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APUNTES DEL CENESI SEMESTRE DE 2007

El presupuesto comunitario:El presupuesto comunitario:El presupuesto comunitario:El presupuesto comunitario:El presupuesto comunitario:

política y economía en lapolítica y economía en lapolítica y economía en lapolítica y economía en lapolítica y economía en la

ampliación de la Unión Europea*ampliación de la Unión Europea*ampliación de la Unión Europea*ampliación de la Unión Europea*ampliación de la Unión Europea*

AHILIZ ROJAS RINCÓNEconomista UPTC

OLMEDO VARGAS HERNÁNDEZProfesor Escuela Economía UPTC

__________* Este trabajo hace parte del proyecto de investigación sobre Descentralización en la Integración Económica, que los

autores realizan como investigadores del Grupo de Estudios Económicos, Sociales y Regionales de la UPTC, encolaboración con investigadores de la Universidad Autónoma de Madrid y de la Universidad de Alcalá de Henares.Los autores agradecen los conceptos de los miembros del Grupo de Investigación.

Fecha de recepción: 30 de abril de 2007Fecha de aprobación: 05 de junio de 2007

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RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:

Desde una perspectiva de dinámica económica y política, el texto disecciona

la estructura del presupuesto de la Unión Europea en los tres grandes

programas de impacto para la adhesión de los nuevos países miembros,

llamados PECO, para demostrar que el costo de la ampliación de la Unión

Europea de UE-15 a UE-27 resultó insignificante frente a las ventajas políticas

y económicas que a mediano y largo plazo supone el nuevo mapa europeo.....

Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvve:e:e:e:e: presupuesto comunitario, UE -15, UE-27, preadhesión,

adhesión, países PECO, fondos estructurales, fondos de cohesión, PAC.

ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:

From a perspective of economic and political dynamics, the text disecciona

the structure of the budget of the European Union in the three great programs

of impact for the adhesion of the new countries members, called I PECO, to

demonstrate that the cost of the extension of the European Union of UE-15

to UE-27 was insignificant front to the political and economic advantages

that to medium and long term the new European map supposes

KeKeKeKeKey Wy Wy Wy Wy Wororororords: ds: ds: ds: ds: Communitarian budget, UE -15, UE-27, Preadhesión, Adhesion,

countries I PECO, structural bottoms, bottoms of cohesion, the PAC

EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: POLÍTICA Y ECONOMÍA EN LA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

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Introducción

El ingreso de 12 nuevos países a la UniónEuropea cambió el mapa político deEuropa. Su importancia radica, ade-más, en que 10 de ellos pertenecieron,durante el siglo XX, a lo que se deno-minó la Europa del Este y en particularal bloque de países socialistas. Lareconfiguración del mapa político euro-peo tendrá que asumir en el futuro lainevitable incorporación de los países dela ex Yugoslavia, así como de Ucraniay Moldavia. En el proceso de amplia-ción de la Unión Europea no es posibledeslindar la prioridad política de la eco-nómica, no obstante que, cada país, demanera individual, exprese recelos porla magnitud de los beneficios que reci-birá, frente a los costos en que se debeincurrir, país a país y de manera comu-nitaria. (Grafica 1)

De ahí la importancia que tiene obser-var las repercusiones o el impacto de laampliación de la UE-15 a UE-27, sobreel presupuesto comunitario, análisis quese realiza en el marco de la siguienteidea guía: “El costo de la ampliaciónde la Unión Europea de UE-15 a UE-27 resultó insignificante frente a lasventajas políticas y económicas quea mediano y largo plazo supone elnuevo mapa europeo.”

En este propósito se ha estructurado elescrito en tres acápites: el primero,aborda el marco financiero del presu-puesto comunitario en relación con suestructura y con la ampliación; elsegundo, describe la relación entre elpresupuesto comunitario y las políticasde ampliación de la UE, la agricultura,

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en particular la política agraria común(PAC) y los fondos estructurales y decohesión. El tercero, ofrece un panoramade los costos financieros de la ampliaciónde la UE-15 en UE-27, en la perspectivainstitucional y financiera en las etapas depreadhesión y adhesión. Adicional a estaintroducción, en la que se contextualizael fenómeno de la ampliación e identificala importancia del tema, unas conclu-siones y un acápite de anexos, muynecesarios para observar la semblanzaestadística del presupuesto compro-metido en la ampliación.

El presente escrito, incluye el análisisde las perspectivas financieras 2000-2006, con base en textos y documentosoficiales de la Comisión - UE, einvolucra el análisis del periodo quecubre el presupuesto de la Unión en lasperspectivas financieras 2007-2013.

Algunos trabajos sobredimensionan elsignificado del proceso de ampliación dela Unión Europea a 27 Estadosmiembros1, como si se tratase del hechodel siglo XXI. Empero, la mayoría delos textos y artículos, se limitan amostrar un proceso meramente técnico-económico, más allá de la estructura decostos financieros que para la UniónEuropea significa su ampliación de UE-15 a UE-27 miembros y del impacto quetiene para algunos países, beneficiarios

netos, caso de España, el ingreso de lospaíses de Europa Central y Oriental(PECO) a la Unión. Desde unaperspectiva dinámica, miramos que laampliación de la Unión Europeaconsistió en un proceso de absorción delos países del Este–PECO, a través detres fases: 1. Gestación, 2. Precipitaciónde la absorción, y 3. FormalizaciónInstitucional de la absorción-ampliaciónde la UE.

La primera, 1987 - 1992, buscó esta-blecer puentes de relación con los órga-nos y con algunos países miembros delConsejo de Ayuda Mutua (CAME), enplena crisis política y derrumbe del sis-tema de socialismo burocrático orien-tado por la Unión Soviética y dado elderrumbe socialista, se firmaron acuer-dos con cada país individual para com-prometer el rumbo político y económi-co de estos países; 2. El Consejo deCopenhague de junio de 1993 marcó elinicio de la segunda fase y buscó neu-tralizar cualquier intento de reagrupa-ción de los países ex – CAME ya por laofensiva rusa de constituir la Comuni-dad de Estados Independientes (CEI), yapor alguna reacción interna ante el lim-bo económico y político en que girarondichos países, por el impacto que paraEuropa tuvo la crisis de los Balcanes yel papel unilateral ejercido por EstadosUnidos en los conflictos de la región y

__________1 Bastida Benjamín. La Ampliación de la Unión Europea hacia los países del este. Nº. 2 (2001) * GATE. Universitat de

Barcelona Nº. 2 (2001) www.ucm.es/bucm/cee/papeles.


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del Oriente Medio, particularmente2; latercera fase, asumió la formalizacióninstitucional de la ampliación, marcadapor la Agenda 2000 y los Consejos deBruselas y Copenhague que desarrolla-ron la absorción formal con los deno-minados programas de Preadhesión yAdhesión de los PECO, con un presu-puesto adicional que completara lasperspectivas financieras 2000-2006.

Copenhague 93 definió tres criteriospara el ingreso de los PECO: 1. Políti-co: instituciones democráticas, respetoa derechos humanos y protección deminorías; 2. Económico, economía demercado y capacidad competitiva en elmercado comunitario. 3; Acervo comu-nitario. Adaptación jurídica administra-tiva de sus instituciones con base en lalegislación de la UE. Las solicitudes deadhesión de los PECO estimuló las pe-ticiones de adhesión de Chipre, Malta yTurquía, “países con los que la UE te-nía firmados acuerdos de asociacióndesde hacía más de veinte años”3. Di-chos criterios evidencian el recelo delos países UE-15 en temas como migra-ciones, PAC, etc. que la adhesión po-dría tener sobre los montos y la distri-bución del presupuesto comunitario.

1. EL MARCO FINANCIERO DELPRESUPUESTO COMUNITARIO

1.1 La Ampliación de la UE y el Mar-co Financiero del Presupuesto Comu-nitario

Durante las negociaciones para el ingre-so de los 12 nuevos países miembros ala Unión Europea se identificó comoproblema esencial del presupuesto “laexistencia de saldos netos presupuesta-rios considerados excesivos y la posibi-lidad de que aumenten en el próximoperiodo de perspectivas financieras,como consecuencia de la ampliación”4.Una ironía presupuestal si se le confrontacon las propuestas de necesidades finan-cieras elevadas por los países PECOante la Comisión Europea y los impac-tos financieros que debieron neutralizarpaíses beneficiarios netos de fondos es-tructurales como España.

El marco financiero es un plan de gastoplurianual en el que se determinan lasprioridades presupuestarias y establecenperspectivas financieras5 que reflejan elalcance máximo autorizado y la com-posición de los gastos para el periodoen cuestión. Los recursos se aplican de

__________2 A comienzo de los 90 fue evidente la unilateralidad en los actos económicos, políticos y militares de los Estados

Unidos en el mundo. Ello supuso que la época bipolar y la guerra fría, sería sustituida por un sistema unipolar.Algunos autores hablaron de multipolaridad en el nuevo orden mundial. Otros hablamos del régimen de PoderMonocéntrico Imperial. Ver: Rojas Ahiliz, et al.

3 Vara4 María Jesús. Las condiciones de ingreso de los diez nuevos países en la Unión Europea Ampliada.4

Beneyto, José María. Prólogo. En: Serrano Cristina. El Presupuesto Comunitario: problemas presentes y retosfuturos. Colección de Estudios Europeos e Internacionales, N°1. Universidad San Pablo – CEU. 2005

5Perspectivas Financieras….4 Ver: Ref. Cit.-P.3

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manera controlada, según la prioridadde los proyectos, con base en acuerdosanuales consensuados entre el Parla-mento y el Consejo Comunitarios. Des-de su fundación la Unión Europea haadoptado cuatro tramos, los dos últimoscon particular énfasis en la ampliaciónde la Unión Europea, así:

Acuerdo Delors I, 1988-1992, primermarco financiero, priorizó establecer elmercado interior y consolidar el progra-ma marco plurianual de investigación ydesarrollo.

Acuerdo Delors II, 1993-1999, segun-do marco financiero, enfatizó en la po-lítica social y de cohesión así como laintroducción del euro.

Agenda 2000, 2000-2006, tercer mar-co financiero, definió los lineamientosde la ampliación de la Unión. Cuadro 1.

Consolidación UE – 27. 2007-2013,cuarto marco financiero, proyecta unaeconomía basada en el conocimiento,competitivo, con crecimiento sostenibley empleo. Cuadro 2.

La discusión para definir el marco de lasperspectivas financieras 2007 – 2013,aprobado el 16 de diciembre de 2005,evidenció la crisis de la teoría del

federalismo fiscal6 y la ausencia de he-

rramientas teóricas y políticas suficien-tes en las que sustentar cambios en eldiseño de un sistema de finanzas fuerte oexpansión presupuestal comunitaria, yque supere la prevalencia de la tenden-cia a fortalecer el ámbito nacional porsobre el comunitario y los problemasdistributivos entre Estados, en particular:primero, el reparto de las cargas finan-cieras entre países o saldos presupuesta-rios desde una perspectiva de equidad delsistema; segundo, la suficiencia y efi-ciencia de los recursos propios actuales;y tercero, la estructura de gastos de laUE-27 y el impacto financiero de la am-pliación sobre los saldos netos presupues-tarios. Empero, y a diferencia de las an-teriores perspectivas, se introdujo un ajus-te esencial consistente en reducir el mon-to total del presupuesto hasta 1.045% dela RNB, desde 1.27% del PNB de losestados miembros. Adicionalmente sehicieron ajustes de forma, en particular:1. algunas de las Políticas Internas, re-lacionadas con la consecución de los ob-jetivos de Lisboa, se incluyen junto conlas Acciones Estructurales en una mis-ma Rúbrica, diferenciándolas en dossubcategorías de gasto. 2.Presupuestalmente se funde el “Desarro-llo Rural estructural” (hasta ahora conlas Acciones Estructurales) con el “De-sarrollo Rural agrícola”, lógica en la fi-


__________6 Ver, entre otros: : Alfonso Utrilla de la Hoz. El federalismo fiscal como instrumento para el diseño de la Unión

Europea. Una visión desde la perspectiva española. Documentos www.ucm.es ; Bajo R. Oscar, Vegara F. David.Federalismo Fiscal y Unión Monetaria en Europa. P.T. Nº 10/98, Papel de Trabajo nº 1/95, Instituto de EstudiosFiscales; Asensio, Miguel Angel. Descentralización y federalismo fiscal en la Unión Europea y el MERCOSUR: unaaproximación preliminar, Universidad Nacional del Litoral , Santa Fe, UNL, 2003, 141 p. Bayoumi, T. y Masson, P.(1995): “Fiscal flows in the United States and Canada: Lessons for monetary union in Europe”, European EconomicReview 39, 253-274.

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nalidad del mismo ámbito. Se distribu-yen los gastos administrativos de la Co-misión entre las diferentes categorías degastos, en lugar de hacerlo de forma se-parada (en una categoría aparte) comohasta ahora”

7.

Bajo tales circunstancias, el presupuesto(perspectivas financieras) 2007-2013estableció el nivel de gasto en 862.363millones de euros (mill). Las dos grandespartidas del presupuesto europeoseguirán siendo, como es tradicional, lasayudas directas a los agricultores, queconsumirán aproximadamente el 34.5%del presupuesto (293.105 mill), y el gastoen políticas estructurales y de cohesión,que supondrá otro 35.2% (298.989 mill).El resto del presupuesto se dedicará aapoyar al medio rural y pesquero (77.749mill); fomentar el crecimiento, el empleoy la innovación de acuerdo con la llamadaAgenda de Lisboa (72.010 mill); sostenerla presencia de la UE en el mundo(50.300 mill); así como a las políticas deciudadanía, libertad, seguridad y justicia(10.270 mill). Por su parte, la tandenostada burocracia bruselenseconsumirá 50.300 millones de euros ensiete años ( un 5.8% del presupuesto)

8.

De una manera minuciosa, el cuadro 2permite observar que la cifra del pre-supuesto global, 862.363 millones deeuros corresponde a créditos de com-

promiso y representa el 1.045% de laRNB Comunitaria, distribuida así:

El rubro, crecimiento sostenible, tienela subcategoría competitividad para elcrecimiento y el empleo con 72.010 milleuros, mientras la subcategoría 1b, Co-hesión para el crecimiento y el empleo,copa 307.619 mill euros, las modifica-ciones en esta categoría son las siguien-tes: se elevan los porcentajes del cupopara los nuevos Estados miembros; elpaquete adicional para la regiónKözep-Magyarország (Hungría) pasade 115 millones a 140 millones; a laregión de Baviera (Alemania) se le atri-buye un paquete adicional de 100 mi-llones de euros; España recibe una asig-nación adicional de 2.000 mill euros delFEDER para investigación y desarro-llo de las empresas conforme a los ar-tículos 4.1 y 5.1 del reglamentoFEDER; La distribución indicativa serádel 75% para las regiones de conver-gencia (del cual el 5% para las regio-nes en phasing out) y 25% para las re-giones del objetivo competitividad (delcual un 15% para las regiones en pha-sing in); Italia recibe un paquete adi-cional de Fondos Estructurales de 1.900mill euros, que se distribuye en: Re-giones de Convergencia, 1.710 meuros, 57 mill euros para su región enphasing out y 133 mill euros para suregión en phasing in; Francia percibe

__________7 Ver: Subdirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión Europea. Resultados del Acuerdo de

Perspectivas Financieras 2007-2013. Resumen del Nuevo marco Financiero 2007-2013.8 Torreblanca, José Ignacio. Las perspectivas financieras 2007-2013 de la Unión Europea: Europa se amplía, el

presupuesto se reduce (I). Real Instituto El cano. Área: Europa- ARI Nº 154/2005 Fecha 21/12/2005.

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un monto adicional de 100 mill eurospara el objetivo competitividad (Obje-tivo 2). A los länder del Este de Ale-mania del objetivo convergencia se lesatribuye 100 mill adicionales, de loscuales 78 mill euros se dirigen para lasregiones en phasing out y se les conce-de la posibilidad de incluir en el costefinanciable de los Fondos Estructura-les tanto el coste público como el costeprivado (beneficio concedido solamen-te a los nuevos Estados miembros y aGrecia y Portugal). Al Rubro, gestióny preservación de recursos naturalesse le fija un monto de 371.244 milleuros, de los cuales, a la subcategoría“Gastos relacionados con el mercadoy pagos directos”, que atiende todo elconcepto de PAC y desarrollo rural,se le asignó 293.105 mill euros, el cualcomprende, el monto para desarrollorural que crece de 66.340 mill euros a69.250, aumentan los montospreasignados a determinados países(Austria, Finlandia, Irlanda, Portugaly Suecia), a los que se añaden Luxem-burgo (20 millones) y Francia (100 mi-llones). Con relación a Portugal ade-más de subir su preasignación de 160mill a 320 millones, se señala que noestará sometido a las reglas decofinanciación nacional. A lassubcategorías 3a y 3b del Rubro Ciu-dadanía, libertad, seguridad y justicia,se les asigna montos por 6.630 y 3.640mill euros respectivamente. Finalmen-

te, la acción internacional de la UE re-cibió una asignación de 50.010 milleuros.

Es posible que el monto presupuestalacordado y las distribución asignada acada programa no sean suficientes parasuperar los grandes desequilibrios re-gionales internos

9 profundizados con el

ingreso de los PECO, sino, a persisten-cia de estos, alcanzar los retos asumi-dos por la Unión ampliada en los Acuer-dos de Lisboa y Gotemburgo, de con-vertir a la UE-27 en la economía basa-da en el conocimiento, más competitivay dinámica del mundo, capaz de crecerde manera sostenible, para estar a laaltura de la competencia que el capitalinternacional jalona desde las puntas delmercado en Asia y Estados Unidos. Asíse deduce de encontrar incoherente elbajo presupuesto (72.010 mill euros)asignado a I+D&I para mejorar la ca-pacidad competitiva de la Unión, en unmercado mundial que exige renovar tec-nologías para subsistir en él, dejando asíel mayor peso de este programa al es-fuerzo nacional de cada Estado

10. Un

estudio de la Comisión alerta que, entérminos globales, la inversión en inno-vación de la UE se ha estancado desdemediados de los noventa y, si la tenden-cia no cambia, China superará a losVeintisiete en esta materia en 200911.Aún así, la significación política delacuerdo pactado alrededor del monto y


__________ 9 Sierra Ludwig Victorian. Boletín Económico de ICE Nº 2828. 50 del 20 al 26 de Diciembre de 2004.10 Torreblanca, José Ignacio. Ref., Cit. 11 Europa Press 11/06/2007 (14:37h.)

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la distribución de las perspectivas finan-cieras 2007 – 2013, es síntoma del ca-rácter imprescindible que la Unión haadquirido en los propósitos nacionalesde cada uno de los nuevos y antiguosEstados miembros, aunque, y por esomismo, aún predomine el interés de lonacional por sobre el interés de la Unión.De la forma y ritmo como los capitalesnacionales van reorganizando el mer-cado comunitario y se acomoden en este,depende que el significado de losupranacional adopte nuevas connotacio-nes y transforme las significaciones delo nacional y regional.

2. La Estructura del PresupuestoComunitario

Como en toda estructura presupuesta-ria se identifican los componentes deingresos y gastos, con base en el con-cepto del peso que en cada gran aparta-do han de tener estos.

2.1 Ingresos

Los ingresos de la Unión Europea seoriginan en los recursos que le transfie-ren los Estados miembros y se denomi-nan recursos propios, los cuales, por sunaturaleza, tienen cuatro fuentes: a. Losderechos aduaneros; b. Las exaccionesagrícolas y sobre el azúcar; c. Los re-cursos procedentes del IVA, y d. Losrecursos basados en el PNB. En el pre-supuesto de la UE tienen un peso mayor

las contribuciones de aquellos Estadoscon capacidad de pago, medida por elPNB nominal a los tipos de cambio vi-gentes. Este esquema prioriza el gastocomo medio para alcanzar los objetivosredistributivos, a diferencia del esque-ma presupuestal en el que estos se pre-tenden a través de ingresos o impuestosprogresivos.

Las contribuciones de los países miem-bros al presupuesto de la Unión puedenverse en el cuadro 3, en el que se esta-blece el porcentaje que de la respectivaRNB debe tributar cada Estado y la par-ticipación de este en el aporte total a laUnión. Los países que aportan una ma-yor proporción de su RNB son, Francia28.82%, España 13.58% Alemania6.63% y Bélgica 5.04%, al tiempo quelos PECO tan solo aportan en conjuntoel 5.30% de su renta. La proporción deltributo de cada país por este concepto alpresupuesto de la Unión varía según eltamaño de la RNB de cada Estado y re-presenta el 21.69 para Alemania;16.69%, Reino Unido; 16.10%, Fran-cia; 13.10, Italia y 7.59 España, mien-tras que el tributo de los PECO tan solorepresenta el 4.44%12.

Como se observa en la grafica 2, entre1985 y 2006, fue notorio el crecimientosostenido de los ingresos con origen enel PNB, al tiempo que se configuró unatendencia decreciente en la cuota partede los ingresos por IVA, mientras se

__________12 Serrano Leal, Cristina, Montero Zuleta Begoña y Viguera Rubio Enrique. Boletín Económico de ICE N° 2853, 5 - 11

Septiembre de 2005. Fuente: Comisión Europea (2004), EUROSTAT (2004).

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conservó constante la participación deingresos originados en rentas menorescomo tasas, multas, etc. De dicha ob-servación, se calcula que, la cuota delos Estados miembros en relación consu PIB constituye el mayor aporte concerca del 75% de los ingresos de laUnión, mientras que el aporte sobre elIVA, representado en las transferenciasque los Estados realizan al presupuestode la Unión, por valor de un porcentajeuniforme sobre la base del impuestosobre el valor añadido, se acerca al 15%de los ingresos de la Unión; el tercercomponente importante por su cuantía,recae en los derechos de aduanas o aran-cel común aplicado a los productos im-portados de terceros países, que repre-senta un 10% de los ingresos de la Unión.Finalmente, el rubro de Exacciones agrí-colas o impuestos sobre las importacio-nes de productos agrícolas aportan en-tre 1% y 2% de los ingresos de la Unión.Otros recursos, que suponen sólo un 1%de los ingresos de la Unión sonaleatorios y por tanto irregulares, puesdependen de multas impuestas por laComisión Europea y el excedente posi-tivo, cuando este existe, y que constitu-ye un punto de fricción comunitario.

La creciente importancia concedida a losrecursos basados en el PNB – de la RNBa partir de las Nuevas Perspectivas, esdirectamente proporcional con la deci-sión de reducir las transferencias que porIVA han de realizar los Estados miem-bros a la Unión y se ha convertido en elsoporte esencial del financiamiento de la

ampliación de la Unión, bajo el supuestode corregir inequidades, dada las dife-rencias en la magnitud de los mercadosinternos. Para neutralizar dichasinequidades, “la Decisión sobre recur-sos propios de 1988 limitó la base del IVAde todos los Estados miembros a un 55%del PNB y la Decisión de 1994 la limitó aun 50% en el caso de los Estados miem-bros cuyo PNB per cápita fuera inferiora un 90% de la media de la Unión (todoslos nuevos países miembros) y en 1999la redujo gradualmente a un 50% en elcaso de otros. La Decisión de 1994 tam-bién redujo progresivamente el tipo máxi-mo aplicable del IVA del 1.4% en 1995al 1% en 1999. El Consejo Europeo deBerlín celebrado en marzo de 1999 y lanueva Decisión sobre recursos propioslo redujeron a un 0.75% en 2002 y 2003 ya un 0.5% a partir de 2004.” En las Pers-pectivas Financieras 2007-2013, se fijóel tope del IVA en el 0.30% con carác-ter general (lo que no implica efectos fi-nancieros), y de manera diferenciada seredujo al 0.225 para beneficio de Aus-tria, al 0.15% para Alemania y al 0.10%para Suecia y Países Bajos.

2.2 Gastos

Los gastos de la Unión Europea seestructuran en dos grandes bloques:

• Gastos de Funcionamiento de losorganismos de la Unión (personal,inmuebles, materiales, etc.) represen-tan algo menos del 10% del gasto de laUnión Europea.


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• Gastos de Operaciones, incluye losgastos de las diferentes políticas comu-nitarias que se plasman a través de 8grandes áreas:

1. Fondo Europeo de Orientación y Ga-rantía Agrícola (FEOGA-Garantía),con cerca de la mitad de los gastosde la Unión, la mayor parte destina-dos a la PAC.

2. Operaciones Estructurales, FondosEstructurales y de Cohesión, es elmecanismo financiero de apoyo aotras operaciones agrícolas y regio-nales, transportes y pesca, represen-ta un 34% del gasto de la Unión13.

3. Formación, juventud, cultura, sec-tor audiovisual, información, dimen-sión social y ocupación programa alque se le asigna cerca del 1% delgasto de la Unión.

4. Energía, control de la seguridad nu-clear del EURATOM y medio am-biente, representa menos del 0.5%del gasto de la Unión.

5. Protección de los consumidores,mercado interior, industria y redestranseuropeas fluctúa entre 1 y 2%del gasto de la Unión.

6. Investigación y desarrollo tecnológicotiene un 4% del gasto comunitario.

7. Medidas exteriores supone un 7% delgasto de la Unión.

8. Política exterior y de seguridad co-mún se suple con 0.1% del gasto co-munitario.

3. EL PRESUPUESTOCOMUNITARIO Y LAS

POLITICAS COMUNITARIASDE LA AMPLIACIÓN

Mientras en el Consejo de Bruselas sedefinieron las pautas del gasto agrícolapara la adhesión – cuadro 4, en el Con-sejo de Copenhague celebrado en di-ciembre 2002, se cerraron los demáselementos del denominado «paquete pre-supuestario» de la ampliación, para elúltimo trienio 2004 – 2006, por un mon-to de 40.854 millones de euros, cuantíaque incrementó en 14.94% la previstapara los quince en el mismo periodo.Cuadro 1. El documento sobre amplia-ción se estructuró en 31 capítulos de losque destacamos, por sus implicacionespresupuestarias, el capítulo 7 «Agricul-tura», el 21 «Política regional y coordi-nación de instrumentos estructurales» yel 29 «Disposiciones financieras y pre-supuestarias».

3.1 Políticas de Ayuda a laAgricultura

Los países del Este de Europa -PECO,son ante todo países agrarios o con unagran tradición agrícola. Su transicióneconómica y política desvencijó las vie-jas formas de organización de la pro-ducción en las explotaciones agrarias yson lentos los avances en optar nuevasformas funcionales al mercado

14. Es el

__________13 Comisión Europea. Título XVII (XIV), artículos 158 a 162 (130 A a 130 E) del Tratado CE. 14 Dixon, J. and A. Gulliver with D. Gibbon. (2001) Farming Systems and Poverty: Improving Farmers’ Livelihoods in a

Changing World’. FAO & World Bank, Rome, Italy & Washington, DC, USA.

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sector rural de los PECO el ámbito conmayores problemas estructurales des-de los demográficos, la legalidad de lapropiedad, el financiamiento, la produc-tividad, la eficiencia económica y sani-taria agrícola, la comercialización y elmercadeo, etc. De ahí que el problemaagrario represente para estos países uncapítulo estratégico en su ingreso a laUnión Europea. Por su parte, en losantiguos países miembros (UE-15), fue-ron más que infundados los temores so-bre las posibles distorsiones y tensionesque al interior del mercado agrícolacomunitario podría crear el ingreso delos PECO. Estudios de la Comisión dela UE muestran que en 1998, el produc-to interior bruto combinado de los diezPECO suponía el 4% del de la UE (vercuadro 5). Y aunque su superficie agra-ria equivalía al 4% de la UE, su pro-ducción agraria, pequeña dada su bajaproductividad, representaba un 30% dela producción de la Unión. En esas con-diciones la adhesión de los PECO aña-día mucho más a la producción agrariade la UE que a su producto nacional.

A pesar de tal circunstancia, desde ju-lio de 2000, los programas depreadhesión aceleraron la adopción delacervo de la PAC al estimular la trans-formación y modernización del sectoragrícola y de las regiones rurales y pre-cipitar la liberalización de más de 400productos del sector, aunque en algunoscasos se establecieron concesiones agrí-colas recíprocas. Esta circunstanciadesactivó todos los temores sobre posi-bles excesos en el gasto agrario que pu-

dieran violentar los límitespresupuestales agrarios fijados en elpresupuesto global o que se excediesenlos compromisos en el marco GATT/OMC, en materia de montos de subven-ciones a las exportaciones agrícolas.Programas como la Nueva Acción es-pecial para las medidas de preadhesiónen los sectores de la agricultura y eldesarrollo rural (SAPARD) debían pre-parar la adhesión y solucionar proble-mas prioritarios de la agricultura y eldesarrollo rural en los PECO, un equi-valente del segundo nuevo pilar de laPAC la política de desarrollo rural, fuedotada con un presupuesto anual de 520millones de euros (2000-2006); al ins-trumento para las Políticas Estructura-les de Preadhesión (ISPA), similar alFondo de Cohesión, le apropiaron milmillones de euros por año en conceptode ayuda a las infraestructuras; el Pro-grama PHARE se orientó hacia la con-secución de dos objetivos prioritarios:el refuerzo de la capacidad administra-tiva y jurídica y las inversiones relati-vas a la adopción e implantación delacervo, particularmente en lo referen-te a la legislación sobre seguridad e hi-giene de los alimentos.

Como lo recalca De la Fuente, en elcapítulo agrario el asunto máscontrovertido resultó ser el de lasAyudas Directas (60% del gasto agrario)a los productores de los nuevos Estadosmiembros, introducidas en las reformas(1992 y 1999) a la PAC, pues, desde lospaíses contribuyentes netos, estas nodeben aplicarse a los nuevos socios


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comunitarios por cuanto se implantaroncon el objetivo de compensar a losagricultores por la disminución de lautilidad o renta derivada de la reducciónde precios agrarios y los agricultores delos nuevos miembros no han sufrido estapérdida. Además, el coste presupues-tario de aplicar a los nuevos Estadosmiembros la PAC, en su configuraciónactual, sería inasumible para elpresupuesto comunitario

15. Este argu-

mento está encaminado a justificar lavirtual desaparición de la PAC. Por elcontrario, la PAC constituye elinstrumento clave en la cohesión de laUnión Europea, con tres propósitos:apoyo con subvenciones a la produccióny productividad agrícola europea (elsubsidio se enfoca ahora más alproductor y menos al producto);garantiza el nivel de vida de lostrabajadores agrícolas; y asegurasuministros y calidad de alimentos aprecios razonables a los consumidores.

Dado que el predominio de la agriculturay de la población agraria en la estructuraeconómica de los nuevos países miembrosde la Unión amenazaba con alterar ladistribución de los beneficios de la PolíticaAgrícola Común - PAC, que en particularperciben Francia, España, Alemania eItalia, en el Consejo de Bruselas que cerróel capítulo agrario de la Adhesión, sedecidió que las ayudas directas de la PACse otorgaran a los productores de losnuevos Estados de manera progresiva: en2004 los productores recibirían ayudasequivalentes al 25% del nivel comunitario,en 2005 del 30%, y el 35% en 2006, y serándel 40% en 2007 y en los años siguientestendrán un incremento del 10% anual hastallegar al 100% en 2013, cuando culminala vigencia del cuarto tramo de lasperspectivas financieras comunitarias.Una distribución minuciosa del gastoagrario para los PECO en el proceso deAdhesión puede observarse en el gráfico3 y en el cuadro 4.

__________15 Ana María de la Fuente. Ref. Cit.., precisa: Los créditos agrícolas para los Diez ascienden a 9.791 millones de euros,

un aumento del 7,75% de los créditos previstos para UE-15: 4.691 millones para el primer pilar de la agricultura y5.110 millones a medidas de desarrollo rural. Mientras en UE-15 sólo se destina a desarrollo rural el 10 % de loscréditos de la categoría 1, por cuanto: a) en los nuevos miembros todo el desarrollo rural se financia con el FEOGA-Garantía y se incluye en la categoría 1 de las Perspectivas Financieras, mientras que en los Quince, el desarrollorural en regiones Objetivo 1 se financia con el FEOGA-Orientación y se recoge en la categoría 2 «AccionesEstructurales» de las Perspectivas Financieras y b) las medidas del primer pilar son objeto de un período transitoriode aplicación gradual en los diez nuevos. En Ayudas Directas, se permitió a los nuevos Estados miembroscomplementar con ayuda nacional o con fondos recibidos de la UE para desarrollo rural: — Hasta una cuantía igualal 55% del nivel comunitario en el año 2004, al 60% en 2005 y al 65% en 2006. A partir de 2007 los nuevos miembrospodrán completar los pagos con 30 puntos porcentuales por encima del nivel aplicable ese año. — Hasta la cuantíaglobal de la ayuda directa que el agricultor hubiera tenido derecho a recibir, para cada producto, en el nuevo Estadomiembro en 2003 en virtud de un régimen nacional similar incrementado en diez puntos porcentuales. En ningún casoel pago superará el 100 por 100 del nivel comunitario. Se definió que las medidas de desarrollo rural en determinadasregiones Objetivo 1, tengan una mayor tasa de financiación comunitaria que podría ascender al 80% —frente al 75%que se aplica con carácter general—. También se previeron nuevas medidas de desarrollo rural en ayudas aexplotaciones de subsistencia, ayudas a los agricultores para que alcancen los niveles estándar comunitarios, etc.Además, para facilitar la absorción de fondos por los nuevos Estados miembros se introdujo una cláusula quepermite a éstos, bajo unas determinadas condiciones, sustituir el sistema de Ayudas Directas por un pago único porsuperficie, que se abonará una vez al año.

170

En síntesis, la tendencia a ajustar conausteridad el gasto agrícola fue apunta-lada definitivamente en 2002 con la de-cisión de reducir anualmente el gastoagrícola vía una estabilización nomi-nal

16. “Se reducen así de forma progre-

siva las intervenciones en el mercadoagrícola vía precios y se refuerza elcomponente social de la Política Agrí-cola Común vía el incremento de lasayudas directas a los agricultores (des-ligadas de la producción) y el aumentode los fondos dedicados al desarrollorural. Se trata, en definitiva, de un avan-ce hacia un modelo de agricultura máscompatible con la política de desarrollode la UE, más acorde con los compro-misos de la UE en el marco de la Orga-nización Mundial del Comercio (OMC)y con su propia política medioambientaly menos onerosa para los consumido-res europeos. A decir de muchos, elavance es demasiado lento. Sin embar-go, ante a las frecuentes críticas que sehacen al presupuesto europeo por dedi-car tan cuantiosos recursos a la agri-cultura (y tan pocos a, por ejemplo, lainnovación), cabe recordar que por seruna política plenamente europeísta, elgasto agrícola europeo representa todoel gasto agrícola que se lleva a cabo enel territorio de la UE; es decir: los Es-tados miembros son libres para gastarel dinero que deseen en investigación y

desarrollo vía sus presupuestos nacio-nales, pero no en agricultura, donde noexiste la posibilidad de cofinanciar elgasto nacionalmente”

17.

3.2 Política Redistributiva: FondosEstructurales y de Cohesión

La política redistributiva de la UE es eleje orientador de la cohesión comunita-ria y de la superación de susdesequilibrios internos, regionales y sec-toriales. Los Fondos Estructurales lainstrumentalizan. La definición de lacuantía y los criterios de asignación delos Fondos Estructurales es un campopugnaz de intereses entre los paísesmiembros, en relación con la tendencia(ampliación o austeridad) del gasto co-munitario total, y con una proporcióninversa entre la prosperidad relativa yel volumen de acciones estructuralesasignado a cada Estado miembro en por-centaje del PIB

18(cuadro 6). Así se evi-

denció en la Agenda 2000 y en las Pers-pectivas Financieras 2007–2013. EnCopenhague 2002, se asignaron crédi-tos para acciones estructurales en losnuevos Estados miembros por valor de21.747 millones de euros, una suma24.61% mayor respecto a los créditosasignados a UE-15 en el mismo perio-do. De este total, el 65% corrió a cuen-ta de los Fondos Estructurales y el 35%


__________16 Ver: Torreblanca, José Ignacio. Las Claves de un acuerdo sorpresa. Real Instituto Elcano, nº. 132/2002, e n http://

www.realinstitutoelcano.org/analisis/132.asp).17 Torreblanca, José Ignacio. Las perspectivas financieras…Ref., Cit.18 Los países de mayor renta per cápita del grupo de los nuevos, Chipre y Eslovenia, son los que menores Fondos

reciben en términos relativos (para Malta no se dispone de datos) y los países menos prósperos, Letonia, Lituania,Polonia y Estonia, son los que mayores cuantías reciben en proporción al PIB. Ver De la Fuente Santorcuato. Ref.

171


al Fondo de Cohesión. En UE-15 el Fon-do de Cohesión representa el 8% de lasayudas estructurales (en torno al 17%en los cuatro países cohesión, España,Grecia, Irlanda y Portugal)

19.

En la Agenda 2000, se impuso al presu-puesto un tope máximo del 1.27% delPNB de la Unión Europea y el monto derecursos recibido por cada país no su-peró el 4% de su PNB nacional. Mayo-res dificultades afrontó la negociaciónde las perspectivas Financieras 2007 –2013

20. Mientras se presumía que la

ampliación de la UE–15 a la UE-27,podría conllevar un alto costo financie-ro a cargo de la primera, las diversaspropuestas sobre el gasto comunitariototal se orientaron a converger hacia uncriterio de austeridad esgrimido por laPresidencia Inglesa y apoyado por Ale-mania, Austria, Holanda y Suecia, paí-ses contribuyentes netos al presupuestocomunitario. Aunque dicha propuestapodría afectar a países beneficiariosnetos, particularmente España, Portu-gal, Grecia e Irlanda, por el llamadoefecto automático de exclusión o efectoconvergencia estadística de la amplia-

ción, pues al descender la media esta-dística de la renta comunitaria, de ma-nera automática superarían la media queles otorga el derecho a la financiación.Además, la distribución de un montoigual o menor entre un número mayorde beneficiarios – UE 27. Al final delas negociaciones de las nuevas perspec-tivas financieras (2007 – 2013), se im-puso el criterio de austeridad, luego defuertes batallas argumentadas por losbeneficiarios netos, en particular Espa-ña

21, por los nuevos -12- beneficiarios y

por Inglaterra, país que preservó losbeneficios a través del llamado “Che-que Británico”.

De esta manera, se preservó el espírituoriginal de los criterios de elegibilidadpara ser beneficiario de los fondosestructurales: 1. Regiones con PIB percápita inferior al 75% de la mediacomunitaria, tomando en referencia1997-1999. Todas las regiones de losnuevos Estados miembros son Objetivo1 a excepción de Praga, Bratislava yChipre; 2. El 31% de la población delas regiones Objetivo 1, con prioridadde las regiones afectadas por cambios

__________19 De la Fuente Santorcuato, Ana María. Ref., Cit.20 Ver: Vara María Jesús. Ref. Cit.21 Según el experto José Ignacio Torreblanca, el saldo español con la Unión Europea se reducirá notablemente en el

período 2007-2013. Al final, España logró negociar a su favor un saldo global positivo en todo el período; el Fondode Cohesión se prorrogará para tener en cuenta el llamado “efecto estadístico de la ampliación”; las regiones demenor desarrollo de España continuarán recibiendo fondos (aunque éstos se reducirán de forma gradual); la Uniónse implicará más aún en el control de los flujos migratorios; y, por último, se logró la creación de un fondo tecnológicoespecífico para España, algo inédito en la historia comunitaria… se estima que España recibirá unos 27.300 millonesde euros en fondos estructurales y de cohesión, más 44.120 millones de euros en concepto de ayudas directas ysubvenciones agrícolas, y 19.017 millones de euros resultantes de la participación de España en otras políticas dela Unión. Dada la prosperidad relativa de España, sus contribuciones al presupuesto de la Unión aumentarán unamedia de 1.800 millones de euros al año (prácticamente lo que España venía recibiendo anualmente en concepto defondos de cohesión), lo que significa que las contribuciones de España al presupuesto de la Unión pasarán de 61.285millones de euros a 74.265 millones.

172

socioeconómicos notables, áreasindustriales, rurales o pesqueras endeclive y las cuales no deben sumar másdel 18% de la población de la UE, perola Comisión fijó techos de población en370.000 habitantes para RepúblicaCheca, 213.000 Chipre y 192.000 enEslovaquia; 3. De acuerdo con elacervo, todas las regiones no cubiertaspor el Objetivo 1 serán elegibles paraayudas en adaptación y modernizaciónde las políticas de educación, formacióny ocupación de regiones; 4. Los dieznuevos miembros fueron elegibles paraayudas en programas de las IniciativasComunitarias INTERREG Y EQUAL,no así en los programas LEADER yURBAN en el periodo 2004-2006.Cuadro 6.

Los Fondos Estructurales se clasificanen cuatro grandes bloques y para suasignación se aplican los criterios deelegibilidad enunciados arriba: 1. FondoEuropeo de Desarrollo Regional(FEDER). Es el rubro más importante,se destina en ayudas para la construcciónde infraestructura y otras inversionespara crear empleo. 2. Fondo SocialEuropeo (FSE). Importante en lafinanciación de programas orientados ala formación y reinserción laboral dedesempleados y otros sectoresdesfavorecidos. 3. Fondo Europeo deOrientación y Garantía Agrícola(FEOGA): Financia programas dedesarrollo rural y de apoyo a losagricultores de las regiones rurales.Financia las Organizaciones Comunesde Mercado (OCM) que regulan la

producción y comercialización deproductos agrícolas. 4. InstrumentoFinanciero de Orientación de la Pesca(IFOP). Es un Fondo destinado afinanciar la modernización de la flotapesquera y la diversificación económicade las zonas cuya economía depende deesta actividad. El acceso de los nuevospaíses miembros a los fondosestructurales no es automático, puesdepende de su capacidad administrativapara gestionar esos recursos, laviabilidad de los proyectos y el aportesuplementario nacional: Las AccionesEstructurales se financian conjun-tamente entre la Unión Europea y elEstado miembro, según el caso que secorresponda con: el 75% en actuacionesque se llevan a cabo en regiones Objetivo1, el 50% en el resto de actuaciones delos Fondos Estructurales y el 85% enproyectos del Fondo de Cohesión.

Los Fondos de Cohesión son otra piezaclave en la política redistributiva de laUnión Europea, aplicados a proyectosque contribuyan a reducir las diferen-cias entre los diversos niveles regiona-les de desarrollo, mediante la inversiónen la dotación estructural de las regio-nes menos prósperas o de aquellas cu-yas necesidades de desarrollo son ma-yores. La elegibilidad de los nuevos paí-ses miembros a recursos del Fondo deCohesión, desde la fecha de la adhesiónhasta el 31 de diciembre de 2006, sedeterminó sobre su renta per cápita in-ferior al 90% de la media comunitaria– cuadro 8, por lo cual accederán a re-cursos en la siguiente proporción:


173


93.49% a proyectos del Objetivo 1;0.86% al Objetivo 2; 0.79% del Objeti-vo 3; 4.58% para proyectos de Iniciati-vas Comunitarias, y; 0.27% a iniciati-vas de asistencia técnica.

Al observar el conjunto de beneficiosfinancieros otorgados a los nuevos paí-ses miembros, se calcula que percibie-ron durante el periodo de adhesión,2004-2006, alrededor de 40,8 mil mi-llones de euros destinados a sufragar lossubsidios agrarios, los gastos eninfraestructuras, la ayuda regional y lasmejoras en seguridad nuclear, en la ad-ministración pública y en el refuerzo delcontrol de fronteras. Esta suma repre-senta aproximadamente el 1% del PIBde la UE-15, lo que traducido en pro-porción de ingreso per cápita significapara Polonia 67• , Hungría 49•,Eslovenia 41• y Chequia 29•, lo cualcontrasta con los aportes comunitariosentregados a los cuatro países del Fon-do de Cohesión en el año 2000 que as-cendió a 437• per cápita para Grecia,418• para Irlanda, 216• para España y211• para Portugal22. A esta despropor-ción y desequilibrio se aúna el hecho quelos nuevos países deben realizar apor-tes suplementarios que representangrandes esfuerzos financieros para susprecarios recursos fiscales en una fasetan compleja como es la transición de

un régimen de socialismo burocrático aun sistema de mercado.

Por tanto, para los países del Este, losacuerdos de preadhesión y adhesión fue-ron bastante restrictivos e inequitativosfrente al tratamiento que se le otorgó alos antiguos países miembros y con res-pecto al esfuerzo fiscal propio para su-plementar los compromisos de apoyocomunitario a la agricultura y otros pro-yectos nacionales. En esas condiciones,el ingreso de los PECO a la Unión Eu-ropea no supuso un esfuerzo financieroni cambios institucionales quetensionaran más los ya viejos conflictosde intereses privados y públicos al inte-rior de la Unión. En consecuencia, loque comenzó como un proceso políticoal cual debía atenderse con las más de-dicadas benevolencias financieras, cul-minó siendo un proceso económico asu-mido con desdén y cierto desprecio enel apoyo financiero hacia la transiciónde los nuevos socios. Bien lo comenta-ba Vara: “Los últimos acuerdos toma-dos en diciembre de 2002 han tratadode hacerles un poco más suaves esoslastres que van a frenar su dinámica decrecimiento, concediéndoles algunastransferencias en los primeros años paraevitar el riesgo posible de convertirseen aportantes netos…”23

__________22 Ver: Vara22 María Jesús. Ref., Cit.23 Vara23 María Jesús. Ref., Cit.

174

4. COSTOS FINANCIEROS DELA AMPLIACIÓN DE LA UE-15

A UE-27

4.1 Marco Legal e Institucional

Durante más de diez años se desarrollóun intenso proceso de negociaciones,cuyo ritmo estaba marcado por la con-flictiva situación política en Europa yAsia y por los intereses específicos decada país miembro dentro de la UE-15.Fueron muchos acuerdos bilaterales ymultilaterales los que se suscribieronentre la Comisión UE y los PECO24,hasta llegar a La Agenda 2000 (julio de1997) constituye el instrumento legalinstitucional mediante el cual la Comi-sión estableció la estrategia depreadhesión de los PECO. En éste sedefinieron objetivos, métodos, recursosfinancieros y legales, etc. Simultánea-mente, la Comisión presentó diez dic-támenes sobre las candidaturas de ad-

hesión a la UE de los PECO, para locual se definieron tres tipos de protoco-los: Acuerdos de comercio y coopera-ción de “primera generación”: artí-culos 257, 300 y 308 del Tratado Comu-nidad Europea (CE). Política comercialcon terceros países; Acuerdos de “aso-ciación” o “segunda generación”,denominados “Acuerdos Europeos”:artículo 310 (238) del Tratado CE;Acuerdos provisionales. Viabilizan losacuerdos de segunda generación. artí-culo 133 (113) del Tratado CE; Amplia-ción”, artículo 49 del TUE.

4.2 Los Costos de la Ampliación dela UE: Austeridad y Desdén

4.2.1 La Preadhesión

La Agenda 2000 asignó y cuantificó lasayudas financieras, reafirmadas en elConsejo Europeo de Berlín de 1999, enapoyo al proceso de preadhesión de los


__________24 1988 Hungary signs the first Trade and Co-operation Agreement; similar agreements are subsequently signed with

the other countries of central Europe ; 1989 Fall of the Berlin Wall European Community sets up the PhareProgramme; 1990 Hungary and Poland sign the first Europe Agreements (ratified in 1994); similar agreements aresubsequently signed with the other countries of central Europe ; 1993 Copenhagen European Council agrees theaccession criteria; 1994 Essen European Council agrees the pre-accession strategy; 1995 Cannes EuropeanCouncil sets Phare budget at ECU 6.9 billion for1995-1999 European Council decides that accession negotiations willstart six months after the end of the IGC; 1997 European Commission adopts Agenda 2000 and Opinions 6 Nº 2(2001) www.ucm.es/bucm/cee/papeles. Luxembourg European Council agrees on start of enlargement process,including accession negotiations and a reinforced pre-accession strategy ; 1998 March, First European Conference:Accession process is launched ; Accession Partnerships are adopted Accession negotiations are opened withCyprus, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovenia; April Screening process begins with theten candidate countries from central Europe and Cyprus; November, European Commission adopts first RegularReports December Vienna European Council endorses European Commission’s Regular Reports. 1999 MarchBerlin European Council adopts the financial Perspectives for 2000-2006, including pre-accession funds andaccession-related expenditure; June Cologne European Council. October European Commission adopts second setof Regular Reports and revises Accession Partnerships; December Helsinki European Council reaffirms theinclusive nature of the accession process, decides to open accession negotiations with six additional candidatecountries 2000 February Accession negotiations are formally launched with Bulgaria, Latvia, Lithuania, Malta,Romania, and the Slovak Republic; March A first list of negotiating chapters is agreed with the six additionalcountries Autumn European Commission adopts third set of Regular Reports, December Nice European Councilexamines Commission’s Regular Reports. Ver: Bastida, Benjamín. La ampliación de la Unión Europea hacia lospaíses del Este. Universitat de Barcelona, G:A:T:E: Nº 2, 2001

175


PECO, por la suma de 21 mil millonesde euros para el periodo 2000 a 2006,aplicables en tres grandes capítulos:

• Programa PHARE: 10.5 mil millo-nes de euros. Enfatizó en dos priorida-des esenciales vinculadas a la adopcióndel acervo comunitario: la capacidadinstitucional y administrativa de los paí-ses candidatos (30% de asignación) y lafinanciación de las inversiones eninfraestructuras (70%).

• Ayuda al desarrollo agrario, deno-minada Instrumento Agrícola dePreadhesión (SAPARD), a la que le fueasignada una partida por 3.5 mil millo-nes de euros.

• Instrumento Estructural dePreadhesión – ISPA, creado por la agen-da 2000 para facilitar la adaptación delos PECO en su ingreso a la UE, en elámbito de infraestructuras en transpor-te, del medio ambiente y apoyo a la ca-pacitación técnica para el manejo de losFondos Estructurales y de Cohesión. Enlas Perspectivas Financieras 2000 –2006, el Consejo Europeo de Berlín ledotó 7.000 millones, de los 213.000millones de euros asignados a accio-nes estructurales25.

4.2.2 La Adhesión

La ampliación de la UE-15 en UE-27 sematerializó en dos etapas: la primera,

el 1 de mayo de 2004 se incorporarondiez nuevos miembros (Chipre, Repú-blica Checa, Estonia, Hungría, Letonia,Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia yEslovenia) y la segunda, formalizó elingreso de Bulgaria y Rumania a partirdel 1° de enero de 2007. Implicó un in-cremento de la Renta Nacional Bruta co-munitaria (RNB) del 4.6% y un aumen-to del 20% en la población comunitariae incorporó nueve lenguas adicionales alas once existentes.

El Consejo Europeo de Copenhague, di-ciembre de 2002 definió las líneas fi-nancieras de la Adhesión mediante elacuerdo global Presupuestario para laampliación y fijó una compensación queaseguró a los doce países su condiciónde países receptores netos de fondoscomunitarios durante los tres primerosaños de la adhesión, 2004 – 2006. Pe-riodo que completó las Perspectivas Fi-nancieras 2000-2006, con la excepcióndel acuerdo alcanzado sobre el gastoagrario el cual se proyectó a 2013.

Al garantizar los créditos correspon-dientes a los 15 Estados miembros has-ta 2006, estos no se vieron afectados porlas cuantías asignadas a los 12 nuevossocios. Tampoco se aumentó el límitede los recursos propios del presupues-to, situado en el 1,24% de la Renta Na-cional Bruta (RNB) comunitaria, deacuerdo con el objetivo de austeridadfijado al principio de los debates por los

__________25 Comisión Europea. Los países de Europa central y oriental. (*6.3.1.).

176

países contribuyentes netos al presu-puesto.

A pesar de los beneficios financierosrelativos que el Presupuesto Comunita-rio le otorga a los nuevos países miem-bros, los acuerdos de ampliación fue-ron muy restrictivos por cuanto trasla-daron a los nuevos miembros fuertescargas fiscales con cargo a sus presu-puestos nacionales para poder cumplircon proyectos que requieren un alto su-plemento financiero. A corto y media-no plazo esta situación supuso “un au-mento de su gasto público mayor delesperado”, con el agravante que su ple-no ingreso a la Comunidad se dio sincumplir plenamente las condiciones delpacto de estabilidad y a algunos paísesno les fue viable incorporarse en la uniónmonetaria.

En síntesis, el monto global de los In-crementos financieros de la Unión Eu-ropea, fue:

1. Créditos de Compromiso: 40.854millones euros

2. (C. P.) Créditos de Pago. 34.550millones euros

3. (A). Aportaciones 10 PECO: 13.609mill

El incremento neto del Costo de la Am-pliación UE- 15 en UE-27, resulta derestar CP- A, equivalente a: 34.550 –13.609 = 20.941 millones euros.

A manera de conclusión

El presupuesto comunitario no satisfa-ce las expectativas de la mayor partede los países miembros de la Unión, enparticular de los 12 nuevos socios co-munitarios. Sin embargo, dadas las cir-cunstancias políticas creadas en la as-piración institucional de una ConstituciónEuropea, emergen los intereses que encada país pugnan por preservar el espí-ritu nacional por sobre el comunitario,hecho que se expresa de manera claraen la actitud de los gobiernos frente alfinanciamiento de la Unión y en parti-cular frente a la Adhesión de los nuevosmiembros y de los que vendrán.

El sentido austero del presupuesto co-munitario y el bajo incremento que su-puso la adhesión de los 12 nuevos miem-bros se manifiesta en la limitación delproceso a que se sometió a los PECOpara usufructuar los beneficios del in-greso a la UE, los cuales fueron infe-riores a aquellos de los que disfrutabanlos antiguos beneficiarios netos comoEspaña, Portugal, Irlanda y Grecia.

La discusión y la intensa actividad rea-lizada para aprobar el nuevo presupuestocomunitario, las Perspectivas Financie-ras 2007-2013, y la reducción significa-tiva del monto presupuestal, evidencianla escasa importancia que se le ha otor-gado al ingreso de los nuevos países, yade por sí afectados por su transición deun régimen de propiedad socialista a unrégimen de mercado.


177


Más que una adhesión, se realizó un pro-ceso de absorción de los PECO por laUnión Europea, lo que supone que losréditos políticos y económicos de la nue-va UE-27 son significativamente eleva-dos conseguidos a un muy bajo costo fi-nanciero. Ello supone que los

desequilibrios a que se enfrentan losPECO tardarán mucho tiempo en supe-rarse o por lo menos en reducirse.

En síntesis la ampliación de la UE fueun gran negocio económico que comple-menta el estratégico paso político.

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185


GRÁFICA 1NUEVO MAPA POLÍTICO ADMINISTRATIVO: LA UE-27

Fuente: Ocaña, Juan Carlos. La Unión Europea y los desafíos del futuro.* La sombra amarilla resalta a los 12 nuevos países miembros de la Unión Europea

GRÁFICA 2LOS INGRESOS PRESUPUESTARIOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Fuente: Comisión Europea. El Presupuesto Comunitario: problemaspresentes y retos futuros.

el presupuesto comunitario: política y economía en la ... · el presupuesto comunitario:...

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