manera el enfoque biorregional para planificar y administrar las actividades productivas. Guimarães (2001, 23) define una biorregión como “un territorio (…) cuyos límites son definidos por los límites geográficos de la interacción entre comunidades humanas y sistemas ecológicos”. En este enfoque se pueden identificar seis elementos: 1) escala y alcance geográficos; 2) comunidades con intereses en cuestión; 3) ciencia, tecnología e información; 4) mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; 5) incentivos y políticas facilitadoras; y 6) administración adaptativa y evaluación (Guimarães, 2001). Moncayo (2003, 55) sintetiza lo anterior como un “nuevo paradigma de desarrollo regional”, el cual se basa en el carácter localizado de los procesos de acumulación, de innovación y de formación de capital social, y donde el territorio ya no es un factor que se puede incorporar circunstancialmente al análisis del crecimiento económico, sino un elemento determinante de los procesos de desarrollo. La estructura de este nuevo paradigma se observa en la figura 3.

Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional

Fuente: Elaboración propia con información de Moncayo (2003).

BASES TEÓRICAS

FACTORES DETERMINANTES

PERSPECTIVA NEOINSTITUCIONAL

Estado - RegiónCompetencias políticas,

administrativas y fiscales a escala regional y local

EmpoderamientoCapital social

Compromiso cívico local

PERSPECTIVA DEL DESARROLLO

Desarrollo endógeno Ventajas competitivas locales y regionales

PERSPECTIVA AMBIENTAL

Desarrollo territorialProcesos de planificación

biorregional

DESARROLLO REGIONAL SOSTENIBLE

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En la segunda propuesta teórica surgen autores como Pierre Muller, quien introduce modificaciones fundamentales en la relación de la sociedad con el territorio. Con referencias particulares al caso de Francia, Muller plantea que el modelo de acción estatal, a través de políticas públicas, pone en evidencia la transición de una lógica horizontal basada en los territorios, a una vertical que se sustenta en los sectores. De estructuras tradicionales, en las cuales la familia constituye la base de la actividad económica, se pasa a estructuras modernas con la partición de las actividades económicas según la especialización del trabajo, las profesiones y la tecnocracia (Muller, 2002, 40-41). En este contexto, el papel del territorio como generador de identidad de las sociedades tiende a desaparecer (Muller, 2002, 43), dando paso a lógicas gremiales en las cuales las consideraciones ambientales no constituyen factores centrales dentro del proceso de formulación de la política pública11

.

Sin importar la posición teórica desde donde se analice, el territorio resulta un actor fundamental en el proceso de las políticas públicas y en la evaluación de los efectos ambientales producto de su implementación. El reto, desde los espacios locales de política, consiste en gestionar exitosamente las presiones sectoriales frente a las prioridades locales, estando estas últimas más ligadas y dependientes de las condiciones del territorio. 1.3.3 La importancia de la participación ciudadana El tema de la participación ciudadana es un asunto crucial en las políticas, para que estas realmente puedan llevar la connotación de “públicas” y no de medidas impuestas por grupos de técnicos o burócratas, o de sectores con intereses particulares y con influencia política, sin que medie un debate público (Tyler, 2000, 282). Feldman y Khademian (2008) recalcan la importancia de la participación comunitaria en todo el proceso de la política pública, proponiendo que debe ser la misma comunidad quien determine las acciones a tomar, los mecanismos de implementación y las actividades de evaluación de estas acciones. Kende-Robb y Van Wicklin III (2008) van más allá de esta propuesta al señalar que es necesario no sólo un proceso de participación sino de consulta permanente a los grupos más vulnerables dentro de la formulación de la política. Con ello se lograrían políticas públicas más efectivas, sentido de propiedad y aceptación de las políticas por parte de las comunidades, mayor claridad en la rendición de cuentas de las entidades estatales y sistemas políticos más inclusivos y equitativos. Sin embargo, la realidad del proceso, sobretodo en países en desarrollo, muestra que estas herramientas de participación y consulta a grupos vulnerables no se dan o su uso responde a determinados intereses, lo cual lleva al fracaso de las políticas públicas aplicadas.

11 Muller (2002, 43) indica que el arreglo sectorial de las políticas genera unos objetivos que son funcionales a las necesidades, intereses y valores expresados para el respectivo sector, su comunidad de interés y gremios, guiados por una racionalidad económica e instrumental.

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Todo lo anterior permite afirmar que las políticas públicas conllevan la generación de incentivos o desincentivos para modificar ciertas conductas por parte de los actores involucrados en el proceso de dichas políticas. Si se entiende que toda actividad humana está relacionada de manera directa o indirecta con el uso de los recursos naturales, es evidente que las políticas públicas inducen cambios en el ambiente (Martínez y Cubillos, 2010). El problema está en que a juzgar por el progresivo deterioro de los ecosistemas, son mucho más fuertes los efectos negativos que los positivos de esta relación. 1.4 EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIÓN POLÍTICAS PÚBLICAS – AMBIENTE Como se mencionó, la historia cumple un papel fundamental en el proceso de formulación y aplicación de las políticas públicas, ya que ciertos factores históricos constituyen reglas institucionales que pueden limitar las opciones posibles para los tomadores de decisión (North, 1993), es decir, que lo sucedido con anterioridad al proceso de las políticas públicas condiciona los resultados y las decisiones futuras a tomar por parte de los diferentes actores. Bajo este enfoque sociohistórico12

, Laborier (2009) indica que la investigación en políticas públicas tiene como objeto la reconstrucción de las lógicas sociales y de las lógicas de acción que se dieron como producto de la intervención pública. Se busca entonces establecer los momentos de redefinición de tal intervención o de conflicto entre los actores durante hitos históricos clave, con el fin de revelar las características en el proceso de construcción de determinada política pública. En este proceso se debe tener claro que el comportamiento de los actores no es coherente ni estable a lo largo del tiempo, tanto en términos de acciones como de discurso (Laborier, 2009, 5).

Como la intervención pública tiene la capacidad de generar efectos ambientales, es posible determinar nexos entre historia, política pública y medio ambiente. En este contexto cobra relevancia una disciplina como la historia ambiental, que estudia las relaciones biunívocas que se han dado, a través del tiempo, entre las sociedades humanas y su entorno natural (Palacio, 2001). Las interacciones son biunívocas en el sentido que se dan en una doble dirección, es decir, la historia ambiental estudia tanto la forma en que la humanidad ha afectado los ecosistemas, como la forma en que este entorno natural condiciona y afecta las actividades humanas. Según Ayestarán (2004) la investigación histórico-ambiental ha tomado por lo menos tres direcciones: • La primera se refiere al estudio de las interacciones de determinadas sociedades

humanas con ecosistemas particulares y en continuo cambio. • La segunda dirección apunta a investigar las nociones culturales de la relación ser

humano/naturaleza, es decir, las ideas que distintas sociedades han tenido de la naturaleza.

12 De acuerdo con Laborier (2009) la aplicación del enfoque sociohistórico permite describir los diferentes grados de aceptabilidad social de la intervención pública, donde participan tanto actores situados en el centro del poder público como diversos grupos sociales y políticos que disponen de una cercanía variable con el poder.

14

• Finalmente, la tercera dirección se refiere a la política ambiental y la ecología política, entendidas como ciencia de lo político aplicada al medio ambiente y, por tanto, incluye los movimientos ambientalistas y el ambientalismo en sentido amplio, y también las decisiones institucionales relativas al manejo y la protección ambiental.

La historia ambiental opera, por tanto, en tres niveles: ecológico, económico y cultural, los cuales se precisan en la figura 4, que incluye, además, sus principales objetos de análisis. De acuerdo con Worster (2006, 47) los temas de historia natural y de percepción, ideología y ética han sido tradicionalmente más estudiados o analizados por los historiadores ambientales; el estudio de los modos de producción, en cambio, ha sido relegado al “subdesarrollo conceptual”.

Figura 4. Niveles de operación de la historia ambiental

Fuente: Elaboración propia con información de Worster (2006).

Al integrar las diferentes visiones de la relación cultura/ecosistema, la historia ambiental permite develar las relaciones existentes entre los territorios, la gestión de los recursos naturales y el proceso de las políticas públicas, dentro de un marco conflictivo que ha generado problemas ambientales a través de diferentes escalas espaciales y temporales (Ludwig, Mangel y Haddad, 2001, 498-499). Por tanto, la historia aporta a la interpretación ambiental y al análisis de las relaciones entre las sociedades humanas y su entorno13

. Al ser el proceso de la política pública y sus efectos ambientales un hecho histórico, condicionado por las interacciones entre actores, gestión de los territorios, relaciones de poder e intereses, en determinadas condiciones temporales, la historia ambiental juega un papel fundamental en el estudio de las relaciones entre política pública y transformación de los ecosistemas.

13 “Un trabajo investigativo que usa la historia permite el examen del surgimiento en el pasado histórico de un conjunto de teorías, doctrinas y, también y en particular, de prácticas que progresivamente van a componerlo. Pasado histórico en el cual los actores se representan tanto la legitimidad de una intervención pública como las modalidades de esta intervención y que modifican por sus usos” (Laborier, 2009, 6).

HISTORIA NATURAL

MODOS DE PRODUCCIÓN

PERCEPCIÓN, IDEOLOGÍA Y ÉTICA

METODOLOGÍAS

EVIDENCIAS

PODER

CAMBIO

CONDUCTAS

USOS

15

2. APROXIMACIONES METODOLÓGICAS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES

Como se concluye del capítulo anterior, y según lo precisa Roth (2002, 28), la política pública no existe “naturalmente” en la realidad, sino que se trata de una construcción social que permite definir un objeto de estudio. Sobre esta base, se han desarrollado diversas metodologías para el análisis de las políticas públicas, algunas de las cuales se presentan a continuación, y que finalmente constituyeron un insumo importante para el diseño del modelo metodológico de la investigación. 2.1 ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS La discusión y la reflexión teórica y metodológica sobre el análisis de las políticas públicas se han intensificado a partir de los años ochenta con una serie de críticas al modelo dominante del ciclo secuencial, el cual concibe la política pública como un objeto de análisis subdividido en varias etapas que se pueden estudiar separadamente, perdiendo así la visión del proceso y de sus efectos en su conjunto. Santander (2009) agrupa en dos tendencias principales los distintos enfoques metodológicos para el estudio de las políticas públicas: la primera con preferencia por el análisis del ciclo del proceso (tendencia convencional) y la segunda centrada en las acciones de los actores (tendencia alternativa). Dentro de esta última línea, que se consideró más pertinente para los objetivos de la presente investigación, se destacan las propuestas de autores como Sabatier, Ostrom, Muller y Roe, las cuales se desarrollan a continuación. 2.1.1 “Advocacy Coalitions Framework” (AC) de Sabatier Este modelo de análisis de políticas públicas, propuesto por Paul Sabatier con la colaboración de Hank Jenkins-Smith, se basa en cinco premisas fundamentales (Roth, 2008): • Las teorías sobre el proceso o cambio de política se deben basar en la información

relativa a los problemas públicos. • Es necesario ver los procesos de política en una perspectiva temporal de largo plazo (diez

años o más). • La unidad de análisis no puede limitarse a la estructura gubernamental, sino a un

“subsistema de política” compuesto por una variedad de actores, públicos y privados, que están activamente implicados o interesados en un problema público.

• En el subsistema es preciso incluir todos los actores involucrados en el proceso de formulación e implementación de la política pública.

• Las políticas públicas involucran los sistemas de creencias, percepciones de relaciones causales y de la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto a la eficacia de los instrumentos de política utilizados, que son incorporados por los miembros de las coaliciones de actores (advocacy coalitions).

16

La relevancia del modelo AC radica en la posibilidad de introducir en el análisis de políticas públicas tanto elementos subjetivos (creencias y valores) como elementos objetivos, relativos al contexto y a los intereses de los actores, en un único esquema-guía, ofreciendo así la perspectiva de seguir a través del tiempo la influencia sobre la política pública de varios elementos y sus interacciones: actores, contexto, ideas e información (Roth, 2002 y 2008). 2.1.2 “Institutional Analysis and Development Framework” (IAD) de Ostrom La base de este modelo, propuesto por Elinor Ostrom, consiste en la integración de la dimensión cultural en la explicación de las políticas públicas. De acuerdo con Roth (2008) el modelo está integrado por una “arena de acción” en la cual se interrelacionan “actores” individuales y colectivos dentro de una “situación” que corresponde al arreglo institucional específico para la política pública. Inicialmente, el análisis de estas interacciones permite explicar las características de una política pública. Luego, se busca entender los factores que influyen sobre la misma arena de acción. Ostrom (2005) considera en el IAD tres tipos de factores que condicionan la arena de acción: las reglas institucionales utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones, las características materiales y físicas del contexto pertinente y las particularidades culturales propias de la comunidad de política14

.

2.1.3 Marco de análisis referencial de Muller Partiendo de la idea de entender las políticas públicas como configuraciones de actores, la propuesta de Pierre Muller hace énfasis en tres elementos: 1) el problema de la racionalidad de los actores (incertidumbre y complejidad de los procesos de decisión), 2) el papel de la administración pública (mecanismos centrales de decisión), y 3) las redes de actores que integran las diferentes dimensiones de la decisión (Muller, 2002). En este modelo, las políticas públicas no son solamente un proceso de decisión, sino el “lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo” (Muller, 2002, 95). Una política pública es, por tanto, la construcción de una “imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir”; este proceso de construcción es el referencial de la política, el cual articula cuatro niveles de percepción del mundo: valores, normas, algoritmos e imágenes (Roth, 2008, 9). Muller (2002) recalca que en este proceso se dan ajustes y desajustes entre referenciales globales, territoriales y sectoriales que representan una dinámica continua de cambio en las políticas públicas. 2.1.4 Modelo de construcciones discursivas de Roe La propuesta de Emery Roe considera las políticas públicas como construcciones discursivas, formadas de argumentos y de elementos retóricos, que se constituyen en narraciones. Se subraya el papel de las ideas y de los factores cognitivos (o inclusive 14 Sabatier (1988 citado por Roth 2008) define una comunidad de política como el conjunto de actores (personas provenientes de varias organizaciones públicas y privadas) que comparten una serie de valores y creencias acerca de algún problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos.

17

estéticos), y se minimiza el de los intereses o de la racionalidad en el proceso de la política (Roth, 2008, 9). En este modelo, Roe (1994), como complemento a un enfoque convencional, parte de la premisa que los discursos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias generadas por las políticas públicas, representan por sí mismos una fuerza que debe ser considerada explícitamente. Se propone entonces un análisis narrativo, característico de los enfoques constructivistas, compuesto por cuatro etapas (Roe, 1994, 155-156): • Identificación de los principales relatos relacionados con la controversia de la política. • Identificación de relatos alternativos a los que dominan en la controversia (contra-relatos). • Comparación de estas dos series de relatos con el fin de generar un “meta-relato”. • Utilización del meta-relato para redefinir el problema que da origen a la política pública y

análisis del problema mediante herramientas convencionales. A partir de las propuestas alternativas, como las presentadas anteriormente, el análisis de las políticas públicas se ha redefinido como un examen integral a una serie de objetivos, de medios y de acciones establecidos por el Estado para transformar total o parcialmente a la sociedad, así como sus resultados y efectos (Roth, 2002). Esta es la base conceptual del modelo descrito a continuación. 2.2 EL MODELO METODOLÓGICO La propuesta metodológica presentada en la figura 5, parte del análisis del proceso de las políticas públicas en su acepción general, es decir, que estas políticas pueden ser sectoriales, ambientales o territoriales (integración horizontal de las políticas públicas), pero tienen en común que han generado efectos ambientales en el tiempo y el espacio geográfico considerados para el caso estudiado. Es decir, que lo “ambiental” de la política pública se encuentra en el efecto y no necesariamente en el origen o concepción de la misma. Como se explicó en el capítulo anterior, el proceso de las políticas públicas se representa en un ciclo que comprende las siguientes fases: surgimiento y percepción del problema colectivo, incorporación a la agenda política, formulación de la política, implementación y evaluación (Subirats et al., 2008, 44). La ejecución de las políticas públicas formuladas e implementadas se da, en este caso, a través de una actividad productiva: ganadería bovina15. En la ejecución se consideran tanto los instrumentos de política (legales, financieros y de inversión, de planificación, etc.) como las narrativas y visiones de la realidad de los actores involucrados, es decir, las reglas institucionales formales e informales definidas por la teoría neoinstitucional16

.

15 En esta investigación la actividad productiva se reconoce como un sistema de producción, que hace parte de un sector, y que integra los componentes biofísico, de gestión, productivo y socioeconómico, al interior del sistema y en su interacción con el entorno. 16 Una disertación más amplia sobre este tema se desarrolló en el capítulo 1.

18

Figura 5. Modelo de relaciones políticas públicas – transformación ambiental

Fuente: Elaboración propia17

.

17 En la construcción del modelo se consideraron las discusiones realizadas al interior del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia (Facultad de Ciencias Humanas).

Ejecución de PP a través de la actividad productiva

Procesos de transformación ambiental

Permanencia y consolidación de la

actividad productiva

Recuperación de los ecosistemas

Protección de los ecosistemas

Instrumentos de PP (instituciones

formales)

Narrativas y visiones de la realidad (instituciones informales)

Generación de incentivos / desincentivos en la conducta de los

actores

Elementos para el mejoramiento del proceso de PP

Política sectorial

Política territorial

Política ambiental

Ciclo de las Políticas Públicas (PP)

Cambios en el uso del suelo

19

Estas reglas formales e informales incentivan o desincentivan cambios en la conducta de los actores (productores); por ejemplo ciertas reglas institucionales pueden incentivar la adopción de prácticas de labranza mínima, otras reglas pueden desincentivar el uso de fertilizantes de síntesis química. Mediante estos cambios se configuran los procesos de transformación ambiental18

.

Los efectos de las políticas públicas ejecutadas a través de la actividad agropecuaria se pueden evaluar mediante los cambios en el manejo y en la intensidad de uso de los recursos naturales por parte de los actores, por ejemplo en el uso del suelo, y la consecuente generación de unos procesos de transformación ambiental y su comportamiento en diferentes períodos de tiempo (multitemporal). Los procesos de transformación pueden tener tres alternativas básicas de análisis: • Protección de los ecosistemas, principalmente a través de la declaración de áreas de

conservación o preservación. • Permanencia y/o consolidación de la actividad productiva, generalmente con ampliación

de la frontera agropecuaria. • Recuperación de los ecosistemas por contracción de la frontera agropecuaria y/o

procesos de restauración ecológica. Como resultado de este análisis multitemporal se pueden establecer algunos elementos que contribuyan a mejorar el proceso de la política pública tendiente a la conservación de los ecosistemas, conjuntamente con el manejo alternativo (prácticas productivas con menor impacto ambiental) de las actividades agropecuarias desarrolladas. El enfoque metodológico para el análisis se basa en el modelo relacional de los procesos de las políticas públicas, propuesto por investigadores del Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex. El modelo sugiere tres aproximaciones (IDS, 2006, 9): • El estudio de los discursos y conocimientos que configuran ciertas narrativas de la

política pública, las cuales dirigen los problemas planteados y los cursos de acción. • El estudio de los actores y las redes de actores, con sus roles y capacidades para incidir

en el proceso de las políticas públicas. • El estudio de los intereses en juego y la actividad política, basado en las relaciones y

dinámicas de poder que subyacen en el proceso. El análisis de los procesos de políticas públicas se genera en la intersección de las tres aproximaciones presentadas con anterioridad (Figura 6). Para entender por qué las políticas toman ciertos caminos, es necesario establecer no sólo las narrativas de estas políticas, que expresan valoraciones y formas de ver el mundo y de actuar, sino cómo los actores intervienen, se relacionan y toman una postura política y, a la vez, cómo las dinámicas de poder condicionan estas interacciones (IDS, 2006, 9). 18 Para esta investigación la transformación ambiental se define en términos de cambio (positivo o negativo) en las relaciones sociedad-naturaleza; implica no solo la alteración en las condiciones originales de los ecosistemas o su posible recuperación, sino los procesos de retroalimentación entre las comunidades y su entorno biofísico.

20

Figura 6. Análisis relacional de los procesos de políticas públicas

Fuente: IDS (2006).

En la identificación de las políticas públicas a ser analizadas se deben consultar los actores individuales y organizacionales relacionados con la formulación y aplicación de la política en el caso estudiado, para así establecer y clasificar las variables formales (instrumentos) e informales relevantes para la investigación en el horizonte de tiempo definido. Dentro de un modelo de interpretación ambiental, los instrumentos de política pública forman parte de las interacciones que se dan entre los sistemas sociales y los sistemas naturales (ecosistemas) y, en este orden de ideas, es posible esquematizar la relación (Figura 7)19

.

Figura 7. Los instrumentos de política en un modelo de interpretación ambiental

Fuente: Elaboración propia.

19 Se debe precisar que “la política pública no se restringe al universo de lo normativo. Existen, también, programas y planes que buscan coordinarla e integrarla a nivel macro. En estos se definen metas, estrategias, diagnósticos, prospectivas, escenarios de coordinación, acciones a implementar, asignaciones presupuestales, mecanismos de evaluación, entre otros” (IDEA, 2003, 14).

INTERESES / ACTIVIDAD POLÍTICA

DISCURSOS / NARRATIVAS

ACTORES / REDES /

COALICIONES

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

Marco político e institucional

• Formulación

• Implementación

• Seguimiento y evaluación

Incentivo / desincentivo en la conducta de los actores

Impactos ambientales de la actividad productiva

Ecos

iste

mas

Sist

emas

Cul

tura

les

21

3. EL PÁRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO20

De acuerdo con Alzate (2006) el área de estudio comprende los terrenos entre los 2600 y 3800 m.s.n.m. del eje oeste de la cordillera oriental en los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa del departamento de Cundinamarca, con una extensión aproximada de 34.322 hectáreas (Figura 8). El 48,4% de esta área corresponde al municipio de Tausa, el 22,2% a Cogua y el 29,4% a Zipaquirá. El área se encuentra conformada por un conjunto de zonas de vegetación entre las que sobresalen el Páramo de Guerrero propiamente dicho, Páramo Alto y Páramo de Laguna Verde, pero que en conjunto se denominan para esta investigación como el Páramo de Guerrero. La totalidad del territorio se ubica en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y su importancia radica en el papel que desempeña en la regulación hídrica, ya que abastece a la represa del Neusa, varios acueductos veredales, los acueductos municipales de Zipaquirá, Cogua y Tausa, y parte del sistema hídrico de Bogotá (Morales et al., 2007). Pese al reconocimiento generalizado de su función estratégica y a los esfuerzos realizados en la declaratoria y manejo de áreas protegidas a escala local (desde el año 1990), las actividades antrópicas relacionadas con el poblamiento, la explotación agropecuaria y la minería de carbón, han venido ocasionando un severo deterioro o degradación de las funciones ecosistémicas21

del Páramo de Guerrero.

Se realiza entonces, en este capítulo, una breve descripción de los factores biofísicos y socioeconómicos que condicionan las actividades productivas en la zona de estudio. Así mismo, se lleva a cabo una aproximación a los impactos ambientales potenciales de estas actividades y, finalmente, se presentan algunas acciones concretas tendientes a la protección de los ecosistemas del Páramo de Guerrero. 3.1 FACTORES BIOFÍSICOS A continuación se incluye una descripción general de las variables biofísicas que caracterizan el territorio, en términos de clima, geología, geomorfología, hidrografía y biogeografía.

20 De acuerdo con el modelo metodológico presentado en el capítulo anterior, el cual se sintetiza en la figura 5, los capítulos que se incluyen de acá en adelante corresponden a la secuencia del desarrollo de la investigación. Por tanto, se parte de una breve descripción de la zona de estudio denominada Páramo de Guerrero y en los capítulos subsiguientes se presenta la caracterización de los sistemas de producción bovina llevados a cabo en esta zona, el análisis de las políticas públicas relevantes para el estudio y, finalmente, la relación de los efectos de estas políticas con los cambios en el uso del suelo durante el período de tiempo definido (1960-2010). 21 Las funciones ecosistémicas corresponden a todos aquellos aspectos relacionados con la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas que les confieren a los mismos su valor de existencia (Gómez-Baggethun y De Groot, 2007, 7).

22

Figura 8. Mapa de ubicación de la zona de estudio (Páramo de Guerrero)

Fuente: Alzate y Pacheco (2010).

23

3.1.1 Aspectos climáticos Los páramos se caracterizan por sus condiciones ambientales extremas: baja presión atmosférica, escasa densidad del aire, baja temperatura media, alta temperatura del aire y del suelo cuando hay insolación directa, y presencia de vientos periódicos y heladas nocturnas (CI – CAR, 2002). El documento de declaratoria y formulación del plan de manejo de un área de conservación en jurisdicción del Páramo de Guerrero (CI – CAR, 2004), clasifica este complejo ecosistémico dentro de la denominada región paramuna seca. Según Morales et al. (2007, 83) el clima en el Páramo de Guerrero (sistema Caldas-Lang) se encuentra entre semihúmedo y húmedo, y su cociente de precipitación y temperatura oscila entre 81 y 115 mm/°C. La temperatura promedio multianual varía entre 7,2 y 11,1°C. La precipitación presenta un régimen bimodal, con dos períodos húmedos (abril-junio y septiembre-noviembre) y dos secos (diciembre-marzo y julio-agosto) (CI – CAR, 2004). Estas características climáticas se ven influenciadas por dos factores principales: El valle del Magdalena por el noroeste y la Sabana de Bogotá por el suroeste. Ambos generan un ritmo diurno de circulación valle-montaña, donde el viento y, por tanto, la nubosidad y la precipitación, ascienden durante las horas de luz y descienden en la noche (Rivera, 1992). 3.1.2 Aspectos geológicos y geomorfológicos El Páramo de Guerrero está geológicamente conformado por paquetes rocosos que corresponden a formaciones del Cretáceo (Chipaque y Guadalupe), Terciario (Guaduas, Bogotá y Regadera) y Cuaternario (depósitos morrénicos, coluviales y aluviales). “Las formaciones del Cretáceo constituyen las zonas de recarga de mayor extensión y potencial hidrogeológico, y se ubican principalmente sobre los flancos de pliegues sinclinales, hecho que las hace potencialmente más favorables para la infiltración de agua, a través de capas de areniscas o capas de suelo de naturaleza arenosa” (Morales et al., 2007, 84). La geomorfología predominante en la zona se compone de un relieve montañoso de origen estructural (crestones y cuestas) con laderas empinadas y cimas tendidas redondeadas, que se alternan con alargados valles modelados en forma de U (Morales et al., 2007, 84). También es común la presencia de altiplanos, depresiones tectónicas que durante su formación fueron ocupadas por cuerpos de agua, los cuales posteriormente se sedimentaron dando origen a topografías planas (CI – CAR, 2004). Los suelos son superficiales y moderadamente profundos, desaturados, ácidos, de fertilidad baja y con contenidos altos de materia orgánica (Morales et al., 2007, 84). Esto último favorece el almacenamiento de agua y genera histosoles con grados variables de descomposición. Sin embargo, las condiciones climáticas restringen la evolución de la materia orgánica, es decir, los procesos de humificación y mineralización son más lentos debido a las bajas temperaturas y la consecuentemente reducida actividad microbial (CI – CAR, 2002).

24

3.1.3 Aspectos hidrográficos De acuerdo con Molano (1983) el Páramo de Guerrero incluye los valles de los ríos Frío, Guandoque, Salitre y Cubillos. El estudio de la CAR y Conservación Internacional (CI – CAR, 2004, 4) señala que la zona está integrada por tres importantes cuencas que drenan sus aguas hacia el sistema de la Sabana de Bogotá, cuyo drenaje principal es el río Bogotá. La cuenca con mayor superficie integra el sistema hídrico que confluye hacia el río Susaguá, seguida por las de los ríos Frío y Neusa. Las cuencas de los ríos Susaguá y Neusa drenan sus aguas hacia el sureste de la zona de estudio, y se localizan en el costado oriental de la serranía. Por su parte, la cuenca del río Frío se encuentra enmarcada entre el costado occidental de la serranía y el complejo montañoso denominado Páramo de Peña Negra o Cuchilla del Infierno. 3.1.4 Aspectos relacionados con flora y fauna (biogeografía) Como resultado de un amplio y riguroso estudio biogeográfico, realizado a principios de la década del ochenta, Molano (1983) reporta una gran diversidad de especies de flora y fauna en varias áreas dentro del Páramo de Guerrero, diferenciando coberturas naturales y transformadas en un contexto del territorio como construcción social. La evidencia posterior (Molano, 1998; CI – CAR, 2002 y 2004) indica que esta biodiversidad se ha ido perdiendo a través del tiempo, producto de la acción antrópica. Más recientemente y por encima de la cota de 3200 m.s.n.m., CI y la CAR (2004) identificaron para el Páramo de Guerrero tres unidades de vegetación: páramo, bosques altoandinos y asociación de matorrales, rastrojos y vegetación de subpáramo. El páramo está dominado por comunidades vegetales de frailejonales y pajonales de gramíneas en macolla, en las que se entremezclan matorrales y prados que incrementan la diversidad de flora de este complejo (Morales et al., 2007, 84). Los bosques altoandinos del Páramo de Guerrero han sufrido procesos de explotación desde la Colonia; en la actualidad se restringen a los sectores más inaccesibles. En total estos bosques albergan 160 especies de 54 familias de flora (CI – CAR, 2004). Los matorrales y rastrojos bajos se consideran como la unidad de transición entre el bosque y el páramo propiamente dicho (Morales et al., 2007). En comparación con los demás páramos de la cordillera Oriental, CI y la CAR (2004) consideran que el páramo de Guerrero ha perdido una porción considerable de su fauna original, especialmente de grandes mamíferos. El área constituye el hábitat de 98 especies de aves, 21 de mamíferos, 7 de reptiles y 8 de anfibios (CI – CAR, 2002). De las 21 especies de mamíferos reportadas para el Páramo de Guerrero, casi la mitad corresponden a roedores y quirópteros, lo que evidencia los efectos que la remoción de la cobertura vegetal natural ha tenido sobre la fauna (CI – CAR, 2004, 6).

25

3.2 FACTORES SOCIOECONÓMICOS Para la descripción de los aspectos socioeconómicos relevantes en la zona de estudio, se incluyen a continuación algunas características y estadísticas de los municipios (principalmente a escala rural), así como aspectos generales de las actividades productivas. 3.2.1 Características básicas a escala municipal Como se observa en la tabla 1, Zipaquirá tiene el mayor número de habitantes dentro de los tres municipios con jurisdicción en la zona de estudio. Al ser una ciudad en crecimiento, el 87% de su población habita en el caso urbano; mientras que en el caso de Cogua y Tausa, la población tiene mayor presencia a escala rural (71 y 90% respectivamente).

Tabla 1. Población ajustada a 30 de junio de 2005, por municipio y por área

MUNICIPIO POBLACIÓN

URBANA (No. de habitantes)

POBLACIÓN RURAL (No. de habitantes)

POBLACIÓN TOTAL (No. de habitantes)

Cogua 5.356 12.920 18.276

Tausa 796 6.919 7.715

Zipaquirá 88.527 13.024 101.551

Fuente: Elaboración propia con información del DANE (2008).

Una característica importante del sector rural en la zona de estudio, es que los hogares presentan un grado moderadamente alto de necesidades básicas insatisfechas (NBI), siendo este fenómeno más acentuado en el municipio de Tausa (Tabla 2).

Tabla 2. NBI ajustado a 31 de diciembre de 2008, por municipio y por área

MUNICIPIO NBI A ESCALA

URBANA (% de la población)

NBI A ESCALA RURAL

(% de la población) NBI TOTAL

(% de la población)

Cogua 10,22 14,41 13,16

Tausa 21,37 25,99 25,50

Zipaquirá 12,16 18,74 13,00

Fuente: Elaboración propia con información del DANE (2008).

Respecto a la educación a escala rural, esta corresponde principalmente a la básica primaria y a cursos y talleres promovidos por centros culturales o de salud, alcaldías municipales y entidades de orden nacional como el SENA, aunque no presentan una gran cobertura. En la mayoría de las veredas del área de estudio existe una institución educativa. No obstante, hay problemas de deserción porque los niños, en forma paralela, apoyan a sus familias en las labores productivas, especialmente las relacionadas con el cultivo de papa (CI – CAR, 2002).

26

La cobertura en servicios básicos de energía, acueducto y alcantarillado, es aceptable a escala urbana (superior al 90% en Zipaquirá y Cogua), pero la disponibilidad de estos servicios en el sector rural disminuye considerablemente. La mayor parte de los habitantes en las zonas rurales capta directamente el agua de las fuentes, sin considerar el volumen requerido para su consumo y la demanda de quienes se abastecen aguas abajo (CI – CAR, 2002)22

3.2.2 Actividades productivas

.

Las actividades productivas más importantes que se desarrollan en el Páramo de Guerrero son la agricultura, la ganadería y la minería. De acuerdo con Morales et al. (2007) los cultivos transitorios de papa y los pastizales son las coberturas más extendidas y llegan hasta los 3500 m.s.n.m. Estas actividades han ocasionado la transformación del ecosistema, debido principalmente a la sobre utilización de los recursos naturales y la introducción de especies exóticas, con mayor intensidad a partir de la década del cuarenta (CI – CAR, 2002). La actividad agrícola se concentra en la producción de cultivos de papa, especialmente desde la década del sesenta (CI – CAR, 2004). Permanecen pequeñas áreas cultivadas con arveja, haba, zanahoria y otros cultivos transitorios; no obstante su tendencia es a desaparecer. Según CI y la CAR (2002) la ganadería bovina representa el segundo renglón de la economía en la región; generalmente se establece sobre áreas que se dejan en barbecho23 y que luego retornan a cultivos, caracterizando un ciclo productivo de papa y pastos24

.

En cuanto a la minería, la cuenca del río Frío (Zipaquirá), parte de Cogua y gran parte de Tausa, constituye una de las principales áreas con carbón coquizable en Colombia. Esta actividad económica es llevada a cabo en pequeñas unidades de explotación subterránea, con tecnologías inapropiadas que ocasionan impactos negativos sobre los recursos naturales y sobre la salud de los pobladores de la zona (CI – CAR, 2004). Según los registros de Ingeominas, hacia el año 2007 existían en la región once explotaciones de carbón activas y seis inactivas, ubicadas en su mayoría por encima de los 3.300 m.s.n.m. “Además de la explotación del carbón, también se encuentran dos minas de hierro, localizadas en las veredas Ventalarga (Zipaquirá) y El Salitre (Tausa), y una mina donde se extrae y transforma arcilla” (Morales et al., 2007, 85). 3.3 IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES De acuerdo con CI y la CAR (2004, 8) desde hace centenares de años el área denominada Páramo de Guerrero ha sido objeto del desarrollo de actividades agropecuarias, situación

22 Estos son indicadores generales y descriptivos que para efectos de la investigación fue necesario analizar y relacionar con otros factores. 23 El barbecho hace referencia a zonas de cultivo que se dejan en descanso durante determinado tiempo para posteriormente retornar a su uso productivo. 24 La caracterización de los sistemas de producción de ganadería bovina y su relación con la producción de papa, se presenta en el capítulo 4.

27

que ha ocasionado la fragmentación de sus ecosistemas de alta montaña. Otros factores que han contribuido con la degradación de estos ecosistemas se relacionan con la introducción de especies exóticas en zonas no aptas para su establecimiento, así como la minería de carbón a pequeña escala. El uso generalizado del suelo en actividades de producción agropecuaria, en áreas cuya vocación principal es la conservación, y las inadecuadas prácticas de manejo, constituyen uno de los factores más importantes de la degradación ambiental del Páramo de Guerrero (CI – CAR, 2002). La pérdida de prácticas productivas ancestrales, más acordes con la conservación de los recursos naturales, junto con la prevalencia de sistemas de producción con un enfoque claramente comercial, ha llevado al deterioro progresivo de las funciones propias de estos ecosistemas. La sobreutilización del suelo con destino a la producción de papa ha llevado a la alteración de las propiedades físicas del recurso y al incremento en los procesos erosivos, especialmente cuando la actividad se lleva a cabo en zonas de alta pendiente (CI – CAR, 2004). El uso indiscriminado de agroquímicos, propio de los sistemas de producción desarrollados en la región, potencia el daño sobre las propiedades del suelo, además de los impactos negativos sobre la calidad de aguas superficiales y subterráneas, la atmósfera, la biodiversidad y la salud humana y animal. En el caso específico de los impactos ambientales de la ganadería bovina, en sistemas extensivos y superextensivos, se han generado profundos cambios en la composición, estructura y dinámica de los suelos de páramo. Las pisadas del ganado bovino y la forma de las pezuñas producen concavidades en el suelo que, al aumentar la densidad del pastoreo, forman charcos que alteran totalmente las características del recurso. En algunas áreas el suelo se compacta, impidiendo el desarrollo de la vegetación, los procesos de descomposición de la materia orgánica y la respiración (MMA, 2002). Este efecto de compactación contribuye, junto con otros factores como la pérdida de la micro y mesofauna del suelo y el aumento de la escorrentía superficial, a la configuración de un impacto de pérdida de la fertilidad de este valioso recurso. Al disminuir la fertilidad de los suelos, las gramíneas naturales presentes en los ecosistemas de páramo no son lo suficientemente productivas para sostener una capacidad de carga de ganado cada vez más alta. Por ende, los productores se ven obligados a la introducción de especies de pastos más productivas, pero más exigentes en términos de fertilización, control de plagas y demanda de agua. En este contexto, se incrementa la demanda en el uso de agroquímicos, siendo el manejo inadecuado una causa importante de eutroficación y contaminación de los cursos y fuentes de agua, de los suelos, del subsuelo y responsable (pero en menor medida que en caso del cultivo de papa) de problemas de salud humana y animal. Con referencia a la minería, esta actividad genera graves impactos ambientales en el área, básicamente relacionados con la afectación del paisaje, pérdida de las propiedades del suelo, procesos erosivos, destrucción o degradación de la vegetación natural, contaminación atmosférica y del agua, y alteración del sistema hídrico local (CI – CAR, 2002 y 2004).

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Por su parte, el establecimiento de plantaciones con especies exóticas (principalmente pino y eucalipto) en áreas frágiles de alta montaña, ha generado pérdida de la biodiversidad e impactos sobre las zonas de recarga y regulación hídrica, además de los efectos negativos sobre las condiciones del suelo (CI – CAR, 2004). En la zona de estudio el inicio de esta práctica se remonta a la década del cincuenta, por iniciativa de la CAR y otras agencias del Estado; las áreas más afectadas corresponden a las que circundan los principales cuerpos de agua de la región (embalse del Neusa, Laguna de Pantano Redondo y Laguna Verde). Dadas las características de la región, conformada por ecosistemas de páramo y bosque alto andino, cobra especial relevancia el estado y la disponibilidad de los recursos hídricos. En este sentido, los estudios de CI y la CAR (2002 y 2004) evidencian el impacto ocasionado por el establecimiento de actividades productivas y por el mal manejo de los mismos recursos, aumentando la estacionalidad en su oferta y ocasionando incluso la desaparición de corrientes de agua, la desecación de humedales y la contaminación puntual de fuentes hídricas superficiales y subterráneas. 3.4 ACCIONES PARA LA PROTECCIÓN DE LOS ECOSISTEMAS Como producto de los estudios y acciones adelantadas en el Páramo de Guerrero por la CAR, Conservación Internacional Colombia y otras ONGs de carácter local, han sido declaradas las áreas protegidas presentadas en la tabla 3.

Tabla 3. Áreas protegidas declaradas a junio de 2010 en el Páramo de Guerrero

ASPECTO ÁREAS PROTEGIDAS EN EL PÁRAMO DE GUERRERO

Nombre Microcuenca quebradas Honda y Calderitas

Laguna de Pantano Redondo y nacimiento río Susaguá

Páramo de Guargua y Laguna Verde

Municipio(s) Cogua Zipaquirá Tausa, Carmen de Carupa, Cogua y Zipaquirá

Extensión 475 Ha. 1.361 Ha.

11.928 Ha. como reserva forestal y 26.507 Ha. como distrito de manejo integrado (DMI)

Categoría Zona de reserva forestal protectora

Zona de reserva forestal protectora

Reserva forestal protectora y DMI

Acto administrativo

Acuerdo 06 del 26 de mayo de 1992 (CAR) Resolución presidencial 157 del 30 de diciembre de 1992

Acuerdo 17 del 20 de noviembre de 1992 (CAR) Resolución presidencial 24 del 1 de febrero de 1993

Acuerdo 022 del 18 de agosto de 2009 (CAR)

Fuente: Elaboración propia con información contenida en los actos administrativos mencionados en la tabla.

La declaratoria de estas áreas busca la preservación, conservación y rehabilitación de ecosistemas de importancia estratégica a escala regional y local; ello debido a los servicios

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ambientales que prestan, especialmente en cuanto a la producción y regulación hídrica (CI – CAR, 2004). En el proceso de declaratoria de las reservas forestales de Pantano Redondo y nacimiento del río Susaguá y de Quebrada Honda y Calderitas, participaron las autoridades municipales de Zipaquirá y Cogua; la comunidad agroproductiva de la zona también se involucró en el proceso mediante la venta de sus predios y, actualmente, acepta la delimitación y restricciones de uso referentes a estas áreas protegidas. En el caso de la reserva forestal y DMI del Páramo de Guargua y Laguna Verde, declarada por la CAR en el año 2009, se ha presentado una fuerte oposición de autoridades locales, comunidades agroproductivas y mineros. La oposición se basa en las restricciones que se establecen para las actividades productivas (ganadería, agricultura y minería) por encima de la cota de 3200 m.s.n.m. Las comunidades afectadas, con apoyo de las autoridades municipales (especialmente de Tausa), han interpuesto recursos jurídicos en contra del acto administrativo de la CAR ante diferentes instancias y, a la fecha (septiembre de 2010), se esperan las decisiones pertinentes sobre la viabilidad del Acuerdo 022. La mayor parte de estos conflictos entre las decisiones de las autoridades ambientales y las comunidades que se ven afectadas por tales decisiones, radican en que se da preponderancia a los aspectos biofísicos de las zonas a proteger, dejando muchas veces de lado la importancia económica y cultural de las actividades productivas para el territorio y sus habitantes. Sobre este tema y desde una visión ambiental enmarcada en las interacciones ecosistema-cultura, León (2007, 143) opina que en Colombia los estudios sobre las áreas de páramo han sido explícitos en lo ecosistémico e hidrológico, así como enfáticos al argumentar la presión de los sistemas agropecuarios sobre dicho bioma, pero no así en cuanto a lo social de la relación, específicamente en términos de usos del suelo, tenencia de la tierra, ocupación del espacio y cuantificación de los impactos biofísicos y culturales de tales actividades. Molano (2002, 10) reclama por una visión geográfica e histórica del páramo que supere los naturalismos y lo entienda como una producción social. “Las viejas economías campesinas de origen indígena o hispánico, las redes viales y los circuitos de circulación de información y de mercancías; las viejas haciendas coloniales, la agroindustria empresarial papera, la ganadería de altura, la extracción de recursos múltiples donde sobresale el agua y el carbón, hacen parte de la construcción social del páramo”. La investigación en el Páramo de Guerrero no ha escapado a esta generalidad; por tanto, este estudio aborda el territorio en mención como una construcción social e histórica, que permita entender las lógicas de producción sobre el páramo y comprender por qué y cómo se han transformado estas tierras a lo largo del tiempo.

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4. CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA Y SU RELACIÓN CON EL CULTIVO DE PAPA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO

De acuerdo con Murgueitio (2005) el término ganadería bovina incluye una variedad de sistemas productivos manejados por distintos grupos sociales y económicos, situados en distintos biomas terrestres, y desarrollados en diferentes regímenes climáticos, tipos de suelos y formaciones vegetales. Por tanto, la producción ganadera es tan diversa como los territorios en los cuales se desarrolla. Debido a las condiciones biofísicas y socioculturales de los páramos, la actividad se ha llevado a cabo en una diversidad de sistemas y formas de producción, no sólo en su componente pecuario sino en su integración con la agricultura, fundamentalmente con la producción de papa. Como cada zona (en este caso de páramo) presenta una estructura particular en sus actividades productivas y en sus factores de desarrollo, cualquier abordaje investigativo requiere un proceso de caracterización de tales formas de producción, a fin de reconocer y clasificar las actividades en grupos relativamente homogéneos que permitan facilitar y optimizar los análisis y los recursos. Teniendo en cuenta que objetivo final de esta investigación fue analizar las interacciones entre políticas públicas y los patrones dinámicos de transformación ambiental del Páramo de Guerrero por sistemas de ganadería bovina, fue necesario establecer y conocer las formas en las cuales se desarrolla la actividad productiva y sus relaciones con el entorno biofísico. Una vez definidos los sistemas de producción, dentro de este contexto de integralidad, se consideró pertinente entrar a la fase de análisis de acuerdo con los objetivos de la tesis. Se presenta en este capítulo la caracterización de los sistemas de producción de ganadería bovina y su relación con el cultivo de papa en el Páramo de Guerrero. La metodología de esta parte de la investigación se incluye en el anexo 1. 4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN

AGROPECUARIA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO De acuerdo con el análisis de la información obtenida en campo, se caracterizaron los sistemas de producción agropecuaria que se desarrollan en el Páramo de Guerrero. De manera general, se presentan a continuación las características de la producción bovina y de papa en la región, para luego describir cada uno de los sistemas identificados, así como las formas en la cuales la actividad papera se integra o se relaciona con la ganadera. Históricamente, la ganadería bovina en el Páramo de Guerrero se ha desarrollado como una actividad complementaria a la producción de papa, a fin de aprovechar los períodos de descanso del suelo entre los ciclos de cultivo. No obstante, la dinámica de la actividad ganadera a nivel regional y nacional ha llevado al establecimiento de sistemas predominantes o permanentes en algunas áreas de la zona de estudio, generalmente

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manejados por medianos y grandes productores que cuentan con la capacidad económica de inversión y, así mismo, les permiten obtener unos ingresos y una liquidez constante a diferencia de otras actividades agropecuarias25

.

La actividades de reconocimiento inicial en campo permitieron establecer la presencia de una diversidad de sistemas productivos, que incluyen la ganadería de leche especializada con razas como Holstein, manejo de pastos mejorados (principalmente raigrás, Lolium sp.), sistemas mecánicos de ordeño, suplementación con alimentos balanceados, entre otras características que demuestran una mayor intensificación de la actividad, especialmente en las zonas menores a 3200 m.s.n.m. En las zonas más altas (mayores a 3200 m.s.n.m.) predominan los sistemas de lechería campesina, doble propósito y ceba con raza Normando y cruces de esta (ver anexo 2). En ambos casos, los productos obtenidos (leche y animales) se destinan al mercado, haciendo presencia, en el caso de la leche, empresas procesadoras nacionales y regionales que recolectan el producto y lo transportan a las respectivas plantas para su transformación; también existen pequeños acopiadores (cruderos) que venden la leche en forma directa a ciertos segmentos de consumidores o la entregan a procesadores de menor escala. Los bovinos en pie se negocian en las mismas fincas o en la feria ganadera de Zipaquirá, una de las principales del departamento de Cundinamarca. El principal efecto de la ganadería bovina en la zona es la transformación de las coberturas naturales para el establecimiento de potreros, y en la medida en que la actividad se realiza con mayor intensificación se potencializan otros impactos como compactación de suelos, contaminación de cuerpos de agua, pérdida de biodiversidad, entre otros25. El resumen del análisis de la base de datos correspondiente al ciclo de vacunación antiaftosa 2008-I, ejecutado por FEDEGÁN-F.N.G., se presenta en la tabla 4. De esta información se puede concluir que en las veredas que hacen parte de la zona de estudio hay un total de 1304 predios con alguna actividad de ganadería bovina, de los cuales 349 se ubican en Zipaquirá (26,8%), 480 en Cogua (36,8%) y 475 en Tausa (36,4%). El 93% de los predios (1210 de un total de 1304) pertenecen a un único propietario, siendo marginal la existencia de otros tipos de tenencia de la tierra como el arriendo o la copropiedad. No obstante, en años recientes hay una dinámica de compra o arriendo de los predios de pequeños productores por parte de los grandes o medianos. Predominan en la zona los sistemas de economía campesina (36,4% de los predios) y doble propósito (36,3%); el 20,8% de los predios se clasifican como sistemas de lechería y sólo el 5,5% corresponden a sistemas de ceba. La presencia del sistema de cría y levante es marginal (1,0% de los predios censados). El promedio del número de bovinos por predio es de 17,5, siendo más alto en el caso de Zipaquirá por contar en este municipio con predios de mayor tamaño y ubicados en áreas de menor altitud.

25 Durante las actividades de reconocimiento y las visitas realizadas a las fincas ganaderas en la zona de estudio, fue posible establecer estas relaciones.

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Tabla 4. Características generales de los predios con actividad ganadera bovina en el Páramo de Guerrero

MUNICIPIO VEREDA No. PREDIOS

TENENCIA TENDENCIA PRODUCTIVA TRA TRA

PROM HEM HEM PROM TRO TRO

PROM MCH MCH PROM

TOTAL ANIMALES

ANIMALES PROMEDIO

AR CO PR CM N.I. EC LE DP CE CR

ZIPAQUIRÁ

Empalizado 57 1 0 54 0 2 14 16 27 0 0 246 4,32 695 12,19 95 1,67 77 1,35 1113 19,53

Páramo de Guerrero 73 1 3 68 0 1 12 13 43 5 0 352 4,82 827 11,33 100 1,37 498 6,82 1777 24,34

Río Frío 101 0 5 92 0 4 36 31 29 4 1 682 6,75 1656 16,40 85 0,84 265 2,62 2688 26,61

San Isidro 90 1 3 82 0 4 32 25 29 3 1 424 4,71 909 10,10 91 1,01 157 1,74 1581 17,57

Ventalarga 28 0 0 26 0 2 8 3 17 0 0 124 4,43 290 10,36 69 2,46 88 3,14 571 20,39

SUBTOTAL 349 3 11 322 0 13 102 88 145 12 2 1828 5,24 4377 12,54 440 1,26 1085 3,11 7730 22,15

COGUA

Cardonal 82 3 1 78 0 0 44 20 16 0 2 250 3,05 623 7,60 54 0,66 143 1,74 1070 13,05

Páramo Alto 71 0 2 68 0 1 12 8 40 10 1 208 2,93 571 8,04 118 1,66 498 7,01 1395 19,65

Quebrada Honda 106 0 5 100 0 1 40 44 17 5 0 282 2,66 992 9,36 45 0,42 267 2,52 1586 14,96

Rodamontal 221 1 7 212 0 1 112 60 43 4 2 896 4,05 2206 9,98 72 0,33 452 2,05 3626 16,41

SUBTOTAL 480 4 15 458 0 3 208 132 116 19 5 1636 3,41 4392 9,15 289 0,60 1360 2,83 7677 15,99

TAUSA

Páramo Alto 41 0 3 35 0 3 9 3 28 1 0 208 5,07 409 9,98 72 1,76 251 6,12 940 22,93

Páramo Bajo 302 5 2 286 2 7 136 28 103 32 3 716 2,37 1577 5,22 268 0,89 889 2,94 3450 11,42

Sabaneque 30 1 5 24 0 0 7 5 17 1 0 66 2,20 229 7,63 26 0,87 146 4,87 467 15,57

Salitre 51 5 1 45 0 0 6 11 30 2 2 180 3,53 962 18,86 71 1,39 193 3,78 1406 27,57

San Antonio 51 6 5 40 0 0 7 4 34 5 1 238 4,67 498 9,76 105 2,06 304 5,96 1145 22,45

SUBTOTAL 475 17 16 430 2 10 165 51 212 41 6 1408 2,96 3675 7,74 542 1,14 1783 3,75 7408 15,60

TOTAL 1304 24 42 1210 2 26 475 271 473 72 13 4872 3,74 12444 9,54 1271 0,97 4228 3,24 22815 17,50

Fuente: Elaboración propia con cifras originales de FEDEGÁN-F.N.G. (2009).

Convenciones: TENENCIA: AR (arriendo), CO (copropiedad), PR (único propietario), CM (Comunal), NI (no informa).

TENDENCIA PRODUCTIVA: EC (economía campesina), LE (lechería), DP (doble propósito), CE (ceba), CR (cría y levante). ESTRUCTURA DEL HATO: TRA (terneras), HEM (hembras), TRO (terneros), MCH (machos).

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A continuación se presentan las características generales de la ganadería bovina en Páramo de Guerrero, de acuerdo con la información recopilada mediante las encuestas de caracterización26

:

• El 78,2% de las explotaciones ganaderas pertenecen a un único propietario. • En promedio las fincas tienen una extensión total de 52,4 Ha (73% de uso en pastos). • El 42,3% de los productores reporta zonas compactadas por el pisoteo de los animales,

pero las áreas afectadas son generalmente menores a 3 Ha. • Se manifiesta disminución en la disponibilidad de agua superficial durante el período seco

(64,1% de los productores). La pérdida de caudales se ha intensificado en años recientes. • No existe tratamiento de aguas residuales y en el 93,6% de las fincas el estiércol de los

animales se dispersa en los mismos potreros. • Las basuras orgánicas se incorporan al suelo o se queman, y las inorgánicas

generalmente se queman. Existe un programa coordinado por FEDEPAPA para la recolección y gestión de los envases de agroquímicos y droga veterinaria; los productores participan en este programa y, en general, ha sido bien aceptado.

• Las fincas que tienen instalaciones básicamente cuentan con la vivienda del administrador o propietario, una bodega para el almacenamiento de insumos y productos, y un corral para el manejo de los animales.

• Es común el uso de pastos introducidos, principalmente raigrás (Lolium sp.) y falsa poa (Holcus lanatus). En altitudes mayores a 3200 m.s.n.m. se utilizan algunas gramíneas nativas en mezcla con pastos introducidos.

• Las praderas se ven afectadas principalmente por las heladas (67,9% de las fincas) y para su renovación los productores prefieren la rotación con cultivos de papa (47,4%).

• En el 100% de las fincas se manejan potreros de gran tamaño (mayores a 1 Ha) bajo sistemas de pastoreo rotacional, con períodos de rebrote mayores a 45 días. La capacidad de carga varía entre 0.5 y 2 animales por hectárea.

• No es muy común la fertilización de las praderas; quienes la realizan (alrededor del 20% de los productores) poseen las fincas más tecnificadas de la región. En los lotes donde se hace rotación con cultivos de papa, los pastos aprovechan el fertilizante residual que permanece luego del ciclo de cultivo.

• En cuanto a aspectos socioeconómicos las fincas ganaderas cuentan en promedio con 1,9 trabajadores permanentes y dependiendo de las labores, cuya necesidad e intensidad varían por el sistema de producción y la relación con la producción de papa, se contratan trabajadores ocasionales o jornaleros (6,4 por finca, en promedio). La estructura de costos de producción también varía dependiendo del sistema (ver numeral 4.2).

Acerca de la producción de papa, es evidente en el Páramo de Guerrero el predominio de sistemas convencionales, característicos de la denominada revolución verde27

26 Estas características indican los resultados obtenidos para la actividad ganadera en general. Las características específicas, que permitieron clasificar y definir los diferentes sistemas de producción, se presentan en el numeral 4.2.

, desarrollados

27 De acuerdo con Gómez (2010, 62), la revolución verde (programa auspiciado por el gobierno de Estados Unidos y lanzado en el año 1966) se concibió como la solución al problema agroalimentario en los países subdesarrollados e implicó “(…) atar la agricultura al sector industrial, reuniendo en un solo paquete tecnológico y aplicando a gran escala los avances que se habían venido dando paulatinamente a través del tiempo: los abonos químicos, el monocultivo, la mecanización, los pesticidas y el mejoramiento genético”.

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por grandes productores en predios propios o arrendados a otros productores de menor escala productiva; estos últimos han visto limitada su actividad debido a que no cuentan con el capital de trabajo necesario. La situación configura un proceso de oligopolización en la oferta regional de papa, que está siendo controlada por un grupo de grandes productores con actividad en la zona. El análisis de las fuentes de información referente a la actividad papera en la zona de estudio, da cuenta del uso generalizado y permanente del paquete de agroquímicos en las diferentes etapas del cultivo, prácticas de labranza en zonas de ladera que afectan las condiciones del suelo, deforestación que incluye la transformación de las rondas de ríos y quebradas, uso de mano de obra foránea que no cuenta con las condiciones laborales necesarias para el desarrollo de este tipo de actividades, entre otros elementos de este monocultivo comercial que denotan la alta presión sobre los recursos de los ecosistemas de páramo. Es importante resaltar que esta región es de las más importantes para la producción de papa a escala nacional. Algunos de los grandes productores con presencia en la zona hacen parte de las esferas directivas del gremio (FEDEPAPA), han participado en el desarrollo de variedades más productivas, son productores de semilla certificada y participan en la comercialización de insumos y maquinaria para el cultivo. A partir de la información procedente de las encuestas, se establecieron las características de la producción papera en el Páramo de Guerrero. Entre tales características se destacan las siguientes: • El 62,8% de los predios con actividad ganadera, incluyen dentro de sus actividades la

producción de papa. • En promedio, por predio, se destinan 12,4 hectáreas para el cultivo de papa (3,3 lotes). • Entre las razones que se tienen en cuenta para destinar áreas de la finca al cultivo de

papa, se destaca la pérdida de productividad del pasto (53,1% de las fincas). • Las prácticas que predominan para la adecuación del suelo son arado y surcado, mientras

que para la labranza se utiliza principalmente arado (de cincel o disco) y rotocultor. • El uso del tractor para estas labores es generalizado (el 100% de los productores

encuestados que cultivan papa lo utilizan). Los propietarios de la maquinaria son los grandes productores, quienes la alquilan a los pequeños y medianos.

• Las variedades de papa más cultivadas en la región son la pastusa normal, la parda pastusa y la pastusa suprema, siendo esta última la más difundida en años recientes debido principalmente a su mayor rendimiento.

• Aparte del rendimiento, otros criterios importantes para seleccionar la variedad de papa a cultivar son la resistencia a enfermedades y a heladas.

• El 59,2% de los ganaderos-paperos encuestados produce su propia semilla de papa, mientras el 34,7% la adquiere a otros productores. Como se comentó con anterioridad, una de las actividades principales de los grandes productores de la zona es la producción y venta (en la misma región o en otras zonas paperas) de semilla certificada.

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• En promedio, el cultivo de papa tiene una duración en la zona de siete meses, con un período de descanso de 3,4 años. En un lote se realizan dos cultivos continuos y se tiene un rendimiento promedio de 16 toneladas (aproximadamente 180 cargas28

• Se realizan dos aplicaciones de fertilizante químico en cada cultivo, en una cantidad promedio de 1444,6 Kg/Ha. En los pocos casos donde se utiliza fertilización orgánica (gallinaza), se hace una sola aplicación a razón de 507,7 Kg/Ha en promedio. Para la enmienda (corrección del pH del suelo) se aplican 510 Kg de cal dolomita por hectárea.

) por hectárea.

• En cuanto a la aplicación de plaguicidas y/o herbicidas se llevan a cabo alrededor de 10 aspersiones (aplicaciones) en un ciclo de cultivo, en cantidades que varían según el producto utilizado y el nivel de afectación o infestación. De acuerdo con lo observado en las visitas de campo, este es uno de los impactos ambientales más graves de la producción de papa en la zona de estudio.

4.2 CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA El análisis de las diferentes fuentes de información utilizadas permitió la identificación de los siguientes sistemas de producción de ganadería bovina en el Páramo de Guerrero: lechería, doble propósito, ceba, cría y levante, y economía campesina. La caracterización de cada uno de estos sistemas se presenta en los numerales que se incluyen a continuación. Una de las variables que condiciona la clasificación del sistema es la estructura del hato (inventario de ganado). Los resultados de esta variable, comparando los diferentes sistemas, se presentan en la tabla 5.

Tabla 5. Inventario promedio de bovinos para los diferentes sistemas de producción (excepto economía campesina) en el Páramo de Guerrero

GRUPO ANIMAL NÚMERO DE ANIMALES POR SISTEMA

LECHERÍA DOBLE PROPÓSITO CEBA CRÍA Y

LEVANTE Vacas en producción 33,5 16,3 - - Vacas horras (escoteras) 12,7 4,9 - - Terneras de cría 5,9 5,7 - 12,0 Terneros de cría 6,6 3,7 41,5 16,0 Hembras de levante 13,0 5,9 26,7 31,8 Novillos de levante 1,5 8,1 49,3 134,0 Novillas de vientre 11,9 5,4 6,5 14,0 Novillos de ceba - 5,8 47,1 - Toros y toretes 1,4 4,1 - -

TOTAL BOVINOS29 66,6 37,6 55,8 72,8 Fuente: Elaboración propia con información consolidada de las encuestas de caracterización.

28 La carga de papa es una medida generalizada para la producción y comercialización del producto. De acuerdo con los productores de la región, una carga equivale a 3 bultos de 30 Kg de papa, es decir a 90 Kg aproximadamente. 29 Corresponde al promedio total de animales (bovinos) por predio dentro de cada sistema de producción.

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4.2.1 Sistema de producción de lechería En sistemas de producción de lechería se clasificaron 21 de las 78 fincas caracterizadas (26,9%). El 61,9% de estas 21 fincas incluye dentro de sus actividades la producción de papa. De acuerdo con la estructura de la encuesta, se especifican los aspectos biofísicos, de gestión de residuos, productivos y socioeconómicos que caracterizan este sistema productivo (Tabla 6).

Tabla 6. Características relevantes de los sistemas de producción de lechería en el Páramo de Guerrero

COMPONENTE CARACTERÍSTICAS RELEVANTES

Biofísico

- En la zona de estudio, este sistema se desarrolla a altitudes menores a 3300 m.s.n.m., en predios que en promedio tienen un área total de 66,1 hectáreas.

- El 47,6% de los ganaderos manifestaron tener problemas de compactación de suelo por pisoteo del ganado y consecuente presencia de zonas de encharcamiento, pero el área afectada es menor a 1 Ha. La compactación generada por otros factores (como el paso de maquinaria) y los problemas de erosión no es reconocida por los productores.

- En cuanto a la disponibilidad del recurso hídrico, el 61,9% de las fincas clasificadas en el sistema de lechería se ven afectadas por la disminución de los caudales durante el período seco.

- Aunque los productores reconocen ampliamente la pérdida en la disponibilidad del recurso, no lo hacen con los posibles impactos que su actividad productiva puede generar sobre la cantidad y calidad del mismo.

Gestión de residuos

- El vertimiento de las aguas domésticas se realiza principalmente en pozo séptico; donde existen establos, las aguas de lavado se disponen en canales (vallados).

- En el 90,5% de los casos, los excrementos de los animales se dispersan en los potreros sin ningún tipo de tratamiento.

- La disposición de residuos sólidos (basuras) sigue las características generales de la actividad ganadera, presentadas con anterioridad.

Productivo

- Debido a la mayor demanda de insumos para la producción de leche y a las necesidades de manejo de los animales, es común encontrar, en este tipo de sistemas, instalaciones como son bodegas, establos y corrales. Solamente el 19% de las fincas clasificadas en sistemas de lechería cuenta con sala de ordeño.

- En cuanto a equipos de producción el 57,1% de los encuestados posee equipo de ordeño, el 14,3% tanque de frío, el 33,3% tractor y sus implementos y el 19% equipo de riego. Este componente tecnológico, basado en el mayor uso de recursos físicos o materiales, es una de las características que diferencian el sistema de producción de lechería (Fotografía 1).

- Se utilizan primordialmente pastos introducidos, con base en raigrás (Lolium sp.) sólo, en mezcla con falsa poa (Holcus lanatus) o con esta última y azul orchoro (Dactilis glomerata). Las leguminosas más utilizadas (en 14 a 19% de las fincas) son las diferentes especies de tréboles o carretones (Trifolium sp.) Las pasturas se ven afectadas por las heladas y en menor nivel por problemas de encharcamiento; algunos productores aplican tratamiento químico contra las plagas.

- Las praderas se renuevan a través de la rotación con cultivos (básicamente papa) o con prácticas de renovación mecánica y fertilización. En el 57,1% de las fincas se usa el sistema de pastoreo rotacional con cerca fija, el 28,6% utiliza pastoreo por franjas y el 14,3% combina ambos sistemas. El período de descanso de los lotes es mayor a 45 días. Sólo el 14,3% de los productores manejan sistemas de riego en sus fincas.

- El 71,4% de los ganaderos con sistemas de lechería manifiestan que la producción de forraje es suficiente para alimentar su ganado. En el 52,4% de los casos se manejan cargas de 1-2 animales/Ha y el 19% tiene 0,5-1 animales/Ha.

- Aunque la fertilización de las praderas no es una actividad productiva común en el Páramo de Guerrero, es en los sistemas de producción de leche donde es más frecuente el uso de fertilizantes y correctivos para mejorar el rendimiento de los pastos; en ambos casos se realiza una aplicación por rotación.

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- El ganado se suplementa con sal mineralizada y solamente en el 19% de los casos se suministran alimentos balanceados. Algunos productores suministran ensilaje de avena.

- Predomina la raza lechera especializada Holstein (negro y rojo) y sus cruces con razas criollas o ganado mestizo, siendo mayoritario el aporte genético Holstein (Fotografía 1).

- En el 76,2% de las fincas lecheras caracterizadas se realizan dos ordeños diarios. Esta actividad se desarrolla de forma manual (47,6%), con equipo de ordeño fijo (28,6%) o portátil (23,8%). La producción de leche diaria por hato en época de lluvias promedia los 500,5 litros, equivalente a 12,5 litros/animal; en época seca los productores reportan una disminución en la producción de leche del orden de 8%.

- En cuanto a los aspectos relacionados con la comercialización del producto, este es vendido directamente en la finca a intermediarios cruderos (38,1% de los casos), a la industria procesadora local (38,1%) o a la industria nacional (19%). El precio promedio de venta de la leche producida en estos sistemas es de $731/litro (octubre de 2009). Algunos ganaderos dedicados a la lechería en ciertas ocasiones venden animales de descarte, terneros o novillas de vientre.

Socioeconómico

- Este sistema es más demandante de mano de obra debido principalmente a las labores de ordeño. La lechería ocupa al 39,9% de los trabajadores permanentes relacionados con la actividad ganadera en la región, y al 35,4% de los ocasionales.

- Aproximadamente el 40% de los costos de producción corresponde a la compra de insumos para ganadería (fertilizantes, sales, alimento balanceado, droga veterinaria, entre otros); porcentaje que se incrementa cuando se produce papa en la finca. La mano de obra equivale al 30%. El porcentaje restante (30%) se distribuye entre costos como el alquiler y mantenimiento de equipos e instalaciones, compra de implementos de trabajo, pago de impuestos y servicios públicos, entre otros.

Fuente: Elaboración propia con información consolidada de las encuestas de caracterización.

Fotografía 1. Sistema de lechería ubicado en la vereda Quebrada Honda del municipio de

Cogua; cerca a la zona de reserva forestal municipal. Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 2 de octubre de 2008.

Continuación

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4.2.2 Sistema de producción doble propósito Fueron clasificadas 28 fincas dentro de este sistema de producción (35,9% del total de fincas caracterizadas). En el 67,9% de estas fincas también se maneja la producción papera. En la tabla 7 se presentan las principales variables que caracterizan el sistema de doble propósito en el Páramo de Guerrero. Tabla 7. Características relevantes de los sistemas de producción doble propósito en

el Páramo de Guerrero


Biofísico

- Los sistemas de doble utilidad (producción de leche y animales cebados en una sola unidad productiva) se dan en diferentes rangos de altitud dentro de la zona de estudio priorizada, pero con tendencia a su masificación en altitudes mayores a 3300 m.s.n.m.

- El promedio del tamaño total de los predios es de 35,5 Ha, correspondiendo el 73,8% de esta área al uso en pastos.

- El 46,4% de los encuestados reportan problemas de compactación por pisoteo del ganado, con un grado de afectación de alrededor de 1 Ha. En algunos casos (10,7% de las fincas), se reconocen problemas muy localizados de arrastre de suelos por acción del agua (erosión hídrica).

- Al igual que en los otros sistemas de producción, las explotaciones ganaderas doble propósito se ven afectadas por la disminución en la disponibilidad de agua durante el período seco. Solamente en estos sistemas se tuvo un reconocimiento (7,1% de los casos) de los problemas de calidad en el recurso hídrico.


- Las aguas domésticas se vierten en el suelo (28,6% de las fincas), en vallados (21,4%) o en pozo séptico (21,4%).

- Los excrementos de los animales se dispersan en los potreros, las basuras orgánicas se incorporan al suelo o se queman, y las inorgánicas generalmente se queman.

Productivo

- A diferencia de los sistemas de producción de lechería, la inversión en recursos físicos (equipos e instalaciones) es mucho más baja en el doble propósito. En ningún caso se encontró sala de ordeño o equipos para riego; sólo en el 10,7% de las fincas encuestadas se cuenta con establo para el manejo del ganado, el 7,1% posee equipo de ordeño y el 10,7% tractor.

- La base forrajera son los pastos introducidos, principalmente la mezcla Lolium sp. - Holcus lanatus. No obstante, hay presencia de gramas nativas y del pasto conocido como pelo de burro (Calamagrostis sp.). En algunas fincas se utilizan tréboles (Trifolium repens y Trifolium pratense).

- El 50% usa sistema de pastoreo rotacional con cerca fija, el 39,3% pastoreo por franjas y el 10,7% combina ambos sistemas. En el 57,1% de los casos se tienen períodos de descanso de los lotes entre 45 y 60 días, y en el 39,3% es mayor a 60 días.

- Para el 64,3% de los ganaderos encuestados la producción de forraje es suficiente para alimentar el ganado. Se manejan cargas de 1-2 animales/Ha en el 60,7% de las fincas.

- El proceso de fertilización se maneja en forma similar al descrito en los sistemas de lechería.

- Se utiliza sal mineralizada para suplementar el ganado en el 75% de las fincas y solamente en el 14,3% se suministran alimentos balanceados.

- La raza más utilizada en ganaderías doble propósito de la zona es la Normando, ya sea pura o en cruces con Holstein, ganado criollo o mestizo (Fotografía 2).

- Lo común en estos sistemas es realizar un ordeño diario (75% de las fincas), en forma manual (92,9%).

- La producción promedio de leche por hato en época de lluvias es de 158,2 litros/día, equivalente a 9,4 litros/animal; según los ganaderos en época seca se disminuye la producción de leche en un 12,5%.

- En el 82,1% de los casos la leche se vende directamente en la finca y el 17,9% la lleva hasta la carretera veredal. La mayor parte del producto es vendido a intermediarios cruderos (60,7%) y el restante 39,3% a la industria procesadora local.


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- El precio promedio de venta de la leche producida en fincas doble propósito es de $705/litro (octubre de 2009).

- Los animales se venden en la mayoría de los casos a intermediarios (comisionistas) en feria ganadera, a precios promedio de $800.000 las novillas de vientre y de $3302 el kilogramo de peso vivo de ganado cebado (precios de octubre de 2009).

Socioeconómico

- Los sistemas de doble utilidad son menos demandantes de mano de obra que los de lechería. En fincas de doble propósito labora el 29,7% de los trabajadores permanentes y el 30,8% de los ocasionales, relacionados con la actividad ganadera en la zona de estudio.

- Los insumos para ganadería representan aproximadamente el 50% de los costos de producción en estos sistemas; la mano de obra equivale al 20%. El porcentaje restante (30%) incluye costos de mantenimiento de instalaciones y equipos, pago de impuestos, servicios públicos y transporte de animales.


Fotografía 2. Sistema de doble propósito en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquirá. Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 7 de septiembre

de 2009.

4.2.3 Sistema de producción de ceba De las 78 fincas caracterizadas se clasificaron 23 en sistemas de producción de ceba (29,5% del total); el 60,9% de estas fincas incluye en sus actividades la producción de papa. Las características relacionadas con aspectos biofísicos, productivos, socioeconómicos y de gestión de residuos, inherentes a los sistemas de ceba, se relacionan en la tabla 8.

Continuación

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Tabla 8. Características relevantes de los sistemas de producción de ceba en el Páramo de Guerrero


Biofísico

- Los sistemas de ceba se han consolidado en el Páramo de Guerrero a altitudes superiores a los 3350 m.s.n.m. Los predios presentan un área total promedio de 60,1 Ha, en su mayoría utilizada en pastos (73,9%).

- Debido a que se manejan capacidades de carga menores, los problemas de compactación del suelo por pisoteo del ganado son menos frecuentes.

- Como en los casos anteriores, se manifiesta la disminución en la disponibilidad del recurso hídrico durante el período seco.


- Las aguas domésticas se vierten principalmente en el suelo o en pozo séptico. - Los excrementos de los animales se dispersan en los potreros sin tratamiento previo

(95,7% de las fincas). Las basuras orgánicas generalmente se incorporan al suelo y las inorgánicas se queman.

Productivo

- Comparado con los sistemas descritos con anterioridad, la ceba tiene una inversión muy baja en recursos físicos, ya que los animales permanecen en los potreros la mayor parte de su ciclo productivo. El 17,4% de los productores cuenta con tractor y, pese a las características de la actividad, sólo uno de los 23 encuestados tiene báscula para el pesaje del ganado.

- Se maneja una base forrajera compuesta por el 65% de pastos introducidos y 35% de naturales, primando las mezclas Lolium sp. - Holcus lanatus - Calamagrostis sp. (30,4% de los casos) o Lolium sp. - Holcus lanatus (21,7%). En algunas fincas hay presencia de tréboles, principalmente rojo (Trifolium pratense). Debido a la mayor altitud, las pasturas son más afectadas por las heladas en estos sistemas.

- Predominan los sistemas de pastoreo rotacional con cerca fija. En el 69,6% de las fincas de ceba se manejan períodos de descanso mayores a 60 días.

- El 60,9% de los ganaderos encuestados opinan que la producción de forraje en su finca es suficiente para alimentar el ganado. En este mismo porcentaje de predios se manejan cargas de 1-2 animales/Ha y en el 39,1% restante de 0,5-1 animales/Ha.

- La fertilización con agroquímicos es esporádica y poco difundida en estos sistemas de ceba; el 17,4% de los productores aplican fertilización orgánica con gallinaza.

- En el 91,3% de las fincas se suplementa el ganado con sal mineralizada; no se usan alimentos balanceados.

- En las explotaciones bovinas dedicadas a la ceba predominan los cruces de raza Normando con ganado criollo o mestizo (Fotografía 3).

- El ciclo de ceba tiene una duración promedio de ocho meses en la zona de estudio. - Una vez los animales concluyen su ciclo se venden a intermediarios (comisionistas) en

feria ganadera (78,3% de los casos). - El precio promedio es de $3396 por kilogramo de peso vivo (octubre de 2009).

Socioeconómico

- La demanda de mano de obra en los sistemas de ceba es baja. Allí se ocupa el 22,3% de los trabajadores permanentes y el 25,6% de los ocasionales, que se relacionan con la actividad ganadera en el Páramo de Guerrero.

- El 30% de los costos de producción en estos sistemas corresponde a los insumos para ganadería (principalmente sal mineralizada y droga veterinaria). En mano obra se destina el 30%. El restante 40% incluye costos de mantenimiento de instalaciones y cercas, pago de impuestos, servicios públicos y transporte de animales.


4.2.4 Sistema de producción de cría y levante Seis de las fincas encuestadas (7,7%) se clasificaron en el sistema de cría y levante. La mitad de estas fincas desarrollan la actividad papera junto con la ganadera. Básicamente estos sistemas existen en el Páramo de Guerrero porque unos pocos productores prefieren realizar la crianza de los bovinos en altitudes superiores a los 3200 m.s.n.m.; esto con el fin de mejorar la adaptación de los animales a los efectos de la altura (Fotografía 4).

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Fotografía 3. Sistema de ceba localizado en la vereda Guerrero Occidental del municipio

de Zipaquirá. Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 6 de mayo de 2009.

Fotografía 4. Sistema de cría y levante en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa.

Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 6 de junio de 2009.

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En la tabla 9 se incluyen las variables que caracterizan los sistemas de cría y levante de bovinos, llevados a cabo en el Páramo de Guerrero. Tabla 9. Características relevantes de los sistemas de producción de cría y levante en

el Páramo de Guerrero


Biofísico

- En el Páramo de Guerrero este sistema se desarrolla a altitudes superiores a 3300 m.s.n.m.

- Los predios tienen un área total promedio de 54,3 hectáreas, con un uso del 77% en pastos.

- Los suelos en los sistemas de cría y levante no presentan problemas de compactación o degradación, ya que la presión de pastoreo es menor que la obtenida con bovinos adultos.

- En cuanto a la disponibilidad del recurso hídrico, el 83,3% de las fincas reportan disminución en los caudales durante el período seco.


- El vertimiento de aguas domésticas se hace principalmente en pozo séptico o en canales (vallados).

- En las seis fincas encuestadas, los excrementos de los animales son dispersados en los potreros sin tratamiento previo.

- La disposición de basuras sigue la regla general presentada en el numeral 4.1.

Productivo

- En el tema de instalaciones, estos sistemas de cría y levante solamente cuentan con vivienda, bodega y corral para el manejo de los animales.

- Se utilizan primordialmente pastos introducidos, siendo más frecuente la mezcla Lolium sp. - Holcus lanatus - Trifolium repens (trébol blanco).

- El sistema de pastoreo es rotacional, principalmente por cerca fija (66,7% de las fincas) y en algunos casos por franjas.

- Los períodos de rebrote son superiores a 45 días y se maneja una capacidad de carga de 1-2 animales/Ha (66,7%).

- No es común que se fertilicen las praderas en estos sistemas. - En el 50% de los casos suministran sal mineralizada y el 33,3% suplementa con

alimentos balanceados. - Los animales continúan su fase de producción en otras zonas ganaderas,

especialmente Sabana de Bogotá; esto generalmente en fincas pertenecientes a los mismos propietarios.

- En sólo dos de las seis fincas, los animales (novillas y novillos) se venden a otros ganaderos.

Socioeconómico

- Dadas sus características, este sistema no es muy demandante de mano de obra. Los sistemas de cría y levante solamente ocupan al 8% de los trabajadores permanentes y ocasionales relacionados con la actividad ganadera en la zona.

- El 50% de los costos de producción corresponde a la compra de insumos para la actividad ganadera (fertilizantes, sales, alimento balanceado, droga veterinaria, entre otros). La mano de obra equivale al 25% y el porcentaje restante (25%) se divide en costos como compra de implementos de trabajo, pago de impuestos y servicios públicos.


4.2.5 Sistema de producción de economía campesina Según Rodríguez (2010), el minifundio destinado a la economía campesina en el Páramo de Guerrero ocupa el 5,32% del territorio, correspondiente a 37,9% de las propiedades y al 35,1% de los propietarios. Este tipo de propiedad, regularmente de menos de 3 hectáreas, es utilizada principalmente para el cultivo de papa bajo arriendo y para pastoreo.

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La actividad ganadera campesina se realiza con poca implementación de tecnología y los productos obtenidos se destinan fundamentalmente para el autoconsumo en el caso de la leche, y como activos para el ahorro de capital en el caso de los animales (Fotografía 5). Se maneja menos de un animal por fanegada y los excedentes de leche se comercializan a pequeños acopiadores (cruderos).

Fotografía 5. Sistema de economía campesina en la vereda Guerrero Oriental del

municipio de Zipaquirá. Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 7 de septiembre de 2009.

Las familias campesinas que cultivan papa lo hacen en pequeñas parcelas para el autoconsumo; ello debido a que este producto constituye cerca del 80% de la base alimenticia de las comunidades que habitan el páramo. En cambio, cuando se destina el predio para arriendo, la papa es cultivada por medianos y grandes productores que buscan incrementar su producción en forma sostenida, con las implicaciones de deterioro del suelo y del agua que trae consigo esta forma de cultivo. Aunque estas familias diversifican sus ingresos en actividades de producción primaria y terciaria (esto último básicamente a través de comercios de pequeña escala como tiendas), los parámetros culturales (instituciones informales) que establecen se ven influenciados por la dinámica socioeconómica de la región. 4.3 FORMAS DE INTEGRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE PAPA A LA GANADERÍA Actualmente, la papa y la ganadería son las únicas actividades productivas comerciales que por condiciones biofísicas y de mercado se llevan a cabo en el Páramo de Guerrero; cerca

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del 63% de las fincas ganaderas consultadas presentan algún tipo de relación con la actividad papera. Aunque las formas de relación entre la papa y la ganadería en la zona de estudio dependen de diversos factores, entre estos las construcciones culturales de los productores, a continuación se establecen las principales relaciones generales identificadas: • Las prácticas de fertilización intensiva del cultivo de la papa ofrecen excedentes en

nutrientes que son aprovechados para la siembra de pastos, obteniéndose importantes rendimientos.

• La permanencia de los efectos tóxicos de los plaguicidas aplicados para el cultivo de la papa disminuye la presencia de arvenses y especies indeseadas en el cultivo de pastos.

• Los subproductos de cosecha como el follaje y la papa residual algunas veces son utilizados como suplementos en la alimentación de los bovinos.

• El estiércol de los bovinos dispersado en los potreros contribuye a la recuperación de la materia orgánica en el suelo necesaria para la producción de papa.

• Las actividades de labranza realizadas para el cultivo de la papa permiten un mejor establecimiento de los pastos y, a su vez, la baja profundidad radicular de las pasturas permite la recuperación de la estructura del suelo requerida para el cultivo.

• Los bovinos ofrecen fuerza de trabajo para apoyar las actividades de labranza en los cultivos de papa, en zonas donde la mecanización se dificulta. No obstante, esta práctica se ha ido perdiendo a través del tiempo.

• La actividad ganadera posibilita la obtención de ingresos en forma periódica (especialmente la producción de leche) y diversifica la economía familiar y/o empresarial.

• En las zonas más altas del páramo la ganadería se convierte en la única actividad productiva y comercialmente viable para enfrentar los períodos de descanso del suelo.

La principal razón que permite la complementariedad de la papa y la ganadería se basa en que el tipo de paquete tecnológico que manejan es similar, y tiene como objetivo la maximización de rendimientos a través de la intensificación en el uso de subsidios energéticos. De la misma forma, los impactos que generan sobre los recursos naturales están relacionados y afectan la sostenibilidad de estas producciones en el páramo. Básicamente, en el Páramo de Guerrero, la producción de papa se vincula a la actividad ganadera en dos formas: en sistemas integrados o en sistemas alternos, los cuales presentan diferencias en la estructura misma del sistema y en su relación con el entorno. 4.3.1 Producción integrada El primer tipo de vinculación entre la papa y la ganadería se realiza de forma continua e integrada, espacial y temporalmente, y se basa en la implementación de la técnica de cultivo estacional escalonado de la papa. Esta técnica hace referencia a la organización de factores como la altitud, la precipitación, la época del año y la oferta del tubérculo, para realizar cultivos periódicos en diferentes lotes y, con ello, tener un mejor manejo de las plagas, heladas, estacionalidad del agua y precios del mercado. De esta forma, los lotes que permanecen en descanso de la actividad papera son utilizados para realizar pastoreos

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rotacionales con gramíneas mejoradas o asociaciones, generando una mayor circulación de nutrientes en el agroecosistema. Cabe señalar que para llevar a cabo el cultivo escalonado, el productor debe poseer varios lotes en su predio o tomarlos en arriendo, característica común de los grandes productores de la zona. Así mismo, los sistemas de producción ganadera de mayor tecnificación como la lechería son los que se acomodan mejor a esta técnica de cultivo, acorde con las características de las áreas de menor pendiente y altitud. En términos generales, la producción integrada de papa y pastos representa una estrategia de adaptación socioeconómica de los productores del Páramo de Guerrero a las condiciones del mercado de los productos agropecuarios. Se busca mantener un equilibrio entre ambas actividades productivas y una oferta constante de los productos, que finalmente mejore la generación de ingresos. 4.3.2 Producción alterna En los sistemas de producción alterna se rotan en su totalidad los lotes de un predio hacia una u otra actividad. Este sistema se realiza en zonas muy altas con pendiente pronunciada, en las que se optimiza la producción de semilla de papa mejorada y donde las condiciones fitosanitarias permiten buenos rendimientos de cosecha. Debido a que las actividades ganaderas en estas zonas no cuentan con gran tecnificación, es usual la presencia de sistemas de cría y levante y de ceba durante períodos de tiempo prolongados. De esta forma, la papa representa la actividad principal y la ganadería constituye la única alternativa productiva para los períodos de descanso del suelo. Este sistema de rotación es realizado por pequeños o medianos productores en sus predios, o por algunos grandes productores de semilla certificada que arriendan fincas en estas zonas. La producción alternada de papa y pastos en el Páramo de Guerrero es otra forma importante de adaptación de los productores ante las limitantes de la oferta biofísica de estos territorios y la constante variación en los precios de la papa. En este sistema se busca obtener el mayor rendimiento posible de cada actividad con la menor inversión tecnológica; en muchos casos este objetivo atenta contra la protección de los ecosistemas estratégicos del páramo.

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5. ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA TRANSFORMACIÓN DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE

GANADERÍA BOVINA

La transformación ambiental es el resultado de la interacción de una serie de factores biofísicos, culturales, económicos y políticos, que condicionan los cambios generados por las actividades antrópicas sobre los ecosistemas y, a la vez, los efectos de estos cambios sobre las dinámicas sociales. Las interacciones y sus efectos varían a través del tiempo, de acuerdo con las relaciones que se establecen entre los diferentes actores involucrados y con la manera como tales actores perciben su relación con el entorno. En este escenario, influenciado por las dinámicas socioculturales, ha cobrado especial relevancia el papel de las políticas públicas en la transformación ambiental de los territorios30

. Sin embargo, no todas las investigaciones ambientales tienen en cuenta la importancia de la política; en el caso de los páramos predominan los estudios basados en la caracterización de los factores biofísicos y en los cambios ocasionados por las actividades productivas allí desarrolladas. Por otra parte, cuando se abordan los temas de política, se hace desde una visión instrumental, estática y que generalmente no se relaciona con las dinámicas de transformación.

Por lo anterior, esta investigación buscó establecer las relaciones entre las políticas públicas y la transformación ambiental del territorio denominado Páramo de Guerrero, en una actividad productiva específica (ganadería bovina) y dentro de un período de tiempo definido a partir del análisis de las mismas fuentes de información trabajadas. El capítulo presentado a continuación es el resultado del análisis de dichas relaciones, en términos de tendencias de transformación ambiental, papel de los actores, hitos históricos relacionados con política pública y proceso de la misma política. En el anexo 3 se incluye el diseño metodológico de esta parte de la investigación. 5.1 TENDENCIAS DE TRANSFORMACIÓN AMBIENTAL RELACIONADAS CON

POLÍTICAS PÚBLICAS31

En la construcción de un modelo de interpretación que estableciera las interacciones entre los diferentes factores que condicionan la transformación ambiental del territorio, en este caso del Páramo de Guerrero, la dimensión político-institucional tomó un papel preponderante, ya que gran parte de las intervenciones que se generan a partir de la actividad productiva pasan por un proceso de decisión política, enmarcado en reglas institucionales formales e informales.

30 Una amplia disertación acerca de este tema se presentó en el capítulo 1. 31 Los contenidos incluidos son producto de las discusiones llevadas a cabo en las reuniones del proyecto “Caracterización de los procesos de apropiación y transformación del espacio geográfico con destino a la producción agropecuaria y diseño de la valoración económica parcial ambiental en Páramo de Guerrero (segunda fase)” de la Universidad Nacional de Colombia.

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En este contexto, se definieron los principales síntomas o tendencias32 de la dimensión político-institucional, la que a su vez se interrelaciona con otras dimensiones de la transformación ambiental: suelo, agua, aire y atmósfera, biosfera, litosfera, producción agropecuaria, ocupación y tenencia de la tierra, paradigma tecnológico, organización social de la producción, factores económicos para la apropiación del espacio, y dinámicas poblacionales33

. Debido a lo anterior “(…) la transformación ambiental del páramo es el resultado de variados procesos antrópicos y ecológicos que la convierten en funcionalmente compleja y muy dinámica (…)” (Rodríguez, 2010, 62).

En la tabla 10 se describen los síntomas o tendencias relacionados con los aspectos de política e institucionalidad. Las variables incluidas en los recuadros de color azul corresponden a reglas institucionales de tipo formal, mientras las que se ubican en los recuadros de color verde se asimilan a reglas institucionales informales.

Tabla 10. Síntomas y tendencias de transformación ambiental para la dimensión político-institucional en el Páramo de Guerrero

SÍNTOMA O TENDENCIA OBSERVACIONES

Interés creciente de entidades ambientales por sitios de importancia ambiental y/o donde se dan actividades agropecuarias (mayor disponibilidad de recursos ecosistémicos, recurso paisajístico).

Relacionado con la compra de predios para zonas de reserva (CAR y administraciones municipales).

Desencuentros del marco normativo (territorial, sectorial y ambiental) para actividades agropecuarias.

No se cuenta con una política integral para la conservación del Páramo de Guerrero, que incluya formas alternativas de producción agropecuaria.

Desencuentros de las instituciones públicas en torno a las actividades agropecuarias.

Las instituciones relacionadas con lo agropecuario y las ambientales no trabajan en forma coordinada.

Sinergias de las instituciones públicas en torno a las actividades agropecuarias.

Se han dado algunas experiencias de labranza mínima apoyadas por la CAR (proyecto Checua).

Pérdida de confianza con la acción estatal en torno a las actividades agropecuarias.

Se confía más, por parte del productor, en la acción privada (gremios y casas comerciales) que en la estatal.

Deficiencia de los mecanismos para el cumplimiento de la normatividad referente a las actividades agropecuarias.

Parte de un proceso de concepción de la CAR como una entidad que busca restringir la actividad agropecuaria en la zona de estudio.

Aplicación de sanciones ambientales (sin información) producto de actividades agropecuarias.

Se han presentado en algunos casos sancionatorios llevados a cabo por la CAR.

Falta de capacitación sobre legislación ambiental vigente para las actividades agropecuarias.

No existe un programa de la CAR o de otras entidades para desarrollar dicha capacitación.

Aplicación asimétrica de las normas para favorecer a unos grupos de productores (mineros y empresarios agropecuarios).

Los grandes productores tienen mayor influencia e incluso toman decisiones a escala gremial.

Ausencia de instrumentos y/o incentivos que generen formas alternativas de producción agropecuaria o que fomenten la protección de ecosistemas.

No se cuenta con una política integral para la conservación del Páramo de Guerrero, que incluya formas alternativas de producción.

Inconformidad de las comunidades con las autoridades ambientales (CAR y municipales) por el manejo de las quejas en el uso del agua y las concesiones.

Desconfianza en las acciones de la CAR por parte de la comunidad agroproductiva.

32 De acuerdo con Alzate (2006, 32) el concepto de síntoma o tendencia representa una primera abstracción, de tipo cualitativo, de los fenómenos dinámicos naturales o antropogénicos que generan cambios en el estado de los ecosistemas; estos cambios pueden ser positivos o negativos. 33 Gran parte del origen de estas discusiones, desde lo teórico y lo metodológico, se pueden consultar en el trabajo desarrollado por Alzate (2006).


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SÍNTOMA O TENDENCIA OBSERVACIONES

Aplicación de políticas sectoriales y de ordenamiento territorial que conducen al deterioro de ecosistemas y agotamiento de los recursos naturales.

La política sectorial prima sobre la política territorial y ambiental.

Afectación de las funciones y servicios ecosistémicos para la actividad agropecuaria, por política minera.

La política minera no incluye mecanismos de protección en zonas estratégicas como los páramos.

Fortalecimiento de la identidad gremial en detrimento de la identidad territorial, por políticas sectoriales para las actividades agropecuarias.

Se resalta que los productores se organizan alrededor del gremio, más que por fines de territorialidad.

Aceleración de la transformación de ecosistemas por infraestructura física para actividades agropecuarias, en el marco de una visión determinada de desarrollo.

Se fomenta el desarrollo de una producción extensiva con prácticas convencionales basadas en la revolución verde.

Efectos negativos sobre los ecosistemas por la reforestación con especies introducidas (por iniciativa de la CAR).

Los programas de reforestación de la CAR con especies introducidas se dieron hasta finales de la década del 90. No obstante, los efectos sobre el suelo y el agua se siguen presentando.

Protección y restauración de ecosistemas por declaración de zonas de protección hídrica.

La CAR y las autoridades municipales han participado en los procesos de declaración.

Aumento de concesiones de agua por actividades agropecuarias.

A través de la CAR se han tramitado numerosas concesiones pero el proceso es bastante demorado y dispendioso para los productores.

Cambio en los discursos para las actividades productivas que influyen en las prácticas locales (casas comerciales de agroquímicos, UMATAS, etc.)

Nuevamente se repite la tendencia que los productores confían más en su gremio que en las autoridades ambientales.

Cambios en la concepción del páramo y del "monte" dentro del desarrollo de actividades agropecuarias.

Los productores se enfrentan al dilema que implica la decisión entre producir más y proteger.

Enfoque positivista de la concepción de páramo por parte de las autoridades político-administrativas.

Desde la legislación se concibe el páramo como una realidad biofísica sin relaciones socioculturales.

Cambios en la percepción de la problemática ambiental y de la efectividad de las acciones de protección.

La autoridad ambiental fundamenta los problemas del Páramo de Guerrero en aspectos biofísicos. De allí parte el rechazo de las comunidades porque se sienten ignoradas en las decisiones de protección.

Cambios en la cosmovisión relacionada con el recurso hídrico, por actividades agropecuarias.

Se considera la importancia del recurso hídrico en las dinámicas sociales del páramo, pero las acciones de protección y gestión son insuficientes.

Fuente: Elaboración propia con información del trabajo interdisciplinario del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial Sostenible.

En un escenario como el que se configura a partir de la información contenida en la tabla 10, puede deducirse que los factores relacionados con la institucionalidad y las políticas públicas han influido marcadamente en los procesos de transformación ambiental del Páramo de Guerrero. Sobre este punto de partida, se buscó precisar las relaciones identificadas de acuerdo con el diseño metodológico propuesto. Esto se desarrolla en los numerales subsiguientes del capítulo 5. 5.2 ACTORES INVOLUCRADOS Y COALICIONES Con base en un modelo metodológico centrado en el papel de los actores que intervienen en la política pública relacionada con la actividad productiva (ganadería bovina) y su influencia sobre la transformación ambiental del territorio (Páramo de Guerrero), en un período de

Continuación

49

tiempo establecido (1960-2010)34

, se identificaron los actores relevantes en un momento actual (mediante la aplicación de las herramientas participativas) y en su desarrollo histórico (con el análisis de las diferentes fuentes de información).

Las matrices de identificación obtenidas en los talleres aplicados (herramientas de tipo participativo), se presentan en el anexo 4. Las comunidades de las veredas Guerrero Occidental y Oriental de Zipaquirá identificaron los actores en el orden que se especifica en la tabla 11, donde además se realiza una clasificación según el tipo de actor.

Tabla 11. Actores identificados por las comunidades del Páramo de Guerrero

VEREDA ACTORES TIPO DE ACTOR35

Guerrero Occidental

FEDEPAPA Terciario Codensa Terciario Comité de Ganaderos Terciario Secretaría de Desarrollo Agropecuario (UMATA) Autoridad político-administrativa Alcaldía (otras dependencias) Autoridad político-administrativa Bayer y Syngenta Terciario CAR Autoridad político-administrativa Banco Agrario Autoridad político-administrativa Gobernación de Cundinamarca Autoridad político-administrativa Acción Social Autoridad político-administrativa Ministerio de Agricultura Autoridad político-administrativa

Guerrero Oriental

FEDEPAPA Terciario Bayer Terciario Alcaldía Autoridad político-administrativa Acción Social Autoridad político-administrativa Gobernación de Cundinamarca Autoridad político-administrativa Junta de Acción Comunal Terciario / Beneficiario Profesoras Terciario Intermediarios Terciario

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la aplicación de herramientas participativas.

Las coaliciones entre actores, identificadas por la misma comunidad, corresponden a un programa gubernamental denominado Red de Seguridad Alimentaria (RESA), el cual tiene como objetivo diagnosticar y mejorar las condiciones nutricionales de los habitantes de las áreas rurales. En esta coalición participan FEDEPAPA, la Alcaldía de Zipaquirá, la Gobernación de Cundinamarca, Acción Social de la Presidencia de La República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el programa funciona en la zona desde el año 2008. Otra coalición relevante para la comunidad es la operada por FEDEPAPA y las 34 Como se observa más adelante, la definición del horizonte de tiempo fue producto de los mismos resultados de la investigación, ya que los hechos históricos identificados permitieron establecer espacial y temporalmente la intensificación de la actividad ganadera en la zona de estudio. 35 Según la clasificación propuesta por Knoepfel et al. (2007), detallada en el anexo 3.

50

empresas multinacionales productoras de agroquímicos como Bayer y Syngenta; los productores de papa reciben asesoría técnica para el cultivo (a cambio de la compra de agroinsumos) como producto de esta coalición. Durante el desarrollo de los talleres fue evidente la relevancia que le ofrece la comunidad a los actores de tipo terciario como FEDEPAPA. Después de los gremios, se reconoce la importancia de las autoridades político-administrativas, quienes formulan e implementan las políticas públicas que afectan las veredas; es recurrente la percepción negativa que se tiene de la CAR, especialmente desde que asumió las funciones de autoridad ambiental (Ley 99 de 1993). Igualmente, en los diferentes recorridos de campo se comprobó que las comunidades agroproductivas del páramo responden a las iniciativas gremiales, especialmente a las reuniones convocadas por FEDEPAPA, donde el gremio promociona sus productos y los resultados de proyectos en diferentes áreas, entre ellas la de gestión ambiental36

.

En el caso de la CAR, las actividades de campo evidenciaron una relación conflictiva con la comunidad, que se basa en tres aspectos fundamentales: la imposición de restricciones a las actividades productivas por parte de la autoridad ambiental, la falta de coordinación con las autoridades municipales para ejercer las acciones de control y la ausencia de iniciativas conjuntas (productores-autoridades) que fomenten la protección de los ecosistemas y la implementación de formas alternativas de producción. Retomando los resultados de los talleres de identificación de actores, se resalta que aunque la comunidad se siente representada por las Juntas de Acción Comunal, no se reconocen a ellos mismos como actores relevantes en el proceso de la política, ya sea como beneficiarios o como grupos-objetivo (productores agropecuarios). En general, los productores aceptan el papel de sus actividades sobre la transformación del Páramo de Guerrero y la necesidad de cambio en estas actividades. No obstante, la voluntad de cambio no los conduce a tomar iniciativas para la implementación de prácticas alternativas en sus sistemas de producción, sino que esperan que las decisiones en este aspecto provengan de las autoridades municipales y de la CAR, configurando así un círculo vicioso porque tales decisiones habitualmente invisibilizan la opinión y la participación de las comunidades. Basado en los resultados de estos talleres, en otras actividades de campo y tomando como referencia las estructuras sociográficas propuestas por Martín (1999), Rodríguez (2010)37

Figura 9

construyó un mapa (actual) que establece las relaciones entre los actores sociales del Páramo de Guerrero, de acuerdo con su comportamiento frente a los procesos de transformación y su tendencia en la percepción del valor de los recursos naturales del ecosistema de páramo ( ).

36 De acuerdo con la funcionaria encargada del programa de gestión ambiental de FEDEPAPA Zipaquirá, este incluye un proyecto conjunto con los productores para el manejo de envases de agroquímicos y, más recientemente, la implementación de parcelas demostrativas bajo esquemas de labranza de conservación en la vereda Guerrero Occidental de Zipaquirá (entrevista realizada el 27 de noviembre de 2008). 37 Este trabajo de Paulo Rodríguez (tesis de maestría) hizo parte del mismo proyecto de investigación al cual se vinculó la tesis objeto del presente documento. Por tanto, cuenta con una visión interdisciplinaria del problema ambiental del Páramo de Guerrero, producto de las actividades del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible.

51

Figura 9. Mapa de actores en la dinámica ambiental del Páramo de Guerrero

Fuente: Rodríguez (2010).

Para efectos del análisis, Rodríguez (2010) clasificó los actores en dos grupos: los que generan la transformación ambiental del territorio y los que buscan disminuirla o detenerla. En este contexto, sobresalen las relaciones de colaboración técnica, financiera, política y social alrededor de las actividades agropecuarias, responsables de la transformación, frente a las relaciones de colaboración de las autoridades y ONGs ambientales que pretenden frenar dichos procesos de transformación. Entre estos dos grupos surgen relaciones de conflicto, como la descrita en el numeral 3.4 referente a la declaratoria de la reserva forestal y DMI del Páramo de Guargua y Laguna Verde (Acuerdo 022 de 2009 de la CAR). En este caso, y en muchos otros acerca del manejo ambiental del Páramo de Guerrero, se destaca el conflicto permanente entre las comunidades agroproductivas y la CAR, lo cual impide lograr los resultados esperados en materia de protección y conservación a escala territorial. La situación se agrava en la medida que la misma CAR no reconoce la situación conflictiva, cuando sus funcionarios afirman que, en general, la relación con la mayor parte de la comunidad del Páramo de Guerrero es buena; y precisan que “las comunidades locales participan en la formulación y concertación de los instrumentos de planificación regional como son el PGAR y el PAT38

38 Plan de Gestión Ambiental Regional y Plan de Acción Trienal de las corporaciones autónomas regionales, en este caso de la CAR.

, y adicional a

N° ACTOR1 Alcaldías2 UMATA3 Gobierno departamental y nacional4 Ministerio de agricultura5 CAR6 FEDEPAPA7 Comité de ganaderos8 Casas comerciales agrícolas9 Entidades financieras

10 Intermediarios 11 Conservación Internacional12 Fundación Escuela Naturaleza13 Otras ONG’s ambientalistas14 Juntas de Acción Comunal15 Grandes y medianos productores16 Pequeños productores17 Centros educativos y profesores

Niv

eles

de

pode

r

Papel en la transformaciónDirectoIndirectoNulo

Alt

oM

edio

Bajo

1

2

34

5

6

7

8

9

1011

12

13 14

15

1617

Colaboración Relación débil Relación de conflictoLos actores se encuentran clasificados por colores según el grupo de actor

52

esto la propuesta de declaratoria fue socializada y discutida con los entes territoriales y comunidad local” 39

.

Sin embargo, la entidad tiene claro el camino a seguir. Cuando se indagó sobre la posibilidad de encontrar algún balance entre la protección de los ecosistemas y la importancia social y económica de las actividades productivas en el Páramo de Guerrero, el funcionario encargado señaló que “sí es posible, siempre y cuando se concierte con las comunidades y se busquen actividades productivas que sean compatibles con los objetos de conservación. En buena parte este es el objetivo de la formulación de los planes de manejo ambiental” 39. El ejercicio descrito con anterioridad permitió identificar los actores de la política pública en un contexto actual. El análisis de hitos, presentado a continuación, llevó a la identificación de los actores dentro del desarrollo histórico de cada una de las políticas priorizadas. 5.3 HITOS HISTÓRICOS RELACIONADOS CON POLÍTICA PÚBLICA Como se analizó en el anexo 3, con la aplicación de cuatro tipos de fuentes de información (entrevistas semiestructuradas, mapa histórico, archivo y fuentes secundarias) se identificaron los hitos históricos referentes a política pública y transformación ambiental del Páramo de Guerrero. La matriz que consolida los resultados de este análisis se incluye en el anexo 5. Los hitos relacionados en la matriz, se priorizaron de acuerdo con tres criterios: • La relevancia otorgada por los actores que identificaron el hito. • La recurrencia en las diferentes fuentes de información. • La posibilidad de corrobación a través de fuentes secundarias. Al aplicar estos criterios de selección, fueron priorizados seis hitos históricos que relacionan política pública, actividad productiva y transformación ambiental del territorio. En la tabla 12 se realiza una descripción de los hitos priorizados. El primer resultado de este análisis fue la definición del horizonte de tiempo de la investigación, ubicándolo entre el año 1960 y el 2010; la primera fecha corresponde al inicio de la intensificación de la ganadería bovina en la zona, y la segunda al alcance de algunas políticas públicas, cuyos efectos continúan presentándose hasta la actualidad. Dentro de las seis políticas seleccionadas hay tres clasificadas como sectoriales, dos ambientales y una de tipo territorial, lo cual demuestra la integralidad de las relaciones entre políticas públicas y medio ambiente y, en particular, se reconoce que cualquier política pública tiene la capacidad de generar efectos e impactos ambientales. El análisis detallado de los procesos de cada una de las seis políticas públicas priorizadas, en términos del papel de los actores involucrados, reglas institucionales formales e informales, se desarrolla a continuación. 39 Entrevista realizada a un profesional especializado de la CAR, el día 13 de agosto de 2010, en Bogotá.

53

Tabla 12. Hitos históricos priorizados para el análisis de políticas públicas en el Páramo de Guerrero

COLOR DE

IDENTIFICACIÓN40 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL HITO

Entre finales de la década del sesenta y principios del setenta ingresaron en forma masiva a la zona de estudio especies mejoradas relacionadas con la actividad ganadera, particularmente las semillas de pasto raigrás (Lolium sp.) y el ganado de raza Holstein. Este hecho llevó a la intensificación de la ganadería y a su consideración como una actividad económicamente importante, ya no marginal a la producción de papa.

En la década del sesenta llegó a la región el Fondo de Caminos Vecinales; con su participación se construyeron y mejoraron las vías veredales de los municipios, especialmente de Zipaquirá. El mejoramiento en la infraestructura vial permitió incrementar el comercio en la zona, en particular de los productos agropecuarios. Este proceso se consolidó en las décadas de setenta y ochenta.

A principios de la década del noventa se consolidó un proceso de concientización ambiental en los municipios de Cogua y Zipaquirá, el cual desencadenó en la declaratoria de las zonas de reserva forestal en ambos municipios. Hasta la fecha continúa la consolidación de estas áreas protegidas con la compra de predios.

Iniciando la década del noventa los tres municipios adoptan la política de descentralización en el servicio de asistencia técnica agropecuaria. Como resultado de ello, se establecen las UMATAS (Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria) de Cogua, Zipaquirá y Tausa.

A finales de la década del noventa los tres municipios inician sus procesos de ordenamiento territorial, que finalmente llevan a la adopción formal de los respectivos planes de ordenamiento iniciando la primera década de los 2000. Las discusiones en torno a este instrumento de política continúan hasta la época actual (año 2010).

Durante la primera década de los años 2000 y ante el evidente daño ecosistémico del Páramo de Guerrero, la CAR aumentó las restricciones a las actividades productivas desarrolladas por encima de la cota de 3200 m.s.n.m. Esto particularmente ha afectado a las comunidades del municipio de Tausa, generando una serie de conflictos aún vigentes y en discusión.


5.4 ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Como se mencionó en el capítulo 1, el proceso de las políticas públicas es un hecho histórico, afectado por las situaciones particulares del escenario político y las percepciones y decisiones de los actores involucrados, en determinados contextos temporales y espaciales. En este sentido, fue posible establecer el desarrollo histórico de las seis políticas públicas seleccionadas como prioritarias. 40 Según los colores utilizados en la matriz del anexo 5.

54

5.4.1 Política pública de fomento ganadero (1960-1975) Según se comentó con anterioridad, la implementación de esta política pública marcó el “punto de quiebre” para el desarrollo de la ganadería bovina en el Páramo de Guerrero. Tiene su origen en la política de fomento a la actividad, fortalecida por el Gobierno Nacional en la década del cuarenta, que se basó en tres estrategias fundamentales (González, 1941): • La diversificación en las funciones de la Caja Agraria41

• La creación del Fondo Ganadero.

, en especial las relacionadas con el fomento de la actividad agropecuaria (que se formalizó con la creación de la Sección de Fomento Agrícola mediante Decreto 1599 de 1943).

• La importación de razas extranjeras de bovinos. Con la consolidación de esta política de fomento ganadero y la creación de la Alianza para el Progreso42

Tabla 13

(iniciando la década del sesenta), se presenta el escenario preciso para llevar las estrategias de fomento a las regiones más apartadas, entre ellas las áreas de páramo. Se inicia así el desarrollo histórico de esta política pública en la zona de estudio ( ). Tabla 13. Desarrollo histórico de la política pública de fomento ganadero en el Páramo

de Guerrero

AÑO HECHO HISTÓRICO RELACIONADO CON LA POLÍTICA PÚBLICA ESCALA DE APLICACIÓN

1960 Se firma el Acta de Bogotá (base de la Alianza para el Progreso), la cual en su Título I "Medidas de mejoramiento social" incluye las condiciones de vida rural y el uso de la tierra; se destaca el punto de legislación sobre fomento y crédito agrícola (Villa, 1966).

Internacional

1961

El 4 de septiembre de 1961 el Congreso de E.E.U.U. expide la Ley de Ayuda Externa (87-195), que tiene como objetivo de la asistencia financiera "ayudar a los pueblos menos desarrollados a utilizar sus recursos y mejorar sus niveles de vida, a realizar sus aspiraciones de justicia, educación, dignidad y respeto como seres humanos y a establecer gobiernos responsables" (Villa, 1966, 226).

Internacional

1962 El 23 julio de 1962 se firma el convenio general No. 6595 para ayuda económica, técnica y afín entre el gobierno de E.E.U.U. y el gobierno de Colombia. Este fue el convenio marco para adoptar la Alianza para el Progreso en Colombia.

Nacional

1962

El 1 de agosto de 1962, el Congreso incluyó en la Ley de Ayuda Externa un nuevo Título relacionado exclusivamente con la Alianza para el Progreso y autorizó la asignación de 600 millones de dólares anuales, durante las vigencias 1963 a 1966, que se utilizarían solamente para fomentar el desarrollo económico de América Latina (Villa, 1966, 227).

Internacional

1962 A partir del año 1962 la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), creada por el gobierno de E.E.U.U. en 1961, y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) apoyan al gobierno colombiano en temas de desarrollo agropecuario (Villa, 1966).

Nacional

41 La razón social “Caja Agraria”, utilizada en este documento, generalmente hace referencia a la “Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero”. 42 La “Alianza para el Progreso” fue un programa de cooperación internacional diseñado por el gobierno de Estados Unidos con J.F. Kennedy a la cabeza, que básicamente pretendía (a través del apoyo financiero y el propio esfuerzo de los países beneficiarios) “sacar a los países de América Latina del subdesarrollo” y “librarlos de la amenaza del comunismo”. Kennedy se refería a este programa como un “vasto esfuerzo, sin parangón en magnitud y nobleza de intención”, al lanzarlo oficialmente el 13 de marzo de 1961 (Krause, 1963, 67).


55


1964 En 1964 la AID concedió a la Caja Agraria, a través del Export and Import Bank, un crédito por US$10 millones para la importación de maquinaría agrícola, repuestos y accesorios de origen "americano" (IICA. 1966b).

Nacional

196?43 Llegada de la Caja Agraria a la zona con la venta de insumos agrícolas y maquinaria. Regional

196? Entrada del pasto raigrás (Lolium sp.), por intermedio de FEDEPAPA y la Caja Agraria, así como de un mayor número de cabezas de ganado a la zona de Guerrero en Zipaquirá.

Local

1971 La Caja Agraria tiene un programa especial destinado a ofrecer a los campesinos colombianos semillas mejoradas. Este programa lo realiza CRESEMILLAS que es una entidad especializada, adjunta a la Caja, que cuenta con nueve plantas para su beneficio y clasificación (IICA, 1972, 14).

Nacional

1972 Las entidades oficiales del sector agropecuario, entre ellas la Caja Agraria, reciben apoyo financiero de la AID en el marco de la "Alianza para el Progreso" (Diario El Tiempo, 16 de marzo de 1972, página 1A-2A).

Nacional

1973 La Caja Agraria maneja la producción y distribución de semillas a escala nacional, entre ellas las de pastos (Diario El Tiempo, 22 de septiembre de 1973, pág. 9B). Nacional

1974 Se firma un convenio entre la Alcaldía de Zipaquirá y la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, con el objeto de suministrar insumos agrícolas a pequeños productores del municipio.

Local

197? Entrada de razas mejoradas de bovinos (Holstein) a través de préstamos de la Caja Agraria. Local

197? Entrada de la semilla de pasto raigrás (Lolium sp.), por intermedio de la Caja Agraria y FEDEPAPA, y consolidación de la actividad ganadera en la zona del Neusa (vereda Llano Grande44

Local del municipio de Tausa).


5.4.1.1 Problema público La misma Caja Agraria definía el problema que justificaba la política de fomento agropecuario como “el atraso y escasa formación del campesino colombiano que se encuentra por fuera de las técnicas de producción moderna”; esto según la entidad no permitía un incremento sostenido en la productividad del agro, acorde con las necesidades del país (IICA, 1966b, 211). La solución adoptada fue el paradigma de la Revolución Verde. 5.4.1.2 Actores Como autoridades político-administrativas se reconoce el Gobierno Nacional al firmar el convenio marco de la Alianza para el Progreso con los Estados Unidos y trazar los lineamientos de política acerca del manejo y destinación de los recursos recibidos y propios. En este caso cumplió un papel relevante la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, adscrita en ese momento al Ministerio de Agricultura, al coordinar la implementación de la política pública de fomento ganadero a escala nacional, regional y local; para este último nivel también se contó con la participación de la Alcaldía del municipio de Zipaquirá. Los grupos-objetivo a quienes se destinó esta política de fomento correspondieron primordialmente a los productores agropecuarios “sumidos en el atraso” y que, por tanto, 43 En este caso fue posible ubicar el hecho dentro de la década, pero no su año exacto. Por ello, en lugar del último dígito aparece un signo de interrogación. 44 La vereda Llano Grande hace parte de una integración denominada vereda Páramo Bajo en el estudio.

Continuación

56

frenaban el crecimiento del sector45

. En menor medida esta política también buscaba estimular la participación de la empresa privada en la producción y comercialización de agroinsumos (IICA, 1972).

Los beneficiarios correspondían a los mismos productores y al sector agropecuario en general, al “garantizar” la política de fomento un crecimiento económico sostenido para dicho sector. A escala regional y local (Páramo de Guerrero) se impulsó el desarrollo de la ganadería bovina, convirtiendo a este subsector en uno de los más importantes para la economía de los tres municipios en cuestión (Zipaquirá, Cogua y Tausa). Entre los actores terciarios se destaca el papel del gobierno de los Estados Unidos y sus agencias de cooperación internacional, en particular de la AID. También de la banca multilateral de fomento a través de entidades como el BIRF46

y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es de destacar, en la implementación de esta política pública, las acciones de una entidad gremial como FEDEPAPA al promover la venta y uso de semillas mejoradas de papa y pastos (específicamente de Lolium sp.)

5.4.1.3 Reglas institucionales formales La institucionalidad formal de la política de fomento ganadero, implementada en el Páramo de Guerrero en la décadas del sesenta y setenta, tuvo origen, a escala internacional, en el Programa de la Alianza para el Progreso y los mecanismos de cooperación del Gobierno de Estados Unidos hacia América Latina. En el caso de Colombia la Alianza se formalizó con la firma del convenio general No. 6595 para ayuda económica, técnica y afín entre ambos gobiernos (convenio marco para la adopción de la Alianza para el Progreso en Colombia). Este instrumento estableció los lineamientos generales de la ayuda y la contraprestación por parte del estado colombiano. Al interior de cada sector incluido en el Convenio, en este caso el agropecuario, se definieron los presupuestos y programas de la ayuda (Rivera, 2004)47

.

En cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de Agricultura coordinó la destinación de la ayuda y delegó en la Caja Agraria el uso de los recursos en temas de fomento agropecuario (IICA, 1966a). La Caja, mediante sus actividades de fomento y el establecimiento de almacenes agropecuarios en diferentes municipios del país (entre ellos Zipaquirá), hizo posible la llegada de especies mejoradas de ganado y pastos a la zona de estudio48

.

45 La carga ideológica de la época, basada en la corriente de pensamiento occidental, solo concebía posible la producción agropecuaria dentro de sistemas modernos que utilizaran las técnicas “más avanzadas”. 46 La importancia de este tipo de organizaciones es recordada a escala local: “Para la fecha de 1960-1962, llegaron tres personas (dos “Mister” -Mr. Terry y otro- y un antioqueño o costeño) llamadas “cuerpos de paz”, en compañía de otra entidad denominada “Reconstrucción Rural”, para formar las juntas de acción comunal. Además establecieron un almacén de insumos agrícolas, le enseñaron a los campesinos a sembrar y regalaron semillas de papa, trigo y maíz para hacer parcelas demostrativas” (entrevista realizada a productor agropecuario de 57 años, nativo de la vereda Páramo Alto del municipio de Cogua, el 9 de octubre de 2009). 47 Rivera (2004) calculó que durante las décadas del sesenta y setenta el sector agropecuario colombiano recibió por parte del gobierno de E.E.U.U., como cooperación financiera no reembolsable, recursos que actualizados al año 2003 ascendieron a US$824,59 millones (más de 2,37 billones de pesos colombianos). 48 En las entrevistas que recogen la historia de las veredas es recurrente el reconocimiento del papel de la Caja Agraria en el ingreso de agroinsumos y maquinaria a la zona. El 74% de los entrevistados que nombran a este actor, opinaron que los créditos que otorgaban tenían unos intereses demasiado altos.

57

En el tema específico de investigación y producción semillas mejoradas, incluyendo las de papa y Lolium sp., la Caja Agraria establece en el año 1970 el Programa CRESEMILLAS, que para 1972 contaba con nueve plantas de beneficio y clasificación (IICA, 1972, 14). La distribución de estas semillas se daba a través de la red de almacenes coordinada por el Departamento de Provisión Agrícola (Programa CRESEMILLAS, 1971)49

.

5.4.1.4 Reglas institucionales informales Aunque oficialmente la Alianza para el Progreso tenía el objetivo de “ayudar” a los países latinoamericanos en la superación del subdesarrollo, realmente pretendía establecer alianzas para combatir la “amenaza del comunismo”, tema especialmente sensible para los Estados Unidos debido al caso de Cuba (Villa, 1966). De acuerdo con Krause (1963, 73) “La premisa básica que contiene (la Alianza) es que, existen en la América Latina grandes trabas de características tan profundas que a menos que se proceda a cambiar estructuralmente a la región, se producirán explosiones drásticas de tipo político adversas a los intereses supremos de E.E.U.U.” Fuese cual fuese la intencionalidad de la Alianza, lo cierto es que el país y particularmente el sector agropecuario50

, recibieron recursos financieros y técnicos importantes que permitieron mejorar la productividad del sector. Esto se logró involucrando a los productores del agro en la “modernidad” de la Revolución Verde, dejando atrás prácticas productivas ancestrales que afectaban menos el entorno.

En el año 1966 la Caja Agraria definía su actividad de fomento agropecuario así: “La primera tarea (…) fue la de realizar una intensa campaña para acostumbrar al agricultor de escasa formación al uso de nuevas técnicas de cultivo, así como de fertilizantes y de elementos para combatir las plagas tropicales. Para esto organizó (la Caja) un grupo de técnicos que se encargarían de aleccionar al sector campesino del país. El campesino captó rápidamente los nuevos procedimientos y la utilidad y conveniencia de las prácticas modernas por el provecho que ellas le producían” (IICA, 1966b, 211-212). La función de fomento estaba ligada con la de provisión: “El Departamento de Provisión agrícola de la Caja Agraria, por intermedio de sus oficinas y almacenes en todo el país, le suministra a los productores los matamalezas, insecticidas, abonos, maquinaria y todos los elementos necesarios para obtener mejores cosechas” (Programa CRESEMILLAS, 1971). Efectivamente, en el Páramo de Guerrero los productores fueron adoptando estas formas de producción. Para la época, se describe el trabajo en los potreros así: “rozar el monte y sembrar… sacar ya la sementera que se le echara… traer digamos pasto ("datilis"51

49 Para el año 1960 la Caja Agraria atendía el 80% de la demanda de fertilizantes a escala nacional; esta participación fue disminuyendo con el tiempo, a medida que aumentaba la de la empresa privada (IICA, 1966b).

, poa y raigrás, llevados por la Caja Agraria) por allá donde hubiera potreros, por allá comprar pasto y traerlo y regarlo ahí… y de ese pasto ya dejaba uno el pedazo que madurara y listo” (…) “compré una máquina para fumigar que costó $14 en el almacén de la Caja en Zipaquirá…

50 El tema agropecuario era relevante en la Alianza para el Progreso porque se reconocía que un “clima favorable” en las zonas rurales era un factor que generaba estabilidad en lo político (Villa, 1966). 51 Se hace referencia a la gramínea Dactylis glomerata, conocida como pasto azul.

58

igual ya se sembraba con abono… se compraba un bulto y se sembraba dos cargas… y se empezó a producir más” 52

.

Otro productor comentó que “… más o menos hace treinta y cinco años que sembraron la última vez y ya no dio muy bien, acabaron con esa vaina del trigo. Entonces fue cuando empezaron a decir que era mejor sacarle a… Ah, ¿sabe también por qué no sembraron más trigo?, porque fue cuando ya llegó la semilla del pasto raigrás, y entonces decían: el trigo demora 10 meses y el pasto raigrás demora 3 meses en apastar, en 10 meses le sacamos tres o cuatro pastadas, entonces nos va mejor en las vacas de leche que en el trigo… entonces ya principiaron a no más trigo que porque era muy costoso” (…) “Eso uno compraba las semillas también en los depósitos de Fedepapa… La Caja Agraria fue la primera que las trajo… Antes de eso era la Caja Agraria que era la que manejaba los abonos, ahora que me acuerdo. Tocaba en la Caja comprar los abonos y los químicos…” 53

5.4.2 Política pública de caminos vecinales (1960-1988) En forma complementaria al mejoramiento técnico de la actividad ganadera en el Páramo de Guerrero, producto de la política de fomento, la mejora en la infraestructura vial a escala veredal contribuyó ampliamente con el crecimiento de esta actividad productiva. Esta política pública nació con la creación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FCV) en el año 1961, vinculado al Ministerio de Obras Públicas y con la función principal de fomentar la construcción, el mejoramiento y la conservación de caminos vecinales o de carácter regional54

, de acuerdo con la planeación del Ministerio y la cooperación de departamentos y municipios (FCV, 1990).

Al igual que en el caso anterior, la política de caminos vecinales se vio impulsada por los recursos de la Alianza para el Progreso, dando así inicio a un amplio programa de construcción y mejoramiento de vías de penetración, entre ellas las que llevaban al Páramo de Guerrero (Tabla 14). Tabla 14. Desarrollo histórico de la política pública de caminos vecinales en el Páramo

de Guerrero


1960 Se firma el Acta de Bogotá; en su Título I "Medidas de mejoramiento social" incluye las condiciones de vida rural y el uso de la tierra; se destaca el punto referente a la construcción de carreteras, ya sean de penetración o de comunicación de los centros productores con los de consumo (Villa, 1966).

Internacional

52 Entrevista sobre la historia de la vereda Guerrero Occidental de Zipaquirá, realizada a un habitante y productor de 80 años, el día 7 de septiembre de 2009. 53 Entrevista sobre la historia de la vereda Llano Grande de Tausa, realizada a un habitante y productor de 69 años, el día 30 de marzo de 2009. 54 El FCV definía como camino vecinal “al que va de una población o una vereda a otra vereda o población; al que une una población con cualquier punto de otra vía, así como aquel que une dos vías de comunicación. Puede ser considerado camino vecinal el que se dirige a centros de interés, bien sea en el aspecto de colonización, bien en el de creación de riquezas o bien con algún propósito definido de carácter turístico” (FCV, 1990, 1).


59


1960 Mediante Decreto 1650 del 14 de julio de 1960, expedido por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, se crea el Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Nacional

1961

Mediante la Ley 3 de 1961 se creó la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR). Originalmente la entidad cumplía con actividades de fomento al desarrollo, entre las cuales se destacó el asocio con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para construir 190 Km de vías en su jurisdicción (IICA, 1996c).

Regional

1961

El 4 de septiembre de 1961 el Congreso de E.E.U.U. expide la Ley de Ayuda Externa (87-195), que tiene como objetivo de la asistencia financiera "ayudar a los pueblos menos desarrollados a utilizar sus recursos y mejorar sus niveles de vida, a realizar sus aspiraciones de justicia, educación, dignidad y respeto como seres humanos y a establecer gobiernos responsables" (Villa, 1966, 226).

Internacional

1962 El 23 julio de 1962 se firma el convenio general No. 6595 para ayuda económica, técnica y afín entre el gobierno de E.E.U.U. y el gobierno de Colombia. Este fue el convenio marco para adoptar la Alianza para el Progreso en Colombia.

Nacional

1962

El 1 de agosto de 1962, el Congreso incluyó en la Ley de Ayuda Externa un nuevo Título relacionado exclusivamente con la Alianza para el Progreso y autorizó la asignación de 600 millones de dólares anuales, durante las vigencias 1963 a 1966, que se utilizarían solamente para fomentar el desarrollo económico de América Latina (Villa, 1966, 227).

Internacional

1962 Se fortalece el plan vial nacional con la construcción de varias carreteras y caminos vecinales en cuya ejecución se invierten dineros del programa de la Alianza para el Progreso, de la Nación y los departamentos (Diario El Tiempo, 22 de diciembre de 1962, página 30).

Nacional

1966 Expedición del Acuerdo 6 de 1966 del Concejo Municipal de Zipaquirá, por el cual se ordena la apertura de unas vías y se dan unas autorizaciones. Local

1967 El BID otorga un crédito de US$12 millones para apoyar el Plan Vial del Fondo de Caminos Vecinales (Diario El Tiempo, 12 de diciembre de 1967, página 4). Nacional

196? Entrada de Caminos Vecinales con maquinaria para el mejoramiento de carreteras en el páramo, la cual también se utilizaba para "tumbar monte" y establecer áreas de cultivo.

Regional

196? Ampliación de los carreteables que conducen desde Zipaquirá a Pacho y San Cayetano. Regional

1971 Los Ministerios de Obras Públicas y de Agricultura, conjuntamente con la Federación Nacional de Cafeteros, suscribieron un Acuerdo el 5 de noviembre de 1971 y crearon el programa “pica y pala” para dar trabajo a las familias campesinas55

Nacional

(FCV, 1990).

1976 El Fondo Nacional de Caminos Vecinales recibe apoyo de la Caja Agraria para la construcción de caminos veredales y vías de penetración en el departamento de Cundinamarca (Diario El Tiempo, 21 de diciembre de 1976, página 4A).

Regional

1977 El Fondo Nacional de Caminos Vecinales recibe apoyo técnico y financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) (Diario El Tiempo, 11 de diciembre de 1977, página 13B).

Nacional

1977 Expedición del Acuerdo 29 de 1977 del Concejo Municipal de Zipaquirá por el cual se crea el instituto de planeación y desarrollo de Zipaquirá. Local

197? Mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios en el área de influencia de la represa del Neusa, gracias a la CAR. Local

1988 Reestructuración del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (Decreto 1300 del 1 de julio de 1988 - Ministerio de Transporte). Nacional

198? Convenio entre el municipio de Zipaquirá y el Fondo de Caminos Vecinales para el arreglo de vías veredales. Local

198? Mejoramiento de la infraestructura vial en la vereda Guerrero Oriental del municipio de Zipaquirá. Local


55 Este programa consistía en la utilización de mano de obra campesina de la región directamente favorecida con la construcción de la vía, contratada sin ningún vínculo laboral y remunerada por su labor (FCV, 1990).

Continuación

60

5.4.2.1 Problema público Ante el aislamiento de las comunidades rurales y de los habitantes de las zonas marginadas del país, muchas de ellas con gran potencial en la producción agropecuaria, a finales de los años cincuenta el Ministerio de Obras Públicas diagnosticó la necesidad de una política y de crear una entidad que se dedicara exclusivamente a la construcción de caminos vecinales. “De tal forma que mediante los caminos vecinales las regiones más apartadas de los centros de consumo logren su desarrollo, pues las vías de comunicación permiten y justifican el desenvolvimiento de una producción determinada” (FCV, 1990, 1)56

.

5.4.2.2 Actores El Gobierno Nacional (firmante del convenio de la Alianza para el Progreso), el Ministerio de Obras Públicas de la época (formulador de la política de vías y transporte) y el FCV (ejecutor de la política de caminos vecinales) participaron como autoridades político-administrativas en el proceso de esta política pública. Por intermedio del FCV y sus agencias departamentales y municipales, las comunidades hacían la solicitud de construcción o mejoramiento de la vía y, en caso de ser aprobada, participaban en la ejecución de las obras con su propio trabajo (Figura 10). En este proceso, el FCV contaba con el apoyo técnico y financiero de departamentos, municipios y, en el caso de Cundinamarca, también intervenía la CAR. Así se construyeron la mayor parte de las vías que llevan al Páramo de Guerrero57

.

Los grupos-objetivo y, a la vez, beneficiarios de esta política correspondieron a los habitantes de las zonas objeto de las mejoras en infraestructura vial, quienes con su propio esfuerzo “ayudaron a salir del aislamiento a sus regiones”. Específicamente en el Páramo de Guerrero, los productores se vieron beneficiados en la comercialización de sus productos con la construcción de caminos vecinales: “Ya entró la carretera y entonces ya siguieron apareciendo los carros negociantes de leche, porque aquí primero…hasta el puente, el puente del Borracho, venían los carros” (…) “Y la gente principiaron a negociar aquí en leche, digamos yo le compro leche a tal, usted me deja una ventaja y en un burrito iba y le sacaba la leche ahí. Toda esa gente del lado del Salitre y de arriba, bajaban la leche ahí. A medida que arreglaron la carretera, hicieron puentes y echaron para este lado, pues ya siguieron pasando carros y ‘que apareció un carro más’ y ‘que si la leche no me la paga a esto se la paso al otro’, y así” 58

.

56 Esta visión del desarrollo como producto de la realización de obras públicas, entre ellas la infraestructura vial, también hizo parte de la carga ideológica de la Alianza para el Progreso. 57 Al respecto un productor de Cogua señala que “otra entidad que llegó a la zona en los sesentas fue caminos vecinales… llevó bulldozer para hacer explanaciones y ayudar a la siembra… y claro, a la construcción de caminos” (…) “La función de las juntas de acción comunal era que hicieran la mitad del trabajo… una parte caminos vecinales, otra las juntas… con este proceso se hicieron las carreteras de la vereda” (entrevista realizada a productor agropecuario de 57 años, nativo de la vereda Páramo Alto del municipio de Cogua, el 9 de octubre de 2009). 58 Entrevista realizada a un habitante y productor de la vereda Llano Grande de Tausa, de 69 años, el 30 de marzo de 2009.

61

Figura 10. Ilustración sobre la forma de construcción de los caminos vecinales en 1962

Fuente: FCV (1962).

Al igual que en el caso de la política de fomento agropecuario, se reconocen como actores terciarios al gobierno de Estados Unidos, especialmente con la AID, y a los organismos relacionados con la banca de fomento (BIRF, BID y Banco Mundial). También se destaca el papel de los proveedores de maquinaria e insumos requeridos para las obras. 5.4.2.3 Reglas institucionales formales En la escala internacional (Alianza para el Progreso) la política pública de caminos vecinales siguió las mismas reglas institucionales definidas en el numeral 5.4.1.3. A escala nacional y de acuerdo con la destinación de los recursos para el sector de obras públicas, el Ministerio delegó la función de construcción y mejoramiento de las vías de penetración en el FCV. En cumplimiento de sus funciones, el FCV, con apoyo de las autoridades territoriales y de las mismas comunidades beneficiarias, llevó a cabo la construcción de parte de las vías que llegaron hasta el Páramo de Guerrero, permitiendo así el incremento en las actividades comerciales de los productos agropecuarios allí generados. Junto con el ingreso de especies mejoradas de pastos y ganado, este factor fue esencial para el crecimiento de la ganadería bovina en la zona de estudio.

62

5.4.2.4 Reglas institucionales informales Las instituciones informales establecidas por el programa de Alianza para el Progreso se definieron en el numeral 5.4.1.4., donde se liga el desarrollo con la ejecución de obras de infraestructura (Krause, 1963). En este contexto, la construcción de caminos vecinales era vista como una de las soluciones a los problemas del subdesarrollo: “Los caminos vecinales han contribuido a integrar las zonas marginadas a la vida nacional, a ampliar la frontera agrícola, a incrementar la productividad; igualmente han facilitado la prestación de otros servicios para llevar a las zonas apartadas salud, educación, crédito y asistencia técnica entre otros servicios, también han facilitado el mercadeo de los productos en las zonas campesinas disminuyendo los altos costos de transporte” (FCV, 1990, VII). Efectivamente, este hecho (el mejoramiento en la infraestructura vial) fue bien visto por los pobladores del Páramo de Guerrero: “Esta carretera llegó a Tausa en el 65. ¡Y no me la cree!, hay otro cuento rebonito, que esta carretera… póngale cuidado que cuando cerraron las minas de Nemocón, las de sal de Nemocón, no echaron toda esa gente, no la pensionaron, ni la botaron, ni la liquidaron. ¿Sabe qué hicieron?, en dos camiones los traían, y la carretera de Pozo Hondo… ¿si sabe dónde es Pozo Hondo?, al lado de allá de la escuela de Páramo Bajo… a bajar a Tausa, allá no le metieron un bulldozer: pica y pala, carretilla con todos los obreros, ¡hágale! (…) y llegó esa carretera a Tausa a pica y pala, ningún bulldozer le metieron a esa vainas. (…) entonces fueron 6 kilómetros de carretera que hicieron a pica y pala los obreros” 59

.

5.4.3 Política pública de áreas protegidas de carácter municipal (1990-1999) La tercera política pública priorizada mediante las diferentes fuentes de información consultadas, corresponde al proceso de declaratoria de áreas protegidas a escala municipal60

Tabla 15

en la zona de estudio. Este proceso se originó en el interés de las autoridades municipales de Cogua y Zipaquirá para establecer zonas de protección de los recursos hídricos en su territorio, y fue apoyado por habitantes interesados en los temas ambientales y por la CAR, entidad que finalmente hizo la declaratoria ( ). 5.4.3.1 Problema público Los daños ecosistémicos, muchos de ellos de carácter irreversible, provocados por actividades antrópicas realizadas de manera continua e incontrolada, llevaron a que las autoridades municipales y ambientales iniciaran las gestiones para establecer zonas de protección hídrica en el Páramo de Guerrero. “El área tiene una especial importancia hidrológica e hidrogeológica, representada por los humedales, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos; por lo tanto, es prioritario proteger las cuencas hidrográficas superiores, de las cuales depende el agua para abastecer a los acueductos veredales y municipales de la región” (CAR, 1992a, 1). 59 Entrevista realizada en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa, a un habitante de 69 años, el día 30 de marzo de 2009. 60 Para la época (principios de los años noventa), la base jurídica de la declaratoria de áreas protegidas en los municipios se encontraba en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974) y en los artículos 8, 79, 80, 95 y 334 de la Constitución Política de Colombia.

63

Tabla 15. Desarrollo histórico de la política pública de áreas protegidas en el Páramo

de Guerrero


199? La Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Cundinamarca inicia el proyecto “Adquisición de áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua al municipio”.

Departamental

199? Inicio del proceso de compra de predios a los productores para el establecimiento de las zonas de reserva forestal. Regional

1990 Expedición del Acuerdo 022 del 3 de diciembre de 1990 del Concejo Municipal de Cogua, “Por medio del cual se diseñan estrategias de recuperación y conservación del medio ambiente”.

Local

1992 Expedición del Acuerdo No. 06 del 26 de mayo de 1992 de la CAR, “Por medio del cual se declara y alindera como zona de reserva forestal protectora la cuenca de las quebradas Honda y Calderitas, ubicada en jurisdicción del municipio de Cogua, y se adoptan otras determinaciones”.

Regional

1992

Expedición del Acuerdo No. 16 del 10 de noviembre de 1992 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se determina el uso del suelo en la zona de reserva hídrica del Páramo de Guerrero, declarando áreas de reserva natural protectora y de utilidad pública unos predios por parte del municipio y se dictan otras disposiciones”.

Local

1992

Expedición del Acuerdo No. 17 del 20 de noviembre de 1992 de la CAR, “Por medio del cual se declara como reserva forestal protectora los terrenos que conforman la cuenca de la laguna de Pantano Redondo y el nacimiento del río Susaguá, ubicados en el municipio de Zipaquirá, y se adoptan otras determinaciones”.

Regional

1992 Expedición del Acuerdo No. 013 del 15 de diciembre de 1992 del Concejo Municipal de Cogua, “Por medio del cual se ordena desarrollar el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora de Cogua, Cundinamarca”.

Local

1998 Expedición del Acuerdo No. 19 del 9 de octubre de 1998 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se declaran unos predios de utilidad pública por parte del municipio de Zipaquirá, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”.

Local

1998 Proyección del Distrito de Manejo Integrado de Páramo de Guerrero, Guargua y Laguna Verde (CAR, 1998). Regional

1999 Convenio Interadministrativo No. 279 de 1999, suscrito entre el departamento de Cundinamarca , la CAR, los municipios de Albán, Cogua, Guatavita y Zipaquirá, y la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, cuyo fin es la adquisición de predios para conservación de recursos hídricos.

Regional

1999 Expedición del Acuerdo No. 30 del 10 de diciembre de 1999 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se autoriza al alcalde municipal para adquirir terrenos en el Páramo de Guerrero para conformar reservas naturales protectoras, se le otorgan facultades y se dictan otras disposiciones”.

Local


5.4.3.2 Actores La CAR y las administraciones municipales de Cogua y Zipaquirá actuaron como autoridades político-administrativas en la formulación e implementación de la política pública de áreas protegidas, iniciada en la década del noventa en el Páramo de Guerrero. La Gobernación de Cundinamarca, por intermedio de la Secretaría de Medio Ambiente y la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, constituyó una coalición con la CAR y los municipios para la compra de predios destinados a conformar las áreas de reserva.

64

Los grupos-objetivo de esta política fueron los productores agropecuarios (paperos y ganaderos) y los mineros, quienes originaron el problema público al ejercer presión sobre los recursos objeto de la protección (básicamente fuentes de agua y recursos forestales). Entre los beneficiarios del establecimiento de las áreas protegidas a escala municipal se destacaron los habitantes de ambos municipios y de otras regiones del país, al poder disfrutar de las funciones de contemplación y recreación que tales áreas ofrecen. En este mismo sentido, universidades y otros centros de investigación han llevado a cabo diversos trabajos académicos en las zonas de reserva, principalmente en la de Cogua. Como actores terciarios se pueden ubicar las ONGs de carácter ambiental, como Conservación Internacional Colombia, quienes justifican su actividad en la prioridad dada a la protección por encima de estrategias de uso productivo sostenible. 5.4.3.3 Reglas institucionales formales La institucionalidad formal de esta política pública para la zona de estudio se ubicó en el año 1990, cuando debido al grave deterioro de los recursos naturales del municipio, el Concejo Municipal de Cogua expide el Acuerdo 022 del 3 de diciembre de 1990, “Por medio del cual se diseñan estrategias de recuperación y conservación del medio ambiente”. El Acuerdo establece algunas estrategias para frenar o evitar este proceso de deterioro, entre las cuales se destacan (Concejo Municipal de Cogua, 1990): • Elaborar y aplicar la reglamentación para el uso y manejo racional de los recursos agua,

suelo y bosques del municipio. • Iniciar la reforestación protectora de todos los nacimientos hídricos y márgenes de

quebradas y ríos. • Establecer el vivero municipal y viveros veredales manejados por las comunidades. • Declarar zona de reserva natural protectora el área de nacimientos hídricos que abastece

las veredas Quebrada Honda, El Altico, La Plazuela, Barroblanco y Rincón Santo. • Iniciar las diligencias correspondientes para la negociación y adquisición de los predios

que harán parte de esta reserva natural protectora. • Autorizar al alcalde municipal para hacer los manejos presupuestales necesarios para la

adquisición de estos predios. Lo anterior representó el punto de partida para solicitar a la CAR la declaración de la reserva forestal del municipio61

61 Una descripción detallada del proceso de declaratoria de la reserva forestal de Cogua se presenta en Cubillos (2002) y Fundación Escuela de la Naturaleza (2004).

, la cual se formalizó en el Acuerdo No. 06 del 26 de mayo de 1992 de la CAR, “Por medio del cual se declara y alindera como zona de reserva forestal protectora la cuenca de las quebradas Honda y Calderitas, ubicada en jurisdicción del municipio de Cogua, y se adoptan otras determinaciones”, ratificado mediante resolución ejecutiva de la Presidencia de la República No. 157 del 30 de diciembre de 1992. Según Cubillos (2002) el 45% del área de la reserva corresponde a propiedades del municipio, 35% a la Gobernación de Cundinamarca, 15% a la CAR y el 5% restante son predios de particulares.

65

En el caso de Zipaquirá por solicitud de la alcaldía municipal a la CAR, se declara como reserva forestal protectora los terrenos que conforman la cuenca de la laguna de Pantano Redondo y el nacimiento del río Susaguá (Acuerdo No. 17 del 20 de noviembre de 1992 de la CAR); decisión ratificada mediante resolución ejecutiva de la Presidencia de la República No. 24 del 1 de febrero de 1993. Esta zona comprende una extensión de terreno de 1361,2 hectáreas (CAR, 1992b). A partir de la declaratoria de la CAR, los Concejos de ambos municipios hicieron lo propio y, en el caso de Cogua, se ordenó la elaboración e implementación del plan de manejo para la zona de reserva (Acuerdo No. 013 del 15 de diciembre de 1992 del Concejo Municipal de Cogua). A la fecha (2010) este plan aún se encuentra en proceso de implementación62

. En los años posteriores a la declaratoria, y según los lineamientos establecidos por la CAR, se continuó con la compra de predios de interés para la protección de recursos hídricos, consolidando de esta forma el objetivo por el cual se establecieron las áreas protegidas ubicadas en el Páramo de Guerrero.

Aunque todo este proceso no ha estado exento de conflictos con las comunidades afectadas (productores agropecuarios y mineros), con el paso de los años algunos productores han aceptado las restricciones impuestas en las áreas de reserva: “la reserva llegó para bien, igual allá como ya no se trabaja… el municipio cercó toda la reserva… pero eso ha sido bueno para la vereda” 63

.

5.4.3.4 Reglas institucionales informales Gran parte de los conflictos presentados entre las estrategias de protección de los ecosistemas de páramo y el desarrollo de actividades económicas generadoras de diferentes niveles de impactos ambientales, pasa por la concepción misma de “páramo”. En el caso estudiado, la autoridad ambiental concibe el páramo desde un punto de vista biofísico: zonas ecológicas y bioclimáticas referidas a regiones montañosas por encima del límite superior del bosque alto andino (se ubica desde los 3200-3300 m.s.n.m. hasta el límite inferior de la nieve a 4700-4800 m.s.n.m. en el norte de los Andes) (CAR, 2001). Los factores culturales se invisibilizan en esta definición; esta es la razón por la cual las comunidades que habitan los páramos se sienten excluidas de los procesos de gestión propuestos desde la política pública, los cuales se basan únicamente en un criterio “genérico” de altitud para delimitar y gestionar tales territorios. Se desconocen entonces las formas de construcción cultural del territorio, donde las comunidades conciben el páramo de formas diversas, ya sea con una visión romántica: “el páramo es lo más bello que tenemos… porque hemos tenido árboles, hemos tenido agua… es muy sano”, o con una productivista: “el páramo ha sido una belleza digamos para la agricultura, para todo… pero de páramo queda el nombre de la vereda… hoy en día es una

62 Entrevista realizada a Mario Alonso Cubillos M., asesor de la Alcaldía de Cogua en temas de medio ambiente, el día 9 de junio de 2010. 63 Entrevista realizada a tres habitantes de la vereda Ventalarga en el municipio de Zipaquirá, con edades que oscilaban entre 40 y 60 años, el día 3 de septiembre de 2009.

66

sabana…está muy apotrerado todo… yo creo que volveríamos a conocer este páramo si lo reflorestamos (reforestamos)” 64

.

En este escenario predominan las relaciones de tipo conflictivo entre la CAR y las comunidades productivas del Páramo de Guerrero, a tal punto que es necesaria la mediación de las autoridades municipales para buscar algún tipo de solución65. No obstante, la solución definitiva a estos conflictos puede provenir de la voluntad de cambio expresada por los mismos productores: “yo le propondría a la CAR que la comunidad se comprometa a cercar los nacederos y a tener todo y no ‘romper’ más páramo… pero que nos dejaran trabajar en cuanto sea lo que se tiene apotrerado…porque según el gobierno que no compra las tierras entonces uno de qué va a vivir, si uno tiene la vaquita y no tiene laya de que va a vivir…solamente que el gobierno le arreglara a uno algún sueldo… pero yo estoy de acuerdo con que siga la reforestación para que de aquí a mañana haya agua…” 66

. Mientras no sean consideradas estas reglas informales, por las cuales se rigen los actores clasificados como grupos-objetivo, es prácticamente imposible que la política pública de áreas protegidas en el Páramo de Guerrero alcance los resultados esperados.

5.4.4 Política pública de descentralización del servicio de asistencia técnica agropecuaria (1989-2004)

En un proceso casi simultáneo al anterior (áreas protegidas) se implementó la política pública de prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria a escala municipal, el cual fue rápidamente adoptado por parte de los tres municipios de la zona de estudio (Tabla 16). Es decir, que mientras por un lado los productores eran presionados a modificar sus actividades hacia la protección de ecosistemas, por el otro recibían el servicio gratuito de asistencia técnica para aumentar su productividad. Esta dicotomía en la política pública no dejó de generar conflictos. 5.4.4.1 Problema público Según lo indicó en su momento el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR, 1989), la política de descentralización del servicio de asistencia técnica agropecuaria tiene su origen en la necesidad de modernizar el sector rural a escala municipal, ya que se requiere fomentar la producción a fin de lograr el autoabastecimiento alimentario y el mejoramiento de los niveles de rendimiento social y económico de dicho sector, mediante la modernización y actualización de la tecnología aplicable a la explotación agrícola, pecuaria, forestal y piscícola. El problema público por resolver es marcadamente productivista.

64 Entrevista realizada en la vereda Guerrero Oriental de Zipaquirá a una mujer de 80 años y su hijo de 50, nativos de la vereda, el día 23 de septiembre de 2009. 65 En los resultados de las entrevistas es evidente que la opinión de los productores acerca de la CAR ha variado con el tiempo; en los años sesentas y setentas, cuando la entidad cumplía actividades de fomento al desarrollo, la opinión era positiva en la medida que la CAR apoyaba la realización de obras de infraestructura básica y las mismas actividades agropecuarias. Con el cambio de naturaleza jurídica (producto de la Ley 99 de 1993) hacia autoridad ambiental con funciones de control, la percepción se tornó negativa, ya que los productores siguen viendo a la entidad como una organización que le impone restricciones a sus actividades productivas. 66 Entrevista realizada en la vereda Guerrero Oriental de Zipaquirá a un habitante y productor nativo de la vereda, de 50 años de edad, el día 23 de septiembre de 2009.

67

Tabla 16. Desarrollo histórico de la política pública de descentralización de la asistencia técnica agropecuaria en el Páramo de Guerrero


1989 El Decreto 1946 de 1989 reglamentó la conformación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) y el Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (SINTAP), para que los municipios pudieran asumir adecuadamente la responsabilidad de dicho servicio.

Nacional

1990 Creación de las UMATA y cambio del paradigma de apoyo estatal a la actividad agropecuaria hacia el asistencialismo técnico. Esto como resultado del proceso de descentralización administrativa del Estado colombiano en el año 1990 (Mesa, 1994).

Nacional

1991 Reglamentación de las UMATA a través del Decreto 2379 de 1991 sobre asistencia técnica agropecuaria a pequeños productores. Nacional

1992 Expedición del Acuerdo No. 001 del 4 de marzo de 1992 del Concejo Municipal de Cogua, “Por medio del cual se crea la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria”.

Local

1992 Expedición del Acuerdo No. 002 del 28 de agosto de 1992 del Concejo Municipal de Cogua, “Por medio del cual se constituye la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria del municipio de Cogua, se otorgan algunas facultades y se deroga el Acuerdo 001 del 4 de marzo de 1992”.

Local

1992 Expedición del Acuerdo No. 5 del 17 de septiembre de 1992 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por medio del cual se constituye la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria del municipio de Zipaquirá y se otorgan algunas facultades”.

Local

1994 Expedición del Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 101 de 1993 y se dictan algunas disposiciones sobre tecnología y asistencia técnica”.

Nacional

1994 El Fondo DRI (Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural) financia las actividades de asistencia técnica agropecuaria de los municipios a través de las UMATA.

Nacional

1995 Realización del primer censo nacional de las UMATA (Vargas, 1996). Nacional

199? Inicio de los procesos de capacitación a través de las UMATA en el Páramo de Guerrero. Local

2001 Las UMATA (principalmente las de Zipaquirá y Cogua) asumen las funciones ambientales en los municipios. Local

2004 Inicio del proceso de “desmonte” de las UMATA en los municipios de la zona de estudio. Local


5.4.4.2 Actores Las autoridades político-administrativas de esta política pública fueron el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en su papel de formulador de la política, las administraciones municipales en la implementación y las mismas UMATA como prestadoras del servicio de asistencia técnica agropecuaria a escala municipal. Como en el caso de la política de caminos vecinales, los pequeños productores del agro eran, a la vez, el grupo-objetivo y beneficiario de la descentralización de la asistencia técnica para el sector. Es decir, que originaban el problema público con su “bajo nivel de modernización” y, al mismo tiempo, eran objeto del servicio en forma gratuita.

68

Dentro de los actores terciarios se destaca el Fondo DRI (ente financiador parcial de las UMATA) y las entidades generadoras de tecnología como el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), siendo posteriormente asumida esta función por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA). 5.4.4.3 Reglas institucionales formales El MADR (1989) dirigió la institucionalidad formal de esta política a apoyar a los municipios para la adecuada prestación del servicio de asistencia técnica directa a pequeños productores, que les había sido atribuido por la ley. Con base en el Decreto 2379 de 1991, el Concejo Municipal de Cogua (1992) estableció que el objetivo de la UMATA era prestar asistencia técnica agropecuaria mediante el servicio de asesoría, capacitación, consultoría y aplicación de métodos con el fin de hacer más eficientes los sistemas de producción y comercialización de los pequeños productores, haciendo uso racional de los recursos naturales y del medio ambiente. Entre las funciones definidas para la UMATA se destacaron la elaboración y puesta en marcha del programa agropecuario municipal (PAM), la organización del sistema de información municipal (en los niveles geofísico, productivo y de comercialización) y la definición de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) del municipio. Se estableció que el servicio de asistencia técnica para pequeños productores sería gratuito, mientras para medianos y grandes tendría un costo. Los Concejos de Zipaquirá y Tausa siguieron los mismos lineamientos para constituir sus respectivas UMATA. De acuerdo con Vargas (1996) uno de los factores clave para el éxito de la política de descentralización en la asistencia técnica agropecuaria fue una adecuada relación UMATA – beneficiarios. Este objetivo se vio truncado debido a las dificultades en la identificación de los verdaderos beneficiarios67

. Finalmente, este y otros inconvenientes llevaron al Gobierno Nacional a desmontar la política pública de las UMATA en el año 2004; en el caso de los tres municipios del área de estudio, sus funciones fueron asumidas por las secretarías o gerencias que manejaban los temas agropecuarios.

5.4.4.4 Reglas institucionales informales El objetivo inicial de las UMATA fue entregar a los pequeños productores las recomendaciones tecnológicas más apropiadas para sus explotaciones agropecuarias, de tal forma que les garantizara la ganancia de conocimientos para lograr el mejoramiento de la producción. Se partía entonces de una concepción del conocimiento tradicional o ancestral del campesino colombiano como equivocado, lo cual tuvo una fuerte contradicción con los mismos lineamientos de la política definidos por el MADR (1989, 2): “La tecnología dirigida a áreas de economía campesina tendrá en cuenta las experiencias acumuladas de los pequeños productores y su participación en el proceso de investigación, dentro de un marco integral que incluya, además del perfeccionamiento técnico, el mejoramiento de sus niveles

67 Algunos de los productores entrevistados en el Páramo de Guerrero corroboran esta afirmación al recalcar que muchos de los beneficios dirigidos a los pequeños productores, los recibieron los grandes con el beneplácito de las autoridades municipales. Como ejemplo citan el préstamo de los tractores para las labores agrícolas.

69

de ingreso y de sus condiciones de vida y que permita la acumulación de capital sobre los niveles de subsistencia”. En la práctica, este proceso integral en la transferencia de tecnología agropecuaria nunca se dio, y así lo confirman los productores del Páramo de Guerrero: “Las recomendaciones de la UMATA nunca nos sirvieron… La UMATA no está capacitada para dar asesoría a agricultores” 68

.

5.4.5 Política pública de ordenamiento territorial (1997-2003) Originalmente pensada como la estrategia de armonización entre los objetivos económicos y ambientales en el uso del espacio, la política pública de ordenamiento territorial emergió como una necesidad estratégica de desarrollo en la Constitución de 1991 y en la Ley 99 de 1993. No obstante, el curso de la política dio un salto hacia lo operativo (planes de ordenamiento) sin pasar por la requerida expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que marcara el rumbo a seguir y los tiempos pertinentes para la implementación de la política por parte de los entes territoriales. De acuerdo con Rubio (2004) esta ley orgánica aún es necesaria y esperada, ante la dispersión de la legislación sectorial. En este contexto, como se describe en la tabla 17, la CAR y los tres municipios de la zona de estudio desarrollaron el proceso según la formalidad institucional establecida, creando así un nuevo paradigma en el uso del territorio y particularmente del Páramo de Guerrero.

Tabla 17. Desarrollo histórico de la política pública de ordenamiento territorial en el Páramo de Guerrero


1997 Expedición de Ley General de Ordenamiento Territorial (388 de 1997) y decretos reglamentarios. Nacional

1998 Expedición por parte de la CAR de los determinantes ambientales para la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en los municipios dentro de su jurisdicción (Acuerdo 16 de 1998).

Regional

1999 Concertación y aprobación del POT de Zipaquirá por parte de la CAR (Resolución 1839 de 1999). Regional

2000 Acuerdo No. 12 del 12 de julio de 2000 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Zipaquirá y se dictan otras disposiciones”.

Local

2000 Acuerdo No. 22 del 21 de septiembre de 2000 del Concejo Municipal de Cogua, “Por el cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) del municipio de Cogua y se dictan otras disposiciones”.

Local

2000 Acuerdo No. 028 del 29 de diciembre de 2000 del Concejo Municipal de Tausa, “Por el cual se adopta el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Tausa y se dictan otras disposiciones”.

Local

2002 El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) solicita aclaraciones acerca de las quejas de las comunidades productivas de Cogua sobre el PBOT. Local

2003 Expedición de la Resolución 0964 del 19 de agosto de 2003 de la CAR, “Por la cual se declara concertada y aprobada la propuesta de revisión excepcional y ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Zipaquirá”.

Regional

68 Entrevista realizada a productor y concejal de 34 años de edad, en la vereda Páramo Alto del municipio de Cogua, el 1 de octubre de 2009.


70


2003 Acuerdo No. 08 del 29 de agosto de 2003 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se adoptan los ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Zipaquirá y se dictan otras disposiciones” (versión vigente del POT).

Local

200? Socialización de los ajustes realizados a los planes de ordenamiento, sin la debida ejecución de los procesos de concertación con las comunidades. Local


5.4.5.1 Problema público La formulación de la política de ordenamiento territorial tuvo origen en la necesidad de mejorar la planificación socioeconómica de los entes territoriales, problema ampliado por la dispersión de las políticas sectoriales. “Su justificación está en la armonización de normas de planeación, territoriales y ambientales, en la necesidad de contar con instrumentos de ordenamiento territorial y en promover el uso adecuado del suelo” (Rubio, 2004, 127). 5.4.5.2 Actores Dentro de las autoridades político-administrativas que participaron en la política de ordenamiento territorial se destaca el Gobierno Nacional como formulador, contando para ello con el apoyo del MADR, del Ministerio del Medio Ambiente (de la época), del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del IGAC. En la fase de implementación participaron la CAR y las autoridades municipales de Zipaquirá, Cogua y Tausa. Los grupos-objetivo corresponden a los entes territoriales que deben mejorar los procesos de gestión en sus jurisdicciones (CAR y los tres municipios de la zona de estudio) y a los actores que causan impactos ambientales negativos al tener un uso inapropiado del suelo. Los beneficiarios de esta política se circunscriben a los mismos entes territoriales y a los habitantes de dichos territorios. También se incluyen como beneficiarios las empresas consultoras contratadas por los municipios para hacer los estudios de ordenamiento territorial. Como actores terciarios se ubican los gremios de la producción como FEDEPAPA y las ONGs que trabajan temas ambientales y de ordenamiento, en este caso Conservación Internacional Colombia. 5.4.5.3 Reglas institucionales formales La Ley 388 de 1997 regula lo concerniente a los POT, instrumentos que deben tener en cuenta una serie de determinantes ambientales, de señalamiento y localización de infraestructura básica, y lo dispuesto en la Ley 128 de 1994. Sus principios son: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios (Congreso de Colombia, 1997). Tomando como base jurídica el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 16 de 1998 de la CAR establece una serie de lineamientos “ambientales” a ser considerados por los

Continuación

71

municipios en el proceso de construcción de sus POT. Entre estos lineamientos se destacan los descritos a continuación (CAR, 1998). • Se establecen los siguientes usos en las áreas de páramo y subpáramo:

Uso principal: Protección integral de los recursos naturales. Usos compatibles: Recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada. Usos condicionados: Agropecuarios tradicionales bajo régimen de gradualidad hasta su prohibición en un máximo de tres (3) años; aprovechamiento persistente de productos forestales secundarios para cuya obtención no se requiera cortar los árboles, arbustos o plantas; infraestructura básica para usos compatibles, vías y captación de acueductos. Usos prohibidos: Agropecuarios intensivos, industriales, minería, urbanización, institucionales y otros usos y actividades como la quema, tala y caza, que ocasionen deterioro ambiental.

• El uso agropecuario se clasifica en tres categorías: tradicional, semi-intensivo o semi-mecanizado e intensivo o mecanizado.

• En áreas periféricas a nacimientos y cuerpos de agua se prohíben los usos agropecuarios.

• En áreas de reserva forestal el uso agropecuario y la minería están prohibidos. • En distritos de manejo integrado (DMI) el uso agropecuario tradicional está condicionado y

el agropecuario mecanizado está prohibido, al igual que la minería. De acuerdo con la categoría de clasificación de los municipios objeto de estudio y siguiendo los lineamientos ambientales propuestos por la CAR, en el año 2000 Zipaquirá adoptó el POT, Cogua el PBOT y Tausa el EOT. El proceso de concertación y socialización de estos instrumentos a escala municipal, especialmente en las áreas rurales, ha generado múltiples conflictos con las comunidades que habitan y laboran en el Páramo de Guerrero69

.

5.4.5.4 Reglas institucionales informales Según Rubio (2004) la relación entre actividad agropecuaria y ordenamiento del territorio se basó en una concepción que el MADR denominó “regionalización del territorio”, la cual se constituyó en una revalorización de la especialidad de los procesos socioeconómicos y en un regreso a la región como el territorio donde se proyectan las políticas de desarrollo y desde donde se debe insertar el país en el sistema económico nacional. Es decir, que seguían primando las lógicas sectoriales por encima de las territoriales. Además de lo anterior, los conflictos generados con la adopción de los POT en las áreas rurales de Zipaquirá, Cogua y Tausa, también pasan por las divergencias que se dan en la concepción de “páramo” por parte de los diferentes actores involucrados, tema analizado en el numeral 5.4.3.4. Esto ha resultado en una situación permanente de conflicto y tensión entre las comunidades del páramo y la autoridad ambiental, que requiere la constante mediación de las autoridades municipales o de los gremios como FEDEPAPA. Bajo esta lógica es poco probable lograr la integralidad y complementariedad de actores necesaria para el éxito de la política pública de ordenamiento territorial.

69 “La CAR nunca ha hecho nada en la vereda además de asustar la gente con la implantación del primer POT… quieren hacer las cosas es a la tapada y eso no debe ser así. Tienen que consultar primero con las comunidades y así sí” (entrevista realizada a hombre de 57 años, nativo de la vereda Guerrero Occidental de Zipaquirá, el 27 de agosto de 2009. Su finca se ubica en la parte más alta de la vereda a unos 3400-3600 m.s.n.m.)

72

5.4.6 Política pública de protección y conservación de páramos (2002-2010) En forma complementaria a las políticas de áreas protegidas y de ordenamiento territorial, la política pública de protección y conservación de páramos fue la última (más reciente) reconocida como prioritaria según las diferentes fuentes de información. Como se describe en la tabla 18, esta política (específica para la protección de tales ecosistemas) tiene origen en los lineamientos formulados por el entonces Ministerio del Medio Ambiente en 2002.

Tabla 18. Desarrollo histórico de la política pública de protección y conservación de páramos en el Páramo de Guerrero


2002 En febrero de 2002 el Ministerio del Medio Ambiente presenta el Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de la alta montaña colombiana. Nacional

2002 Expedición de la Resolución No. 0769 del 5 de agosto de 2002 del Ministerio del Medio ambiente, “Por la cual se dictan disposiciones para contribuir a la protección, conservación y sostenibilidad de los páramos”.

Nacional

2002 Inicio del Convenio CAR-CI para la declaratoria y formulación del plan de manejo de un área de conservación en jurisdicción del Páramo de Guerrero. Regional

2003 Expedición de la Resolución No. 0839 del 1 de agosto de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), “Por la cual se establecen los términos de referencia para la elaboración del Estudio sobre el Estado Actual de Páramos y del Plan de Manejo Ambiental de los Páramos”.

Nacional

2004 Expedición del plan de manejo de la reserva forestal protectora del Páramo de Guerrero (CAR-CI). Regional

2006 Expedición del Acuerdo No. 42 del 17 de octubre de 2006 de la CAR, “Por el cual se declara como Distrito de Manejo Integrado (DMI) a un sector del Páramo de Guerrero y se adoptan otras determinaciones”.

Regional

2009 Expedición del Acuerdo No. 22 del 18 de septiembre de 2009 de la CAR, “Por el cual se declara como Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado (DMI) al páramo de Guargua y Laguna Verde y se adoptan otras Determinaciones”.

Regional

2010

Acuerdo No. 06 del 9 de abril de 2010 del Concejo Municipal de Zipaquirá, “Por el cual se autoriza al Alcalde de para asociar el municipio de Zipaquirá con otros municipios, con el fin de conservar y preservar la zona del Páramo de Guerrero, y con los municipios de Cogua y Nemocón, para administrar, mantener y operar el sistema regional de captación, aducción, tratamiento y comercialización de agua; y se dictan otras disposiciones”.

Local

200? Conflictos entre propietarios, arrendatarios, CAR y municipios por el proceso de compra de predios y delimitación de las zonas de reserva. Local

200? Aumento de las restricciones en la regulación ambiental (Ley de páramos y Planes de Ordenamiento). Local


5.4.6.1 Problema público El MMA (2002) definió este problema público así: “Los páramos vienen sufriendo serios procesos de transformación y degradación, debido principalmente al uso de sus recursos bióticos y físicos por parte del hombre quién los utiliza como leña para combustible y cercas vivas; techado de casas de campo; alimento del ganado; actividades agrícolas y ganaderas inadecuadas; explotación comercial de turbas y desecación de turberas para incrementar la

73

frontera agrícola; utilización de depósitos lacustres, lagos y lagunas en programas de generación eléctrica; explotación en exceso del recurso hídrico para consumo humano; programas de reforestación inapropiados y turismo mal dirigido, entre otros”. 5.4.6.2 Actores Las autoridades político-administrativas para esta política pública fueron el Ministerio del Medio Ambiente (luego de la reforma de 2002, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) al definir los lineamientos generales y la CAR como formuladora y ejecutora de la política de protección de páramos a escala regional. En este grupo de actores también se incluyen las administraciones municipales de Zipaquirá, Cogua y Tausa. Los grupos-objetivo están representados por los productores agropecuarios y mineros que con su actividad causan impactos ambientales severos sobre los ecosistemas de páramo, específicamente del Páramo de Guerrero. Los beneficiarios corresponden a todas las personas a escala local, regional, nacional e incluso global, que podrían seguir disfrutando de las funciones propias de este tipo de ecosistemas. Como actores terciarios se resalta el papel de la ONG Conservación Internacional Colombia, entidad que ha cumplido un papel fundamental en el proceso de la política de protección del Páramo de Guerrero, así como de los profesionales que asesoran a las alcaldías municipales en temas de medio ambiente. 5.4.6.3 Reglas institucionales formales Al reconocer la importancia biofísica y (en menor medida) cultural de los páramos, los lineamientos de la política destinada a su protección se soportaron en la interacción de estas dos dimensiones, conjuntamente con la dimensión económica y tecnológica, para definir así un marco de referencia articulado y de consenso sobre el cual se proyectara la restauración y el manejo sostenible de estos ecosistemas (MMA, 2002). Sobre esta base la CAR inició, en Convenio con la ONG Conservación Internacional, un proceso de investigación que llevara a la declaratoria de un área protegida en el Páramo de Guerrero, mucho más amplia que las zonas ya declaradas a principios de la década del noventa en Cogua y Zipaquirá. Como resultado de este proceso se declaró en categoría de DMI a un sector de la zona de estudio (Acuerdo 42 de 2006 – CAR). Debido a la fuerte oposición de las comunidades afectadas, este instrumento no fue aplicado en la práctica70

.

A pesar de lo anterior, la CAR y CI continuaron con el proceso de declaratoria y, producto de este trabajo, se expidió el Acuerdo 22 de 2009, que definió un área de reserva forestal 70 Al respecto un productor del Páramo recuerda que “… en el 2002 empezó la ley de páramos y se hicieron reuniones. En el 2004 – 2005 hicieron caminata hasta Bogotá contra la ley de Páramos: “nos habían informado que había un plazo hasta el 2007 de que esto tenía que ser zona de reserva, que cero ganadería y cero agricultura… pero nosotros llegamos a un acuerdo con la CAR nos reunimos en Zipaquirá porque ellos querían que de los 3000 metros para arriba, nosotros dijimos la mayoría de los de Páramo de Guerrero estamos a los 3200 metros… entonces que nos dejaban lo que ya estaba apotrerado y que no rompieran más… ahora sólo hay dos que incumplieron, que siguen abriendo” (entrevista realizada a hombre de 50 años, nativo de la vereda Guerrero Oriental de Zipaquirá, el día 23 de septiembre de 2009).

74

protectora y otra de DMI para sectores de los páramos de Guargua y Laguna Verde (gran parte de los cuales conforman el Páramo de Guerrero para esta investigación). Ante lo “sorpresivo” de la decisión las comunidades afectadas, especialmente del municipio de Tausa, se movilizaron con el propósito de impedir su aplicación; estos conflictos continúan hasta la fecha (octubre de 2010). 5.4.6.4 Reglas institucionales informales Como se explicó en el numeral 5.4.3.4., los conflictos sociales generados por las políticas de protección de los páramos dependen en gran medida de la concepción de los mismos, según la visión de los diferentes actores. Otro factor importante en este proceso conflictivo es la relevancia otorgada a los criterios biofísicos para delimitar las zonas de páramo: “Se define como un ecosistema de alta montaña, ubicado entre el límite superior del bosque andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los glaciares o nieves perpetuas, en el cual domina una vegetación herbácea y de pajonales, frecuentemente frailejones y pueden haber formaciones de bosques bajos y arbustivos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas” (MMA, 2002). Se invisibilizan, de esta manera, los criterios socioculturales para delimitar y establecer el manejo de las áreas de páramo, perdiendo la valiosa oportunidad de que sean las mismas comunidades quienes adopten una voluntad de cambio: “… todas esas políticas que se piensan trazar que fueran algo equitativas digamos para la persona que es propietario allá en esas zonas… que se proteja el agua sí!... porque es que es muy difícil usted que le digan de un día para otro usted aquí no puede trabajar más, usted se me va o si quiere estese aquí pero viva mire a ver de qué” 71

.

71 Entrevista realizada a productor y concejal de 34 años de edad, en la vereda Páramo Alto del municipio de Cogua, el 1 de octubre de 2009.

75

6. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES

En los capítulos precedentes se ha hecho evidente que cualquier política pública, independiente de la intencionalidad de su proceso de construcción, tiene la capacidad de generar efectos ambientales. El comportamiento de los actores, cuyas acciones producen tales efectos, varía en función de las reglas institucionales (formales e informales) que condicionan las respuestas ante el proceso de la política. En un contexto histórico, establecer las relaciones entre el desarrollo de una política pública y sus posibles efectos sobre el ambiente, resulta un ejercicio enriquecedor pero cuyo éxito es altamente dependiente de la calidad de la información obtenida a partir de las fuentes históricas. No obstante este condicionamiento, fue posible definir las relaciones de acuerdo con los objetivos de la investigación, es decir, se establecieron los posibles efectos ambientales de las políticas en términos del cambio multitemporal en las coberturas vegetales72

anexo 6

. También se desarrolló un breve análisis del cambio en las actividades agropecuarias, mediante la reconstrucción de algunas cifras e indicadores relevantes. Los resultados obtenidos de este proceso, se desarrollan a continuación. El diseño metodológico de esta última fase de la investigación se presenta en el . 6.1 CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PÁRAMO DE

GUERRERO De acuerdo con los resultados de los análisis de la información geográfica del Páramo de Guerrero, se obtuvo una clasificación de las coberturas vegetales para las décadas de 1940, 1950 y 1960 (a partir de la interpretación de fotografías aéreas), así como para los años 1977, 1988, 1998 y 2007 (con base en la interpretación de imágenes satelitales)73

.

La clasificación general, donde se comparan los resultados de todos los años, así como la explicación de los diferentes tipos de coberturas utilizados en la leyenda, se incluye en el anexo 7. También se presentan los mapas individuales (1960, 1977, 1988, 1998 y 2007) con las coberturas simplificadas para efectos de esta investigación (Anexo 8). En las tablas 19 y 20 se presentan las áreas de las coberturas de interés para cada uno de los años analizados y sus respectivas tasas de cambio. La primera tabla corresponde al área total de la zona de estudio y la segunda a las zonas ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m. 72 El cambio en las coberturas vegetales constituye no solo un indicador de impacto sobre los aspectos biofísicos, particularmente de la deforestación o pérdida de la vegetación natural de un territorio, sino que en la medida que implica una alteración hacia un uso particular del suelo, es posible relacionarlo con el desarrollo de actividades antrópicas como la producción agropecuaria. Por ejemplo, el paso de una cobertura de bosque natural a pastos, para el establecimiento de potreros, indica que entre uno y otro momento el uso del suelo pasó de forestal a ganadería bovina. Los resultados obtenidos por Alzate (2006) confirman este análisis, donde se determinó que el cambio en las coberturas vegetales generaba un estado de síndrome que finalmente llevaba a la marginalidad socioeconómica de los pequeños productores en el Páramo de Guerrero. 73 Este es un resultado del Proyecto “Caracterización de los procesos de apropiación y transformación del espacio geográfico con destino a la producción agropecuaria y diseño de la valoración económica parcial ambiental en Páramo de Guerrero (segunda fase)” de la Universidad Nacional de Colombia.

76

Tabla 19. Cambio en las coberturas vegetales del Páramo de Guerrero (período 1960-2007, área total)

COBERTURA VEGETAL (Ha)

AÑO TASA DE VARIACIÓN (%)

1960 1977 1988 1998 2007 1960-1977 1977-1988 1988-1998 1998-2007 1960-2007*

Bosque natural 11926,09 10176,21 8710,48 6477,77 5450,24 -14,67 -14,40 -25,63 -15,86 -54,30

Vegetación de páramo 11212,89 8956,88 8362,45 7527,83 6856,65 -20,12 -6,64 -9,98 -8,92 -38,85

Arbustos 503,10 1969,41 371,00 496,54 1653,37 291,45 -81,16 33,84 232,98 228,63

Pastos 3531,21 7585,59 19431,93 9810,38 15967,26 114,82 156,17 -49,51 62,76 352,18

Cultivos transitorios 6493,52 4407,56 5927,89 7995,76 8472,58 -32,12 34,49 34,88 5,96 30,48

Bosque plantado 281,12 907,37 1043,42 979,28 222,77 14,99 -6,15 248,35

* En el caso de la cobertura "bosque plantado" el continuo temporal es 1977-2007. Fuente: Elaboración propia con información de Alzate y Pacheco (2010).

Tabla 20. Cambio en las coberturas vegetales del Páramo de Guerrero (período 1960-2007, área superior a 3200 m.s.n.m.)

COBERTURA VEGETAL (Ha)

AÑO TASA DE VARIACIÓN (%)

1960 1977 1988 1998 2007 1960-1977 1977-1988 1988-1998 1998-2007 1960-2007*

Bosque natural 5199,02 4470,78 3941,39 2995,60 2516,67 -14,01 -11,84 -24,00 -15,99 -51,59

Vegetación de páramo 10624,66 8576,31 8094,85 7340,18 6706,31 -19,28 -5,61 -9,32 -8,64 -36,88

Arbustos 121,93 565,75 260,74 391,30 758,81 363,99 -53,91 50,07 93,92 522,32

Pastos 721,98 2129,31 2709,44 3094,94 3359,56 194,93 27,25 14,23 8,55 365,32

Cultivos transitorios 1693,38 2632,53 3301,72 4449,96 4918,88 55,46 25,42 34,78 10,54 190,48

Bosque plantado 10,82 54,37 102,46 93,99 402,53 88,46 -8,26 768,80

* En el caso de la cobertura "bosque plantado" el continuo temporal es 1977-2007. Fuente: Elaboración propia con información de Alzate y Pacheco (2010).

77

Del total de 34.322 Ha que hacen parte de la zona de estudio, el 53,6% (18.395 Ha) están ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m. En ambos casos (área total y superior a 3200 m.s.n.m.), se obtuvo una pérdida constante, durante el horizonte de tiempo de la investigación, en el área de las coberturas naturales: bosque natural y vegetación de páramo. Para el continuo temporal 1960-2007, dentro del área total, la pérdida en bosques naturales fue del 54,3% y para la vegetación de páramo del 38,85%; en las áreas por encima de 3200 metros los resultados fueron similares. Estas pérdidas en vegetación natural pasaron en su gran mayoría a un uso agropecuario; las áreas en pastos se incrementaron un 352,18% en el total de la zona de estudio y un 365,32% en las áreas de mayor altitud; en el caso de los cultivos transitorios (papa) estas cifras fueron del 30,48 y 190,48%, respectivamente. Se presentó un comportamiento excepcional en los resultados del período 1960-1988 con relación a la actividad agropecuaria: • En el área total de estudio las coberturas de pastos aumentaron 114,82% entre 1960 y

1977, y 156,17% entre 1977 y 1988. Esto puede ser resultado de las políticas públicas de fomento a la ganadería y mejoramiento de la infraestructura vial del Páramo de Guerrero durante las décadas del sesenta y setenta, analizadas en el capítulo anterior.

• Se presentaron diferencias en el período 1960-1977 según la altitud. Los pastos crecieron

114,82% en el área total y 194,93% en las áreas por encima de 3200 m.s.n.m.; en el caso de la papa se tuvo una disminución del 32,12% en el total, pero un incremento del 55,46% en las zonas más altas durante el mismo período. Esto indica que entre las décadas del sesenta y del setenta se dio un desplazamiento de la ampliación de la frontera agropecuaria hacia las áreas de páramo propiamente dicho, especialmente en la producción de papa.

Las áreas de cobertura arbustiva tienen un comportamiento irregular en la medida que hacen parte importante de los procesos de transición y regeneración de las demás coberturas. Por ejemplo, cuando los potreros se encuentran en descanso entre cultivos de papa y/o pastoreo (barbecho) pueden ser colonizados por vegetación baja y arbustos de diferente porte. Acerca del bosque plantado, se obtuvieron los mayores incrementos en área durante el período 1977-1988, lo cual coincide temporalmente con la política de reforestación con pino implementada por la CAR en la zona del Neusa; en el período 1998-2007 estas coberturas de bosque plantado empiezan a disminuir, producto de la nueva política de reforestación con especies nativas adelantada por la misma CAR. El uso de imágenes satelitales a partir de la clasificación de 1988, permitió diferenciar las coberturas de pastos en tres categorías: áreas en raigrás (Lolium sp.), en falsa poa (Holcus lanatus) y en otros pastos. En la tabla 21 se observa la distribución de estas áreas en pastos para el período 1988-2007. Acorde con la política de fomento y consolidación de la actividad ganadera en el Páramo de Guerrero durante las décadas del sesenta y setenta, con la introducción de semillas y masificación del uso del pasto raigrás, se presentó un incremento sostenido en el área de esta cobertura, particularmente en el período 1988-1998 (182,22%).

78

Tabla 21. Cambio en las coberturas de pastos en el Páramo de Guerrero (1988-2007)

COBERTURA

VEGETAL (Ha) AÑO TASA DE VARIACIÓN (%)

1988 1998 2007 1988-1998 1998-2007 Área total de la zona de estudio: Pasto falsa poa 3437,24 1673,91 2108,02 -51,30 25,93 Pasto raigrás 2066,77 5832,87 6347,46 182,22 8,82 Otros pastos 3598,69 2303,60 1329,36 -35,99 -42,29 Área por encima de 3200 m.s.n.m.: Pasto falsa poa 1393,84 728,81 1123,35 -47,71 54,14 Pasto raigrás 824,53 2148,91 1993,30 160,62 -7,24 Otros pastos 491,07 217,22 242,91 -55,77 11,83

Fuente: Elaboración propia con información de Alzate y Pacheco (2010).

6.2 ANÁLISIS DE TENDENCIA DEL CAMBIO EN COBERTURAS En el anexo 9 se presentan los mapas que muestran los focos de tendencia de cambio o transformación de coberturas naturales (bosque y páramo) a actividad agropecuaria, para los pares de fechas analizados. Se obtuvieron las tendencias en ubicaciones espaciales y temporales, y se relacionaron con los hitos de política correspondientes (Tabla 22). Es de resaltar que la tendencia de cambio se ha concentrado, a través del tiempo, de las zonas altas (3100-3200 m.s.n.m.) hacia áreas más altas (3300-3400 m.s.n.m.) ubicadas en la parte norte de la zona de estudio (Páramo de Laguna Verde). Esto puede deberse a las restricciones a la actividad agropecuaria en las zonas de reserva y el consecuente desplazamiento hacia áreas de mayor altitud. Tabla 22. Tendencia de cambio en las coberturas del Páramo de Guerrero (1960-2007)

TENDENCIA FOCOS DE TENDENCIA HECHOS DE POLÍTICA

RELACIONADOS 1960-1977 1977-1988 1988-1998 1998-2007

Bosque a actividad agropecuaria

- Guerrero oriental y occidental (Zipaquirá)

- Guerrero oriental (Zipaquirá)

- Páramo Bajo y Alto (Tausa)


- Páramo Bajo (Tausa)

- Páramo Alto (Cogua)


- Llegada de grandes productores de papa (60s)

- Fomento a la actividad ganadera (60s y 70s)

- Construcción de vías en la parte alta del páramo (70s)

- Entrada de tractores de doble tracción (80s)

- Ampliación de la frontera agropecuaria hacia la parte alta del páramo (80s y 90s)

- Inicio de las actividades de extensión por parte de FEDEPAPA y casas de agroinsumos (90s)

Páramo a actividad agropecuaria



- Salitre y San Antonio (Tausa)

- Ventalarga y Guerrero Oriental (Zipaquirá)



- Salitre, San Antonio y Sabaneque (Tausa)

- Salitre, San Antonio y Sabaneque (Tausa)


79

6.3 ANÁLISIS DE VELOCIDAD DE TRANSFORMACIÓN DE COBERTURAS En las tablas 23 y 24 se presenta la información relativa a áreas transformadas y velocidad anual de transformación de bosque natural a actividad agropecuaria y de vegetación de páramo a actividad agropecuaria, respectivamente. Como se indicó en la metodología, se compararon dos períodos de tiempo (sin efecto y con efecto de las políticas públicas analizadas) en los tres municipios del área de estudio.

Tabla 23. Velocidad de transformación de bosque a actividad agropecuaria en el Páramo de Guerrero (1940-2007)

MUNICIPIO Transformación (Ha) Velocidad de cambio (Ha/año) 1940-1977 1977-2007 1940-1977 1977-2007

Área total de la zona de estudio: Zipaquirá 1579,66 1585,69 42,69 52,86 Cogua 832,88 1004,33 22,51 33,48 Tausa 774,56 1063,08 20,93 35,44 Total 3187,10 3653,10 86,14 121,77 Área por encima de 3200 m.s.n.m.: Zipaquirá 404,05 643,28 10,92 21,44 Cogua 280,00 421,72 7,57 14,06 Tausa 418,08 545,61 11,30 18,19 Total 1102,13 1610,61 29,79 53,69


Tabla 24. Velocidad de transformación de vegetación de páramo a actividad

agropecuaria en el Páramo de Guerrero (1940-2007)

MUNICIPIO Transformación (Ha) Velocidad de cambio (Ha/año) 1940-1977 1977-2007 1940-1977 1977-2007

Área total de la zona de estudio: Zipaquirá 1547,98 935,58 41,84 31,19 Cogua 690,16 266,89 18,65 8,90 Tausa 1315,54 535,20 35,56 17,84 Total 3553,69 1737,67 96,05 57,92 Área por encima de 3200 m.s.n.m.: Zipaquirá 1440,07 899,72 38,92 29,99 Cogua 642,56 231,57 17,37 7,72 Tausa 1134,77 480,12 30,67 16,00 Total 3217,41 1611,42 86,96 53,71


En el caso de la transformación del bosque natural (Tabla 23) es evidente la mayor velocidad de cambio después del año 1977 (en los tres municipios); es decir, que con la implementación de las políticas públicas priorizadas en esta investigación, desde la década del sesenta, han sido más fuertes los impactos sobre los ecosistemas boscosos del Páramo de Guerrero. Para la vegetación de páramo (Tabla 24) sucede lo contrario: la velocidad de

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cambio disminuye posterior al año 1977; esto puede deberse, y según lo corroboraron Alzate y Pacheco (2010), a que la transformación de esta cobertura fue tan intensa en las décadas del cuarenta, cincuenta y sesenta, que ya eran pocas las áreas nuevas de intervención desde la década del setenta. En cuanto a la comparación entre municipios, es de resaltar que tanto para coberturas de bosque como de páramo, las velocidades de transformación fueron mucho más altas en Zipaquirá, lo cual se agrava si se considera que este municipio solamente tiene el 29,4 y el 32,9% de la superficie del área total de la zona de estudio y de las áreas superiores a 3200 m.s.n.m., respectivamente (Alzate y Pacheco, 2010). 6.4 ANÁLISIS DE INDICADORES SECTORIALES La ganadería bovina representa una de las principales actividades económicas en los tres municipios que componen la zona de estudio. En este orden de ideas, y como resultado de la implementación de una serie de políticas públicas tendientes al fomento de la actividad, a partir de la década del sesenta se ha presentado un aumento sostenido en la población de bovinos en la región (Figura 11). En las figuras 12 y 13 se presentan los resultados por décadas, similar al realizado en el caso de las coberturas vegetales, tanto para el número de bovinos como para sus respectivas tasas de crecimiento.

Figura 11. Evolución de la población de bovinos en los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca (1960-2009)

Fuente: Para 1960 DANE (1962); para 1971 DANE (1972); para 1986 URPA (1987); para 1996 URPA (1997);

para 1998 URPA (1999) y para 2001-2009 FEDEGÁN-F.N.G. (2010).

0

5000

10000

15000

20000

25000

1960 1971 1986 1996 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Núm

ero

de c

abez

as d

e bo

vino

s

Año

ZIPAQUIRÁ

COGUA

TAUSA

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Figura 12. Evolución de la población de bovinos en los municipios de Zipaquirá,

Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por décadas (1960-2007)

Fuente: Para 1960 DANE (1962); para 1971 DANE (1972); para 1986 URPA (1987); para 1998 URPA (1999) y

para 2007 FEDEGÁN-F.N.G. (2010).

Figura 13. Tasas de crecimiento de la población de bovinos en los municipios de

Zipaquirá, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por décadas (1960-2007)

Fuente: Elaboración propia con información de DANE (1962 y 1972); URPA (1987 y 1999) y FEDEGÁN-F.N.G.

(2010).

Aunque el número de bovinos muestra una clara tendencia a incrementarse a través del tiempo, si se revisan las tasas de crecimiento de la población se obtienen comportamientos diferenciados. Primero, hay unos picos de crecimiento para los tres municipios durante el período 1971-1986; ello puede estar influenciado por las políticas de fomento a la ganadería y mejoramiento de vías, ya referenciadas. Las tasas de crecimiento en la población de

0

5000

10000

15000

20000

25000

1960 1971 1986 1998 2007

Núm

ero

de c

abez

as d

e bo

vino

s

Año

ZIPAQUIRÁ

COGUA

TAUSA

-50,00

0,00

50,00

100,00

150,00

200,00

1960-1971 1971-1986 1986-1998 1998-2007

Tasa

de

vari

ació

n (%

)

Período de tiempo

ZIPAQUIRÁ

COGUA

TAUSA

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bovinos caen para el período 1986-1998, lo cual puede relacionarse con el aumento en las restricciones producto de la declaratoria de áreas de reserva forestal en la zona. El comportamiento irregular en el período 1998-2007 posiblemente se relaciona con las diferencias metodológicas de las fuentes. Lo más importante de este análisis es que en el continuo temporal 1960-2007, y agregando los resultados obtenidos para los tres municipios, la población de bovinos pasó de 15.414 a 44.579 animales, es decir, un incremento del 189,21%. En el mismo período el número de predios con actividad ganadera aumentó un 61,20% (1.647 en el año 1960 a 2.655 en 2007). Estos indicadores evidencian la intensificación en la actividad con el paso de tiempo (mayor número de animales por predio) y el papel relevante de la política pública en el desarrollo de la ganadería bovina en el Páramo de Guerrero. De forma complementaria al análisis realizado, en el anexo 10 se incluyen algunas estadísticas multitemporales acerca de la producción de papa en los tres municipios. El incremento, en términos de área sembrada y producción de papa por hectárea, es impresionante, y particularmente preocupante en el caso de Tausa, donde en el período 1960-2009 se obtuvieron tasas de crecimiento del 1002,6 y 3097,2%, respectivamente. 6.5 ANÁLISIS CONSOLIDADO En la tabla 25 se presentan los resultados consolidados que relacionan las políticas públicas priorizadas y sus posibles efectos ambientales, de acuerdo con las temporalidades definidas en los numerales anteriores. Tabla 25. Políticas públicas relevantes y su posibles efectos ambientales en el Páramo

de Guerrero74

POLÍTICA PÚBLICA

PRIORIZADA

TEMPORALIDAD DE LA

IMPLEMENTACIÓN

TEMPORALIDAD DE LOS

EFECTOS POSIBLES EFECTOS AMBIENTALES

Fomento a la ganadería y caminos vecinales

1960-1980 1970-1988

- Las coberturas naturales (bosques y vegetación de páramo) disminuyeron entre el 6 y el 20%.

- Las coberturas de pastos se incrementaron más del 110%, especialmente de Lolium sp.

- El número de bovinos aumentó entre 25 y 88%, siendo mucho mayor el incremento durante el período 1971-1986.

Áreas protegidas, asistencia técnica y ordenamiento territorial

1990-2003 1998-2007

- Las coberturas de bosque natural disminuyeron 16%. - Las áreas vegetación de páramo disminuyeron 9%. - Las coberturas de pastos aumentaron más del 50%. - El número de bovinos aumentó más del 40% en

Zipaquirá y Tausa, pero solo un 5,4% en Cogua. - Las áreas en bosque plantado muestran una

tendencia a disminuir.


74 No se incluye la política de protección de páramos porque su temporalidad de implementación (2002-2010) no permite evaluarla en términos de efectos ambientales consolidados.

83

Como se confirma a partir de la información consolidada en la tabla anterior, la acción conjunta de las políticas de fomento a la ganadería bovina y de adecuación de caminos vecinales en el Páramo de Guerrero, ha contribuido al proceso de transformación ambiental del territorio, especialmente durante el período comprendido entre los años 1960 y 1988. En este período hubo una disminución constante en las áreas con coberturas naturales (bosques y vegetación de páramo) que principalmente se destinaron a uso agropecuario; prueba de lo anterior es el incremento en las coberturas de pastos y en el número de bovinos para el horizonte de tiempo analizado. Un resultado de este proceso fue la intensificación de la ganadería y su reconocimiento como una actividad importante para la economía regional. Con la declaración de áreas protegidas a escala municipal y las actividades de la autoridad ambiental (CAR), desde inicios de la década del noventa y hasta la fecha, se ha intentando controlar este proceso de transformación, particularmente en áreas de importancia estratégica desde el punto de vista ecológico e hidrológico. Con este mismo propósito se establecieron los determinantes ambientales en los planes de ordenamiento territorial de los tres municipios con jurisdicción en la zona de estudio. No obstante, este esfuerzo ha sido insuficiente; la relación conflictiva entre la CAR y las comunidades agroproductivas del páramo, la inoperancia de los planes de ordenamiento territorial (que para el año 2010 continuaban en proceso de revisión y ajuste), y el poder político y territorial de los grandes productores, han afectado las iniciativas de protección y conservación. Como consecuencia de lo anterior, durante el período 1990-2007, la ganadería se consolidó en áreas específicas y, aunque de una forma más moderada, continuaron disminuyendo las coberturas naturales, se incrementaron las de pastos y el número de bovinos. Se requiere, por tanto, la realización de mayores esfuerzos por parte de los diferentes actores involucrados para construir un proceso de protección y conservación del Páramo de Guerrero que sea eficiente y sostenible. Este proceso debe reconocer la importancia de las actividades productivas a escala regional, la necesidad de participación de las mismas comunidades y la relevancia de los aspectos relacionados con la política pública y la institucionalidad.

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CONCLUSIONES • A través del tiempo ha sido evidente el proceso de transformación y degradación de los

recursos naturales del Páramo de Guerrero. Las actividades antrópicas, referidas a la minería a pequeña escala y mal planificada y a la producción agropecuaria basada en los principios de la revolución verde, han sido las principales responsables de este proceso, que configura una matriz apoyada por la ineficacia de las autoridades político-administrativas que buscan controlar la transformación.

• El Páramo de Guerrero constituye una realidad biofísica que aún cuenta con importantes

recursos hídricos y paisajísticos que deben ser eficientemente protegidos, pero también es una realidad cultural que ha sido habitada y apropiada por comunidades productivas desde hace siglos y, por tanto, tienen una visión del páramo ligada a su forma de vida. La legislación y la acción de la autoridad ambiental desconoce muchas veces esta realidad compleja, y es por ello que la relación con las comunidades resulta altamente conflictiva y que los mecanismos de protección y conservación no dan los resultados esperados.

• Dentro de un contexto histórico es posible establecer relaciones entre el proceso de las

políticas públicas, el desarrollo de las actividades productivas y sus efectos ambientales mediados por la implementación de tales políticas. En este proceso cobra especial relevancia el papel y las construcciones discursivas de los diferentes actores involucrados, que pueden ser re-construidas a partir de la consulta de fuentes de información utilizadas por la historia ambiental.

• A lo largo de la historia, el marco institucional construido en un territorio como el Páramo

de Guerrero ha permitido la transformación de los ecosistemas allí presentes, particularmente a través de las actividades agropecuarias. Es así como las políticas públicas territorial, sectorial y ambiental se desarrollan e interactúan generando una serie de cambios en los ecosistemas y en la cultura.

• La ganadería bovina intensificó su aporte a la economía regional (pero también a la

transformación del Páramo), desde la década del sesenta. Este acelerado proceso de crecimiento se vio principalmente impulsado por dos factores relacionados con la política pública: el fomento a la actividad, particularmente la llegada de semillas mejoradas de pasto raigrás, y la construcción de caminos vecinales que facilitaron el proceso de comercialización de los productos agropecuarios.

• El efecto conjunto de las políticas de fomento a la ganadería y de mejoramiento en la

infraestructura vial del Páramo de Guerrero influenció ampliamente en la transformación ambiental del territorio, especialmente durante el período 1960-1988. Esta transformación se dio en aspectos ecosistémicos (alteración de las coberturas naturales) y culturales (cambio en el uso del suelo y consolidación de la actividad ganadera).

• A partir de la década del noventa la actividad ganadera en la zona de estudio se vio

influenciada por una serie de políticas públicas que, en determinados contextos espaciales y temporales, la siguieron estimulando, la desplazaron a otras zonas o bien la

85

afectaron en forma permanente. Dentro de este grupo de políticas se destacan la de áreas protegidas a escala municipal, la de descentralización del servicio de asistencia técnica agropecuaria, la de ordenamiento territorial y la de protección y conservación de páramos.

• La política pública de declaratoria de áreas protegidas a escala municipal en conjunto con

la de ordenamiento territorial, tuvieron la intencionalidad de controlar el proceso de transformación y de ampliación de la frontera agropecuaria hacia zonas de mayor altitud y vulnerabilidad. La inoperancia de la política de ordenamiento y los conflictos generados entre la autoridad ambiental y los pobladores del Páramo de Guerrero, no han permitido la generación de los impactos positivos que se esperaban con la implementación de estas políticas públicas; por el contrario, durante el período 1990-2007, se continuó con la transformación de las coberturas naturales y la ampliación de la frontera agropecuaria (aunque en forma más moderada).

• El proceso histórico descrito ha llevado actualmente al desarrollo de la actividad ganadera

en formas diversas de producción (sistemas de lechería, doble propósito, ceba, cría y levante, y economía campesina), de relación con el entorno y de generación de efectos e impactos ambientales. Cualquier abordaje investigativo de la ganadería en el Páramo de Guerrero requiere el reconocimiento de esta diversidad productiva.

• La pérdida de las coberturas naturales del Páramo de Guerrero (bosques y vegetación de

páramo) ha sido constante desde la década del cuarenta, pero particularmente intensa en el período 1960-1988. En casi su totalidad, estas áreas naturales perdidas han pasado a un uso agropecuario; la tendencia de cambio temporal muestra que la frontera agropecuaria se amplía a tasas menores pero cada vez hacia zonas de mayor altitud.

• Los resultados de esta investigación dan cuenta del papel fundamental del proceso

histórico de la política pública sobre la transformación ambiental de las áreas de páramo, dando elementos de análisis que puedan llevar a la formulación e implementación de una política pública integral que no solo busque la protección de los ecosistemas sino el desarrollo de las actividades productivas bajo esquemas de conservación. Con este fin, se requieren investigaciones específicas desde la ciencia política y el medio ambiente, las cuales deben considerar las reglas institucionales (formales e informales) que condicionan el comportamiento de los diferentes actores que participan en el proceso.

• Para terminar, se concluye que un análisis multifactorial y multitemporal como el

desarrollado en esta tesis, resulta enriquecedor tanto desde el punto de vista profesional como personal. Particularmente el trabajo desarrollado con las comunidades del Páramo de Guerrero permitió comprender in situ la compleja realidad de la existencia, de la apropiación y del manejo de las áreas de páramo, lo cual re-construyó la percepción académica del problema ambiental allí presentado.

86

DESARROLLOS POSTERIORES A partir de los resultados de esta tesis y con la información recopilada y analizada durante su ejecución, es posible plantear algunos desarrollos posteriores como los que se presentan en los siguientes párrafos. • Los datos obtenidos en la encuesta de caracterización de sistemas de producción son

susceptibles de análisis más profundos, a fin de establecer ciertas tendencias o categorías de prácticas productivas de la ganadería bovina en el Páramo de Guerrero y relacionarlas con el uso de los recursos naturales y con la producción de papa. Lo anterior mediante técnicas como el análisis de factores o componentes principales y el de conglomerados.

• Desde el enfoque sociológico del neoinstitucionalismo es factible profundizar en el estudio

de los actores, en términos de relaciones de poder económico y político. Por ejemplo, sería interesante aplicar este enfoque al análisis de las relaciones entre los pequeños y los grandes productores agropecuarios de la región. Se lograría entonces entender la naturaleza de los conflictos y dar cuenta de las coaliciones entre actores identificadas en la investigación.

• Igualmente, de la aplicación de herramientas participativas y de las entrevistas realizadas,

existe información suficiente para ampliar el análisis de las reglas institucionales informales que surgen de las narrativas presentes en los discursos de los actores. En este mismo sentido, desde una disciplina como la historia ambiental y mediante el uso de metodologías historiográficas, se puede reconstruir el papel de cada actor relevante sobre la transformación ambiental del Páramo de Guerrero a través del tiempo.

• El cambio en las coberturas naturales y en el uso del suelo del Páramo de Guerrero

(desde la década del cuarenta), constituye un espacio investigativo importante para las diferentes disciplinas que abordan los aspectos biofísicos, culturales y económicos de estas dinámicas, y que se sintetizan en las interacciones analizadas en lo ambiental. Un punto de partida importante para la consolidación de dicho espacio es el trabajo del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.

• Con la identificación de las políticas públicas relevantes en la relación entre la ganadería

bovina y la transformación ambiental del páramo, se brindan los elementos necesarios para profundizar en el análisis de cada una de las políticas, teniendo como fin último el mejoramiento en los procesos de protección y conservación de estos ecosistemas estratégicos.

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ANEXO 1. METODOLOGÍA PARA LA CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN BOVINA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO Anterior a esta investigación no existían para el Páramo de Guerrero estudios de caracterización o diagnóstico de los sistemas de producción de ganadería bovina. Un primer acercamiento a las características de la actividad ganadera en la zona de estudio se logró a partir las actividades de reconocimiento inicial en campo76

y del análisis de los datos consolidados de las fichas de registro para cada predio donde se ha realizado la vacunación contra fiebre aftosa.

El ciclo de vacunación anti-aftosa es un programa de alcance nacional, coordinado por FEDEGÁN-F.N.G. y ejecutado como proyecto local por el Comité de Ganaderos Área 5 con sede en Zipaquirá. Este proyecto local está encargado de la ejecución de los programas de sanidad animal de FEDEGÁN-F.N.G. en 28 municipios del departamento de Cundinamarca, entre los cuales se encuentran Zipaquirá, Cogua y Tausa y, al interior de estos, las veredas que hacen parte de la zona de estudio definida como Páramo de Guerrero. La vacunación se realiza semestralmente, predio a predio, en todas las fincas que tienen cualquier tipo de actividad ganadera de la especie bovina. Durante la visita del predio objeto de vacunación, se diligencia una ficha de registro que contiene la siguiente información: • Identificación del proyecto local y el ciclo de vacunación. • Identificación del predio y ubicación. • Identificación del propietario y tipo de tenencia del predio. • Tipo de vacuna, laboratorio e identificación del lote. • Estructura del hato por edad y sexo de los bovinos que se encuentran en el predio. Una vez recopilada esta información, al interior del proyecto local, se alimenta una base de datos que consolida los resultados obtenidos en cada ciclo de vacunación. De esta forma se obtuvo la base de datos del ciclo 2008-I, la cual constituyó la línea base para determinar la población o universo de predios ganaderos en la zona y cuyo análisis permitió establecer el tamaño de muestra para la aplicación de la encuesta de caracterización. La base de datos original fue depurada, organizada y analizada para las veredas objeto de estudio, obteniendo así una caracterización general de la actividad ganadera en la zona y una clasificación aproximada por sistemas de producción. A esta base modificada se le aplicaron tres factores de corrección, a fin de priorizar las veredas que cumplieran ciertas condiciones de acuerdo con su relevancia para la investigación y de definir el tamaño de muestra en cada vereda. Los factores de corrección utilizados fueron: • Por escala de producción: Según las características de la zona de estudio, se

clasificaron los predios con un número igual o menor a cinco bovinos como de economía

76 El reconocimiento realizado durante las actividades iniciales de campo constituyó una fuente de información muy valiosa, en la medida que se apoyó en la formación profesional de quien presenta la tesis (Zootecnia como profesión de base) y en la asesoría multidisciplinaria de los grupos de investigación en Desarrollo Territorial Sostenible y en Gestión de Empresas Pecuarias (ambos pertenecientes a la Universidad Nacional de Colombia).

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campesina. Debido a que se consideró más pertinente y eficiente caracterizar estos predios mediante herramientas de tipo participativo, fueron excluidos de la base de datos sobre la cual se calculó el tamaño de la muestra.

• Por altitud: Con el fin de obtener una caracterización de la actividad ganadera más

relacionada con las condiciones de páramo que con ecosistemas presentes en lo que se denomina Sabana de Bogotá, se aplicó una corrección por altitud, priorizando las áreas ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m. Esta cota de altitud corresponde con el límite inferior definido en el Atlas de Páramos de Colombia (Morales et al., 2007) para el denominado complejo de Páramo de Guerrero.

• Por persistencia de la actividad ganadera: Teniendo en cuenta la dinámica de la

ganadería en la zona de estudio, se consideró importante caracterizar predios en áreas donde esta actividad productiva haya tenido una persistencia por más de diez años. Con este fin se aplicó un factor de corrección por la proporción de áreas con uso agropecuario persistente dentro de cada vereda77

.

De acuerdo con estos factores de corrección se priorizaron las veredas que cumplieran con las siguientes condiciones: • Del total de predios con actividad ganadera, mínimo un 40% deben presentar actividad

intensa, es decir, no deben estar clasificados como predios de economía campesina. • Mínimo el 80% del área de la vereda debe tener una altitud igual o superior a 3200

m.s.n.m. • Mínimo el 40% del área de la vereda debe presentar un uso agropecuario persistente (por

más de diez años). De las quince veredas que conforman la zona de estudio, sólo cinco cumplieron con estas condiciones: Guerrero oriental y occidental en Zipaquirá, Páramo Alto en Cogua, y El Salitre y San Antonio en Tausa. La descripción de los muestreos para los predios con actividad ganadera en cada una de estas veredas, se presenta en la tabla 1.1. Para calcular el tamaño de muestra se aplicó sobre la población (número de predios corregido) un muestreo estratificado al azar, el cual implicó agrupar la población en segmentos o estratos homogéneos, en este caso las veredas, y luego hacer el muestreo por asignación proporcional dentro de cada estrato (Kinnear y Taylor, 1998). Una vez definido el tamaño de la muestra en cada una de las veredas, se aplicó una encuesta de caracterización estructurada y visitas de campo como instrumentos para la recolección de información; se consultaron fuentes primarias que correspondieron directamente a los agentes implicados en la producción ganadera en el Páramo de Guerrero.

77 La información necesaria para aplicar los factores de corrección por altitud y persistencia de la actividad ganadera se generó a partir del SIG del proyecto “Caracterización de los procesos de apropiación y transformación del espacio geográfico con destino a la producción agropecuaria y diseño de la valoración económica parcial ambiental en Páramo de Guerrero (segunda fase)”.

96

Tabla 1.1. Muestreo de los predios con actividad ganadera para las veredas priorizadas

Municipio Vereda Número predios

actividad ganadera

Número predios

actividad ganadera intensa

Factor de corrección por altitud

Factor de corrección

por uso agrope-cuario

Número de predios corregido

Tamaño de

muestra*

Zipaquirá Guerrero oriental y occidental

73 61 0,958 0,758 44 31

Cogua Páramo Alto 71 59 0,897 0,409 22 18

Tausa

El Salitre 51 45 0,852 0,413 16 14

San Antonio 51 25 0,996 0,718 18 15

TOTAL 246 190 100 78

* Correspondiente al número de encuestas a aplicar dentro de cada estrato (vereda) (error = 0,05). Fuente: Elaboración propia con información suministrada por FEDEGÁN-F.N.G. (2009), Alzate y Pacheco (2010).

La encuesta tuvo como objetivo caracterizar los sistemas productivos de ganadería bovina y papa presentes en el Páramo de Guerrero, a fin de establecer las relaciones entre la producción y el estado de los recursos naturales disponibles. El instrumento se dividió en los siguientes cuatro componentes: biofísico, gestión de residuos, productivo y socioeconómico. En la tabla 1.2 se observa la estructura de la encuesta para cada uno de los componentes. La información recopilada, a través de las 78 encuestas aplicadas en igual número de predios con actividad ganadera bovina en el Páramo de Guerrero, se organizó, depuró y tabuló para su análisis. A fin de clasificar y caracterizar los sistemas de producción, se utilizó la estadística descriptiva, específicamente distribución de frecuencias según las opciones de respuesta definidas en cada una de las variables (Kinnear y Taylor, 1998). Entre los factores que se tuvieron en cuenta para la clasificación de los sistemas productivos de ganadería bovina, se destacan los siguientes: • Localización geográfica del predio dentro de la zona de estudio. • Topografía del terreno y otras condiciones biofísicas. • Estructura del hato y carga animal por unidad de área. • Actividades productivas: principalmente razas o cruces utilizados, tipo de pastoreo, pastos

y forrajes predominantes, relación con otros cultivos, riego, fertilización, uso de mano de obra, entre otras.

• Productos obtenidos y su comercialización. • Impactos ambientales potenciales.

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Tabla 1.2. Estructura de la encuesta de caracterización de sistemas de producción bovina

COMPONENTE TEMAS SUBTEMAS

Biofísico

Información general Datos generales Distribución de áreas de la finca Datos climatológicos

Recursos hídricos Fuentes de agua Administración del recurso

Manejo de recursos naturales

Estado del suelo Compactación Procesos erosivos Degradación del agua Degradación atmosférica Pérdida de fauna y flora


Disposición de aguas servidas Tratamiento Vertimiento

Disposición de excrementos Disposición final

Manejo de basuras Orgánicas Inorgánicas Empaques de insumos

Productivo

Instalaciones Disponibilidad y uso

Pastoreo

Distribución de áreas Especies sembradas Factores que afectan las pasturas Prácticas de renovación Manejo del pastoreo Riego y fertilización Manejo de la carga animal

Cultivo de papa

Manejo de áreas para cultivo Adecuación de suelos Prácticas de labranza Variedades de papa utilizadas Producción de semilla Manejo del cultivo Rotación con pastos Rendimiento Fertilización y control de plagas

Manejo animal Inventario por grupos de bovinos Suplementación

Productos Manejo del ordeño Comercialización de leche, animales y papa Precios de venta

Socioeconómico

Mano de obra Trabajadores permanentes Trabajadores ocasionales Actividades de los trabajadores

Costos de producción

Mano de obra Tierra Insumos para producción de papa Insumos para ganadería Maquinaria e implementos de trabajo Otros costos

Fuente: Elaboración propia con información contenida en el formato de la encuesta de caracterización.

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ANEXO 2. COMPARACIÓN DE LA ACTIVIDAD GANADERA BOVINA EN ZONAS ALTAS Y MUY ALTAS DEL PÁRAMO DE GUERRERO

ASPECTO PRODUCTIVO ZONAS ALTAS (≤ 3200 m.s.n.m.) ZONAS MUY ALTAS (> 3200

m.s.n.m.)

Sistema productivo

Tendiente a sistemas dedicados a la lechería o en su defecto se practica un doble propósito con mayor número de ordeños y cultivos de papa más tecnificados.

Por las condiciones se tiende a dejar los animales en engorde, principalmente machos. Se trata de sistemas de ceba o doble propósito con tendencia a producción de carne.

Tipo de pasturas

Se encuentran forrajes con alta demanda de insumos, como son el pasto raigrás (Lolium sp.) o especies de leguminosas como Lotus sp. o Trifolium sp. (tréboles).

Pastos de bajo valor nutritivo como poas (principalmente Holcus lanatus), que dan cuenta de lotes en estado de descanso para ser usados en rotación con papa.

Carga animal

Por la oferta de alimento existe presencia de mayor número de animales por unidad de área, que puede oscilar entre 2 a 5 por hectárea.

Por la reducida oferta de alimento son características las cargas animales menores a 2 bovinos/Ha.

Tipo racial

Predominan las razas especializadas para leche como Holstein negro y rojo y razas de doble propósito como la Normando.

Es notoria la presencia de Normando y cruces de esta raza con bovinos criollos o mestizos, debido a la rusticidad requerida en estas zonas.

Tecnificación y uso de insumos

Es evidente la tecnificación en equipos e instalaciones. Así mismo, el alto uso de agroquímicos para el mantenimiento de pasturas, medicamentos veterinarios e insumos para el ordeño.

La presencia de tecnología es poca o nula en algunos casos. El potencial genético de los animales y las pasturas es mucho más reducido. Pueden existir bebederos y saladeros portátiles.

Pendiente del terreno

Las condiciones de pendiente permiten realizar las actividades productivas ganaderas y paperas con mayor facilidad.

Existen lomeríos y pendiente moderada a pronunciada. Aunque esto dificulta las labores, se observan cultivos y potreros en los límites con las áreas de páramo.

Arvenses y vegetación nativa

La presencia de arboles nativos es reducida; esta se limita a las rondas de los cuerpos de agua o están aislados en los potreros. Las arvenses son controladas con productos químicos.

Los potreros se encuentran en gran proporción invadidos por arvenses; ello debido al bajo control y a la presencia de mayor vegetación nativa. Los árboles y arbustos se encuentran dispuestos en pequeños parches que en algunos sitios conforman corredores de vegetación.

Disponibilidad del recurso agua

El agua para estos sistemas es más demandada por la necesidad de riego, limpieza de equipos de ordeño y mayor número de lotes en cultivo y animales. Por lo tanto, la ubicación de las explotaciones es estratégica con respecto a este recurso.

Evidentemente, el agua en estas zonas es más escasa y por la pendiente de los terrenos se dificulta su retención. No hay una demanda del recurso tan elevada y las especies que allí se manejan son más resistentes a su escasez.

Objeto social de la actividad

Por las condiciones antes descritas se puede inferir que el objetivo de estos sistemas es más comercial, en la medida en que se tiene una mayor rentabilidad y un flujo de caja constante, especialmente en el caso de la lechería.

La ganadería constituye más una actividad de subsistencia o permite generar unos excedentes de capital a largo plazo cuando los animales finalizan su ciclo de ceba y son vendidos en ferias ganaderas. No existe liquidez constante en el negocio por lo que las inversiones son menores.

Presencia de viviendas

Al ser sistemas más tecnificados y con mayores inversiones, la presencia de viviendas aledañas es mayor, puesto que requieren de más control de las actividades y procesos productivos y también por cuestiones de seguridad. Así mismo, las condiciones de vivienda pueden ser mejores en estas locaciones.

La presencia de viviendas en estas zonas es menor, dadas las condiciones del entorno y debido a que el sistema no demanda mayores cuidados ni mano de obra.

Fuente: Elaboración propia con información recopilada durante las actividades de reconocimiento en campo.

99

ANEXO 3. METODOLOGÍA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS, GANADERÍA BOVINA Y TRANSFORMACIÓN AMBIENTAL DEL PÁRAMO DE GUERRERO La base conceptual y teórica del análisis de relaciones entre políticas públicas y transformación ambiental del territorio, a través de una actividad productiva como la ganadería bovina, se presentó en el capítulo 2. Según los objetivos de la investigación y tomando aportes de las diversas perspectivas teóricas y metodológicas, el análisis se llevó a cabo sobre tres variables fundamentales: actores, reglas institucionales formales e informales78

.

El diseño metodológico se basó en una estructura básica de exploración - descripción - análisis, la cual se desarrolló en etapas consecutivas para cada uno de los objetivos propuestos. Esta estructura se resume en la figura 3.1.

Figura 3.1. Enfoque metodológico de la investigación


Identificación de síntomas o tendencias de la transformación ambiental En una primera aproximación y como parte del trabajo desarrollado en las reuniones del Grupo de Investigación en Desarrollo Territorial, se identificaron los síntomas o tendencias de la transformación ambiental del Páramo de Guerrero, relacionados con la dimensión política e institucional, así como las interacciones con otras dimensiones. Este trabajo permitió establecer algunas prioridades en la búsqueda de información relacionada con la identificación de las políticas públicas relevantes para el estudio. 78 “Además de que es necesario describir los componentes del espacio de la política pública (actores, instituciones formales e informales), también lo es examinar las múltiples interrelaciones que se generan dentro de sus componentes con el fin de entender el proceso de realización de política y el marco en donde este se inserta” (Santander, 2009, 40).

EFECTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE LA TRANSFORMACIÓN AMBIENTAL DEL P.G.

SISTEMAS DE PRODUCCIÓN

POLÍTICAS PÚBLICAS RELEVANTES

CAMBIO EN COBERTURAS VEGETALES

EXPLORACIÓN

ANÁLISIS

DESCRIPCIÓN

Fases operativas del estudio

Enfoque metodológico del estudio

100

Reconocimiento de actores relevantes Mediante herramientas de tipo participativo (Fotografía 6), como las reuniones de grupo con un fin específico (Geilfus, 1997; Davis, 1992), se convocó a la comunidad del Páramo de Guerrero para la realización del taller de identificación de actores. De acuerdo con el cronograma y los recursos del proyecto, esta actividad se realizó en las veredas Guerrero Oriental y Occidental del municipio de Zipaquirá79

.

Fotografía 6. Taller de historia veredal. Vereda Río Frío, municipio de Zipaquirá. Fotografía tomada por Camilo Rodríguez

Murcia, el día 14 de junio de 2009.

A partir de la propuesta metodológica de Knoepfel et al. (2007), los actores en el análisis de políticas públicas se ubican en cuatro grupos: • Las autoridades político-administrativas, quienes elaboran e implementan la política

pública. • Los grupos-objetivo, quienes generan el problema público y, por tanto, se pretende

modificar su conducta con la aplicación de la política. • Los beneficiarios finales de la solución del problema público a través de la política. • Otros actores privados que son los grupos denominados terciarios, es decir, el conjunto

de personas y organizaciones que representan los intereses de estas personas, a quienes sin que la política pública les esté directamente destinada, por causa de esta ven modificar su situación individual y colectiva de manera duradera.

La identificación de actores en los talleres participativos, se llevó a cabo para un escenario actual. En la siguiente fase, se analizó el papel de los diferentes actores en el desarrollo histórico de cada política pública considerada relevante.

79 La aplicación de las herramientas participativas se programó como parte del desarrollo del proyecto “Transformación ambiental del Páramo de Guerrero desde las interacciones cultura - ecosistema. Una visión de las comunidades construyendo y viviendo su relación con el entorno” del Departamento de Geografía de la Universidad Nacional de Colombia. Estas actividades fueron programadas en las reuniones del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible y coordinadas en campo por el Geógrafo Camilo Rodríguez Murcia.

101

Identificación de las políticas públicas relevantes En este proceso se trabajaron cuatro tipos de fuentes de información: entrevistas, herramientas participativas (mapa histórico), estudio de los archivos municipales (Zipaquirá y Cogua80) y revisión de fuentes secundarias relacionadas con las políticas públicas81

.

• Entrevistas semiestructuradas: De acuerdo con Davis (1992) las entrevistas semiestructuradas se realizan en un marco relativamente abierto que permite un proceso de comunicación específico, coloquial y bidireccional; pueden utilizarse tanto para dar como para recibir información. En este orden de ideas, se definieron los temas pertinentes y se elaboraron los respectivos guiones según los actores objeto de entrevista. La descripción de las entrevistas realizadas se resume en la tabla 3.1.

Tabla 3.1. Estructura de las entrevistas aplicadas en el Páramo de Guerrero82

GRUPO OBJETIVO

No. DE ENTREVISTAS

APLICADAS OBSERVACIONES

Productores agropecuarios 13

- Se programó una entrevista a productores en cada una de las quince veredas que componen la zona de estudio. No obstante, por problemas de seguridad, no fue posible la aplicación en algunas veredas del municipio de Tausa.

Habitantes de las veredas (historia veredal)

9 - Se identificaron algunas personas que habitaran las veredas desde

hace varias décadas, a fin de conocer aspectos relacionados con la historia de los territorios.

Responsables de los acueductos veredales

5 - Estas entrevistas se aplicaron con el objeto de reconocer aspectos relativos al manejo del recurso hídrico a escala veredal.

Organizaciones públicas y privadas

7

- Se programó la aplicación de la entrevista a actores relacionados con la formulación e implementación de las políticas públicas (autoridades político-administrativas). Solamente se obtuvo respuesta de la CAR, de los funcionarios encargados de temas ambientales y agropecuarios en las alcaldías de Zipaquirá y Cogua, y del inspector de policía responsable de algunas veredas de Tausa. Los ministerios de agricultura y de ambiente se limitaron a entregar el texto de la agenda interministerial.

- En cuanto a entidades privadas del sector productivo, se tuvo respuesta de FEDEPAPA y del Grupo Gutiérrez (empresa del sector papero).

Otros actores 2 - Se entrevistaron dos mayoristas de papa en Zipaquirá para tener un acercamiento a las condiciones del mercado del producto.


• Mapa histórico: El objetivo de la aplicación de esta herramienta fue identificar los

eventos clave o hitos en la historia de la vereda dentro de las interacciones sociedad –

80 No fue posible la consulta del archivo municipal de Tausa porque este no se encontraba ni centralizado ni organizado al momento de desarrollar el trabajo de campo. 81 Según Gallini (2004) estas herramientas constituyen algunas de las fuentes más importantes, utilizadas en investigaciones de historia ambiental. 82 La estructura planteada respondió en su momento a las necesidades del proyecto “Transformación ambiental del Páramo de Guerrero desde las interacciones cultura - ecosistema. Una visión de las comunidades construyendo y viviendo su relación con el entorno”. Para efectos de la tesis se hizo énfasis en los aspectos de institucionalidad y política.

102

naturaleza, entendiendo cómo la comunidad percibe los cambios que se han dado en el tiempo83. Con este fin se diseñó un taller de historia veredal, que se basó en la construcción de una matriz que contenía la siguiente información referente a los eventos históricos identificados: año de ocurrencia, descripción, causas, efectos84

y actores involucrados (Geilfus, 1997). Se realizaron tres talleres, dos en Zipaquirá (veredas Río Frío y Guerrero Oriental y Occidental) y uno en Tausa (vereda Llano Grande); cada taller tomó dos jornadas y en promedio se contó con la participación de diez personas, aparte de los dos facilitadores que coordinaban la actividad.

Es importante resaltar que la misma comunidad definió los eventos importantes a incluir en la matriz. No obstante, se preestablecieron algunas variables para la discusión con los participantes del taller: papel de los actores públicos y privados a través del tiempo, políticas o programas gubernamentales que hayan afectado la actividad agropecuaria, infraestructura física y técnicas de producción presentes en la vereda a lo largo del tiempo, prácticas tradicionales que se perdieron o que persisten, entre otras. Finalmente, con base en la información de la matriz, la comunidad construyó el mapa histórico (cartografía social) en dos momentos, uno inicial correspondiente a la visión más antigua de la vereda, y otro en el que se plasmó la situación actual (Schönhuth y Kievelitz, 1994). Como se observa en la fotografía 7, este ejercicio estuvo enfocado hacia la identificación de los cambios en la cobertura y uso del suelo.

Fotografía 7. Mapa histórico (estado actual) elaborado por la comunidad de la vereda Llano Grande, municipio

de Tausa. Fotografía tomada por Camilo Rodríguez Murcia, el día 18 de agosto de 2009.

83 Ulloa (2000, 80) realiza un diferenciación entre eventos de tipo social (organización de comunidades, creación de escuelas y puestos de salud, colonización, migraciones, etc.), ambiental (extracción de recursos, pérdida de coberturas naturales, declaración de áreas protegidas, etc.) y productivo (auge de actividades económicas, cambios en prácticas productivas, introducción de nuevas técnicas o herramientas, etc.) 84 Los efectos se enfocaron hacia cambios en la cobertura y uso del suelo, salida o entrada de población, ampliación de la frontera agropecuaria, nuevos canales de comercialización, etc.

103

• Trabajo de archivo: Se consultaron los archivos municipales de Zipaquirá y de Cogua,

donde se ubicaron 123 fuentes de información, datadas entre 1916 y 2010, y clasificadas en cuatro tipos: documentos técnicos, documentos administrativos, normatividad y otros documentos. En la tabla 3.2 se describen los grupos de fuentes de archivo analizadas durante la investigación.

Tabla 3.2. Descripción de las fuentes de archivo consultadas

GRUPO DE FUENTE

No. DE FUENTES

ANALIZADAS PERÍODO

DE TIEMPO DESCRIPCIÓN DE LA INFORMACIÓN

Documentos técnicos 24 1916-2005

Contienen información sobre la actividad agropecuaria a escala nacional e informes técnicos de las dependencias de los municipios relacionadas con este sector y con el medio ambiente.

Documentos administrativos 41 1994-2004

Oficios recibidos y enviados por las administraciones municipales, que contienen información referente a la actividad agropecuaria, al desarrollo territorial y al medio ambiente.

Normatividad 54 1920-2010

Principalmente se revisaron los Acuerdos de los concejos municipales y los actos administrativos de la CAR y del Ministerio de Agricultura, relativos a aspectos sectoriales, ambientales y territoriales.

Otros documentos 4 1961-2004

Cartografía histórica sobre producción agropecuaria y uso del suelo en los municipios, e información de la reserva forestal de Cogua.


• Fuentes secundarias: Fueron revisados documentos técnicos y normativos, a escala

regional y nacional, que permitieron corroborar lo obtenido en las otras fuentes, encontrar nuevas evidencias sobre hitos históricos relevantes para el estudio o establecer relaciones entre los hechos identificados. Con este fin, se consultaron los centros de documentación y/o archivo de entidades como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Caja Agraria, la CAR, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, la Gobernación de Cundinamarca, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), entre otras. De igual forma, se revisó el archivo digital del diario El Tiempo con el propósito de identificar hechos noticiosos pertinentes para la investigación en el horizonte de tiempo definido.

A partir del análisis de las diferentes fuentes de información se establecieron los hitos históricos relacionados con la ganadería bovina y la transformación del Páramo de Guerrero, haciendo énfasis en los hechos afines al tema de política pública. Los hitos con mayor reconocimiento y recurrencia en los cuatro grupos de fuentes, permitieron priorizar las políticas públicas a ser analizadas en la siguiente fase.

104

Análisis de las políticas públicas Para el análisis de las políticas públicas priorizadas se ajustaron diversas propuestas de las herramientas sintetizadas en el numeral 2.1, las cuales se complementaron con la adaptación de la metodología planteada por investigadores de la Universidad de Sussex (IDS, 2006; Leach et al., 2007), obteniéndose así un método de análisis basado en la ejecución de las siguientes fases: • Determinación del proceso de la política pública a través del tiempo, incluyendo las

escalas de formulación e implementación. • Identificación de los grupos de actores (y sus posibles coaliciones) involucrados en la

formulación, definición e implementación de la política pública. • Identificación de las reglas formales (instrumentos) e informales (relatos, discursos,

percepciones) que condicionaron el proceso de la política85

• Análisis de los efectos de las políticas públicas sobre la transformación ambiental en diferentes períodos de tiempo

.

86

• Propuesta de elementos tendientes a mejorar el proceso de la política pública de protección y uso sostenible de los ecosistemas de páramo

.

87

.

85 Metodológicamente, la generación de los relatos se obtiene mediante la realización de entrevistas abiertas y el análisis de los discursos de los actores que participan en la controversia de la política pública (Roth, 2008, 11). 86 En el capítulo 6 se analiza lo pertinente. De acuerdo con Sabatier (1999, 117), para analizar los efectos de una política pública se requiere una perspectiva de tiempo de largo plazo (diez años o más). 87 Esta propuesta se concreta en el apartado correspondiente a las conclusiones de la investigación.

105

ANEXO 4. MATRICES DE IDENTIFICACIÓN DE ACTORES Taller Vereda Guerrero Occidental (Zipaquirá). 4 de abril de 2009.

ACTOR ¿QUÉ HACE? IMPORTANCIA ¿HACE CUÁNTO LO CONOCEN?

¿CÓMO LO VEN?88

FEDEPAPA

- Capacitaciones - Recolección y manejo de

envases - Asesoría técnica - Conserva el medio

ambiente

Importante 20 años Buena

Codensa

- Vigila por un buen servicio eléctrico a la comunidad

- Da el servicio de energía - Da créditos (pocos en la

zona)

Importante

10 años (antes la encargada de prestar el servicio de electricidad era la CAR)

Buena

Comité de ganaderos

- Vacunas de aftosa, carbón y brucelosis

- Organización de la plaza de ganado

Importante 15 años con la vacunación Regular

Anterior UMATA

- Asesoría pastos y agricultura

- Purgas a la ganadería - Capacitaciones - Trabajo ambiental

Poco importante 25 años Regular, “se está durmiendo”

Alcaldía

- Cobra impuestos - Vías e infraestructura - “Se amangualó con la

CAR” - Transporte escolar

Importante “De toda la vida” Buena

Bayer y Syngenta

- Dan asesoría en la siembra de papa y en plaguicidas

- Promoción de líquidos

Sin acuerdo

- “Toda la vida ha trabajado” (Bayer)

- 10 años con las siembras y experimentos en las fincas

Sin acuerdo

CAR

- Proteger el medio ambiente, “eso dicen”

- Dan árboles - Vigilancia del predio - Concesiones de aguas

Importante “porque cuida el medio ambiente, pero no deja trabajar”

- “De siempre” - 35 - 40 años

“cuando la CAR ayudó a instalar la luz”

Regular

Banco Agrario

- “Ayuda a la gente campesina”

- Dan crédito

Importante, “pero exigen mucho requisito”

“De toda la vida” (primero era la Caja Agraria)

Buena

Gobernación - Programa RESA - Educación Importante “De siempre” Buena

Acción Social - Programa RESA Sin acuerdo Sin acuerdo Sin acuerdo

Ministerio de Agricultura

- “Cuando las heladas dieron incentivos económicos”

Sin acuerdo Sin acuerdo Sin acuerdo

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la aplicación de herramientas participativas. 88 Hace referencia concretamente a la percepción de la actividad o gestión del actor respectivo.

106

Taller Vereda Guerrero Oriental (Zipaquirá). 4 de abril de 2009.

ACTOR ¿QUÉ HACE? IMPORTANCIA ¿HACE CUÁNTO LO CONOCEN?

¿CÓMO LO VEN?

FEDEPAPA

- Análisis de suelos - Dan charlas técnicas - Visitas - Organizan fiestas - Programa RESA

(huertas caseras)

Importante 25 años Muy buena

Bayer - Reuniones y charlas

técnicas - Dan crédito

Importante “De muy pequeños” Buena

Alcaldía

- Desparasitan ganado - Arreglo de caminos - Arreglo de escuela - Transporte para

secundaria - Actividades para niños - Programa RESA

Muy importante “De siempre” Excelente

Acción Social - Programa RESA Muy importante Sin acuerdo Excelente Gobernación de Cundinamarca - Programa RESA Muy importante Sin acuerdo Excelente

Junta de Acción Comunal

- “Integra todo” Muy importante 10 años como JAC de Guerrero Oriental

Excelente

Profesoras - Educan - Huerta escolar - Actividades escolares

Importante 20 años Muy buena

Intermediarios - Compra a los

productores (para todos los productos)

- Importante (leche)

- Poco importante (papa)

- “De siempre” - El intermediario

actual de la leche es el nieto del primer intermediario de la vereda

- Muy buena (leche)

- Regular (papa)

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de la aplicación de herramientas participativas.

107

ANEXO 5. MATRIZ DE HITOS HISTÓRICOS DEL PÁRAMO DE GUERRERO, RELACIONADOS CON POLÍTICA PÚBLICA Décadas del cuarenta y cincuenta.

108

Década del sesenta.

109

Décadas del setenta y ochenta.

110

Década del noventa.

111

Década de 2000 a 2010.

112

ANEXO 6. METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DEL CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES COMO EFECTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Una vez identificadas y priorizadas las políticas públicas relevantes para la investigación, en el horizonte de tiempo definido por las mismas fuentes de información, la última fase consistió en el establecimiento de relaciones o asociaciones multitemporales entre tales políticas y los cambios ecosistémicos y culturales sucedidos en el Páramo de Guerrero. Con este fin se trabajaron dos grupos de indicadores: unos más robustos en cuanto a calidad y amplitud de la información, correspondientes al análisis del cambio multitemporal en las coberturas vegetales de la zona de estudio (indicadores de transformación ecosistémica y cultural), y otros mucho más sencillos y menos ambiciosos, relativos al comportamiento general de la actividad agropecuaria durante el horizonte de tiempo (indicadores de transformación cultural, específicos para una actividad productiva). La metodología aplicada en ambos casos se describe a continuación. Análisis de información geográfica La información requerida para este análisis tuvo origen en el SIG del proyecto “Caracterización de los procesos de apropiación y transformación del espacio geográfico con destino a la producción agropecuaria y diseño de la valoración económica parcial ambiental en Páramo de Guerrero (segunda fase)” de la Universidad Nacional de Colombia. Los análisis específicos de la presente investigación se definieron como se describe en los siguientes puntos, de acuerdo con la información de los procesos desarrollados suministrada por Alzate y Pacheco (2010). • Clasificación de coberturas vegetales: La clasificación de la cobertura vegetal se

realizó en un período de setenta años. Se tomaron diferentes momentos en cada década, iniciando en 1940 y terminando en el año 2007. Para la clasificación de las décadas de 1940, 1950 y 1960 se utilizaron fotografías aéreas; en el año 1977 se usó una imagen Landsat MSS; en la clasificación de los años 1988, 1998 y 2007 se utilizaron imágenes de satélite Spot 1, 5 y 7, respectivamente. El procesamiento digital se llevó a cabo con los programas especializados Erdas® Imagine 9.1., IDRISI® Taiga y ArcGis® 9.3., y como fuentes de información secundaria se utilizó la cartografía base del IGAC y de Conservación Internacional Colombia. El proceso de clasificación de fotografías aéreas se realizó de forma diferente al de las imágenes de satélite. Algunas fotografías fueron fotointerpretadas con estereoscopio de espejo, a fin de reconocer tonalidades, texturas y patrones, para poder extrapolarlas al resto de las fotografías e interpretarlas mediante digitalización en pantalla; en este procedimiento se utilizó el ArcGis® 9.3. La clasificación de las imágenes satelitales se realizó con el software IDRISI® Taiga; se utilizaron técnicas de clasificación supervisada y no supervisada y algunas ediciones manuales. La leyenda de cobertura se generó tomando como base el esquema de

113

clasificación Corine Land Cover adaptado para Colombia, el cual fue modificado parcialmente según las necesidades del proyecto. Para el caso específico de esta investigación y teniendo en cuenta el horizonte de tiempo definido, se analizaron las coberturas de la década de 1960 y de los años 1997, 1988, 1998 y 2007; la leyenda de cobertura se simplificó de acuerdo con los requerimientos de la misma investigación.

• Superficie de tendencia: Con el fin de ubicar focos importantes de la transformación de las coberturas naturales de páramo y bosque natural y establecer relaciones con los hechos históricos de las políticas públicas en similares condiciones de tiempo y lugar, se realizó un análisis de superficie de tendencia. El procedimiento se aplicó por pares de fechas (1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007), utilizando el módulo TREND89 del software IDRISI® Taiga, el cual toma un área transformada (actividad agropecuaria) a partir de una cobertura natural (bosque, páramo) y suministra un medio de generalización sobre los patrones de cambio, basándose en la mejor correlación entre un agente de transformación y una superficie de tendencia polinomial90

.

• Velocidad de transformación: La velocidad de transformación se calculó con base en las áreas de transformación de las coberturas vegetales (de bosque o de páramo hacia actividad agropecuaria) entre dos pares de fechas. Para este caso se analizaron los resultados en dos períodos de tiempo: 1940-197791 (período sin los efectos de las políticas públicas priorizadas) y 1977-2007 (período que incorpora los efectos de las políticas en cuestión)92

.

Las áreas de transformación se generaron a partir de una matriz de combinación de valores de coberturas entre el año 1 y el año 2, de acuerdo con el procedimiento aplicado en el programa IDRISI® Taiga. Al dividir estas áreas transformadas entre el número de años del período analizado, se halló la velocidad de transformación. Se llevó a cabo una comparación de los resultados por municipio a fin de determinar posibles diferencias de índole político-administrativo.

Análisis de datos sectoriales De acuerdo con la revisión de fuentes secundarias y el suministro de información por parte de entidades sectoriales, fue posible la construcción de series de tiempo para algunos indicadores relacionados con las actividades agropecuarias en la zona de estudio. En la tabla 6.1 se presentan estos indicadores y las fuentes de información consultadas. 89 Idrisi Taiga help system. Trend Module. Trend Notes. 90 La superficie de tendencia se calcula mediante ecuaciones de superficie polinomial, entre los órdenes 1 a 9, para un conjunto de datos espaciales e interpola una superficie basándose en esas ecuaciones (Alzate y Pacheco, 2010). 91 Se tomó información desde 1940 con el fin de comparar los resultados entre dos períodos de tiempo con similar duración. 92 No obstante se analizan políticas desde la década del sesenta, se toma como punto de corte para la comparación el año 1977. Ello debido a que, como se comentó con anterioridad, los efectos de una política pública se evidencian (como mínimo) diez años después de implementada (Sabatier, 1999, 117).

114

Tabla 6.1. Fuentes de información de estadísticas sectoriales históricas en el Páramo de Guerrero

INDICADOR TEMPORALIDAD FUENTE DE INFORMACIÓN

Población de bovinos por municipio

1960 DANE. Directorio nacional de explotaciones agropecuarias (Censo agropecuario) 1960. Resultados departamento de Cundinamarca.

1971 DANE. Censo agropecuario 1970-1971.

1986, 1996, 1998 URPA. Estadísticas agropecuarias, evaluación municipal. Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.

2001 a 2009 FEDEGÁN – F.N.G. Consolidado base de datos del censo ganadero para los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa (Cundinamarca).

Número de predios con actividad ganadera por municipio


2008 FEDEGÁN – F.N.G. Base de datos del censo ganadero para los municipios de Zipaquirá, Cogua y Tausa (Cundinamarca). Ciclo de vacunación 2008-I.

Área sembrada y producción de papa por municipio


2009

OFICINA ASESORA DE PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA. Estadísticas agropecuarias, evaluación municipal. Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.


Consolidación del análisis Finalmente, se construyó una matriz en la cual se relacionaron (por década) las políticas públicas priorizadas y sus posibles efectos en términos de tasa de cambio en las coberturas vegetales y en los indicadores sectoriales. Nuevamente se resalta que los posibles efectos de las políticas se consolidan en las décadas siguientes a su implementación. De acuerdo con Medley et al. (2003) este tipo de metodologías de análisis llevan a coordinar esfuerzos y a priorizar los factores que pueden ofrecer un balance entre los beneficios ambientales y económicos generados en las áreas rurales.

115

ANEXO 7. MAPA GENERAL DE CATEGORÍAS DE USO Y COBERTURA DEL PÁRAMO DE GUERRERO


116

Tabla 7.1. Descripción de las unidades de cobertura vegetal, según leyenda

UNIDAD DE COBERTURA DESCRIPCIÓN

Cultivos Transitorios Comprende las áreas ocupadas con cultivos cuyo ciclo vegetativo es menor a un año, llegando incluso a ser de sólo unos pocos meses. En el Páramo de Guerrero se encuentra la papa como principal cultivo, además de éste se encuentran otros tubérculos como nabos, cubios, hibias y zanahoria, entre otros, pero en comparación con la papa éstos son cultivos marginales que se producen muy poco y sólo en algunas épocas.

Otros Pastos

La unidad de pastos comprende las tierras cubiertas con hierba densa de composición florística dominada principalmente por gramíneas. En el área de estudio hace alusión a aquellos pastos que no fue posible identificar con imagen satelital. Específicamente kikuyo (Pennisetum clandestinum), oloroso (Anthoxanthun odoratum), pasto azul (Dactylis glomerata), pelo de burro (Calamagrostis sp.) y gramas nativas que se encuentran en áreas que no han sido intervenidas por el hombre o al interior de las zonas de reserva y, por tanto, están en recuperación.

Pastos introducidos

Pasto falsa poa (Holcus lanatus)

Es un pasto introducido de Europa, que crece muy bien en alturas comprendidas entre 2500 y 3200 m.s.n.m., en una amplia variedad de suelos y que no es exigente en cuanto a condiciones de humedad. Es una especie que se ha adaptado muy bien a las condiciones de páramo, siendo común encontrarla en asociaciones con otras gramíneas o con leguminosas como los tréboles, pese a que tiene un proceso de maduración más acelerado.

Pasto raigrás (Lolium sp.)

El raigrás es una gramínea originaria de Europa meridional y occidental que se adapta en zonas comprendidas entre 2000 y 3200 m.s.n.m., pero que se desarrolla mejor entre 2200 y 3000 m.s.n.m. Crece bien en diversos tipos de suelos, pero la producción es mayor en suelos fértiles, bien drenados y ricos en nitrógeno. Debido a lo anterior, el raigrás es más exigente que otras gramíneas de clima frío en términos de fertilización y riego. No obstante, ofrece mayores rendimientos por unidad de área y, en consecuencia, permite una mayor productividad animal.

Bosques nativos

Bosque denso alto Cobertura constituida por una comunidad vegetal dominada por elementos típicamente arbóreos, los cuales forman un estrato de copas (dosel) más o menos continuo, cuya área de cobertura arbórea representa más del 70% del área total de la unidad y que en promedio presentan una altura del dosel superior a los 15 metros.

Bosque denso bajo

Cobertura constituida por una comunidad vegetal dominada por elementos típicamente arbóreos, los cuales forman un estrato de copas (dosel) más o menos continuo, cuya área de cobertura arbórea representa más del 70% del área total de la unidad, con altura del dosel superior a 5 metros e inferior a 15 metros. Estas formaciones vegetales no han sido intervenidas o su intervención ha sido selectiva y no se ha alterado la estructura original y las características funcionales. Incluye bosques en alta montaña. En estos dos tipos de bosque se encuentran especies como Miconia ligustrina, Weinmannia microphylla, Weinmannia tomentosa, Diplostephium rosmarinifolium, Macleania rupestris y Tibouchina cf. Mollis, entre otras.

Bosque plantado

Son coberturas constituidas por plantaciones de vegetación arbórea, realizada por la intervención directa del ser humano con fines de manejo forestal. En este proceso se constituyen rodales forestales establecidos mediante la plantación y/o la siembra durante el proceso de forestación o reforestación, cuyo uso final es la producción de madera o bienes no maderables (cortezas, resinas, etc.) Esta cobertura presenta en la imagen de satélite un patrón geométrico regular, constituido por hileras de árboles generalmente de la misma edad. En zona de estudio se encuentran principalmente plantaciones de pinos (Pinus patula y Pinus radiata), eucaliptos (Eucalyptus globulus) y Acacias (Acacia melanoxylum y Acacia decurrens), entre otras especies.


117

UNIDAD DE COBERTURA DESCRIPCIÓN

Arbustal Comprende un grupo de coberturas vegetales de tipo natural cuyo hábito es arbustivo, desarrolladas sobre diferentes sustratos y pisos altitudinales, con poca o ninguna intervención antrópica; aquí se encuentran arbustos como Macleania rupestris, Cavendishia nítida, Weinmannia tomentosa, Weinmannia microphylla, Drymis granadensis y Clusia mutiflora, entre otros.

Chuscal

La especie Chusquea sp. es un arbusto de tipo gramíneo que forma un dosel regular. Adquiere especial importancia en los sectores con menor grado de cobertura arbórea. Se presenta de forma natural generalmente en la regeneración, pero puede llegar a convertirse en invasora. Por ser de tipo gramíneo presentó una respuesta espectral diferente a los demás arbustos, por esto y por su gran importancia ecológica se clasificó como una clase distinta a los arbustos.

Vegetación secundaria o en transición Comprende aquella cobertura vegetal originada por el proceso de intervención y sucesión de la vegetación natural, que puede encontrarse en recuperación tendiendo al estado original. En Páramo de Guerrero estas áreas se encuentran, en la imagen de 2007, dentro de zonas de aprovechamiento forestal que fueron anteriormente plantaciones de pino y actualmente se encuentran en recuperación.

Vegetación de páramo Esta unidad se caracteriza por presentar una cobertura vegetal de bajo porte que se localiza en las zonas de alta montaña; está compuesta principalmente por gramíneas (familia Poaceae) del tipo pajonal (Calamagrostis sp.), entremezclada con plantas arrosetadas como los frailejones (Espeletia sp.) y otras especies. Se encuentra por encima de los 3200 m.s.n.m.

Vegetación rupícola Se tomó como aquella vegetación de páramo que crece sobre afloramientos rocosos, en los cuales aparece una vegetación endémica de porte achaparrado, en la que predominan los arbustos y árboles pequeños.

Tierras desnudas o degradadas Esta cobertura corresponde a las superficies de terreno desprovistas de vegetación o con escasa cobertura vegetal, debido a la ocurrencia de procesos, tanto naturales como antrópicos, de erosión y degradación extrema. Se incluyen áreas donde se observan tierras con intensos procesos de erosión que pueden llegar hasta la formación de cárcavas, particularmente circunscritas a las zonas de minería.

Turberas Son terrenos bajos de tipo pantanoso y de textura esponjosa, cuyo suelo está compuesto principalmente por musgos y materias vegetales descompuestas. Se encuentran en zonas altas, superiores a los 3200 m.s.n.m., especialmente en áreas de páramo.

Laguna natural Superficies o depósitos de agua naturales situados en alta montaña, que constituyen las áreas de nacimiento de ríos. En Páramo de Guerrero se encuentran dos: Laguna Verde en el municipio de Tausa y la laguna Pantano Redondo en el municipio de Zipaquirá.

Cuerpos de agua artificiales

Embalse Se refiere específicamente al embalse del Neusa, ubicado en el municipio de Tausa. Este es un cuerpo de agua de carácter artificial, cuya construcción se inició en el año 1948, con fines de abastecimiento de agua, riego, turismo y recreación.

Reservorios de agua

Es una infraestructura construida en las fincas con el fin de almacenar agua. Los usos de estos recursos hídricos son domésticos y de riego.


Continuación

118

ANEXO 8. MAPAS DE CATEGORÍAS DE USO Y COBERTURA DEL PÁRAMO DE GUERRERO POR DÉCADAS 1960:


119

1977:


120

1988:


121

1998:


122

2007:


123

ANEXO 9. MAPAS DE SUPERFICIE DE TENDENCIA DE CAMBIO EN LAS COBERTURAS DEL PÁRAMO DE GUERRERO Transición de bosque natural a actividad agropecuaria para los períodos 1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007:


124

Transición de vegetación de páramo a actividad agropecuaria para los períodos 1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007:


125

ANEXO 10. ALGUNOS INDICADORES SOBRE LA PRODUCCIÓN DE PAPA EN EL PÁRAMO DE GUERRERO Área sembrada en papa (Ha):

MUNICIPIO AÑO TASA DE

VARIACIÓN (%) 1960 2009

Zipaquirá 1165,5 4000 243,20

Cogua 593,2 2574 333,92

Tausa 598,6 6600 1002,57

TOTAL 2357,3 13174 458,86

Producción de papa (toneladas):

MUNICIPIO AÑO TASA DE

VARIACIÓN (%) 1960 2009

Zipaquirá 10256 105000 923,79

Cogua 4049 51400 1169,45

Tausa 4285 137000 3097,20

TOTAL 18590 293400 1478,27

FUENTES 1960: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (DANE). 1962.

Directorio nacional de explotaciones agropecuarias (Censo agropecuario) 1960. Resultados departamento de Cundinamarca. DANE. Bogotá.

2009: OFICINA ASESORA DE PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA. 2010. Estadísticas

agropecuarias, evaluación municipal. Vol. 26. Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogotá.

126

Evidencia del avance de la frontera agropecuaria hacia una zona sin intervención humana denominada Laguna Verde, ubicada en la parte norte del área de estudio. Fotografía tomada por Alexander Cubillos González, el día 8 de octubre

de 2008.

el proceso de transformaciÓn del pÁramo de … · resumen los páramos ... tuve miedo de perder a...

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