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El Combate a la Pobreza en México: Una Aproximación al Análisis de los

Instrumentos para su Atención 2000 – 2010.

COLABORADOR:

JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA

Primera Edición 2013.

Primera Impresión Marzo del 2013.

Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

Derechos Reservados en trámite.

ISBN: 978‐607‐475‐268‐7

Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F. Todos los derechos reservados.

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E l E d i t o r .

ÍNDICE

DOCUMENTO METODOLOGICO. INTRODUCCIÓN. I

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA DE LA INVESTIGACIÓN. IV

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. VI

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. VII

IV. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. XI

V. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. XCIV

VI. COMPROBACIÓN Y CONTRASTACIÓN DE LAS HIPÓTESIS. XCV

VII. CONCLUSIONES. CII

VIII. BIBLIOGRAFÍA. CXIII

REPORTE DE INVESTIGACIÓN. INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO 1 4

MARCO TEÓRICO DEL COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO. 4

1.1. ALGUNAS TEORÍAS SOBRE LA JUSTICIA SOCIAL 5

1.1.1. EL UTILITARISMO Y LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR. 5

1.1.2. JOHN RAWLS Y SU VISIÓN DE JUSTICIA. 5

1.1.3. EL PENSAMIENTO LIBERAL 7

1.1.4. LA POSTURA SOCIALISTA DE JUSTICIA SOCIAL. 9

1.2. CONCEPTO DE POBREZA 11

1.2.1 SU DEFINICIÓN. 12

1.2.2. LA POBREZA COMO UN PROBLEMA ÉTICO. 26

1.2.2.1. LA LIBERTAD EN EL TEMA DE LA POBREZA. 28

1.2.4. IGUALDAD Y POBREZA. 31

1.2.3. CÓMO SE MIDE LA POBREZA. 36

1.2.4. LA METODOLOGÍA OFICIAL PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO. 49

1.3. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO. 60

1.3.1. LOS DERECHOS SOCIALES. 63

1.3.2 EL CASO MEXICANO. 71

CAPITULO 2 84

LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO 84

2.1. UN RECORRIDO POR LA EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA EN MEXICANA. 84

2.2. EL DESARROLLO DE LA POBREZA EN MÉXICO 98

2.2.1 ECONOMÍA Y POBREZA 98

2.2.2. EL ESTADO QUE GUARDA LA POBREZA EN NUESTRO PAÍS 112

2.2.2.1. CRECIMIENTO ECONÓMICO. 112

2.2.2.2. EL TEMA DEL INGRESO. 114

2.2.2.3. ALIMENTACIÓN Y POBREZA 116

2.2.2.4 EL TEMA DE LA SALUD 118

2.2.2.5 POBREZA Y EDUCACIÓN. 119

2.2.2.6. CALIDAD Y CANTIDAD DE LA VIVIENDA. 120

2.2.2.7. EL ASPECTO DE LA POBREZA EN ZONAS URBANAS 120

2.2.2.8. CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL 122

2.2.2.9 EN EL TEMA DE LA MARGINACIÓN. 124

2.2.2.10 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO 126

2.2.2.11 POBREZA UN ANÁLISIS A NIVEL MUNICIPAL. 128

CAPITULO 3 131

EL COMBATE A LA POBREZA RECUENTO HISTÓRICO. 131

3.1. LA INDIFERENCIA DEL ESTADO. 131

3.1.1. EL SEXENIO DE LÁZARO CÁRDENAS (1934-1940) 132

3.1.2. EL GOBIERNO DE MIGUEL ÁVILA CAMACHO 1940-1946 134

3.1.3. EL SEXENIO ALEMANISTA (1946-1952) 135

3.1.4. ADOLFO RUIZ CORTINES (1952-1958) 135

3.1.5. EL SEXENIO DE ADOLFO LÓPEZ MATEOS (1958-1964) 136

3.1.6. EL SEXENIO DE GUSTAVO DÍAZ ORDAZ (1964 A 1970) 136

3.1.7. LA PRESIDENCIA DE LUIS ECHEVERRÍA ALBARES (1970-1976) 136

3.1.8. JOSÉ LÓPEZ PORTILLO, (1976-1982) 137

3.1.9. INICIA EL NEOLIBERALISMO (1982-1988) 139

3.2. LOS GRANDES PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA. 143

3.2.1. PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (1988-1994). 143

3.2.2. CAMBIO DE RUMBO EN COMBATE A LA POBREZA (1994-2000) 158

CAPÍTULO 4. 167

EL COMBATE A LA POBREZA EN LOS GOBIERNOS PANISTAS 167

4.2. EL COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO. 173

4.3. LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO. 183

4.3. EL COMBATE A LA POBREZA 187

4.3.1 LAS POLÍTICAS DE COMBATE A AL POBREZA AZULES. 209

4.3.2. EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA. 218

4.3.3. EL COMBATE A LA POBREZA EN LAS CIUDADES. 226

4.3.4. OPORTUNIDADES A REVISIÓN. 244

CONCLUSIONES. 266

BIBLIOGRAFÍA 277

DOCUMENTO METODOLÓGICO

El Combate a la Pobreza en México: Una Aproximación al Análisis de los

Instrumentos para su Atención 2000 – 2010.

El combate a la pobreza en México: una aproximación al análisis de los instrumentos para su atención 2000 – 2010.

I

INTRODUCCIÓN.

El presente trabajo se presenta como un primer acercamiento sobre el

problema de la pobreza desde el punto de vista de lo que se ha hecho durante

este siglo para solucionar este problema.

De esta forma, el presente documento se centra en el desarrollo de la

economía y los programas de combate a la pobreza durante la segunda mitad del

siglo pasado en nuestro país, más sin embargo se enfatiza lo ocurrido en los

primeros 10 años del presente siglo, esto es, lo que se ha hecho por los

gobiernos panistas.

Se toma en cuenta este periodo, con el fin de tener un comparativo entre

dos épocas de política económica, en la que los gobiernos en turno definieron sus

políticas sociales acorde con estas, aunque es preciso precisar, que aunque es el

expresidente Portillo el que pone en la mesa el tema de la pobreza durante su

sexenio.

Y en materia economía es en 1982, en el marco de la globalización, la

administración pública, siguiendo los principios de los organismos internacionales:

reduce o elimina barreras arancelarias; vende, liquida, fusiona o transfiere

empresas públicas; busca el equilibrio fiscal, con la disminución sobre todo del

gasto público dedicado a lo social.

Con efectos para el sector privado de graves provocándose quiebras de

parte de las pequeñas y medianas empresas. Estos cambios repercutieron en las

relaciones obrero-patronales, trayendo como consecuencia la reducción de la

planta laboral, la desvalorización del trabajo, sobre todo del personal operativo y

productivo y por lo tanto la pérdida de prestaciones y el abatimiento de los

salarios.


II

De esta forma la pobreza en México, como se comento, fue considerada

importante explícitamente hasta 1976, cuando arribó al poder José López Portillo

quien en su discurso de toma de protesta como Presidente, sostuvo que su

administración se esforzaría por aliviar la situación en que se encontraban los

pobres, lo que evidentemente no consiguió, ya que al final de su mandato pidió

perdón por no haberles solucionado sus problemas.

En 1982, a partir de la toma de posesión del ex presidente Miguel de la

Madrid Hurtado un equipo gobernante que considera que no se han resuelto los

problemas del país porque no han estado al frente funcionarios que hagan trabajar

a la administración pública con eficiencia. Es en este momento el tema de

pobreza no es central en el discurso de gobierno, aunque al considerar que los

problemas se solucionan con una eficiente administración, se consideraba que

también la pobreza se solucionaría de la misma manera.

Este olvido de seis años del tema, ocasiono que para los subsecuentes

gobierno fuera tema en la agenda, por lo que provoca que para las tres

siguientes administraciones presidenciales se encargaran especial y

abiertamente el problema de la pobreza, e incluso en el periodo de 1988 a

1994 se crea una secretaría de Estado, la cual se dedicaría dedicada únicamente

a tal objetivo, es la Secretaría de Desarrollo Social, la que se encarga de la

atención de la pobreza por medio del Programa Nacional de Solidaridad

(Pronasol).

La nueva gestión desarrollo ideas novedosas para afrontar la pobreza: por

ejemplo focalizar a los marginados. Así como los funcionarios encargados así

como los equipos operativos se encargan de promover, con apoyo estatal, la

participación activa de los pobres en la solución de sus necesidades. De este

programa es importante reconocer que especialista destacaron que se

alcanzaron parte de los objetivos propuestos pero también existieron errores

incluidos los administrativos.


III

Ya durante la presidencia de Ernesto Zedillo, los esfuerzos de la

administración pública se concentraron no a todos los pobres sino que se

focalizo el programa solo a aquellos que se encuentren viviendo en el medio

rural en pobreza extrema. Incluso se cambia en nombre de Pronasol por el de

Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación). Este programa los

pobres también debían participar activamente junto a los administradores y

operadores para erradicar la pobreza, sin embargo aunque se consiguieron

avances no son suficientes.

Ya para el año 2000 se inicia la era de los presidentes panistas iniciando

con la administración del Expresidente Fox, quien prometió cambios

substanciales en la forma de gestionar y resolver los grandes problemas

nacionales, entre los cuales por su importancia se encontraba la pobreza.

Manteniendo las características con las que ya contaba el programa, aumentando

la atención en las zonas urbanas. Por supuesto que eso requería incluso acorde

con los nuevos tiempos el cambio de nombre de Progresa, el cual pasó a

denominarse Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

(Oportunidades).

Es a partir de este momento en que se incremento la cantidad de recursos

invertida por el gobierno federal para este propósito, los más elevados recursos.

La filosofía se mantuvo igual que la de los dos anteriores: los pobres debían

ser sujetos activos en la solución de la pobreza. Asimismo al igual que los

anteriores programas, todos los que se dedicaron a tal fin, fueron objeto de

evaluación, las que señalaron logros pero al mismo tiempo omisiones y deficiencias

en la administración.

Más sin embargo la cantidad de recurso que se destinó a este propósito, el

problema de la pobreza sigue persistiendo, y si tomamos en cuenta los datos de

CONEVAL en 2010 se incremento la pobreza en 5 millones de mexicanos con

relación a los que existían en 2000.


IV

I. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA DE LA INVESTIGACIÓN.

La problemática social y, en lo específico, el problema de la pobreza es motivo

desde hace varias décadas de profunda preocupación por parte de los países del

orbe, y su combate ha sido un componente esencial en casi todas la estrategias

sociales instrumentadas en el transcurso de las últimas décadas.

La información que ofrece el Consejo Nacional de Población (CONAPO),

testimonia elevados índices de pobreza extrema en una parte importante de la

población. Asimismo, la proporción de personas en pobreza alimentaria, de

capacidades y de patrimonio parece no haber mejorado lo suficiente, pese a los

esfuerzos desplegados y los recursos económicos invertidos en programas y

acciones destinados a contrarrestar su avance.

Desde el año 2005, instituciones como el Banco Mundial advirtieron respecto a la

problemática de la pobreza, particularmente la pobreza extrema, que al parecer no

registra mejoras significativas desde hace varias décadas, criterio que parecen

compartir políticos de varias tendencias, investigadores, expertos en el tema,

analistas académicos, medios de comunicación masivos y vastos sectores

sociales y afectados.

El aumento en magnitud y profundidad de los procesos de pauperización en áreas

rurales y urbanas de los países en desarrollo subsiste y, particularmente en

México, es preocupante, por lo que se requiere indagar y evaluar los abordajes y

medios con que usualmente se vinieron ejecutando para abatir este fenómeno en

el periodo reciente. Es necesario, pues, contar con análisis objetivos y resultados

oportunos que vislumbren los avances, las restricciones y la importancia que

cobran las políticas, los programas y las acciones que se vienen desarrollando

desde la parte gubernamental para abatir la pobreza en el país.

En este contexto es necesario considerar este tema como un asunto de atención


V

prioritaria, conocer el grado de avance de las políticas sociales instrumentadas, el

impacto de éstas en la reducción de la pobreza de la población con mayores

necesidades, así como realizar seguimiento a los diferentes programas

impulsados por los organismos gubernamentales, la rendición de cuentas sobre

los logros, las insuficiencias y, de ser posible, evaluar las recomendaciones

pertinentes sobre la posibilidad de un replanteo para llegar a nuevas propuestas

portadoras de innovaciones sustantivas a fin de erradicar este fenómeno que

aqueja a una buena parte de la población del país.


VI

II. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

General:

Elaborar una revisión de los instrumentos con los que, en los últimos 10 años, los

gobiernos en turno, han intentado dar solución al problema cada vez mayor que es

la pobreza en nuestro país, desarrollando políticas de combate que han seguido

las directrices de los organismos económicos internacionales y que después de

una década no han alcanzado el objetivo planteado.

Específicos:

1.- Revisar el desarrollo que ha tenido la pobreza en nuestro país,

identificando sus causas, con la esperanza de comprender mejor el

fenómeno y verificar la eficacia de las políticas desarrolladas para su

atención.

2.- Examinar brevemente las políticas de combate a la pobreza que los

diversos gobiernos pos revolucionarios, han implementado, así como su

resultado en base al aumento o disminución del número de pobres en el país.

3.- Analizar los instrumentos de combate a la pobreza, que los gobiernos de

extracción panista, han puesto en marcha en los primeros 10 años del siglo

revisando su ejecución y logros alcanzados, tomando en cuenta para esto las

evaluaciones que se han llevado a cabo por diferentes investigadores del

tema.


VII

III. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

Las décadas pasadas han sido periodos de importantes reformas

administrativas, gracias a las cuales muchos países, entre los que se incluye

México, han llevado a cabo modificaciones significativas en la forma en que

diseñan e instrumentan programas públicos. Por un lado, el aumento de la

interdependencia, la reestructuración de las relaciones sociales y la redefinición de

los espacios que trae consigo la globalización ha propiciado esta reestructuración

del sector público a nivel mundial. La globalización, como fenómeno creciente

produce la necesidad de adaptación a los cambios del ambiente mediante la

modificación de estrategias que deben efectuar los actores individuales y

colectivos en una multiplicidad de ámbitos de acción. Esto afecta también a las

administraciones públicas en la forma en que implementan sus programas y

estrategias de gobierno.

Particularmente en México, las políticas públicas de superación de la

pobreza han ido modificándose en la medida en que la concepción de la pobreza

ha cambiado desde una visión centrada en la supervivencia de las personas (en la

que se consideraban casi exclusivamente parámetros de medición basados en

necesidades materiales básicas, como los requerimientos calóricos y

nutricionales), hacia una visión multidimensional, donde no sólo se busca cubrir

las necesidades básicas de los individuos sino que se persigue su integración

social. Así, en la medida que la pobreza tiene causas multidimensionales, su

superación requiere de estrategias de intervención y de programas sociales

multisectoriales.

Al respecto, el gobierno mexicano ha estructurado un programa que

condensa un conjunto amplio de estrategias institucionales para la superación de

la pobreza. Las acciones de estos programas se articulan mediante su focalización

a determinados espacios geográficos denominados polígonos de pobreza o zonas


VIII

de atención prioritaria. El surgimiento de este programa se sustenta sobre dos

procesos simultáneos: uno referente a la reforma de la política social mexicana y

otro relacionado con la descentralización.

Desde el punto de vista de reforma de la política social mexicana, a finales del

siglo XX, en México se articulan una serie de programas dependientes del

presupuesto nacional que atienden problemáticas particulares relacionadas con la

pobreza. Esta estructura es amplia y compleja en términos de las poblaciones que

atiende y los objetivos que privilegia. De esta manera, surgieron iniciativas

institucionales que consideraron la definición clásica de pobreza como

insuficiencia de ingresos y que se circunscriben a entregar subsidios monetarios

más otros componentes de salud y educación directamente a las familias con

mayores índices de pobreza y marginalidad.

Otros programas fueron diseñados para canalizar recursos en localidades para

que, coordinadamente y sobre la base de la solidaridad comunitaria, los habitantes

atendieran rezagos en materia de servicios públicos (Pronasol y Ramo 33). Más

recientemente han surgido nuevos programas que prevén que la población

beneficiaria aprenda a manejar los riesgos frente a los cuales son particularmente

vulnerables o que alcancen cierta autonomía financiera, mediante la combinación

de acciones de desarrollo social. Considerando la integración del concepto de

pobreza a otras dimensiones como la escasa presencia de capital humano, el

débil capital social comunitario y la alta vulnerabilidad de las familias ante los

sucesos que las afectan como desastres naturales, enfermedades, accidentes,

discriminación y otros. El propósito de incorporar estas variables es mejorar el

diseño de políticas públicas para la atención integral de la pobreza, coordinando

las acciones que desde el Estado se lideran a fin de optimizar los recursos

involucrados y los impactos previstos.

Desde el punto de vista de la descentralización, (mecanismo con el que se

transfieren recursos y facultades desde el ámbito nacional hacia los ámbitos

locales de gobierno para que, desde su propio marco competencial, éstos sean los


IX

ejecutores de los acciones de superación de la pobreza urbana en su propio

territorio) desde hace años la tendencia ha sido trasladar a los gobiernos locales

buena parte de la responsabilidad en la prestación de servicios sociales básicos.

En una primera instancia se descentralizaron la salud y la educación básica,

principalmente. Después, se traspasó a los municipios la facultad de otorgar

diversos servicios públicos con la reforma constitucional de 1999. Esta

modificación competencial se sustentó financieramente a través del sistema de

transferencias intergubernamentales. En virtud de los dos procesos mencionados,

después de algunos años, México se encuentra en el tránsito de una lógica de

intervención asistencialista, sectorial y centralista hacia una lógica de intervención

integral y descentralizada para la superación de la pobreza.

No obstante, más allá de las intenciones del gobierno mexicano por mejorar

la instrumentación de las políticas de superación de la pobreza a través de la

reforma de la política social y de la descentralización, también es posible

identificar dificultades en la coordinación interinstitucional para la atención integral

de los beneficiarios. Las acciones de los actores que participan en las políticas de

superación de la pobreza en México y el resultado colectivo de su actuación están

condicionadas por la interacción con otros múltiples actores. Es decir, la

realización de actividades conjuntas entre diversos ámbitos de gobierno puede

tomar la forma de aporte financiero ocasional o permanente y los proyectos

pueden ser liderados por el gobierno central o por los gobiernos locales. Por ello,

hay infinidad de intercambios materiales y de información entre diversos órganos

gubernamentales, intercambios que dan forma a los contenidos de las prácticas

rutinarias y plasman cierta construcción intersubjetiva de reconocimiento y de

interdependencia.

De este modo, en torno a la persecución de un objetivo común, como es la

superación de la pobreza, se produce una configuración estructural intersubjetiva

entre actores gubernamentales que advierte un modo o tipo de coordinación. En

ella el nivel de cohesión y la centralidad del Estado se convierten en las

dimensiones que tipifican la estructura de articulación.


X

De ahí la importancia de re valorar lo realizado por los diferentes programas

gubernamentales de combate a la pobreza, principalmente los puestos en marcha

en la última década, con el fin de revisar lo que se ha logrado y que aspectos de

los mismos debemos corregir.

Peguntas de la investigación.

1.- ¿Cuál ha sido el desenvolvimiento de la pobreza en México, durante el siglo pasado?

2.- ¿De qué forma los gobiernos en turno han combatido este problema?

3.- ¿Cuales son los instrumentos de combate a la pobreza que los dos últimos gobiernos

han desarrollado para su atención?

4.- ¿Cómo se han llevado a la práctica estos instrumentos y cuales han sido sus

resultados en base a las diversas evaluaciones, que por ley deben de realizarse de ellos?


XI

IV. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

El ser humano intenta adaptarse a las nuevas circunstancias para alcanzar

su desarrollo integral. Este proceso no representa el mismo grado de dificultad

para todos, por lo que en este apartado se analizarán algunas cuestiones al

respecto, tales como justicia distributiva, desigualdad social y, por supuesto,

pobreza.

La dinámica mundial actual demanda cambios de fondo, posicionarse en el

ámbito internacional de manera eficaz, pero sobre todo, con dignidad y respeto,

requiere la definición de una estrategia de desarrollo acorde con la propia

problemática, circunstancias y estado de crecimiento que tenga cada país, que

incluya sistemas de trabajo que ayuden a garantizar la estabilidad nacional. Para

ello resulta esencial diseñar y llevar a cabo políticas públicas que permitan atender

a la población en temas psicológicos, sociales y religiosos, que pueden impulsar o

frenar el desarrollo.

De esta forma, la historia no puede verse como una tangente al desarrollo,

ya que es precisamente en el devenir histórico en donde se construyen las bases

y se cimientan las teorías que sostienen o fundamentan la manera como las

sociedades han de desarrollarse.

Es decir, todo sistema político, económico o social ha debido echar mano

de teóricos que fundamenten las bases de lo que será el entorno social y las

relaciones que se establecen en su seno. Se trata de teorías que nacen en

circunstancias y momentos determinados, y que corresponden a realidades

sociales, económicas y políticas muy concretas en tiempo y espacio.

Tomando en cuenta esto, es necesario examinar diferentes teorías que

tienen que ver con la justicia distributiva y la desigualdad social para entender la

situación actual, evaluarla y decidir qué elementos configurarán la estrategia de


XII

desarrollo.

ALGUNAS TEORÍAS SOBRE LA JUSTICIA SOCIAL

EL UTILITARISMO Y LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR.

Esta forma de pensamiento busca aumentar la utilidad total de la sociedad.

Para lograrlo, se plantean los problemas de la elección social en los mismos

términos de la elección individual. Lo que quiere decir, que todos importan y cada

persona cuenta lo mismo (la suma de las utilidades individuales) y no por la

manera como se distribuya entre sus miembros. De esta forma y en términos de

un punto de vista utilitarista, una acción o práctica es correcta, buena, o justa, en

la medida en que tienda a maximizar la felicidad, que usualmente se define como

el excedente de placer respecto del dolor (Plamenatz, 1958).

Desde luego, lo que salta a la vista es, que al enfocar este pensamiento

desde una perspectiva distributiva, el problema de la elección social se ve en

términos de la maximización de bienestar social, el cual podría tolerar la

distribución del bienestar individual que pueden resultar ser muy injustas o

regresivas.

JOHN RAWLS Y SU VISIÓN DE JUSTICIA.

John Rawls, quien fue uno de los teóricos políticos más influyentes del Siglo

XX, intenta elaborar una teoría convergente entre el liberalismo y el igualitarismo,

que entienda la justicia como equidad, una teoría de la justicia que no sea

afectada por diferencias iniciales “moralmente arbitrarias” tales como la riqueza, el

status social y los talentos. Lo que por obvias razón no es labor sencilla. (Rawls,

1999).

De esta forma Rawls, considera que la sociedad necesita establecer una

negociación entre sus miembros, la cual se basaría en dos principios: el primero

de libertad entendida como la igualdad en la asignación de los derechos básicos y


XIII

la otra diferencial entendida como las desigualdades sociales y económicas que

sólo podrán justificarse si ofrecen los mayores beneficios para los grupos menos

favorecidos de la sociedad.

A fin de asegurar la justicia, Rawls habla de la ficción de la posición original,

la cual estará sujeta a un aspecto de ignorancia que hace a cada negociador

individual ignorante de su situación real en términos de dotación de riqueza,

talento, relaciones sociales y otros atributos que puedan favorecer o perjudicarlo

en la negociación. Esta abstracción se sustenta además, en el supuesto de la

elección racional, es decir, que los individuos buscarán la realización congruente

de sus preferencias.

De esta forma para Rawls el tema principal es la elección de un sistema

político y económico que asegure el acceso justo a todos los individuos, a los

bienes sociales primarios, mismos que se reconocen como los derechos civiles y

políticos, así como por los derechos económicos, sociales y culturales.

Cabe aclarara que la diferencia importante entre Rawls y el utilitarismo es la

sustitución que se hace, del concepto de la utilidad por el de bienes sociales

primarios. Además es de reconocer que en ambas teorías sólo es factible su

funcionamiento, en la medida en que el grupo logre fortalecer instituciones,

gobierno y sociedad.

Por otro lado, es claro, que en la vida real existen marcadas diferencias en

términos de distribución, esto en términos de riqueza, de conocimientos o de

habilidades de cada individuo, así como entre grupos, clases sociales y de género.

El problema, por tanto, es que el velo de la ignorancia muchas veces permite

reducir el impacto de dichas diferencias. En este caso, el punto de equilibrio del

contrato social será la justicia.

En el modelo de Rawls, resulta evidente que la ignorancia es necesaria. Por

lo que, hace falta redefinir el Estado y la vida social con nuevos cimientos de

justicia y equidad. Y por lo tanto analizar la posibilidad de la convención de un


XIV

nuevo contrato social.

Es propicio reflexionar en torno a la situación mundial actual, si con

respecto del avance de la ciencia, la cual ha llevado a mejorar la calidad de vida

del individuo, se ha traducido en una real evolución humana. Ya que al considerar

lo que señala Juan Jacobo Rousseau, en su obra, marca que todo sistema de

gobierno no es el adecuado para ningún pueblo, ya que éste sólo busca el interés

propio, el interés egoísta y no para lo que se constituyen los estados modernos,

que es el bien común, por lo que, habría que cuestionar el papel que desempeña

la población que deja de existir, para el gobierno en turno, después de acudir a las

urnas para elegir a sus gobernantes.

EL PENSAMIENTO LIBERAL

Esta teoría comparte algunos principios con el liberalismo, destacando

como principio fundamental la libertad individual. Ya que la idea, es que todo

miembro de la sociedad sea dueño de sí mismo y forme parte de un Estado

mínimo pero eficiente.

Esta perspectiva es sostenida por varios teóricos, entre los que podemos

señalar a Friedrich August Von Hayek, premio Nobel de Economía en 1974, quien

cree que un objetivo válido de la política pública, es el establecimiento de reglas

consideradas como conducta justa o de dicho de otra manera reglas de

comportamiento abstractas que permitan a toda persona perseguir sus propios

fines. ¿Quién pondría las reglas? (Von Hayek, 1978).

Existen otros teóricos de esta misma escuela que como Robert Nozick,

creen que para valorar las acciones humanas es necesario identificare los

derechos individuales naturales, antes que aquellos referidos a los bienes

sociales. La hipótesis en la que se basan define que cada individuo es el

propietario moralmente legítimo de sí mismo, lo que se traduce en considerar que

es injusta la apropiación estatal, por medio de los impuestos, de los frutos del

trabajo y de la riqueza del individuo. (Nozick, Robert, 1988) Argumentos que por


XV

decir lo menos, resultan ser demasiado ambiguos, y por lo tanto altamente

debatibles.

A este respecto, Ronald Dworkin, teórico liberal, estableció una diferencia

entre la igualdad del bienestar y la igualdad de los recursos. Señalando que la

primera es un criterio problemático para la justicia distributiva, ya que las

diferencias de los resultados se relacionan en gran medida con los gustos y la

ambición personal, por lo que la verdadera cuestión es, lo que cada quien

entiende, desde su propio contexto, como bienestar. (Dworkin, 1981).

Pertinente resulta hacer misión de Platón, quien señalaba que la pobreza

no viene por la disminución de las riquezas, sino por la multiplicación de los

deseos.

Por otra parte Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, se centra

en la idea de que las capacidades son insumos o recursos necesarios para que

los individuos puedan lograr el bienestar. Considera que una persona no es

responsable de las oportunidades que enfrenta, pero sí de la transformación de

tales oportunidades en resultados efectivos. (Sen, 1983) Este matiz resulta

interesante porque otorga al individuo la decisión de conformidad, esto es, que

tienen la capacidad de no conformarse, sino de verse como actor que puede jugar

un papel transformador dentro de la sociedad. Por lo que resulta importante

desarrollar las capacidades individuales así como también, propiciar

oportunidades necesarias.

En esta línea de ideas, la cuestión sería cómo hacer compatible una

economía de mercado con una equidad aceptable en la distribución del ingreso y

la riqueza entre sus individuos. De esta manera se confirma que el problema de la

pobreza es multidimensional reconociendo la necesidad de que en su resolución

participen no solo el individuo en esta situación, sino también el Estado y la

sociedad en su conjunto.

Rawls, por otro lado, realiza un enfoque diferente y se concentra en las


XVI

condiciones necesarias e indispensables para construir un contrato social justo,

que establezca desde los acuerdos específicos en materia de tributación así como

las políticas sociales que igualen la posibilidad de acceso a los bienes privados, el

ingreso y la riqueza, pasando además por el tipo de carta constitucional y el modo

de gobierno que controle el acceso al mérito y los bienes públicos, como la

libertad, los derechos de expresión el voto y el derecho de ser elegido.

LA POSTURA SOCIALISTA DE JUSTICIA SOCIAL.

Esta línea de pensamiento se asocia, con la teoría marxista. Es decir, el

enfoque que en pleno Siglo XIX pretendió la sustitución de un modelo económico,

social y político por otro. Se trata por tanto de una teoría amplia de la economía, la

sociedad y de sus leyes. Es el marxismo un análisis del capitalismo, que no se

fundamenta en una condena moral de la desigualdad social, sino desde el punto

de vista real de la necesaria transformación social.

El marxismo clásico define su crítica a las desigualdades sociales del

capitalismo en la teoría de la explotación, en términos de la teoría del valor-

trabajo. De acuerdo con la cual, los trabajadores son la única fuente de la creación

del valor; por tanto, la explotación se relaciona con el hecho de que se paga a los

trabajadores menos del valor total de la producción que crean.

El problema se presenta, según esta perspectiva, cuando se produce un

intercambio desigual entre los trabajadores y los dueños del capital, de esta forma,

mientras que el único activo de la clase trabajadora es su mano de obra, los

dueños del capital tienen una posición ventajosa gracias a su propiedad del capital

productivo.

De esta manera el marxismo clásico difiere esencialmente, de la teoría

liberal, tanto de la vertiente utilitarista o de la rawlsiana, al establecer el análisis a

partir del concepto de las clases sociales y no de las acciones individuales. Esto

es, la justicia distributiva y la equidad social (en términos del marxismo) se

lograrían en la medida en que desapareciera la clase explotadora y se instaurara


XVII

un nuevo orden en el que el interés individual dé paso al interés social en la

satisfacción de sus necesidades básicas.

De esta forma es claro que en el marxismo clásico las clases sociales se

determinan por la posesión o no de capital. La contradicción generada por esta

situación (la falta de posesión del capital) es la que daría paso a una nueva forma

social en la que los bienes de producción ya no pertenecieran a unos cuantos.

Las tesis postuladas tanto por Marx como por Engels, en el devenir

histórico, plantearon, esencialmente, la búsqueda por transformar a la sociedad y

encontrar nuevas formas para alcanzar la equidad social y el equilibrio distributivo.

Por su parte, Lenin, en su momento, advirtió que la socialdemocracia no es más

que la defensa del reformismo burgués. Lo que significa que quienes propugnan

una revisión de las tesis marxistas sobre la izquierda revolucionaria, cometen un

error histórico al pretender socavar el avance de la lucha de clases como

parámetro más que evidente del progreso del mundo.

La crisis por la que ha atravesado el socialismo clásico, durante los últimos

años del siglo pasado, que se baso en la planeación central y la propiedad estatal,

ha provocado una nueva búsqueda de un sistema económico justo y viable por

parte de los neomarxistas. Los esfuerzos recientes en esta dirección, han tenido

que compartir el reconocimiento de que, en las sociedades modernas y complejas,

tal sistema económico debe incluir el mecanismo del mercado como un importante

instrumento de coordinación de las decisiones de consumo, producción e

inversión. De los cual, es el caso chino, un claro ejemplo.

De lo que se ha dicho aquí con respecto a estas teorías, deja claro que los

que apoyan el liberalismo admiten la necesidad de una política pública que impida

la privación absoluta de ingreso y la pobreza extrema. Aunque consideran que las

medidas redistributivas son contrarias ya que incrementan el poder del Estado y lo

facultan para expropiar los frutos del trabajo individual y la posesión de riqueza

privada, lo que viola los derechos naturales básicos de los individuos.


XVIII

Por lo que resulta completamente claro, que se contrapone a las teorías

marxistas y su idea en cuanto a la participación estatal y la búsqueda de la

distribución. Son por tanto, planteamientos teóricos que buscan definir sociedades

distintas y que se plantean a partir de realidades diferentes.

De todo lo anterior pareciere vislumbrarse, que en el tema de la

estructuración de políticas públicas de desarrollo social sensatas, se presenta

como indispensable la necesidad de alcanzar un equilibrio adecuado entre la

igualdad de oportunidades y la de recursos, así como el respeto a la

responsabilidad y la autonomía individuales, todo dentro de un marco de justicia

distributiva, que corrijan las inequidades existentes en el contrato social. Por lo

que podríamos señalar que este marco sugiere que las políticas de desarrollo

podrían diseñarse a fin de asegurar:

a) El acceso equitativo a los recursos y activos sociales,

b) La nivelación de las oportunidades a disposición de los individuos y

c) La implementación de mecanismos de protección para los individuos

contra eventuales desventajas del entorno social al que se enfrenten.

CONCEPTO DE POBREZA

Es necesario iniciar en este momento, el acercamiento al tema de la

pobreza desde distintas vertientes, lo cual quiere decir, analizar el asunto desde

ángulos que tienen que ver con los temas de igualdad, desigualdad y libertad. Es

importante establecer que lo anterior se lograra por medio del análisis del trabajo

de investigadores, historiadores, economistas, antropólogos, sociólogos,

politólogos, geógrafos y filósofos.

SU DEFINICIÓN.

En este sentido, revisaremos primero lo que a nivel internacional se


XIX

reconoce como pobreza, tomando en cuenta la definición que hace el Banco

Mundial y que la define de la siguiente manera: pobreza es hambre; es la carencia

de protección; es estar enfermo y no tener con qué pagarle al médico; es no poder

asistir a la escuela, no saber leer, no poder hablar correctamente; no tener un

trabajo; es tener miedo al futuro, es vivir al día; la pobreza es perder un hijo debido

a enfermedades provocadas por el uso de agua contaminada; es impotencia, es

carecer de representación y libertad (World Bank, 2000). La pobreza es por tanto

un fenómeno multidimensional, que incluye incapacidad para satisfacer las

necesidades básicas, así como un control sobre los recursos, sobre la de

educación y desarrollo de destrezas, deficiente salud, desnutrición, falta de

vivienda, acceso limitado al agua y a los servicios sanitarios, vulnerabilidad a los

cambios bruscos, violencia y crimen, falta de libertad política y de expresión.

(World Bank, 1999).

En abundancia con lo anterior y en la búsqueda de mayores elementos que

permitan definir de la mejor manera el tema, podemos señalar que de acuerdo con

la CEPAL, la noción de pobreza expresa situaciones de carencia de recursos

económicos o de condiciones de vida que la sociedad considera básicos de

acuerdo con normas sociales de referencia que reflejan derechos sociales

mínimos y objetivos públicos. Lo se expresa tanto en términos absolutos como

relativos, así como variables en el tiempo y además en diferentes espacios

nacionales (CEPAL, 2000).

Además de la línea de pobreza, también tenemos la línea de indigencia,

para la cual el nivel de ingresos apenas alcanza para satisfacer los requerimientos

nutricionales básicos de una familia. Por lo que la conceptualización de la pobreza

a partir de los niveles de ingreso, tiene como impedimentos no poder explicar el

acceso efectivo a los bienes y servicios fundamentales, ni a la capacidad de

elección por parte del consumidor y, por lo tanto, revela sólo parcialmente el

impacto de la disponibilidad monetaria sobre el bienestar, aunque se supone que

el ingreso permite satisfacer las necesidades fundamentales (CEPAL, 2000).


XX

Por lo que la disponibilidad de ingresos de la mayor parte de la población se

relaciona con los activos que posee y, en particular, con el capital humano

remunerado, incluso si el ingreso no proviene del pago de salarios como en el

caso de los empleos por cuenta propia. Debido a esto, la carencia de ingresos

suficientes está asociada a la carencia del capital humano lo que es necesario

para acceder a ciertos empleos, o a la falta de capital financiero, tierra y

conocimientos gerenciales y tecnológicos para desarrollar una actividad

empresarial (CEPAL, 2000).

Por lo anterior debemos entender, que la pobreza va más allá de la

carencia de ingresos, pues ésta es de carácter multidimensional e incluye lo

económico, lo social y lo gubernamental. En el aspecto económicamente los

pobres están privados no sólo de ingreso y recursos, sino también de

oportunidades. De esta forma tanto los mercados y los empleos a menudo son de

difícil acceso debido a las bajas capacidades y a la exclusión social y geográfica.

Además la poca educación afecta las posibilidades de conseguir empleo y de

acceder a información que podría contribuir a mejorar la calidad de sus vidas. Por

lo que se refiere a la asistencia sanitaria y los servicios de salud resultan

insuficientes, que se suman a la inadecuada nutrición, que tiene como

consecuencia la limitación de las posibilidades de trabajar y desarrollar su pleno

potencial físico y mental.

Además de lo anterior, la situación se complica más debido a la estructura

de sociedades e instituciones que tienden a excluir a los individuos que se

encuentran en pobreza y son excluidos en la toma de decisiones sobre los

direccionamientos del desarrollo económico y social (Global Poverty Report,

2000).

Otra definición de la pobreza, se encuentra relacionada con el grado de

satisfacción de lo que se entiende como las llamadas necesidades básicas

consideradas universales y que comprenden una canasta mínima de consumo

individual o familiar (alimentos, vivienda, vestuario, artículos del hogar), el acceso


XXI

a los servicios básicos (salud y educación, agua potable, recolección de basura,

alcantarillado, energía y transporte público), o ambos componentes (CEPAL,

2000).

Para mayor abundamiento, es importante revisar el trabajo de Amartya Sen,

quien señala que la pobreza es ante todo es la privación de las capacidades y

derechos de las personas. Esto es la privación de las libertades fundamentales de

que disfruta el individuo para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar.

De esta forma la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades

básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con

el que se identifica la pobreza. Lo que representa un rechazo a la idea de que la

falta de ingreso sea una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de

renta puede ser una importante razón por la que una persona está privada de

capacidades. (Sen, 1983).

De esta forma podemos afirmar que ser relativamente pobre en un país rico

puede ser una gran desventaja desde el punto de vista de las capacidades,

incluso cuando la renta es alta según los parámetros mundiales, ya que se

necesita más renta para comprar suficientes bienes que permitan lograr obtener

las mismas funciones sociales. De esta misma manera al mejorarse la educación

básica así como la asistencia sanitaria no sólo aumenta la calidad de vida del

individuo directamente sino también su capacidad para ganar una renta y librarse,

por medio de su propio esfuerzo, de la pobreza de renta, en este orden de ideas

cuanto mayor sea la cobertura de la educación básica y de la asistencia sanitaria,

más probable es que incluso las personas potencialmente pobres tengan más

oportunidades de vencer la miseria. (Sen, 1983)

Por otra parte al hablar de capacidades, Sen se refiere a las combinaciones

alternativas que una persona puede hacer o ser los distintos funcionamientos que

puede lograr. De esta forma se trata de evaluar a la persona en términos de su

habilidad real para lograr funcionamientos valiosos como parte de la vida. Cuando

la evaluación se refiere a la totalidad de la sociedad, a la ventaja social, se toma el


XXII

conjunto de las capacidades individuales, como si constituyeran una parte

indispensable y central de la base de información pertinente de tal evaluación

(Sen, 1983).

Por otra parte, debemos reconocer que la pobreza tiene que ver también

con fenómenos como la exclusión social, la cual involucra aspectos sociales,

económicos, políticos y culturales, enmarcados en cuatro grandes sistemas de

integración social:

1. El sistema democrático y jurídico,

2. El mercado de trabajo,

3. El sistema de protección social,

4. Y la familia y la comunidad.

Es así como lo señala el informe de la CEPAL, que al referirse a la

exclusión se plasma que las trayectorias individuales en las que se acumulan y

refuerzan privaciones y rupturas, acompañadas de mecanismos de rechazo, que

en muchos casos son comunes a grupos de personas que comparten cierta

característica (Sen, 1983). Ejemplo de esto es el caso de la discriminación a que

son sometidas las minorías étnicas, las mujeres y los trabajadores extranjeros, la

cual se manifiesta en el desempeño de ciertos oficios, la inmovilidad social y la

baja remuneración salarial.

Por otro lado hay que señalar, lo que se ha dado por llamar pobreza

humana, que se propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), y cuyo enfoque se refiere a la privación en cuanto a tener una

vida larga y saludable; poder acceder al conocimiento; alcanzar un nivel de vida

decente y a acceder a la participación.

Este a diferencia de la definición de pobreza de ingreso, la cual parte de la

privación de un solo factor el ingreso, en razón de que se considera que ese es el

único empobrecimiento que interesa o que toda privación puede reducirse a un

denominador común. Es así que, de acuerdo con el PNUD, la pobreza humana


XXIII

considera que la falta de ingreso suficiente es un factor importante de privación

humana, pero no el único, por lo que no todo empobrecimiento puede reducirse al

ingreso. Entonces si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de

ingreso no puede ser tampoco la suma total de la privación humana (PNUD,

2000).

De esta forma para el PNUD la pobreza está estrechamente ligada al

concepto de desarrollo humano, el cual lo entiendo como un proceso de

ampliación de las opciones de la gente, a través del aumento de sus funciones y

capacidades. Lo que tiene como consecuencia que el desarrollo humano refleja

además los resultados de esas funciones y capacidades en cuanto se relacionan

con los seres humanos. Representa por tanto un proceso a la vez que un fin. Lo

que significa que en todos los niveles del desarrollo las tres capacidades

esenciales consisten en que la gente viva una vida larga y saludable, tenga

conocimientos y acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decente. Pero

en el ámbito del desarrollo humano esto va mucho más allá estableciendo otras

esferas de opciones que la gente considera en alta medida, en las cuales se

incluyen la participación, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los

derechos humanos, todas necesarias para ser creativo y productivo y para gozar

de respeto por sí mismo, potenciación y una sensación de pertenecer a una

comunidad. Por lo que en definitiva, el desarrollo humano se reconoce como el

desarrollo de la gente, para la gente y por la gente. (PNUD, 2000)

En este contexto es el Banco Mundial quien reconoce varias dimensiones y

categorías de la pobreza:

• Pobreza de Capacidades Humanas: Que se refiere a la falta de

posesión de capacidades mínimas que permitan llevar una vida

saludable y productiva.

• Pobreza de Activos e Infraestructura: La falta de activos físicos y

financieros que se considera como elementos de pobreza, y que

incluyen bienes como el acceso a servicios básicos como agua y


XXIV

saneamiento, caminos, electricidad, entre otros.

• Pobreza de Ingreso; Lo que se entiende como un nivel mínimo de

ingresos o gasto que posibilite la compra y consumo de una canasta

básica de bienes como alimentos, vestimenta y electricidad.

• Vulnerabilidad; entendida como el riesgo de ser pobre.

• Pobreza de dignidad e inclusión social

Con el fin de estructural el conocimiento las definiciones de pobreza han

sido categorizadas en dos tipos: la absoluta y la relativa. Entendidas como

absoluta cuando no se cuenta con el nivel mínimo de bienes necesarios para

sobrevivir. Quienes se encuentran debajo de este nivel son considerados pobres,

y esto no cambia con el tiempo. (Spicker, 1993) De esta manera las necesidades

son independientes de la riqueza de los demás y no satisfacerlas implica una

situación de pobreza en cualquier contexto. Por su parte, en lo que respecta a la

definición relativa, esta considera a la pobreza en términos de su relación con los

estándares de vida que existen en la sociedad, es decir, señalando que la

carencia o falta de algún bien o servicio surge a partir de la comparación con los

demás. Por lo que a manera de ejemplo y para hacer más claro el concepto de

pobreza relativa, podemos señalar por ejemplo, en México los agricultores son

relativamente más pobres que sus similares en Estados Unidos, ya que estos

últimos tienen acceso a un gran número de créditos, a diferencia de lo que ocurre

con los mexicanos. Es así que la definición relativa de pobreza, da más

importancia al tema de la inequidad.

Aunque debemos tener presente que el hecho de que se hable de la

pobreza, ya sea desde un punto de vista absoluto o relativo es indicativo, más

bien, del énfasis en una interpretación sobre la manera en que se forman

socialmente las necesidades.

Partiendo de la polarización entre los enfoques absoluto y relativo sobre el

problema de la pobreza, han surgido diferentes críticas, especialmente por parte

de autores como Amartya Sen, en donde se argumenta que, si bien la sociedad


XXV

determina ciertas necesidades, no puede negarse la existencia de un núcleo

irreductible de pobreza absoluta, independientemente del nivel de ingresos de

algún grupo referencial. (Sen, 1985)

Por otro lado debemos considerar que además de la clasificación que existe

entre pobreza absoluta y relativa, existen otras definiciones que en el ámbito

académico, se han dado al término pobreza. Ejemplo de lo anterior es el de Paul

Spicker quien identifica once posibles formas de interpretar esta palabra:

necesidad, estándar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridades

básicas, falta de titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase,

dependencia y padecimiento inaceptable. (Sen, 1985).

De esta forma la mayoría de los estudios sobre pobreza se han centrado

casi exclusivamente en los términos de necesidad, estándar de vida e insuficiencia

de recursos. Entendiendo a la interpretación de necesidad como la carencia de los

bienes y servicios materiales requeridos para vivir y funcionar como un miembro

de la sociedad. Mas sin embargo, el término estándar de vida no se refiere

exclusivamente a privaciones predeterminadas, sino también al hecho de vivir con

menos ingresos que otras personas. Aunque debemos reconocer que la pobreza

también puede ser interpretada como una insuficiencia de recursos, es decir,

como la carencia de riqueza para adquirir lo que una persona necesita.

Abundando en el tema, organismos internacionales como el Banco Mundial

también han elaborado sus propias definiciones acerca de lo que se entiende por

pobreza. Reconociendo como pobreza una inaceptable privación humana en

términos de oportunidades económicas, educación, salud y nutrición, así como la

falta de empoderamiento y seguridad. (OECD, 2001) Esta definición proporciona

una idea mucho más amplia de lo que podemos entender como pobreza. Como se

mencionó anteriormente, el concepto de pobreza va más allá de indicar la

suficiencia de recursos materiales sino también tiene que estar definido en

términos de oportunidades de acceso a dichos bienes y de la capacidad de los

individuos para generarlos. Por lo que insistimos en que el término pobreza debe


XXVI

ser abordado desde una perspectiva multidimensional.

Esta característica multidimensional se compone de siete elementos

fundamentales que forman parte esencial de la vida humana, que son: 1)

Protección, 2) Política, 3) Socio Cultural, 4) Humana, 5) Economía, 6) Medio

Ambiente y 7) Género. Por ello, la falta de alguno de estos elementos implica la

existencia de algún tipo de pobreza ya sea relativa o absoluta, por ejemplo si una

persona tiene todos los elementos que aparecen en la lista, excepto el relacionado

con el medio ambiente, en ese caso podemos afirmar que esta persona es pobre

con respecto al medio ambiente. Sin embargo, si existe una persona que carece

de todos estos elementos o de la mayoría de ellos, entonces decimos que es una

persona pobre en términos absolutos.

Por otro lado debemos tomar en cuenta que cada uno de estos elementos

está relacionado con los otros elementos, es decir, no podemos hablar de

elementos aislados porque todos se complementan de un modo u otro.

La capacidad económica implica, por tanto, la posibilidad de obtener y/o

ganar un ingreso por medio del cual se puedan consumir o adquirir bienes. Este

elemento también tiene que ver con la posibilidad de tener acceso a recursos

financieros y físicos, es decir, tener acceso a créditos, a insumos para la

producción agrícola, a herramientas, etcétera.

La capacidad humana, por otra parte, se basa en elementos como la

educación, la salud, la nutrición, la vivienda, el agua potable, entre otros. Los

cuales son de gran importancia, ya que implican el mejoramiento del nivel de vida

de las personas. Por lo que las enfermedades y el analfabetismo son barreras al

trabajo productivo, y por ende, al aumento de la capacidad económica. Por su

parte, leer y escribir son habilidades que facilitan la comunicación, lo cual es

crucial para lograr una participación política y social dentro de la comunidad. Por

otro lado, la educación es muy importante, ya que por medio de ésta las personas

desarrollan la capacidad de analizar y planear de una forma más racional la

explotación de los recursos, además de conseguir las habilidades necesarias para

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XXIX

puede afirmar claramente que la privación de libertades políticas básicas y de

derechos humanos es una fuente importante de pobreza.

Con respecto a la capacidad sociocultural implica la posibilidad de participar

como un miembro activo y valioso en la comunidad; es decir, esta capacidad

implica la posesión de un cierto estatus social y de otras condiciones culturales por

pertenecer a una sociedad.

La capacidad relacionada con la protección permite a las personas

mantener su integridad frente a los impactos de tipo económico. Esta capacidad

también implica protección frente a la inseguridad y la vulnerabilidad. Cuando la

pobreza es grande, surge una gran cantidad de riesgos tales como las

enfermedades, los crímenes y las guerras.

Como se ha mencionado, las diferentes dimensiones de la pobreza están

estrechamente relacionadas, es por esa razón que podemos considerare que la

falta o carencia de alguna de ellas afecta a las otras. Como ejemplo podemos

comentar que si una persona no posee suficientes recursos económicos, muy

probablemente no va tener una nutrición adecuada; esto se verá reflejado en el

deterioro de su salud, ya que será más vulnerable a padecer un mayor número de

enfermedades. Lo que le provocara al carecer de buena salud, que no va a ser

suficientemente productiva, y por ende, su ingreso no será suficiente para sus

necesidades. En este sentido es que nos encontramos inmersos en un proceso de

circularidad que lleva a los individuos a no poder escapar de su estado de

pobreza.

De aquí podemos mencionar que resulta fundamental la Cooperación

Internacional. La cual implica una concertación y la realización de acciones con

objetivos comunes y en busca de un beneficio relativo para los mismos. En este

caso se buscaría la cooperación para el desarrollo, que se entiende como el

conjunto de acciones, proyectos, programas o convenios de colaboración

establecidos por dos o más actores internacionales con la finalidad de promover el

progreso, fortalecer la capacidad de desarrollo económico y contribuir a elevar el


XXX

nivel de vida de la población de la parte receptora, y al mismo tiempo generar

beneficios para la parte oferente (Soria, 2007).

Además de todos los conceptos y definiciones vertidas en este documento,

podemos observar que también consideramos al género y el medio ambiente,

como otra dimensión de la pobreza. En este sentido podemos decir que en

relación con este elemento, cabe mencionar que la inequidad y/o desigualdad de

género tiene que ver con todas las dimensiones de la pobreza, debido a que el

problema de la pobreza no es neutral con respecto al género. (OECD, 2001) No

obstante, en muchos casos las mujeres son mucho más vulnerables a la pobreza.

Lo anterior se agrava ya que en muchas sociedades y culturas existen

prejuicios y discriminación contra las mujeres. Si a esto le agregamos el hecho de

que la pobreza en las mujeres resulta ser más severa que para los hombres,

entonces el problema es más grave. De esta manera las mujeres y niñas que

habitan en hogares pobres, tienen una menor asignación en el presupuesto

familiar. Por lo que, ellas sufren de violencia en una escala mayor, por lo que

tienen un grado más alto de analfabetismo y padecen mayor exclusión política y

social.

En aquellos países, en donde la pobreza es mayor, existe un número

menor de mujeres en puestos políticos en comparación a aquellos países donde

los niveles de vida son más altos. No obstante, podemos verificar que la inequidad

de género es un problema de gran importancia tanto en los países más pobres

como en aquellos con menores niveles de pobreza, con lo que queda claro la

situación de las mujeres en el mundo.

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XXXIII

LA POBREZA COMO UN PROBLEMA ÉTICO.

Conviene reconocer que el problema de la pobreza también debe ser

analizado desde un punto de vista ético.

En este tema, Rawls habla del respeto propio reconocido como autoestima.

Y lo hace en dos aspectos. En primer lugar, habla de la opinión de una persona

sobre su propio valor, su convicción con referencia a su concepción del bien, su

proyecto de vida, sea llevado a cabo. Y, en segundo lugar, dice que el respeto

propio pasa por tener confianza en su propia capacidad, dependiendo de sus

propias capacidades de su propia fuerza para realizar las propias intenciones.

(Rawls, 1995) Considerando también la propia valoración que tenemos de

nosotros mismos, para evaluar qué es lo que de cada individuo se espera.

Por otra parte a este respecto, Amartya Sen insiste en que cualquier teoría

de la justicia debe tener como fin el desarrollo de las capacidades. Esto es, para

Sen, son las capacidades las que permiten a los individuos, no sólo hacer sino ser.

De esta forma son las capacidades las que le permiten al individuo ejercer tanto

las libertades negativas como las positivas para lograr ser agentes participativos

en la vida social. En este sentido, la capacidad de las personas los llevaría a

ocupar uno u otro lugar en la sociedad. Dejando de lado el tema del contexto en el

cual cada persona se desarrolla.

Es así que Amartya Sen señala que la economía moderna ha sido

sustancialmente empobrecida por la creciente brecha entre la economía y la ética.

(Rawls, 1995)

Ronald Dworkin, propone, por otra parte, que cualquier distribución debe

tomar en cuenta la integridad de las personas incluyendo la integridad corporal

como el mantenimiento del cuerpo y la conservación de la salud. Esto, quiere

decir, que el combate a la pobreza sería selectivo, solo se ayudara a quienes

actúen con integridad y a quienes hayan logrado mantener la salud, eliminando

plenamente a los grupos más vulnerables.


XXXIV

Len Doyal, por su parte, destaca la importancia de la autonomía tanto de

mujeres como de hombres considerándolo como una condición básica, para que

puedan, entre otras cosas, tener la suficiente confianza en sí mismos para desear

actuar y participar en la sociedad o cultura a la que pertenecen.

Por su parte, Onora O´Neill reconoce que, es la pobreza la que sitúa a las

personas en una situación de vulnerabilidad que les impide la posibilidad de

rechazar lo que les ofrecen aquellos que detentan el poder. Por lo que una

sociedad se puede considerar justa cuando se logran implementar políticas de

combate a la pobreza que puedan ser rechazadas por los beneficiarios ya que

esto significaría que tienen otras opciones.

De esta forma, O´Neill, continua considerando que la pobreza es un estado

de indefensión, por lo que el individuo social no puede hacer más que recibir

aquella ayuda que quieran otorgarle y que provenga de cualquier parte, ya sean

de las organizaciones civiles, organizaciones criminales o bien, el propio Estado.

Cabe en este momento hacer una crítica a esta idea, ya que si se adoptan

posiciones moralistas, desarrollando técnicas para distinguir a los pobres que

merecían ayuda, de los pobres que se consideraban no aptos para recibir estas

ayudas, deberíamos considerar temas tales como, derechos humanos, justicia,

selección, y sobre todo que hacer con aquellos que por su condición quedaran

fuera del programa. Por lo que en realidad el tema no quedaría resuelto.

Aunque cabe señalar que el planteamiento de Rawls, en parte, ayuda,

desde el punto de vista de reconocer que si el individuo cuenta con un proyecto de

vida y confía en su propia capacidad, puede alcanzar altos niveles de desarrollo.

Si al planteamiento anterior se suman las ideas de Amartya Sen, cuando

establece que cualquier teoría de la justicia debe tener como fin el desarrollo de

las capacidades que permitan a los individuos no sólo hacer sino ser, por lo que

resulta indispensable ver el contexto en que se desarrollan las personas. En este

aspecto habría que revisar las políticas públicas existen y si éstas permiten al


XXXV

individuo elegir libremente su campo de acción, sin el temor de quedarse

indefenso, en caso de rechazar lo que ofrece el gobierno en turno.

Por lo señalado en este apartado se podría decir que la pobreza es casi

una condena y un destino. Por lo que, la ayuda prestada desde el gobierno será

entendida como una concesión o dadiva que se les dará a aquellos que lo

merezcan.

LA LIBERTAD EN EL TEMA DE LA POBREZA.

Como ya se planteo en el apartado anterior, resulta inevitable caer en el

análisis de la libertad y sus consecuencias en materia de pobreza, por lo que

procederemos a realizar una rápida revisión de este tema.

De acuerdo con Rawls, las libertades básicas de los individuos, son la

libertad política que se traduce en los derechos de votar y ser votado; la libertad

de expresión y de reunión que entendemos como la garantía de poder decir y

expresar lo que se desea y de hacerlo en cualquier lugar y ante cualquier

auditorio, sin temor de ser perseguido por ello; la libertad de conciencia y de

pensamiento que hace referencia al culto de cada persona, así como la posibilidad

de discernir de las ideas de los demás; la libertad de la persona que se traduce a

no estar sujeto a ningún tipo de violencia o servidumbre; el derecho a la propiedad

personal que no es otra cosa que la posibilidad de tener patrimonio, y la libertad

respecto al arresto y detención arbitrarios que hace referencia a lo que se conoce

como estado de derecho (Rawls, 1995).

Estas libertades básicas, son parte de la estructura de garantías

individuales en la mayoría de los países occidentales que se sujetan a un régimen

democrático electoral. Aun que es conveniente mencionar que estas libertas se

garantizan, hasta en tanto, la seguridad de la nación o la del sistema, no se vea en

peligro.

Dentro de las peculiaridades de la vigencia de estas libertades, debemos


XXXVI

hacer notar que para el caso la libertad de adquirir no siempre se traduce en la

libertad de tener, ya que como se entenderá, es un juego mucho más complejo

que si bien todos tenemos el derecho de poseer aquello que deseamos, esta se ve

restringida por la imposibilidad económica de poderlo hacer que esa posibilidad

sea una realidad. La libertad entonces se convierte en un hecho inmaterial y

abstracto.

El sentido positivo de la palabra libertad se deriva del deseo que tienen los

individuos de ser sus propios amos, es así que el deseo es un campo fértil para

afianzar la idea de la libertad. De esta forma el desear actuar por sí mismo es una

aspiración que filósofos y teóricos han utilizado para argumentar que la libertad se

centra en un aspecto emocional del querer ser, antes que en el aspecto objetivo

del poder ser.

Por otro lado es Erich Fromm quien analiza aquellos factores dinámicos

existentes en la estructura del carácter del hombre moderno que le aceptar y en

última instancia desear abandonar la libertad en aquellos países fascistas y

autoritarios, hablando de la libertad como un problema de carácter psicológico.

El autor se pregunta por qué, si los países occidentales centraban sus

esfuerzos en alcanzar la libertad en detrimento de las cadenas económicas,

políticas y espirituales que limitaban a los hombres. Porque es posible que en una

determinada situación estos se alinearan junto a los enemigos de la libertad

cuando ésta había sido ganada y les era preciso defender los privilegios recién

adquiridos. (Fromm, 2003).

Concluyendo que la amenaza más seria para nuestra democracia no es la

existencia de los Estados totalitarios y extranjeros, si no por el contrario, es la

existencia de nuestras propias actitudes personales que se refleja en nuestras las

instituciones que en el caso de esos países, han otorgado la victoria a la autoridad

exterior y estructurado la disciplina, la uniformidad y la dependencia respecto de El

Líder. Por lo tanto, la responsabilidad recae en nosotros mismos y en nuestras

instituciones (Dewey, 1946). Recordemos nuevamente que la pobreza no viene


XXXVII

por la disminución de las riquezas, sino por la multiplicación de los deseos (Platón)

y si el pensamiento que se deje engañar a sí mismo, guiándose por el deseo, no

ayudará, entonces habría que revisar la orientación de los deseos.

Por otra parte es Hobbes quien considera que la voluntad de poder y la

hostilidad son fuerzas motrices del hombre que se explican por medio del deseo

de tener, que es común a todos, y que al percibir la existencia de escases, resulta

evidente la utilización de la fuerza para garantizar el disfrute actual y futuro de los

satisfactores en cuestión.

Si bien esos vínculos son orgánicos en el sentido de que forman parte del

desarrollo humano e implican una falta de individualidad, también otorgan al

individuo seguridad y orientación. Por lo que es la sociedad la que debe moderar

estos impulsos, ya que los impulsos reprimidos se transforman en tendencias que

poseen un valor cultural y que, por lo tanto, llegan a constituir la base humana de

la cultura.

Fromm afirma en esta tesitura, que el campo de las relaciones humanas, en

el sentido de Freud, es similar al mercado, ya que se presenta como un

intercambio de satisfacciones de necesidades biológicamente dadas, en el cual la

relación con los otros individuos es un medio para un fin y nunca un fin en sí

mismo… Aunque existen necesidades comunes a todos, como el hambre, la sed,

el apetito sexual, aquellos impulsos que contribuyen a establecer las diferencias

entre los caracteres de los hombres, como el amor, el odio, el deseo de poder y el

anhelo de sumisión, el goce de los placeres sexuales y el miedo de este goce,

todos ellos son resultantes del proceso social. De tal forma que las inclinaciones

humanas más bellas, así como las más repugnantes, no forman parte de una

naturaleza humana de manera natural, sino que resultan del proceso social que

crea el hombre. (Fromm, 2003).

Por lo que, dice Fromm que el individuo debe decidir en torno a dos

caminos, el primero uno que conserve sus libertades y el otro en el que tendrá que

renunciar a estas libertades en busca de algunas forma de seguridad. En cualquier


XXXVIII

caso este proceso se ve reforzado con educación. De esta forma en el segundo

camino se tiene como consecuencia un incierto número de privaciones y

prohibiciones.

En otro orden de ideas, es la insignificancia del individuo la que en nuestros

tiempos que nos consigna no solamente a nuestra papel como hombre de

negocios, empleado o trabajador, sino también a un papel de consumidor o

cliente.

De esta forma, es la propaganda moderna la que no se dirige a la razón

sino a la emoción. Como todas las formas de sugestión hipnótica, procura influir

emocionalmente sobre los sujetos, para someterlos luego también desde el punto

de vista intelectual.

Regresando a la educación, señala el Profesor Yunus quien es un

banquero y economista de Bangladesh, desarrollador del concepto de microcrédito

(ideado por el pakistaní Dr. Akhter Hameed Khan). Fundador del Banco Grameen,

fue galardonado con el Premio Príncipe de Asturias de la Concordia en 1998,

Premio Internacional Simón Bolívar en 1996 y 2006 y con el Premio Nobel de la

Paz por su lucha para lograr una economía justa para las clases pobres. Y quien

afirma que las mentalidades se forman en las aulas. Ahí se produce el proceso de

formación de la estructura mental, por lo que es necesario ayudar a los alumnos

de modo que puedan formar su propio pensamiento. Las universidades pueden

ser lugares ideales para la innovación en las ideas y las prácticas.

IGUALDAD Y POBREZA.

Ahora bien ha llegado el momento de reflexionar sobre el tema de la

igualdad. Este es un concepto que se puede enfocar desde distintos ángulos. Ya

que el hacerlo así, nos permitirá afianzar argumentos que nos permitan

fundamentar teóricamente la conveniencia de ciertas prácticas para que las

sociedades permanezcan.


XXXIX

Robert Nozick por su parte establece que la justicia es ajena a la igualdad,

ya que cualquier principio de distribución impide que los hombres ejerciten su

libertad. Por lo que, cualquier modelo de distribución tiene que obedecer a las

siguientes reglas:

1 Una persona que adquiere una pertenencia de conformidad con el

principio de la justicia en la adquisición tiene derecho a esa

pertenencia.


principio de justicia en la transferencia, de algún otro que tenía el

derecho a ella, tiene el derecho a la pertenencia.

3 Nadie tiene derecho de tener una pertenencia si no es por la

aplicación de 1 y de 2.

Por lo que al hablar de la justicia, Nozick rechaza lo que llama principios

pautados de distribución, como pueden ser el mérito, las necesidades, etcétera, ya

que le parece que impiden las transacciones voluntarias. Está convencido de que

es el libre juego de la oferta y la demanda, (la mano invisible del mercado) y la

economía basada en la competencia, la que actúa para regularán las cosas y

colocarán a cada cual en su lugar. Por lo que la pobreza, entonces, no debe ser

materia de atención por parte del Estado ni del mercado de manera especial, ya

que se atenta contra la libertad individual de los seres humanos. Por lo que

concluye que la igualdad es ajena a la justicia, y la igualdad limita el ejercicio de la

libertad.

Estos planteamientos, como es evidente, sustentan la idea de que la

desigualdad social es inevitable y que la existencia de grupos económicamente

débiles, en la sociedad es algo natural porque se basa en la posibilidad de los

seres humanos de ser libres y de hacer exactamente aquello que desean.

Por otra parte, Fredrich A. Hayek, sustenta la idea del egoísmo como

elemento central en la búsqueda de la igualdad social, ya que afirma que cuando

buscamos una justificación para las demandas de igualdad, encontramos que


XL

descansan en la envidia que los hombres más exitosos provocan sobre aquellos

que no lo son. (Hayek, 1978)

Refiriéndose a la tendencia actual de premiar ese deseo de envidia, al

disfrazarlo en un papel celofán de justicia social y el cual ve como una seria

amenaza de la libertad. Señalando que la envidia es una de las fuentes de

descontento que una sociedad libre puede eliminar.

De esta forma y al decir de Hayek, es la envidia el motor de la lucha por la

igualdad social (que como ya se dijo corrompe la libertad). Por lo que la envidia se

entiende como la acción de quienes han sido marginados intenten “jalar” a

aquellos que han sido favorecidos hacia “abajo” del estamento social.

Vistas así las cosas, la envidia particular es por tanto, un objeto de rivalidad

y competencia entre los hombres. Por su parte Rawls supone que es posible hacer

comparaciones interpersonales en términos de libertad y oportunidad, de salario y

bienestar. De esta forma se puede pensar que la envidia es la propensión a ver

con hostilidad el bien mayor de los otros aun cuando el hecho de que los otros

estén mejor no disminuya la posición. Por lo que se envidia a las personas cuya

situación es superior a la propia, pero además, deseamos que sean privados de

los beneficios aun si se tiene que dejar celosos de sus circunstancias mejores y

generar cierta ansiedad que los lleva a tomar precauciones contra acciones

hostiles provocadas por la envidia.

De esta forma, esta clase de envidia es colectivamente perjudicial, por lo

que el individuo que envidia a otro está dispuesto a hacer cosas que empeoren las

situaciones de ambos, sólo para que la diferencia entre ellos se reduzca.

Desde otro ángulo, al analizar el asunto de la envidia, Immanuel Kant

reconoce que se trata de uno de los mayores vicios de la humanidad, pero

también afirma que la igualdad puede menoscabar la propiedad privada, más sin

embargo no la libertad.


XLI

Fromm señala al referirse al egoísmo, que es una forma de codicia. Por lo

que lo considera como un pozo sin fondo que agota al individuo en un esfuerzo

interminable para satisfacer la necesidad sin alcanzar nunca la satisfacción. Por lo

que el egoísta nunca deja de estar angustiosamente preocupado de sí mismo, se

halla siempre insatisfecho, inquieto, torturado por el miedo de no tener bastante,

de perder algo, de ser despojado de alguna cosa. Se consume de envidia por

todos aquellos que logran alguna cosa o por todos aquellos que logran algo más.

Y si observamos aún más de cerca este proceso, especialmente su dinámica

inconsciente, hallaremos que el egoísta, en esencia, no se quiere a sí mismo sino

que se tiene una profunda aversión.

Por lo que este individuo, que se desprecia, que no está satisfecho de sí, se

halla en una angustia constante con respecto a su propio yo. No posee, por tanto,

seguridad interior que proviene del cariño genuino y de la autoafirmación. Debe

preocuparse de sí mismo, debe ser codicioso y quererlo todo para sí, puesto que,

fundamentalmente, carece de seguridad y de la capacidad de alcanzar la

satisfacción.

A decir de Fromm, el egoísmo está fundado en la carencia de

autoafirmación y amor hacia el yo real, es decir, hacia todo el ser humano

concreto junto con sus potencialidades. Por lo que el hombre egoísta, parece

hallarse impulsado por su propio interés, pero en realidad su yo total, con sus

concretas potencialidades, se ha vuelto un instrumento destinado a servir los

propósitos de aquella misma máquina que sus manos han forjado. De este modo

puede haberse perdido por completo la espontaneidad y la verdadera

personalidad.

Por otra parte, hay que reconocer que hay mecanismos de evasión que

poseen significado cultural y cuya comprensión constituye una premisa necesaria

del análisis psicológico de fenómenos sociales tales como la democracia moderna.

Uno de ellos es el autoritarismo que se entiendo como la tendencia a buscar

nuevos vínculos secundarios como sustitutos de los primarios que se han perdido.


XLII

A este respecto, las formas más nítidas de este mecanismo se pueden

observar en las tendencias compulsivas hacia la sumisión y la dominación y con

mayor precisión, en los impulsos sádicos y masoquistas tal como existen, aunque

en distinto grado, en las personas normales y en la neurótica, respectivamente. Es

así que las formas más frecuentes en las que se presentan las tendencias

masoquistas están constituidas por los sentimientos de inferioridad, impotencia e

insignificancia individual.

De esta forma es posible encontrar a personas que se complacen en

dirigirse acusaciones y críticas tan graves, que hasta sus peores enemigos

difícilmente se atreverían a formular. Hay otras, como ciertos neuróticos, que

tienden a torturarse con pensamientos y ritos de carácter compulsivo.

A este respecto Fromm, señala que para el carácter autoritario existen, dos

tipos involucrados: los poderosos y los que no lo son. Su amor, admiración y

disposición para el sometimiento surgen inmediatamente en presencia del poder,

independientemente de donde proceda. Explicando que el poder los fascinan, no

en tanto que defiende algún sistema determinado de valores, sino simplemente

por lo que es, porque es poder. Por otra parte su apego se dirige de una manera

automática hacia el poder, así las personas o instituciones que carecen de él son

inmediatamente objeto de su desprecio. La sola presencia de personas indefensas

hace que en él surja el impulso de atacarlas, dominarlas y humillarlas.

Por otro lado, en el caso de las personas que se oponen a toda especie de

autoridad a causa de su extrema independencia. Estas personas presentan un

aspecto exterior de individuos que, en función de su fuerza e integridad íntimas,

luchan contra todos aquellos poderes que obstruyen su libertad e independencia.

Sin embargo, esencialmente, la lucha del carácter autoritario contra la autoridad

no es más que desafío. Es por tanto, un intento de afirmarse y sobreponerse a sus

propios sentimientos de impotencia, combatiéndolos, sin que por eso

desaparezca, consciente o inconscientemente, el anhelo de sumisión.

Sin embargo, Hobbes (Hobbes, 1651) reconocía que el apetito de poder no


XLIII

posee ningún carácter demoníaco, sino que constituye una consecuencia

perfectamente racional del deseo humano de placer y seguridad.

Por otra parte, Thomas Nagel (Nagel, 1991), expresa, que en el debate

político, es posible reconocer cuatro tipos de igualdad: política, legal, social y

económica.

Señalando además, que las personas tienen dos clases de recursos

clasificados en personales e impersonales. Los primeros son aquellos que la gente

controla, como por ejemplo, sus capacidades físicas y mentales, sus talentos y su

salud. Por lo que estos recursos son importantes para que una persona logre

llevar a cabo sus proyectos y sus metas. Por su parte, los recursos impersonales

son aquellos que se encuentran en el medio ambiente que se encuentra alrededor

de las personas y pueden poseerlos o transferirlos. Ejemplo de estos son el

dinero, la tierra, la materia prima, los inmuebles y los derechos legales. En este

orden de ideas, los impuestos redistributivos reducirían la desigualdad de los

recursos, tanto personales como impersonales.

Partiendo de lo anterior, Dworkin intenta conciliar la libertad con la igualdad

cuando sostiene que los liberales aceptan dos principios: El primero implica que

las personas tengan, diferentes grados de bienestar siempre y cuando las

elecciones genuinas que han hecho sean más o menos costosas o benéficas para

la comunidad, medidas por lo que otras personas quieren de su vida. Por lo que es

indispensable el mercado. El segundo señala, que las personas no tengan

diferente grado de bienestar por el hecho de tener diferentes capacidades para

producir lo que otros quieren, o que hayan sido favorecidos por la suerte. Lo que

significa que el mercado debe ser corregido para que las personas se acerquen

más a la distribución de los recursos a la que podrían llegar de haber tenido

ciertas diferencias de las ventajas iniciales, la suerte y las capacidades inherentes.

(Dworkin, 1981)


XLIV

COMO SE MIDE LA POBREZA.

En el tema de los conceptos que determinan una definición de pobreza se

estableció que existen lo que podemos reconocer como dos vertientes de

conceptos sobre el tema, por una parte los conceptos de tipo ético y económico, y

por la otra aquellos absoluto y relativo. Aunque no existe una separación entre

ambas vertientes ya que ambas parten de la noción de que la pobreza es un

estado de privación, en el cual se impide o limita el acceso a un estado ideal o

normativo que muchas de las veces se denomina como estándar o nivel de vida.

De la misma forma, podemos establecer que ambas vertientes no se

desarrollan de manera excluyente, de tal manera que la definición de pobreza esté

sujeta a ser más de un concepto que del otro. Es decir, que la pobreza no es un

concepto que pueda definirse más en términos éticos a expensas de lo económico

o viceversa, e igualmente que pudiera hacerse como un concepto más absoluto o

más relativo. Por lo que, lo ético y lo económico, así como lo absoluto y relativo,

de la pobreza son espacios que comprenden elementos que determinan la idea

que se formula de este problema social, y no debe soslayarse la importancia de

uno a favor de otro debido a la interpretación o idea que se quiera formular sobre

la pobreza.

De esta forma debemos entender que ambas vertientes sobre la pobreza

pertenecen más a dos niveles de análisis u observación, que a dos nociones

indiferentes la una de la otra sobre el mismo problema.

Cabe recordar en este momento, que las acciones, los recursos y la forma

en que se gestionan recursos por medio de la política social depende en gran

medida en la forma en cómo se conceptualiza y se define la pobreza, por tanto,

habiendo analizado lo anterior, lo que resta es analizar como se conoce cuáles y

cómo son las magnitudes de la pobreza, lo que se conoce como medir la pobreza.

Es así que, por magnitud nos referimos a las dimensiones que tiene la

pobreza en el bienestar de los individuos, y no como si la pobreza fuera un


XLV

fenómeno que está ahí, en espera de que se le acerque el patrón de medida,

como a una distancia se le aplica un metro, para saber su magnitud. (Comité

Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005), al respecto Lister, señala que la

medición de la pobreza provee las evidencias necesarias para llamar a los

gobiernos y la sociedad en general a tomar acciones para eliminar este situación

como un imperativo moral y político, por lo que es indispensable la información

sobre la extensión y severidad de la pobreza y cómo afecta ésta a diferentes

grupos de la sociedad. (Lister, 2004).

Es importante aclarar que al discutir sobre la medición de la pobreza es

importante establecer claramente la relación entre los conceptos de pobreza,

marginación y distribución del ingreso.

Estos conceptos no son la misma cosa, en tanto que se desarrollan de

manera independiente y sus significados no coinciden plenamente, (Boltvinik,

2001) por lo que nos dedicaremos exclusivamente a la medición de la pobreza.

Para resolver este problema, el llevar a cabo la medición de la pobreza

debemos solucionar primero tres preguntas esenciales en la definición o elección

de una metodología de medición: ¿qué indicadores se utilizarán? ¿Cuál es el

parámetro o estándar de pobreza? y ¿cuál es la unidad de análisis? (Lister, 2004).

Los indicadores corresponden a las variables que se determinan como

relevantes para elaborar una descripción de las condiciones de vida de las

personas, pudiendo existir indicadores de vivienda, alimentación, educación,

vestido, etc.

Esa aquí en donde toma importancia el concepto de pobreza, puesto que si

se considera que lo importante para establecer un nivel de vida son las

capacidades y funcionamientos de un individuo, entonces los indicadores habrán

de reflejar esta orientación considerando los estados de existencia que realmente

llegan a realizar las personas, en vez de focalizarse en los bienes y servicios a los

que tienen acceso.


XLVI

Por otro lado, si la pobreza es solamente definida en términos materiales

del nivel de vida, entonces los indicadores más apropiados serán el ingreso y el

gasto de las personas, entre otras variables económicas importantes.

Regresando con Lister, ambos elementos resultan importantes puesto que

si solamente se mira al ingreso y las variables económicas, puede darse el caso

de una familia donde una pérdida o disminución del ingreso se vea compensada

con otras fuentes de ingresos no monetarios que resultan en un mismo nivel de

vida antes y después del cambio en la situación económica; y en el caso contrario,

si se mira al nivel de vida solamente como función de las realizaciones, se podría

desconocer el costo real de la experiencia de la pobreza. De madera alternativa,

por las complejidades técnicas que conlleva la medición del ingreso, con

frecuencia se utiliza el gasto de las personas como una mejor medida que se

acerque al nivel de vida. (Lister, 2004).

No obstante, los indicadores no son suficientes para realizar la medición

correcta de la pobreza, por lo que resulta necesario convertir los indicadores en

una estimación de la pobreza a través de su comparación con un estándar de

pobreza, el cual, en un momento determinado, representa un nivel en donde

podemos definir quién es pobre y quien no lo es. (Lister, 2004).

Por otra parte, debemos considerar que dependiendo de la metodología

utilizada, la definición del estándar de pobreza varia en su elaboración y

contenido, por lo que cada metodología puede implicar un estándar diferente, el

que, por lo tanto, significa un nivel de pobreza distinto.

Al decir de Lister, en la definición de un estándar de pobreza, resulta un

trabajo en donde pueden participar de manera combinada los profesionales, la

sociedad civil involucrada y los propios involucrados por medio de encuestas, así

como la formación de consensos sobre la pobreza. (Lister, 2004).

Entendiendo el conocimiento profesional como aquel que se caracteriza por

dar respuestas que buscan ser objetivas y por la elaboración de metodologías


XLVII

precisas para establecer quien puede ser considerado como pobre. Mientras que

las otras dos fuentes, son más subjetivas y con frecuencia tienden a establecer un

umbral de pobreza específico, sino una idea sobre las necesidades de los

individuos para tener acceso a la calidad de vida.

Por su parte, entendemos como unidad de análisis en donde se refiere a si

la pobreza se estima con relación a indicadores individuales o de familias u

hogares completos.

Usualmente las mediciones de pobreza se pueden desagregarse por

ambas unidades de análisis, aunque sin embargo, es muy importante que se

consideren diversos factores determinados por la convivencia dentro del hogar y

que influyen necesariamente en el bienestar de los individuos esto en razón a que

al interior de los hogares los individuos comparten el consumo de varios bienes y

servicios, lo que se refleja en la medición del bienestar si es que se considera una

medición per cápita o por el total del ingreso o consumo del hogar. (Lister, 2004)

Por lo tanto, toda metodología empleada en la medición de la pobreza, sea por

hogares o individuos, se compone de los elementos enunciados por Lister y

determinan el resultado de la estimación que se logre hacer de la pobreza.

De esta forma y como lo expresa Dieterlen, ya que la información obtenida

es el material importante para la implantación de políticas para la solución de este

problema, la elección de un método para medir la pobreza puede tener

repercusiones peligrosas si los estándares de pobreza dejan sin asistencia a

personas que realmente la necesiten. (Dieterlen, 2003).

Ahora bien, además de los problemas que plantean estos

cuestionamientos, también debemos considerar los problemas que acarrea como

son: la inevitable inexactitud de la información, en ocasiones capaz de cambiar

diametralmente la percepción de lo que se quiere medir, también las dificultades

para agregar la información de los individuos, a escala de hogares, comunidades,

regiones o del país entero, así como las carencias a nivel individual o familiar.

(Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).


XLVIII

De esta forma podemos observar que el problema de la definición de la

pobreza es complejo, no solo en la definición de una metodología a utilizar, sino

también que la información obtenida no siempre es la más fiable para conocer la

realidad del nivel de vida y la situación de pobreza de las personas.

Desde el punto de vista de Boltvinik, los principales puntos de desacuerdo

en la elección de una metodología de medición de la pobreza son:

a) Los criterios para la fijación de las normas que separan a los pobres de

los no pobres, es decir, los estándares de pobreza; y

b) El carácter multidimensional o unidimensional de los indicadores

elegidos para las mediciones. (Boltvinik, 2001)

Con relación al carácter de los indicadores podemos establecer que son

multidimensionales cuando se combinan indicadores de bienestar en dimensiones

múltiples, como pueden ser recursos económicos y capacidades, en un índice

único (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005). Mientras que los

criterios para la fijación de los estándares de pobreza varían de acuerdo con las

distintas metodologías. Por lo que Boltvinik, realiza una comparación de los

métodos más utilizados de acuerdo al enfoque y procedimientos de cada uno de

ellos.

El primer método es el conocido como el método de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI) que es una metodología de tipo social la cual consiste en

definir un mínimo en cada necesidad y calcular la población debajo de cada uno

de ellos por ejemplo, analfabetismo, agua, situación nutricional, etc., y conduce a

listas fragmentarias de brechas específicas de cada necesidad. (Boltvinik, 2001).

Por lo que en términos generales, de lo que se trata es comparar la

situación de cada hogar estudiado, en cuanto a un grupo de necesidades, con una

serie de normas que expresan el nivel mínimo debajo del cual se considera

insatisfecha determinada necesidad. Por medio de este método podemos


XLIX

identificar diversas variantes que dependen del número de necesidades

analizadas en cada medición; así, la variante restringida tradicional sólo incluye

necesidades como vivienda, servicios en la vivienda y asistencia escolar de los

menores. (Boltvinik, 2001).

Este autor amplía el número de necesidades tomadas en cuenta y elabora

un orden de estratificación de los grupos de pobres, a lo que dio por denominar

como método de variante restringida mejorada.

Otra variante es la generalizada y ésta comprende indicadores de todas las

necesidades básicas y es el método utilizado por Townsend y Lansley.

El método de NBI fue utilizado en México entre 1980 y 1982 en las

investigaciones de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas

Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) sobre necesidades esenciales en

México.

Dicho método considero como pobres a aquellos hogares que tienen una o

más necesidades básicas insatisfechas, y por tanto también a todos los miembros

de dichos hogares. Por lo que resulta importante la selección de las necesidades

contempladas y la definición de los criterios mínimos, así como cuantas

necesidades básicas insatisfechas definen la situación de pobreza. (Boltvinik,

2001).

Al decir de Boltvinik, este método usualmente elige indicadores de como

vivienda inadecuada o improvisada, abastecimiento inadecuado de agua, carencia

de sistemas para la eliminación de excretas, inasistencia a la escuela primaria de

los menores, y un indicador del tipo indirecto de los ingresos del hogar que asocia

el nivel educativo del jefe de éste con la tasa de dependencia económica del

mismo. (Boltvinik, 2001).

Estos indicadores en América Latina se define en la propiedad de activos

de consumo (vivienda) o de los derechos de acceso a servicios gubernamentales


L

(agua, eliminación de excretas y educación primaria), por lo cual implícitamente se

deja de tomar en cuenta a las demás fuentes de bienestar, como el ingreso

corriente; los niveles educativos, habilidades y destrezas para el trabajo; el tiempo

disponible para la educación, la recreación, el descanso y las labores domésticas;

y los activos no básicos o la capacidad de endeudamiento. (Boltvinik, 2001).

Además del anterior, otro método de medición es el método de Línea de

Pobreza (LP). El cual se clasifica como un método de carácter monetario dado que

utiliza como principales indicadores de bienestar el ingreso corriente o el consumo

de las personas y los hogares. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005).

Es importante señalar aquí, que existen dos tipos de canastas de

satisfactores: las normativas y las observadas o empíricas. Es importante

comentar que se definen dos tipos de canastas: las normativas que señalan lo

requerido para satisfacer las necesidades básicas, y las empíricas que suelen ser

la descripción de los patrones de consumo de algún estrato social o de todos los

hogares de un país.

El método de Líneas de Pobreza, en términos generales, define el

procedimiento de su metodología en la construcción de una canasta normativa, de

satisfactores (alimentación, vivienda, etc.), calculando su costo, y por medio de la

utilización del coeficiente de Engel (porcentaje del gasto que se dedica a

alimentos), transformar ese costo en una línea de pobreza total.

Esta línea de pobreza nos permite incorporar un concepto más amplio de

pobreza y combinar la Variante Restringida Mejorada de Necesidades Básicas

Insatisfechas con la Canasta Normativa Generalizada y la Línea de Pobreza

Modificada para alcanzar un indicador que pueda reflejar tanto aquello que las

personas necesitan como lo que perciben que requieren. (Dieterlen, 2003).

En este método el ingreso o consumo de los hogares o individuos se

compara con la línea de pobreza para definir si estos son pobres o no. Boltvinik


LI

considera que la limitación principal de este método es que considera que la

satisfacción de necesidades básicas depende solamente del ingreso o del

consumo por lo que, no toma en cuenta otras fuentes de bienestar como el acceso

a servicios o bienes gubernamentales de carácter gratuito o subsidiados así como

los activos acumulados que proporcionan servicios de consumo básico, además

de otras fuentes que de igual forma no toma en cuenta el método de NBI.

(Boltvinik, 2001).

Por ello, Boltvinik considera a ambos métodos, el de NBI como el de LP,

que son parciales en su medición de la pobreza y elabora una propuesta propia

que se conoce como Método de Medición Integrada de la Pobreza (MMIP) que es

un hibrido de los anteriores, en el cual se identifica la satisfacción de algunas

necesidades por NBI (especialmente aquellas cuyo acceso es a través de bienes

públicos y/o semipúblicos) y el resto a través de LP, esto es, las necesidades cuya

satisfacción deriva de acceso a los mercados para su obtención. (Hernández L.,

2005).

Sin embargo, el método de LP es el que tiene un uso más extendido y por

tanto el que describiremos con mayor detalle.

De esta forma el método de LP parte de la elaboración o construcción de

una canasta que incluye todos los satisfactores que se consideran relevantes para

establecer una definición de pobreza.

La cual, debe estar conformada por: una lista de rubros en donde se

consideren las cantidades requeridas de cada uno de ellos en el período

estipulado, los precios unitarios de cada rubro, el costo de cada rubro, y el costo

total de la canasta. (Boltvinik, 2001).

En el caso de México existen dos referentes de canastas normativas. La

primera es la que elaboró COPLAMAR en 1981 y que recibió el nombre de

Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales (CNSE). La cual incluía entre

otros, los rubros de alimentación, vivienda, cuidados básicos de la salud e higiene,


LII

cultura y recreación básica, transporte y comunicaciones, vestido y calzado, y

pequeñas partidas para presentación personal, y calculó su costo anual promedio

para un hogar típico de 4.9 miembros a precios de 1981. (Hernández L., 2005).

La segunda canasta normativa fue elaborada por el Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Comisión Económica para

América Latina (CEPAL) en 1992, la cual solo contemplo el rubro de alimentación

y fue creada con base en la estructura de consumo de 1989, pero para su

valoración monetaria se utilizaron los costos unitarios de los alimentos reportados

en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del año

1992. (Székely y Rascón, 2005) ha esta canasta normativa se le conoce con el

nombre de Canasta Básica Alimentaria (CBA).

Partiendo en esto se desarrollaron diversas variantes metodológicas en

cuanto al uso de líneas de pobreza.

De esta forma en términos generales, el valor monetario de las canastas

normativas se estableció como umbral de pobreza, es decir, que los individuos u

hogares cuyo ingreso es menor al costo de la canasta normativa se consideran

como pobres. En la CNSE, utilizada por COPLAMAR, los rubros de alimentación,

vivienda y algunos gastos menores en salud, higiene y material educativo básico,

conforman lo que COPLAMAR denominaba como canasta submínima (CSM), el

costo de la cual determina la línea de pobreza extrema. (Hernández L., 2005).

En el caso de la metodología de INEGI y CEPAL utilizada en 1992, el valor

monetario de la CBA es la línea de pobreza extrema, y para el costo de

satisfacción de necesidades básicas no alimentarias, se estima un presupuesto de

consumo privado igual al doble del presupuesto básico en alimentación (valor de

la CBA) para áreas urbanas, y un factor de 1.75 para áreas rurales. (CEPAL-

INEGI, 1993).

Al utilizar el valor monetario de la CBA como umbral de pobreza, que en el

caso de la metodología de INEGI y CEPAL se denomina como pobreza extrema,


LIII

lo que en realidad se estableció, es un umbral de pobreza que sólo toma en

cuenta las necesidades alimentarias de los hogares.

Es así que, INEGI y CEPAL utilizan como unidad de análisis los hogares y

como indicador principal el ingreso per cápita en ellos. Por lo que se considera

como pobre extremo al hogar (y a todos sus integrantes) cuyo ingreso per cápita

no es el suficiente para comprar todos los bienes de la canasta alimentaria, es

evidente que solamente se considera la insatisfacción de las necesidades

alimentarias de esos hogares.

No obstante, también consideran un factor de expansión de la canasta

alimentaria con el cual se incluyen necesidades no alimentarias para la fijación de

una línea de pobreza la cual denominan como pobreza intermedia o de hogares

pobres en niveles intermedios. (CEPAL-INEGI, 1993).

Por lo que queda claro que el solo valor de la canasta alimentaria resulta

insuficiente para construir una línea de pobreza que se refiera al total del ingreso o

el consumo de los hogares, es decir, no cumple con el propósito, sino además

considera otras necesidades básicas no alimentarias. (Comité Técnico para la

Medición de la Pobreza, 2005).

De esta forma, podemos señalar que el procedimiento más común para

construir una línea de pobreza total, es el de multiplicar el valor de la canasta

alimentaria por un factor de expansión que es el inverso del coeficiente de Engel.

El cual representa la proporción del gasto que un hogar realiza en alimentos en

relación con el gasto total o el ingreso total del hogar, y recibe su nombre en honor

del estadístico alemán Ernst Engel (1821-1896).

De acuerdo con Engel, la proporción del gasto alimentario del gasto total de

un hogar es la mejor medida del nivel material de vida de una población ya que

esta proporción (el coeficiente que lleva su nombre), en tanto el ingreso de un

hogar es menor, es decir, es más pobre, resulta mayor puesto que se destina una

proporción mayor del gasto total a la alimentación. (Zimmerman, 1932).


LIV

Este enunciado es conocido como la ley de Engel.

Sin embargo, esta relación indirectamente proporcional entre el coeficiente

de Engel y el ingreso es una relación ceteris paribus (siendo las cosas igual), a lo

que se refiere, que sólo se mantiene mientras que los precios y las preferencias de

consumo se mantengan constantes. (Aguirregabiria, V.).

De esta manera es posible establecer que la línea de pobreza total, ZT, se

compone de dos elementos: un componente de necesidades básicas alimentarias,

ZA, y otro componente de necesidades básicas no alimentarias, ZNA, las cuales

pueden comprender rubros como la salud, educación, vestido, vivienda, etc., por lo

que: ZT = ZA + ZNA. Dado que el componente alimentario está definido por el

valor de la canasta alimentaria y si consideramos la definición del coeficiente de

Engel podemos decir que: ZNA = ZT (1 – E); donde E es el coeficiente de Engel

del hogar cuyo ingreso es igual al valor de la canasta alimentaria.

De tal manera se concluye que la línea de pobreza total, ZT, es igual al

cociente del componente de necesidades básicas alimentarias o lo que es igual al

valor de la canasta alimentaria, entre el coeficiente de Engel, E. por lo que

tenemos que ZT = ZA / E; lo que es igual a decir que ZT = (ZA)(E-1), el valor de la

canasta alimentaria multiplicada por el inverso del coeficiente de Engel o factor de

expansión.

Por otra parte, es necesario mencionar que existen otras variantes de

líneas de pobreza como la utilizada por Banco Mundial, bajo la cual una persona

es considerada como pobre extremo si su ingreso promedio diario es menor a un

dólar estadounidense, y en la categoría de pobre si el mismo es menor de dos

dólares por día. Otro caso es el de la Unión Europea donde se considera pobre a

quien obtiene un ingreso inferior al 50% del ingreso promedio per cápita del país

en cuestión. (Hernández L., 2005).

Por otra parte, resulta importante precisar que en el uso de los hogares

como unidad de análisis en cualquiera de las variantes del método de línea de


LV

pobreza, los resultados de la medición sobre la pobreza dependen también del

tratamiento que se dé a la composición demográfica de los hogares.

De esta forma y en el caso de la metodología utilizada por INEGI y CEPAL

donde se consideramos al ingreso per cápita de los hogares, no se toma en

cuenta la composición de los hogares, esto es, el número de miembros que lo

integran, sus edades y sexo, características que sin duda influyen en el impacto

del ingreso del hogar.

Al decir de Boltvinik, la composición de los hogares afecta la construcción,

de la canasta alimentaria en las familias, y por ende, las líneas de pobreza en

tanto que los satisfactores de las necesidades son específicos por grupos de edad

y sexo, siendo además, cuantitativamente distintas. Los requerimientos calóricos y

proteínicos, por ejemplo, varían en función de la masa corporal del individuo y, por

tanto, son mayores entre los varones que entre las mujeres y mayores para éstas

que para niños y bebés. (Boltvinik y Marín, 2003).

Por lo que suponer que las necesidades y el consumo de los miembros del

hogar son las mismas para todos sus integrantes puede resultar en una falsa

concepción de la realidad y llevarnos al error.

De esta forma el parámetro que mide las diferencias entre los distintos

miembros de un hogar se le conoce como equivalencias adulto y resulta de dividir

el costo estimado que representa un niño en el hogar, dividido entre el costo que

representa un adulto. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Por otra parte en el caso de la medición del gasto o del consumo per cápita

mide por igual el gasto del hogar entre los miembros del hogar, por lo que no

considera el hecho de que los individuos en el hogar comparten el consumo de

algunos bienes, lo que hace que el costo por persona de la vivienda vaya

reduciéndose al crecer el número de sus ocupantes, adecuadamente alojados.

(Boltvinik y Marín, 2003).


LVI

A este consumo de bienes y servicios compartidos en el que no existe

exclusión ni rivalidad en su uso se le reconoce como economías de escala y

significa, en términos técnicos, que una vez provisto el bien o servicio en el hogar,

el costo de que un ocupante más lo consuma es cero y que a su vez, el costo

promedio del consumo sea, dentro de ciertos límites, en el corto plazo,

decreciente.

LA METODOLOGÍA OFICIAL PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO

De la variedad de métodos para determinar el número de pobres, queda

claro que no hay un método que fielmente represente una opción metodológica

para conocer la magnitud de la pobreza y el nivel de vida, por lo que sólo se puede

afirmar que cualquier variante escogida para hablar de la cantidad de pobres y las

dimensiones de su condición es sólo una aproximación a la realidad que pueden

experimentar cada uno de los grupos, hogares o individuos en situación de

pobreza.

En este sentido, en el apartado anterior, hemos revisado que existen

distintas aproximaciones metodológicas, y que cada una presenta ventajas y

desventajas para conocer su objeto de estudio. Enfocándonos más a detalle al

método de líneas de pobreza, no sólo por su popularidad y el alto nivel de

practicidad que ofrece en sus mediciones, sino también porque es el método

utilizado hoy en día por el gobierno federal para estimar el nivel y la incidencia de

la pobreza en México.

De esta forma la metodología que vamos a describir es la propuesta por el

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) de la Secretaría de

Desarrollo Social (SEDESOL).

Esta propuesta, que elaboró CTMP de julio de 2001 a agosto de 2002, fue

aceptada por la SEDESOL como la metodología oficial para que el gobierno

federal se pronunciara, como una acción sin precedentes, (Székely, 2005) sobre


LVII

cifras específicas acerca de la pobreza en el país y con ello tener (a su vez) un

instrumento para la evaluación y diseño de la política y los programas sociales del

orden de gobierno federal.

De esta forma, así como el uso del método de líneas de pobreza implica

ciertas limitaciones para comprender absolutamente todas las dimensiones del

nivel y calidad de vida, la metodología oficial presenta las mismas limitaciones, ya

que al utilizar el ingreso y el gasto de los hogares como indicador de pobreza, las

líneas de pobreza que se determinan son medidas únicamente de manera

monetarias, dejando por tanto de lado la información sobre el valor de los bienes y

servicios proporcionados con escasa intervención del mercado, como los bienes

públicos proporcionados por el gobierno, así como también el valor de los

servicios derivados de la posesión de activos. (Comité Técnico para la Medición

de la Pobreza, 2005).

En el documento Medición de la Pobreza: Variantes Metodológicas y

Estimación Preliminar del 2002, el cual contiene la metodología diseñada por el

CTMP, en donde primeramente se exponen las decisiones metodológicas que

fueron tomadas para diseñar dicha propuesta.

Debido a las limitaciones de este método, resulta valioso conocer estas

consideraciones por las que toma sus decisiones a las que llega CTMP. Por tanto,

en la metodología oficial se reconocen tres niveles o líneas de pobreza:

a) Nivel 1, referido a la imposibilidad de obtener una canasta alimentaria,

aun haciendo uso de todos los recursos monetarios disponibles en el

hogar;

b) Nivel 2, corresponde a no alcanzar el valor de la canasta alimentaria,

más una estimación de los gastos necesarios en salud, vestido,

vivienda, transporte y educación; y

b) Nivel 3, se asocia a no obtener el valor de la canasta alimentaria más


LVIII

una estimación de los gastos no alimenticios considerados como

necesarios en general. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005)

Es preciso aclarar en este momento que los niveles 2 y 3 fueron redefinidos

posteriormente por la SEDESOL, modificación que retomara más adelante.

De esta forma para la metodología oficial, el CTMP retoma la canasta

alimentaria elaborada por INEGI y CEPAL en 1992. Dicha canasta, a pesar de

solamente incluir satisfactores alimentarios, fue elegida en lugar de la canasta de

satisfactores esenciales de COPLAMAR de 1975, que en cambio sí incluye

satisfactores no alimentarios, por el hecho que la del 92 es un referente del

consumo de los hogares más reciente (10 años de antigüedad). Esta canasta

básica alimentaria (CBA) de INEGI y CEPAL también distingue los requerimientos

de alimentación para las zonas urbanas y rurales.

En tanto que para los requerimientos no alimentarios, al no existir una

fuente de información que pueda utilizarse para establecer un estándar de

pobreza, se opto por la alternativa del inverso del coeficiente de Engel para

expandir el valor de la canasta alimentaria y con ello obtener el valor de las líneas

2 y 3 de pobreza. Por medio de este método al replicar la estructura del gasto del

hogar de referencia en la línea de pobreza, lo que se logra es asignar el mismo

nivel de bienestar a un hogar grande y a un hogar pequeño (de acuerdo con el

número de miembros), si ambos asignan la misma proporción de su presupuesto

total en el gasto de alimentos. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005).

Por otra parte, el CTMP adopta como indicador de pobreza o concepto de

recursos disponibles, al ingreso total de las familias después de impuestos.

Explicando que se escoge al ingreso en vez del gasto, porque se considera

que el gasto es un indicador que por su relativa estabilidad no es posible asociarlo

con el cambio en el ingreso de los hogares más pobres dado que éstos disponen,


LIX

en situación de reducción de los ingresos, de activos que permiten enfrentar

determinadas situaciones de emergencia. (Comité Técnico para la Medición de la

Pobreza, 2005).

De esta forma se define como unidad de análisis al hogar, y dado que se

decidió no tomar en cuenta la presencia de economías de escala por la suposición

de que no existe información sobre el grado del aprovechamiento de los recursos

comunes de un hogar y que se supone que éstas resultan no introducir cambios

significativos en la medición de la pobreza, se concluyo considerar el ingreso per

cápita de los hogares para confrontarlos con las líneas de pobreza. (Comité

Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Es común que como parte de la exposición sobre los métodos de líneas de

pobreza, con se reconozcan los problemas que se originan en las fuentes de

información disponibles para evaluar el ingreso y el gasto de los hogares.

La fuente de información que determino el CTMP para la medición de la

pobreza fueron las Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

(ENIGH) mismas que desde la década de los años ochenta levanta el INEGI. Las

ENIGH recaban información sobre los recursos corrientes con que cuenta cada

perceptor por hogar, los cuales son detallados en cuarenta rubros distintos de

ingresos laborales y no laborales, monetarios y no monetarios y además doce

categorías de percepciones financieras y de capital, así como también los gastos

monetarios y no monetarios, que se detallan en 571 categorías de bienes y

servicios. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Sobre el ingreso corriente en numerario en estas encuestas se agrupan

seis fuentes a saber: 1.- remuneraciones al trabajo, 2.- ingreso empresarial, 3.-

renta de la propiedad, 4.- cooperativas de producción, 5.- transferencias y 6.- otros

ingresos. (Cortés, 2001) Mientras que el ingreso corriente no monetario se

considera como el gasto que se evita por el hecho de no pagar renta (alquiler

estimado de la vivienda propia), o producir un bien en lugar de comprarlo, así

como las retribuciones por servicios prestados que sean en especie. (Cortés,


LX

2002).

Por otra parte, debemos considerar que las ENIGH presentan los gastos e

ingresos de sólo una muestra de la población nacional, y en la ponderación de la

información recabada existen evidencias claras de que la cuantificación de los

ingresos personales en los hogares sufre el efecto de dos factores a saber: la sub

declaración o sub registro de ingresos por parte de las personas encuestadas y el

truncamiento.

Por este motivo, es frecuente el uso de las Cuentas Nacionales como punto

de referencia para comparar los ingresos que reportan las encuestas, debido a

que las ENIGH integran un sistema de registros que necesariamente son

consistentes entre sí, y que provienen de una amplia variedad de fuentes de

información tanto de los sectores público y privado (Comité Técnico para la

Medición de la Pobreza, 2005) considerando a las distintas unidades de

producción (empresas, hogares, sector externo, etc.).

Por lo que, en lo que se refiere a la información del agregado de los

ingresos de los hogares, se considera que ofrecen las Cuentas Nacionales

medidas más confiable, que la que se obtienen a partir de agregaciones en las

encuestas de presupuestos de los hogares. (Comité Técnico para la Medición de

la Pobreza, 2005) De esta forma se utiliza, el Sistema de Cuentas Nacionales de

México específicamente las Cuentas por Sectores Institucionales, que publica el

INEGI desde 1993, para comparar los datos de las ENIGH. De acuerdo con

Altimir, la sub declaración es un problema común en la mayoría de los países de

América Latina, por lo que, es común, la comparación de los resultados de las

encuestas de hogares, con los censos de población, y con los sistemas de

Cuentas Nacionales disponibles para cada país. (Altimir, 1987).

Resulta por tanto relevante definir en qué consisten la sub declaración y el

truncamiento. El primer fenómeno es un problema que se circunscribe a momento

de la entrevista y a la evaluación de la congruencia de la información en cada

hogar durante el levantamiento (Cortés, 2001) por lo que sub declaración se


LXI

origina porque las personas entrevistadas no declaran u ocultan las cantidades

reales de sus ingresos.

Al decir de Cortés Cáceres, que al hacer una comparación de las ENIGH de

1984, 1989, 1992, 1994, 1996, 1998 con el censo de 1990 y el SCNM, detecta que

la sub declaración es un problema que se acentúa más en los hogares más

adinerados que en aquellos con ingresos menores. (Cortés, 2001).

Por otro lado, el truncamiento es un problema que refiere a los

procedimientos de muestreo, esto es, el tamaño de la muestra, criterios de

estratificación, marcos muéstrales y representación adecuada del ingreso de los

sectores sociales, en particular los que tienen probabilidad cercana a cero de ser

seleccionados, pero que tienen muy altos niveles de ingreso, etc. (Cortés, 2001)

Por lo que el truncamiento significa que por las características maestrales de las

encuestas de la distribución del ingreso entre todos los hogares, quedan fuera de

la medición, por un lado de la distribución, los hogares con ingresos muy bajos y

por el otro lado los hogares cuyos ingresos son muy altos.

Es por esto que el truncamiento por la izquierda sesga las mediciones de

pobreza y combinado con el truncamiento por la derecha ocasiona una

subestimación de la medición de la pobreza relativa y los niveles de desigualdad

en la distribución del ingreso. (Cortés, 2001) De tal forma que la combinación de

ambos fenómenos, sub declaración y truncamiento, resulta en una faltante de

ingreso en las ENIGH en relación con el que se reporta en el SCNM, ya que como

se describe, actúan de forma combinada la sub estimación del ingreso de los

hogares por la sub declaración y el truncamiento por ambos extremos de la

distribución del ingreso.

De acuerdo con Hernández Laos y Cortés Cáceres, el ingreso reportado

por las ENIGH representa en promedio, de las encuestas de 1984 a 1998, solo un

55.3 por ciento del ingreso en las Cuentas Nacionales, teniendo que la ENIGH de

1994 fue la más aproximada con el 62.5 por ciento. Debido a este en la literatura

se plantea como necesario el ajuste de los datos de las ENIGH con las Cuentas


LXII

Nacionales. (Hernández L., 2005 y Cortés, 2001).

Considerando este problema Altimir ha diseñado una propuesta para el

ajuste a Cuentas Nacionales para México, la cual fue aplicada por la CEPAL a

diferentes países de América Latina, (Altimir, 1983) y consiste en re-escalar

proporcionalmente los ingresos de los hogares multiplicando la distribución del

ingreso (curva de Lorenz) construida a partir de los datos de la encuesta, por el

ingreso total de los hogares reportados en el SCNM. (Comité Técnico para la


Mas sin embargo, observa Cortés Cáceres, que la ponderación de los datos

de la ENIGH hasta alcanzar los correspondientes valores de las Cuentas

Nacionales resulta adecuada para la porción del sesgo que proviene de la sub

declaración, ya que este ajuste induce una redistribución estadística del ingreso

que no tiene una contrapartida real, desechando así el ingreso de los hogares

excluidos o truncados de la muestra a favor de los que sí están incluidos, y por lo

tanto, el resultado del ajuste, se traduce en menor pobreza y cambios en la

desigualdad. (Cortés, 2001) De esta forma, para no sobre estimar el ingreso de los

hogares más pobres, en la metodología oficial, el CTMP decidió no tomar en

cuenta este ajuste de los datos de las ENIGH a Cuentas Nacionales.

En el tema de la incidencia de la pobreza, la metodología del CTMP se

aplicó por primera vez a la ENIGH del año 2000.

En dicho ejercicio se siguieron los siguientes pasos:

Primero se obtiene el valor de la canasta alimentaria, conservando la

estructura y composición de la CBA de INEGI y CEPAL, pero siendo necesario

convertir los precios de 1992 a precios de agosto de 2000, que es el mes central

del levantamiento de la encuesta. Obteniendo la proyección de los precios de los

bienes de la CBA por sus subíndices específicos del Índice Nacional de Precios al

Consumidor (INPC), y en los casos en que esto no resulta posible, se utiliza el

rubro de precios conceptualmente más próximo. (Comité Técnico para la Medición


LXIII


En términos del documento original del CTMP, la actualización del valor de

la CBA a precios del 2000 arrojó un costo mensual por persona de $ 652.57 pesos

para las zonas urbanas y de $485.71 pesos para las rurales, donde como zona

urbana se considera a las localidades con una población mayor a 15 mil

habitantes, y como zona rural a aquellas que tuvieran una población menor.

Es preciso observar, que en artículos posteriores al documento original del

CTMP, inclusive de carácter oficial, como la Presentación de la Medición Oficial de

la Pobreza en México en el año 2000 hecha en agosto de 2002 por la SEDESOL,

se utilizan valores de la CBA a precios de 2000 distinto dando $ 626 pesos para

zonas urbanas y $ 462.9 pesos para zonas rurales.

En este mismo sentido, se presentan discrepancia en el aporte nutrimental

de la CBA que establece el CTMP en su documento original y la que se utiliza en

documentos posteriores, entre ellos el de Székely y Rascón del 2005.

Como ejemplo podemos señalar que en los documentaos CEPAL-INEGI.

Magnitud y evolución de la pobreza en México 1984-1992. Informe metodológico y

del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, se establece una canasta

alimentaria la cual representa un aporte nutrimental de 2,220 kcal/día para las

zonas urbanas y 2,180 kcal/día para las zonas rurales, mientras que en

documentos posteriores como SEDESOL. Presentación de la medición oficial de la

pobreza en México en el año 2000, también en Székely, Miguel. (coord.) Números

que mueven al mundo: la medición de pobreza en México. México, ANUIES –

CIDE – SEDESOL - Miguel Ángel Porrúa, del 2005 entre otros. Se establece que

el aporte nutrimental de la CBA es de 2,180.01 kcal/día para las zonas urbanas y

2,219.98 kcal/día para las zonas rurales.

Con relación al indicador sobre el ingreso de los hogares es obtenido por

medio de calcular el ingreso corriente total de los hogares, que es la suma de las

percepciones de sus miembros, considerando tanto el ingreso monetario como el


LXIV

no monetario, ambos después de impuestos.

Sin embargo, es preciso señalar que de los datos que reportan las ENIGH,

se excluyen los rubros otros ingresos y regalos otorgados, ya que el primero tiene

como contrapartida una disminución de activos (por ejemplo, venta de vehículos) y

el segundo por eliminar la doble contabilización de un regalo, monetario o en

especie, que cambia de manos en varias ocasiones. (Comité Técnico para la

Medición de la Pobreza, 2005) Con el fin de expresar todas las magnitudes

monetarias en la misma dimensión temporal, en pesos constantes de agosto de

2000, y tomando en cuenta que la ENIGH 2000 registró las percepciones entre

febrero y octubre de ese año, se deflactan los ingresos por el valor

correspondiente en el INPC. A continuación se procede a calcular el ingreso

promedio mensual, y finalmente, se divide este ingreso total mensual entre el

tamaño del hogar para así obtener el ingreso neto total mensual per cápita

expresado en pesos de agosto de 2000.

De acuerdo a la metodología adoptada por la SEDESOL en 2002, los tres

niveles de pobreza del CTMP se conocen como líneas de pobreza alimentaria,

pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio. En términos de las línea

establecidas en 2000.

De esta forma la línea de pobreza alimentaria califica como pobres a todos

aquellos hogares que no tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta

alimentaria (SEDESOL, 2002) por tanto se considera pobres a los hogares cuyo

ingreso per cápita sea menor a 20.87 pesos diarios en las zonas urbanas (626

pesos mensuales) y 15.43 pesos diarios en las zonas rurales (462.9 pesos

mensuales), en pesos de agosto de 2000. (SEDESOL, 2002) de esta forma se

considera que los hogares cuyo ingreso per cápita mensual es menor al valor de la

CBA no pueden, ni siquiera destinando todos sus recursos al gasto alimentario,

comprar los bienes de la CBA, por lo que se consideran pobres alimentarios.

En el caso de la pobreza de capacidades, tomando en cuenta las

diferencias entre el documento original del CTMP y lo adoptado oficialmente por la


LXV

SEDESOL, aunque también es preciso aclarar en este momento que de acuerdo

con Cortés, Fernando, al señalar que en el documento Hernández, Daniel y

Székely, Miguel. La medición de la pobreza en México: perspectiva de la

Secretaría de Desarrollo Social. México, la SEDESOL adopta las mismas bases

conceptuales sugeridas por el CTMP para medir la pobreza, sin embargo, por las

limitaciones del tercer nivel de pobreza que establece el CTMP, se decide adoptar

que el nivel 2 contenga las necesidades de alimentación, educación y salud

únicamente, dejando las necesidades de vestido, calzado, transporte y vivienda en

el tercer nivel. De esta forma y señalando que el ser humano para potenciar sus

capacidades personales necesita satisfacer otras necesidades básicas además de

las alimenticias, tales gastos son los referentes a cuidados de salud y educación

básica. (SEDESOL, 2002).

Así para el cálculo de la línea 2 de pobreza, es necesario expandir el valor

de la CBA puesto que no se tiene una canasta normativa de necesidades no

alimentarias; por lo tanto se usa un coeficiente de Engel modificado el cual en vez

de medir la proporción del gasto alimentario con el gasto total del hogar, mide la

proporción del gasto alimentario (Ga) entre la suma del gasto en alimentos,

educación (Gedu) y salud (Gsal), esto es: LPcap = valor de CBA /

[Ga/(Ga+Gedu+Gsal)]. (Cortés, 2002).

Con el fin de obtener el coeficiente de Engel modificado se ubica, del total

de la distribución de hogares de la muestra, al hogar que potencialmente podría

atender sus requerimientos alimentarios exactamente con el ingreso de que

dispone, lo que significa, que su ingreso mensual per cápita sea igual al valor de la

CBA. Dado que ésta es solamente una situación potencial, este hogar, al que se le

denomina hogar de referencia, tiene una estructura de gasto en necesidades, la

cual se proyecta para estimar la cantidad de recursos necesarios para evitar una

determinada línea de pobreza.

No obstante lo anterior como señalan Székely y Rascón, sólo existirá un

hogar que tenga un ingreso neto inmediatamente superior al valor de la canasta


LXVI

alimentaria, resultaría poco robusto determinar los patrones de consumo con base

en el hogar ‘pivote’. (Székely y Rascón, 2005).

Por tal motivo se construye un decil móvil en torno al hogar de referencia,

de tal manera, que se comprende la estructura del gasto del diez por ciento de los

hogares; y de esta forma las medidas de gasto y coeficientes de Engel del

concepto de pobreza que se quiera definir, pertenece a un decil de referencia y no

solamente a un hogar en particular.

De acuerdo con Székely y Rascón (2005) los coeficientes de Engel para la

línea de pobreza de capacidades calculado para el año 2000 son del orden del

0.8157 para el caso de localidades urbanas y 0.8439 para el caso de localidades

rurales.

De estos se obtienen sus inversos y se multiplican por el valor de la CBA, lo

que arroja una línea de pobreza de capacidades igual a $767.70 pesos en el

estrato urbano y de $548.40 pesos en el estrato rural.

De esta forma aquellos hogares cuyo ingreso mensual per cápita sea

menor a esta línea serán considerados como pobres de capacidades.

Para el tercer y último nivel de pobreza, que se conoce como línea de

pobreza de patrimonio, en donde agregan no sólo las necesidades alimentarias,

de educación y salud, sino también aquellas que permiten al ser humano vivir de

manera digna (SEDESOL, 2002) entre los que se consideran el vestido y calzado;

vivienda, servicios de conservación, energía eléctrica y combustible; estimación

del alquiler de la vivienda; y, transporte público. De esta forma al representamos el

gasto de todas estas necesidades como Gvctv, obtenemos que el coeficiente de

Engel modificado (Epat) para este nivel de pobreza es: Epat =

Ga/(Ga+Gedu+Gsal+Gvctv); por lo que la línea de pobreza de patrimonio (LPpat)

resulta: LPpat = valor de CBA / Epat, lo que es igual a decir que LPpat = valor de

CBA / [Ga/( Ga+Gedu+Gsal+Gvctv)]. Es así que, de acuerdo con Székely y

Rascón, los coeficientes de Engel urbano y rural para esta línea de pobreza son:


LXVII

0.4988 y 0.5494 respectivamente, por lo que nos llevan a una línea de pobreza de

$ 1,255.30 pesos para el estrato urbano y $ 842.60 pesos para el rural. (Székely y

Rascón, 2005).

De esta forma las proyecciones sobre la incidencia de la pobreza resultan

de la comparación del ingreso neto mensual per cápita en comparación con las

líneas de pobreza obtenidas.

En el caso de este apartado se han utilizado las cifras para el año 2000,

esta metodología se ha replicado para valorar la pobreza en México en los

subsecuentes años, ajustando la deflactación del valor de la CBA de precios de

1992 a cada uno de los años objetivo, así como también los ingresos y gastos de

los hogares, conservando la esencia de la metodología.

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.

Hasta aquí hemos analizado el tema de la pobreza como una condición que

afecta el bienestar social por su acción en distintas esferas del desarrollo de la

vida de los individuos, ya que es una limitante al desarrollo óptimo del bienestar

individual y colectivo de las sociedades.

Dicho problema presenta una explicación, fundamentalmente económicas,

y que también deriva en un conjunto de factores sociales y políticos, como la

interacción de los individuos con el resto de la sociedad y la capacidad de ejercer

una libertad de decisión sobre la forma de vida.

Pero en este apartado es necesario analizar la función del Estado, como

responsable de las políticas que este mismo pone en marcha para solucionar o

por lo menos mitigar la condición de pobreza de sus ciudadanos más

desfavorecidos.

Es así que en los orígenes del Estado de Bienestar que provienen de las

nuevas legislaciones sociales de fines del siglo XIX en Alemania, y que señala el


LXVIII

comienzo de la preocupación de los Estados, por el bienestar de los grupos más

desprotegidos y el reconocimiento de su necesaria intervención para mantener

funcionando el sistema de producción.

Es así que, el Estado Social de Derecho se reconoce como el sistema y

forma de organización política y social que se gesta a partir de las innovaciones

legislativas en materia social de finales del siglo XIX y principios del siglo XX.

Este es un Estado, que se caracteriza porque su estructura política se

encuentra sometida a la ley, esto es, al decir de Martínez de Pisón, este se inspira

en el ejercicio de cuatro principios fundamentales: 1.- La sujeción al imperio de la

ley, 2.- Tiene una organización política que obedece al principio de división de

poderes, 3.- Su gobierno y la administración pública se encuentran sometidos a

los principios de legalidad, control y responsabilidad conforme a Derecho; y 4.-

Que se reconocen y garantizan los derechos fundamentales de las personas.

(Martínez de Pisón, 1998).

Sin embargo, aunque parece, el Estado Social, no es igual al Estado Liberal

que se había posicionado con las revoluciones del siglo XVIII y la promulgación de

derechos políticos y civiles.

Ya que como lo refiere Martínez de Pisón, existe en la literatura política una

hipótesis sobre la polarización irreconciliable entre el Estado Liberal del siglo XIX y

el Estado Social posterior a la Segunda Guerra Mundial, ya que resulta que ambos

constituyen dos modelos diametralmente opuestos de vertebración política de una

sociedad, ya que, el Estado Liberal se construye sobre los derechos civiles y

políticos, mientras que el Estado Social lo hace sobre los derechos sociales que

aparecen a principios del siglo pasado. (Martínez de Pisón, 1998).

Sin embargo el Estado Social no se olvida de las garantías y derechos

individuales que se habían logrado para detener el poder del Estado ante los

individuos, sino que es el Estado Social quien encuentra su legitimidad en la

vertiente social que se concentra en el reconocimiento de los derechos sociales y


LXIX

en la obligación del estado, en materializar realmente un bienestar generalizado a

todos los súbditos del mismo, incorporando a su vez, los principios y valores

propios del Estado Liberal en tanto que es también un Estado de Derecho, y por

ello su configuración final sigue en torno a los derechos del hombre y del

ciudadano. (Martínez de Pisón, 1998).

Para este autor el Estado Social ya no es un Estado pasivo, absentista o

gendarme, como se caracterizaba el Estado Liberal, sino por el contrario es un

Estado que actúa decisivamente en la vida social y económica con la intención de

conferir a la vieja defensa de los derechos una versión más material y real que, de

verdad, promueva la igualdad y libertad de todos. (Martínez de Pisón, 1998).

Es así, como en el paso del Estado Liberal al Estado Social, se entiende

que el mero reconocimiento formal de los derechos civiles y políticos, aunque es

condición indispensable, no garantizaba la igualdad social de todos los ciudadanos

ya que no elimina las desigualdades existentes de riqueza y de oportunidades.


Es por eso que el Estado Social de Derecho se fundamenta en el imperio

de la ley, la protección de las libertades individuales y los derechos civiles y

políticos, pero además es también un Estado en el que se establece como parte

de sus obligaciones materializar el bienestar social, reconociendo los derechos

sociales de los ciudadanos.

Es importante advertir que en gran parte de la literatura se considera al

Estado Social como un sinónimo del Estado de Bienestar.

Esta conclusión, es válida en tanto que el concepto del Estado Social

establece una diferencia frente al Estado Liberal, la cual se cimienta en la

obligación que representan los derechos sociales para el Estado y que tienen

como objetivo lograr el bienestar social.

Sin embargo, debemos consideramos que, las características que se


LXX

señalan como correspondientes del Estado Social son también propias del Estado

de Bienestar, al menos de manera generalizada, es porque son estas

características el efecto que resulta de la promulgación de un ordenamiento

jurídico que señala nuevas competencias por parte del Estado.

Por tanto, resulta evidente a nuestro juicio, que el Estado Social de Derecho

es esa entidad conceptual que se compone por las instituciones jurídicas y legales

que dan forma a un nuevo Estado.

Es por esto que la diferencia entre el Estado de Bienestar y el Estado Social

de Derecho, se entiende como que el primero es un modo de organización

política, económica y social que se identifica por los resultados visibles de un

sistema de bienestar, mientras que en el segundo su identificación es más bien,

por la cimentación jurídica que en él se contiene, es decir, por los derechos

sociales promulgados que conforman un marco jurídico para la acción del Estado

en la procuración del bienestar social.

Ambos conceptos son distintos al concepto de Estado Liberal, el cual es

guiado por los principios del liberalismo político y económico surgidos durante el

siglo XVIII y el siglo XIX, más no entrañan un mismo significado puesto que, el

Estado de Bienestar podría bien ser el producto del Estado Social de Derecho, ya

que podríamos considerar que en un Estado Social de Derecho también se define

un sistema de bienestar, en tanto que establece las reglas y lineamientos jurídicos,

responsabilidades, obligaciones y derechos que dan forma a éste, y dependiendo

de la cobertura, extensión y programas que ese sistema de bienestar incluya, por

lo que podemos pensar válidamente, que se deriva entonces la existencia o no de

un Estado de Bienestar.

LOS DERECHOS SOCIALES.

En términos de Dieterlen, la asignación de un derecho, como los son

aquellos de carácter social, presenta serias cuestiones a considerar en su

implementación, de tipo moral, así como político y económico. (Dieterlen, 2003).


LXXI

El conflicto por tanto, se origina cuando la asignación de derechos sociales

significa la imposición de deberes a grupos de la sociedad para satisfacer los

derechos de bienestar de otros grupos de la misma sociedad, lo que se traduce en

una carga impositiva a los contribuyentes.

Lo que tiene como resultado que los derechos de bienestar, impongan

obligaciones a personas que no las aceptaron previamente y que, por lo tanto, no

dependen de acciones voluntarias. Sin embargo, Dieterlen señala que la

justificación de los derechos sociales y la obligación de ayudar a combatir la

pobreza puede resolverse, al no ver estos como derechos, almenes no en sentido

estricto, sino como una cuestión de valores y tradiciones solidarias, sobre una

ética consecuencialista que tendrían como fin evitar los males de la pobreza, así

como también con base en ciertas virtudes y un principio de justicia. (Dieterlen,

2003).

Sin embargo, el planteamiento como lo hace Dieterlen es válido siempre y

cuando, se observan éstos como un producto de generación espontánea en la

vida social y al interior de los Estados. Pero si este cambio, surge a partir de un

planteamiento sobre los derechos de bienestar o derechos sociales, que se

construye desde los orígenes y causas de éstos a finales del siglo XIX, la

perspectiva del autor sobre lo injusto o inequitativo de los derechos sociales no

tiene fundamento, y aún más, si se compara con el principio de justicia de Rawls y

la igualdad social.

De esta forma y con el fin de hacer frente a la realidad del periodo entre

1880 y 1918, sobre las condiciones de explotación de la clase trabajadora y los

efectos negativos en lo económico y lo social del sistema de producción y del

pensamiento clásico liberal, en opinión de Álvarez del Castillo, muchos Estados

Nacionales descubrieron posible continuar manteniendo el sistema jurídico puesto

en marcha por el liberalismo y además tratar de reformar y atenuar sus

consecuencias más indeseables, a lo cual se le denomino como

constitucionalismo social. (Álvarez del Castillo, 1979).


LXXII

De esta forma, a la ascensión de los derechos sociales al rango de leyes

supremas, se le conoció como constitucionalismo social, y se da primeramente

con la promulgación de la Constitución Política de México de 1917, al señalar por

primera vez, además de los tradicionales derechos individuales, aquellos nuevos

derechos sociales que elevan a norma fundamental la defensa de los derechos de

los trabajadores y la limitación de la propiedad privada en términos de su función

social. (Villalpando, 1976).

Tras dicha innovación constitucional, le seguirían la Constitución de Weimar

de 1919, en la que se establece la protección particular del Estado al trabajo y su

relación con el capital, donde además se establece con toda firmeza el derecho al

trabajo y a obtener lo necesario para conducir una existencia digna. (Álvarez del

Castillo, 1979).

Otros instrumentos constitucionales que participaron de este movimiento,

fueron las Constituciones rusas de 1918 y 1936, y la Constitución de la República

Española de 1931.

Después de terminada la Segunda Guerra Mundial, como lo describe

Álvarez del Castillo, la evolución de los derechos sociales se caracteriza por su

reconocimiento en organismos multinacionales, siendo los documentos más

importantes la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 y, posteriormente, el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966.

En el primero de estos documentos se inscribe un catálogo de derechos

civiles y políticos, así como la referencia a algunos derechos sociales como los

son: el derecho a la seguridad social y derechos económicos, sociales y culturales

de los trabajadores en su artículo 22; el derecho al trabajo y a condiciones

equitativas y protección contra el paro, y el derecho a sindicarse articulo 23; el

derecho a descanso y asueto, y a vacaciones periódicas y pagadas articulo 24; el

derecho a un nivel de vida suficiente, el derecho a la salud y bienestar,

alimentación, vestido, vivienda, cuidados médicos y servicios sociales articulo 25;


LXXIII

derecho a la educación articulo 26; y el derecho a participar en la vida cultural y a

disfrutar del progreso científico articulo 27. (Martínez de Pisón, 1998).

Este surgimiento de los derechos sociales irrumpe con la tradicional división

entre el derecho público y el derecho privado.

De esta forma en el derecho liberal se procura la no intervención del Estado

en lo económico, lo que es la pauta para considerar, por un lado, un derecho

público que se refiere al interés general, del cual se entiende que es el mercado

quien de manera natural resolverá la desigualdad.

Por lo que, al promover la abstención el Estado en la vida económica y

social ya que estas esferas corresponden al derecho privado, el cual es de

carácter patrimonial y se considera como el derecho de los empresarios

individuales y autónomos. Por otra parte, el derecho privado prescribe en sí que la

acción de los particulares debe preservarse en un libre juego de las fuerzas

económicas, y por lo tanto se debe impedir al orden público liberal intervenir tanto

en la organización social como en la económica. (Álvarez del Castillo, 1979) Así, la

intervención del Estado en la actividad económica, propiciada por la promulgación

de derechos sociales como un medio para regular constitucionalmente el modelo

liberal económico y político, significa para este autor, en lo jurídico la confusión en

la dicotomía entre derecho público y derecho privado. Por lo que tiene como

consecuencia la formación de un nuevo derecho social que organiza las relaciones

entre las clases sociales y el Estado. Además de la formación de un nuevo

derecho económico, por el cual la organización de la economía se da por encima

de la división entre derecho público y derecho privado.

Es así que, la elaboración de esta nueva legislación social propicia la

formación de dos nuevos estatutos. Por un lado, un derecho económico que

regula a los empresarios y el capital, y por otro, un derecho obrero que comprende

los derechos del trabajo y su relación con los empresarios. Sin embargo, ambos

estatutos resultan de una mezcla de normas tanto de derecho público como del

derecho privado, pero que, como lo refieren en su momento los constituyentes de


LXXIV

Weimar, los dos estatutos se van compenetrando cada vez más y, con ello, han de

crear una nueva relación jurídica que no pertenece ni al derecho público ni al

derecho privado, sino que constituye el derecho social del porvenir.

Es así que, los derechos sociales son una nueva perspectiva sobre la

tradicional dicotomía, ya que presupone una participación activa del Estado en lo

económico y social, pero sin hacer a un lado las reivindicaciones políticas de los

derechos civiles y políticos.

De esta forma, como señala Álvarez del Castillo, no hay duda alguna ni

contradicción posible en el tránsito de las comunidades humanas, de los derechos

liberales a los derechos sociales, en tanto que los primeros están encuadrados en

el marco de los segundos; y esto propicia que sea posible la libertad y justicia

dejando de lado la opresión que tradicionalmente el liberalismo a realizado a las

clases desprotegidas. (Álvarez del Castillo, 1979).

De esta forma, resulta la usual clasificación de los derechos en

generaciones, (Martínez de Pisón, 1998) es así que los derechos civiles y políticos

corresponden a la primera generación se recogen de diversos documentos

trascendentales provenientes de movimientos revolucionarios, como fueron, la

Revolución inglesa y su Bill of Rights de 1689, la Revolución de las colonias

británicas en América del Norte y su Declaración de Independencia de 1776, junto

con las posteriores declaraciones sobre los derechos del hombre de cada uno de

los nuevos estados formados, siendo la más famosa la Declaración del Buen

Pueblo de Virginia de 1776, y finalmente, la Revolución Francesa y su Declaración

de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

Más tarde, corriendo el siglo XIX, el surgimiento de movimientos sociales

que reivindicaron un cambio en la orientación de los derechos individuales

buscando una mayor igualdad, provocado también, por el desarrollo de la

sociedad industrial y el surgimiento del proletariado, estos acontecimientos

significaron la formación de derechos económicos, sociales y culturales, los cuales

comprenden la llamada asegunda generación.


LXXV

Ya en la actualidad, también se reconoce los derechos que componen la

llamada tercera generación, que se denominan como derechos difusos o poco

claros, que son la expresión de los derechos sociales en un ámbito globalizado y

tecnológicamente más avanzado. Entre estos se reconocen el derecho a la paz, el

derecho a la autodeterminación de los pueblos, al medio ambiente, al patrimonio

cultural de la humanidad, etc. (Martínez de Pisón, 1998).

Así es como, de acuerdo con De la Cueva, se pueden definir los derechos

sociales como aquellos que se proponen entregar la tierra a quien la trabaja y

asegurar a los hombres que vierten su energía de trabajo a la economía, la salud y

la vida y un ingreso, en el presente y en el futuro, que haga posible un vivir

conforme con la naturaleza, la libertad y la dignidad humana. (De la Cueva, 1977).

De este concepto queda claro que los derechos sociales solo se referían,

por lo menos en un principio, a los grupos obreros y campesinos, pero no se

quedarían en eso sino que, estos, ampliarían su cobertura y expansión durante el

siglo XX, alcanzando otros grupos y clases de la sociedad.

Por tal motivo, como se señala por Mendieta y Núñez, al derecho social

está comprendido entre otras leyes, las del trabajo, las de asistencia, las agrarias,

las de seguros sociales, las de economía dirigida en diversos aspectos, y las que

simplemente regulan la intervención del Estado en materia económica, así como

también las referidas a la legislación cultural. (Mendieta y Núñez, 1967).

Mas sin embargo, y después de esta expansión que en el periodo de 1945

a 1975, que se presenta una cobertura más universal hacia todos los ciudadanos

así como la expansión de los beneficios y de recursos dirigidos, que en términos

de Pierson denomina como la época de oro del Estado de Bienestar, (Pierson,

1991) en donde son los derechos sociales un conjunto de derechos como a los

que se refiere Mendieta y Núñez, y más aún, ya que podemos considerar al

cuerpo del derecho social como un derecho de toda la sociedad para mantener su

autonomía y buscar su desarrollo por medio de la conservación, seguridad y el

bienestar de sus miembros. (Álvarez del Castillo, 1979).


LXXVI

De esta forma, los derechos sociales forman un conjunto de ordenamientos

jurídicos autónomos que establecen y desarrollan diferentes principios y

procedimientos protectores a favor de las personas, grupos y sectores de la

sociedad integrados por individuos económicamente débiles, para lograr su

convivencia con las otras clases sociales dentro de un orden justo, (Mendieta y

Núñez, 1967) mas sin embargo es posible desarrollar un concepto más amplio,

que no solamente se circunscribe a la protección de la clase obrera o a la

socialización de la propiedad privada. Sino un concepto en el que los derechos

sociales se consideren como expectativas o pretensiones de recursos y bienes

dirigidos a satisfacer las necesidades básicas de las personas, en temas tales

como la educación, la salud, la vivienda o el ingreso y por lo tanto, su

reivindicación, la cual deberá interesar a todas las personas, pero principalmente a

los miembros más vulnerables de la sociedad, cuyo acceso a dichos recursos

suele ser residual, o simplemente imposible. (Pisarello, 2003).

Sin embargo, dada la diferencia entre los derechos sociales y los derechos

civiles y políticos, se asume que los derechos de la primera generación son

derechos de carácter negativos debido a que prescriben la ausencia y no acción

del Estado en la vida individual, mientras que los derechos clasificados como de la

segunda generación, los llamados derechos sociales, prescriben una actuación

intervencionista y activa del Estado. Por lo que, dicha distinción, o dualización,

como le llama Martínez de Pisón, conlleva una visión reduccionista que termina

por estigmatización los derechos sociales como derechos relativos, particulares y

alienables, mientras que a los derechos civiles y políticos se les consideran como

derechos absolutos, universales e inalienables. (Martínez de Pisón, 1998).

Esta característica dual, lleva a considerar sobre la exigibilidad de los

derechos sociales, ya que al ser derechos de un grupo o sector social particular, si

pueden ser considerados alienables en tanto que su cumplimiento depende de la

disposición de fondos públicos, y por lo tanto no resulta posible exigir su

cumplimiento al Estado. (Abramovich, y Courtis, 2003).


LXXVII

Sin embargo, como lo señala Abramovich y Courtis, no es totalmente

correcto asegurar que todos los derechos civiles y políticos son derechos

negativos, así como, no todos los derechos sociales son derechos positivos, dado

que existen tanto derechos individuales que establecen la acción y no la

abstención del Estado, como derechos sociales que no son solamente

prestacionales, sino que exigen, por el contrario, la no intervención del Estado.

Como ejemplo encontramos como ejemplo, de un derecho civil que implica

la acción del Estado, el derecho a contar, en caso de acusación penal, con

asistencia legal costeada por el Estado; en el caso de un derecho social que

demanda la no intervención, es el derecho a huelga o el derecho a la negociación

colectiva.

De esta forma, los autores llegan a la conclusión que no existe derecho

económico, social o cultural que no contenga al menos alguna característica o

faceta que permita su exigibilidad, en caso de violación, puesto que cualquier

derecho necesariamente representa, en diferentes niveles, una obligación ya sea

positiva o negativa para el Estado, ya sea ésta una obligación de respetar,

proteger, asegurar o promover un derecho. (Abramovich y Courtis, 2003).

Por otra parte, la exigibilidad de los derechos sociales es tan válida como la

de los derechos civiles y políticos, entonces la extensión de los derechos sociales

a diversas clases o grupos sociales, lo que es decir su universalización, de

acuerdo con Pisarello, se describe por una conflictiva existencia histórica donde el

reconocimiento político y jurídico de los derechos sociales ha operado, tanto

desde lógicas emancipadoras como desde lógicas de dominación social. Lo que

significa, tanto orientación a ampliar la autonomía de los grupos más vulnerables,

como a la formación de políticas dirigidas a reproducir jerarquías y privilegios,

sometiendo a ciertos grupos o clases sociales a nuevas formas de subordinación.

(Pisarello, 2003).

En este orden de ideas, y siguiendo al mismo autor, el conjunto de

innovaciones legislativas surgido con el constitucionalismo social, resulta limitado,


LXXVIII

deformado o simplemente cancelado en su alcance efectivo por la realidad y

configuración del sistema político; siendo así que la burocratización y el

autoritarismo aniquilaron el ensayo constitucional elaborado en Querétaro en

1917. (Pisarello, 2003).

EL CASO MEXICANO.

El constitucionalismo social mexicano fue el primero de su tipo en aparecer

en el mundo, producto de una revolución social que implico el establecimiento de

las bases para la construcción de un Estado Social de Derecho, que diera

atención a los efectos negativos del liberalismo económico y el naciente sistema

de producción capitalista.

Por lo que, si el Estado Social de Derecho es el conjunto de instituciones

jurídicas que determinan la configuración y elaboración de un sistema de

bienestar, corresponde señalar las instituciones del estado encargadas para este

fin.

Los derechos sociales mexicanos en el presente se encuentran plasmados

en una extensa red de ordenamientos jurídicos que van desde la constitución,

hasta ordenamientos reglamentarios y tratados internacionales, además de

ordenamientos de carácter administrativo, en acuerdos, circulares y oficios.

Por lo queda claro que el universo de ordenamiento jurídicos y normativos a

este respecto en México resulta casi imposible analizarlos en este espacio, de tal

manera que es mejor y más practico el realizar una aproximación sobre las bases

constitucionales que determinan nuestros derechos sociales.

Es así que, como señala Noriega, el constitucionalismo social es la

resultante de las innovaciones revolucionarias jurídico-políticas propiciadas por la

Revolución Mexicana de 1910; la cual al transformarse en un movimiento

meramente político que tenía como único fin de acabar con el régimen dictatorial

de Porfirio Díaz, a una verdadera revolución social incitada por los ideales


LXXIX

sociales, políticas y económicos que se gestaron durante el conflicto armado.

(Noriega C., 1988).

De la misma forma que hemos expuesto el surgimiento de los derechos

sociales en el apartado previo, el caso de este movimiento armado, tiene factores

como la desigualdad, el abandono, la opresión política y económica, que fueron

los detonantes para la generación de un nuevo orden constitucional que

reconociera la necesaria de que el Estado intervenga para asegurar

verdaderamente el desarrollo de las libertades políticas. (Noriega C., 1988).

De tal manera que, como señala Álvarez del Castillo, Este movimiento

establecería su marca en la Constitución de 1917, en donde se conservan los

derechos inalienables de libertad individual, el desconocimiento de la propiedad

como un derecho absoluto, la intervención del Estado como rector político de la

economía y un sistema progresivo de los derechos sociales correspondientes a las

clases y grupos desprotegidos. (Álvarez del Castillo, 1979).

Es así que las principales aspiraciones que quedarían consagradas en el

constitucionalismo social mexicano serían: el reconocimiento de los derechos de

los trabajadores, una justa y adecuada distribución de la tierra y de la propiedad,

así como la defensa y protección de los recursos naturales nacionales. (Noriega

C., 1988).

Es así que, los artículos 27 y 123 son los principales artículos en los que se

condensan esos principios, en donde: en el primero se establece un sistema de

propiedad caracterizado por su función social y el reconocimiento de tres

modalidades distintas: la propiedad privada, la propiedad pública y la propiedad

social, que se consagra como el sistema de propiedad agraria comunal

denominada como ejido; mientras que en el segundo artículo, se desarrollan los

derechos de los trabajadores.

Es por tanto en el 27 donde se establece un precepto sobre la propiedad el

cual tiene un impacto tanto social como económico. Ya que es aquí donde se


LXXX

dispone que la propiedad de las tierras y aguas dentro del territorio nacional

corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de

transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad

privada. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

De esta forma se plasma un derecho natural de la Nación sobre la

propiedad de la tierra, las aguas y los recursos naturales, y por lo tanto, que a su

vez tienen como consecuencia la posibilidad de que la Nación tendrá en todo

tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el

interés público, y también el derecho de regular el aprovechamiento de los

recursos naturales susceptibles de apropiación y explotación en beneficio de la

sociedad. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

Lo que se traduce, como lo Señala Álvarez del Castillo, en que el derecho

de propiedad de tienen los particulares no es ya un derecho absoluto sino relativo,

no es un derecho natural ni anterior al Estado, sino que proviene de la Nación, la

cual se personifica en el Estado (Álvarez del Castillo, 1979) y su administración

queda a cargo del gobierno y su aparato burocrático.

Esto es igual a lo que Locke en el siglo XVII, señalaba al decir al referirse

que la propiedad de la tierra, la fauna, la flora y los frutos de la naturaleza es

común a toda la humanidad en tanto que ha sido creada de manera espontánea y

dada por Dios para el disfrute de todos los seres humanos. Sin embargo, aclara

que la única propiedad inalienable y natural del hombre es su trabajo, y que, con

base en éste, saca del estado de naturaleza a los frutos de la tierra, y que el único

medio de apropiación de la propiedad común a todos es por medio del

consentimiento de la colectividad.

Por otra parte, este mismo artículo 27 reconoce la propiedad colectiva de la

tierra y sus frutos al establecer que la Nación es quien ha tenido originariamente

su propiedad, y determina que sólo por medio del consentimiento que la Nación

haga, será posible transmitir el derecho sobre ella a los particulares. Quedando

claro que debido a este derecho natural, la Nación conserva para sí en todo el


LXXXI

tiempo el derecho a retirar aquel derecho concedido de propiedad de acuerdo con

las necesidades del interés público y la sociedad. Por otro lado, en referencia a la

primera propiedad que todo hombre tiene, el trabajo, la constitución al no legisla

sobre ello en este artículo y en otros, como el 5 y el 123, se reconoce tácitamente

el derecho absoluto y natural que tienen los hombres sobre su trabajo.

Es así que, en el artículo 5 constitucional se reconoce la libertad para

ejercer cualquier trabajo lícito y el derecho a una justa retribución por ello, además

de garantizar que ningún contrato laboral puede efectuarse en menoscabo de los

derechos políticos y civiles del individuo.

Mientras que el 123, que es en el que descansan los derechos del trabajo,

se establece que el trabajo es un derecho del individuo, por lo que Estado tiene la

obligación de promover el empleo y su organización social.

Sin embargo, es oportuno señalar que el concepto del derecho al trabajo

digno y socialmente útil se desarrollo hasta 1978. Ya que anterior a la reforma, en

este artículo solamente se establecía la obligación del Congreso a expedir leyes

sobre el trabajo y los derechos de los trabajadores. (La Constitución del Pueblo

Mexicano 2006).

De esta forma el artículo 123, además de prescribir derechos tales como a

asociación laboral, es decir la sindicalización, el derecho a huelga y al paro y la

resolución de los conflictos obrero-patronales a través de las Juntas de

Conciliación y Arbitraje, también establece lineamientos sobre la duración de la

jornada laboral, el salario mínimo, el trabajo de los menores de 14 años, el

descanso semanal obligatorio, la igualdad de género en la actividad laboral y

remuneración salarial, la protección al trabajo y prestaciones de las mujeres

embarazadas, y la participación de utilidades, entre otros.

Noriega señala, que el artículo 123 surgió por el deseo de establecer un

excepcional precedente en el constitucionalismo social mexicano en torno a la

consagración de los derechos laborales, ya que de hecho se planeo en principio


LXXXII

considerar estos preceptos como parte del artículo quinto del mismo

ordenamiento. (Noriega C., 1988).

Regresando al artículo 27, este no sólo significa una reconsideración sobre

el derecho a la propiedad privada en relación al derecho absoluto que la Nación

tiene. Ya que en la realidad este planteamiento no es algo nuevo completamente

que signifique un cambio del Estado liberal o del liberalismo anterior, sino por el

contrario y de hecho ya era un fundamento de la teoría liberal construida desde el

siglo XVII, ya que así lo evidencia la exposición de Locke.

Por lo que podemos afirmar que es más bien, una reconsideración sobre la

propiedad privada y la propiedad pública de cómo había sido entendida durante la

dictadura porfiriana; reconsideración a la que se añade la creación de una nueva

figura reconocida como propiedad social.

De esta forma, también quedan plasmados los reclamos sobre el despojo

de tierras y su acaparamiento en la forma de latifundios. Y se da como respuesta

se establece la capacidad de intervención directa que se otorga al Estado para

restituir a los campesinos las tierras de las que habían sido despojados y, además,

en los casos en que no tuvieran tierras, se les debería dotar de ellas por medio de

la figura de la expropiación y fraccionamientos necesarios, en especial de los

latifundios que existían. (Noriega C., 1988).

Es así que, son estos artículos, el 27 y el 123, los que condensan de

manera principal las grandes aspiraciones y principios sociales del

constitucionalismo social de 1917, pero como ya se menciono no son los únicos

en los que podemos encontrar el contenido social así como los lineamientos más

acabados sobre el Estado Social de Derecho en México.

Ahora bien, en tanto que los derechos sociales entrañan derechos

económicos que regulan la actividad económica con el fin de proteger a los grupos

menos favorecidos y de esta forma asegurar el cumplimiento de los derechos

individuales procurando la igualdad y el bienestar social, además en la


LXXXIII

Constitución de 1917 también encontramos principios que obligan al Estado a una

participación activa en la economía y que determinan lo que se ha usado por

denominar como la rectoría económica del Estado.

De acuerdo con Acosta Romero, la rectoría económica del Estado se

entiendo como el ejercicio de la responsabilidad gubernamental en el ámbito

económico, en donde el Estado promueve, induce y orienta la acción económica

hacia los objetivos del desarrollo, mediante el uso de instrumentos y políticas

publicas fiscales. (Acosta R., 1999).

Es así que esta responsabilidad se expresada en los artículos 25 al 28 y 73,

de la constitución, los cuales establecen el poder del Estado para elaborar normas

directivas de las actividades económicas y evidentemente para aplicarlas, de esta

forma, el Estado asume un papel activo dentro de la actividad económica a través

de sus funciones tanto legislativas como administrativas. (Burgoa O., 2000).

Es así que en el artículo 25 constitucional se establece la rectoría del

Estado en el desarrollo nacional por medio del fomento al crecimiento económico y

el empleo y una más justa distribución del ingreso, con el fin de permitir el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.

(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

También se señala que el Estado tendrá las funciones de planeación,

conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, así

como la regulación y fomento de las áreas de la actividad económica que el

interés general demande, respetando las libertades que la misma Constitución

otorga y la concurrencia de los sectores privado, público y social en la economía.

Mientras que en el artículo 26 se señala la obligación del Estado en la

planeación del desarrollo, estableciendo las bases para la organización de un

sistema de planeación democrática el cual deberá ser caracterizada por la

participación de los diversos sectores sociales, además de promover la

elaboración del plan nacional de desarrollo al cual se sujetarán los programas de


LXXXIV

la administración pública federal.

A este respecto el maestro Burgoa, señala que la planeación democrática

debe orientarse por el principio del bien común por lo que queda claro que se debe

formular y desarrollar, legislativa y administrativamente para beneficio de todos los

sectores que conforman la sociedad. (Burgoa O., 2000).

Regresando al artículo 27, el cual, como ya hemos expuesto, establece los

principios que reconsideran la naturaleza del derecho a la propiedad privada como

una transmisión que hace la Nación de su dominio a los particulares, de acuerdo

con el interés público.

De esta forma, el artículo 27 junto con el 25 y 26 son quienes conforman un

conjunto de principios de carácter constitucionales que enmarcan el papel que el

Estado tiene en la economía, por medio de la realización de un programa de

gobierno que regula la actividad económica del país, (Acosta R., 1999)

asegurando de esta forma, el papel del Estado como garante de derechos sociales

y políticos y la concurrencia de los tres sectores en la actividad económica y el

desarrollo nacional.

Aunado a lo anterior es el artículo 28 constitucional quien establece

funciones que determinan con mayor particularidad la intervención y participación

del Estado en la actividad económica. De esta forma se prescribe la obligación

que tendrá el Estado en la regulación y vigilancia de la eficiencia económica y la

equidad de las condiciones de los mercados.

Por lo tanto es este artículo quien establece la prohibición de los

monopolios, con excepción de aquellos que por causa del interés público tenga el

Estado, la fijación de precios máximos, la regulación sobre las condiciones de la

distribución de mercancías, la protección de los consumidores, y el otorgamiento

de subsidios. Así como, el papel del Banco de México como el principal agente

regulador del sistema financiero y de la política monetaria; y también prescribe que

el Estado contará con organismos y empresas para el manejo de las áreas


LXXXV

estratégicas y actividades prioritarias de la economía a su cargo, ya sea sólo o con

la participación de los sectores social y privado. Es así que con esto se otorga al

Estado la posibilidad de pueda ejercer la rectoría económica mediante entidades

paraestatales que pueden ser organismos descentralizados o empresas de

participación mayoritaria estatal. (Burgoa O., 2000).

Por su parte, es el artículo 73 el que señalan las facultades que tiene el

Congreso en materia social y económica, dándole la obligación de legislar sobre

las contribuciones fiscales al presupuesto, las bases para la celebración de

empréstitos para el Ejecutivo Federal, así como, la expedición de las leyes sobre

planeación del desarrollo económico y social, las leyes sobre programación y

promoción para la producción de bienes y servicios y las leyes sobre la inversión

nacional y extranjera.

Por otra parte, y considerando el tema de la seguridad social, podemos

afirmar que no existe una prescripción concreta en el orden constitucional que

señale algún derecho u obligación concerniente al Estado para la provisión de

estos servicios; sin embargo, dentro del apartado A del artículo 123 se menciona

la utilidad pública de la Ley del Seguro Social la cual comprende seguros de

invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades

y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la

protección y bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros

sectores sociales y sus familias, adicionalmente en la fracción XIV, se señala la

responsabilidad de los patrones frente a los accidentes y enfermedades de trabajo

de los trabajadores.

Es conveniente mencionar que originalmente la fracción XXIX del artículo

en comento solamente mencionaba el establecimiento de cajas de seguros

populares para la prestación de los servicios de seguridad social, dejando la

responsabilidad de fomentar su organización al Estado. Es por lo tanto hasta la

reforma de 1929 que se establecen las bases para la expedición de la Ley del

Seguro Social, la cual más tarde, con la reforma de 1974, se le otorga el rango de


LXXXVI

utilidad pública así como la extensión de la cobertura a los no asalariados,

campesinos y otros sectores sociales. (La Constitución del Pueblo Mexicano,

2006).

Es en el apartado B, que se refiere a los trabajadores del Estado, donde, la

legislación expone con mayor detalle las bases de la seguridad social de los

trabajadores, añadiendo otros elementos como las prestaciones a las mujeres

durante el embarazo, la asistencia médica y provisión de medicinas a los

trabajadores y sus familias, y el establecimiento de centros vacacionales.

Por otra parte, y en el tema de salud, es el artículo cuarto quien reconoce el

derecho de todos los individuos a la salud y la concurrencia de los gobiernos

federal y estatal en la provisión de los servicios médicos, además se reconoce

como derecho de los niño el tener una alimentación adecuada, acceso a la salud,

acceso a la educación y al sano esparcimiento. (La Constitución del Pueblo

Mexicano, 2006).

Además toca temas tales como la igualdad legal del varón y la mujer, lo que

es sin dudas un precepto que colabora en la búsqueda de la igualdad social, así

como del derecho de todos los individuos a un medio ambiente adecuado. En el

tema a la vivienda, este se aborda en diversos artículos, como son el cuarto en

donde también se habla sobre el derecho de la familia a la vivienda digna y

decorosa.

El artículo 123 habla al respecto al señalar el derecho de los trabajadores a

contar con habitaciones cómodas e higiénicas proporcionadas por los patrones,

dicha obligación deberá ser cumplida por medio de la creación de un fondo

nacional de la vivienda a fin de constituir un sistema de financiamiento que permita

otorgar créditos a los trabajadores para adquirir la propiedad de sus habitaciones,

y que la administración de dicho fondo se hará con base en la ley que expida el

Congreso.

Ha este respecto es importante aclara que en un principio sólo se señalaba


LXXXVII

la obligación de los empresarios a otorgar habitación a los trabajadores, es a partir

de la reforma de 1972 que se establecen las bases para la creación del Fondo

Nacional para la Vivienda (INFONAVIT). (La Constitución del Pueblo Mexicano,

2006).

Por último dentro, pero no por eso el menso importante, podemos

considerar como parte de los derechos sociales consagrados en la Constitución, el

artículo tercero, el cual establece el derecho a la educación y la obligatoriedad de

los niveles preescolar, primaria, secundaria y media superior, así como también

las bases y lineamientos de la educación impartida por el Estado que deberá ser

en todo momento laicidad y gratuidad.

Es preciso recordar que en el texto original de 1917 no se establece como

tal el derecho a la educación, sino hasta la reforma de 1993 donde se inscribe

formalmente la frase todo individuo tiene derecho a recibir educación. Por otro

lado la característica de gratuidad en la educación impartida por el Estado se

limitaba a la educación primaria, hasta la reforma de 1946 con la que tal

característica se extendió a toda la educación que imparte el Estado. Por lo que se

refiere a la obligatoriedad del nivel primaria apareció hasta la reforma de 1946, la

ampliación al nivel secundaria en la reforma de 1993, mientras que la de

preescolar y media superior se dio en febrero del 2006. (La Constitución del

Pueblo Mexicano, 2006).

Es así que, resulta posible observar un panorama general sobre las

instituciones jurídicas con las que el constitucionalismo social mexicano establece

los fundamentos de un Estado Social de Derecho que señala el papel

preponderante del Estado para procurar el bienestar social.

Sin embargo, y aun con todo lo anterior, no existe dentro del orden

constitucional algún precepto que hable sobre las acciones, responsabilidades o

derechos que se refieran al tema del combate de la pobreza, a pesar de que sí

resulta claro que todo el conjunto de derechos sociales que se desprenden de la

Constitución de 1917 tienen relación directa con las acciones que el Estado


LXXXVIII

emprende y que pueden coadyuvar en el mejoramiento de la calidad de vida, del

ingreso, la igualdad y la justicia social de los sectores sociales menos favorecidos.

Es por esto que consideramos pertinente hacer mención de un

ordenamiento jurídico de menor jerarquía que el ámbito constitucional, pero que

sin lugar a dudas señala las bases jurídicas del combate a la pobreza en el Estado

Social de Derecho mexicano.

Es así que La Ley General de Desarrollo Social, publicada en diciembre de

2003, por el ex presidente Vicente Fox, tiene la pretensión de ser el documento

formal de donde se desprenden los principios de la rectoría y diseño, no sólo de

una política nacional de desarrollo social, sino también de las políticas y

programas sociales que desarrollan cualquiera de los niveles de gobierno.

En dicho ordenamiento, se entáblese en su artículo primero, que el principal

objeto es garantizar el ejercicio de los derechos sociales consagrados en la

Constitución de 1917, señalar las obligaciones del gobierno, establecer un sistema

nacional de desarrollo social, y regular y garantizar la prestación de los bienes y

servicios contenidos en los programas sociales, entre otros. Su contenido en el

aspecto orgánico describe las instituciones encargadas de poner en marcha la

política nacional de desarrollo social así como de los programas y políticas que de

ella se desprenden, también organizara la coordinación y cooperación de todos los

actores que ella involucra en el combate a la pobreza y el desarrollo y bienestar

social.

Por su parte, en su contenido dogmático se distinguen las valoraciones

ideológicas que le dan soporte y fundamento, no sólo al desarrollo social del país,

sino además a la intervención del Estado en su procuración.

Es así que, de acuerdo con esta ley, es la política nacional de desarrollo

social el resultado de la programación y presupuestación para el desarrollo social

trazado desde el Plan Nacional de Desarrollo.


LXXXIX

Sus objetivos se concentran en áreas prioritarias para impulsar el desarrollo

con base en el fomento del sector social de la economía; es así que considera

como mecanismo del desarrollo social la generación de empleo y mayores

ingresos para las familias, y el estímulo a la organización de los individuos para la

promoción de proyectos productivos.

Es así que los objetivos establecidos en este ordenamiento jurídico se

encuentran:

1) Propiciar condiciones que favorezcan el disfrute de los derechos

sociales, individuales y colectivos,

2) Promover el desarrollo económico con sentido social,

3) Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y

4) Garantizar formas de participación social dentro de la formulación,

ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de

desarrollo social.

Este último objetivo es expresado en el texto de dicha Ley, en una forma

que escasamente asegura la real participación ciudadana de manera directa y

transparente en un sentido plenamente democrático.

Cabe destacar que esta ley establece como fundamento en materia de

presupuesto de la política nacional de desarrollo social, que ningún presupuesto

podrá ser inferior al anterior, estableciendo además, que su incremento anual

deberá ser al menos igual al crecimiento del Producto Interno Bruto, lo que implica

una garantía a la aportación de recursos monetarios y financieros al desarrollo

social y el combate a la pobreza.

En términos dogmáticos en dicha ley establece el reconocimiento del

bienestar y desarrollo social como un derecho de todos los mexicanos, y la

obligación a cargo de los diferentes órdenes de gobierno, para llevar a cabo las

acciones con las que se procurara que estos derechos no sean negados o puestos

en peligro.


XC

Es así que este ordenamiento reconoce como derechos para el desarrollo

social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio

ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no

discriminación. (Ley General de Desarrollo Social, 2004).

En lo referente a la obligación del gobierno y la administración pública la ley

señala que éstos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales,

así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las

personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los

recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables. (Ley

General de Desarrollo Social, 2004).

Es así que la exposición de esta ley nos brinda un acercamiento más

preciso sobre las bases que tienen el Estado Social de Derecho para el desarrollo

de un sistema de bienestar orientado a mejorar la calidad de vida y el combate a la

pobreza, lo que, de acuerdo con sus resultados, puede señalar el grado y tipología

de un Estado de Bienestar.

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1

MARCO TEÓRICO DEL COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO.

1.1. ALGUNAS TEORÍAS SOBRE LA JUSTICIA SOCIAL

1.1.1. EL UTILITARISMO Y LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR.

1.1.2. JOHN RAWLS Y SU VISIÓN DE JUSTICIA.

1.1.3. EL PENSAMIENTO LIBERAL


XCI

1.1.4. LA POSTURA SOCIALISTA DE JUSTICIA SOCIAL.

1.2. CONCEPTO DE POBREZA

1.2.1 SU DEFINICIÓN.

1.2.2. LA POBREZA COMO UN PROBLEMA ÉTICO.

1.2.2.1. LA LIBERTAD EN EL TEMA DE LA POBREZA.

1.2.4. IGUALDAD Y POBREZA.

1.2.3. COMO SE MIDE LA POBREZA.

1.2.4. LA METODOLOGÍA OFICIAL PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO

1.3. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.

1.3.1. LOS DERECHOS SOCIALES.

1.3.2 EL CASO MEXICANO.

CAPITULO 2

LA EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO

2.1. UN RECORRIDO POR LA EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA EN MEXICANA.

2.2. EL DESARROLLO DE LA POBREZA EN MÉXICO

2.2.1 ECONOMÍA Y POBREZA

2.2.2. EL ESTADO QUE GUARDA LA POBREZA EN NUESTRO PAÍS

2.2.2.1. CRECIMIENTO ECONÓMICO.

2.2.2.2. EL TEMA DEL INGRESO.

2.2.2.3. ALIMENTACIÓN Y POBREZA


XCII

2.2.2.4 EL TEMA DE LA SALUD

2.2.2.5 POBREZA Y EDUCACIÓN.

2.2.2.6. CALIDAD Y CANTIDAD DE LA VIVIENDA.

2.2.2.7. EL ASPECTO DE LA POBREZA EN ZONAS URBANAS

2.2.2.8. CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL

2.2.2.9 EN EL TEMA DE LA MARGINACIÓN.

2.2.2.10 POBREZA Y DESARROLLO HUMANO

2.2.2.11 POBREZA UN ANÁLISIS A NIVEL MUNICIPAL.

CAPITULO 3

EL COMBATE A LA POBREZA RECUENTO HISTÓRICO.

3.1. LA INDIFERENCIA DEL ESTADO.

3.1.1. EL SEXENIO DE LÁZARO CÁRDENAS (1934‐1940)

3.1.2. EL GOBIERNO DE MIGUEL ÁVILA CAMACHO 1940‐1946

3.1.3. EL SEXENIO ALEMANISTA (1946‐1952)

3.1.4. ADOLFO RUIZ CORTINES (1952‐1958)

3.1.5. EL SEXENIO DE ADOLFO LÓPEZ MATEOS (1958‐1964)

3.1.6. EL SEXENIO DE GUSTAVO DÍAZ ORDAZ (1964 A 1970)

3.1.7. LA PRESIDENCIA DE LUIS ECHEVERRÍA ALBARES (1970‐1976)

3.1.8. JOSÉ LÓPEZ PORTILLO, (1976‐1982)

3.1.9. INICIA EL NEOLIBERALISMO (1982‐1988)


XCIII

3.2. LOS GRANDES PROGRAMAS CONTRA LA POBREZA.

3.2.1. PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (1988‐1994).

3.2.2. CAMBIO DE RUMBO EN COMBATE A LA POBREZA (1994‐2000)

CAPÍTULO 4.

EL COMBATE A LA POBREZA EN LOS GOBIERNOS PANISTAS

4.2. EL COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO.

4.3. LOS PLANES NACIONALES DE DESARROLLO.

4.3. EL COMBATE A LA POBREZA

4.3.1 LAS POLÍTICAS DE COMBATE A AL POBREZA AZULES.

4.3.2. EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

4.3.3. EL COMBATE A LA POBREZA EN LAS CIUDADES.

4.3.4. OPORTUNIDADES A REVISIÓN.

CONCLUSIONES.

BIBLIOGRAFÍA


XCIV

V. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

HIPÓTESIS CENTRAL

En la primera década del actual siglo se han venido desarrollando instrumentos de

políticas públicas que pretenden dar solución (por lo menos en el discurso) al

terrible problema de la pobreza en México, estos instrumentos han sido elaborado

bajo las directrices dadas por los organismos económicos internacionales, sin

embargo no han logrado su objetivo. Debido a que estas directrices no tienen en

realidad la finalidad de lograr la superación de la pobreza, sino solo dar respuesta

a las necesidades apremiantes de estos grupos, con el fin de no generar un

descontento tal que provoquen un crisis social en el sistema y lo desequilibren de

tal forma que no se pueda dar el principal objetivo que es la acumulación del

capital.

SECUNDARIAS.

Primera.- A partir de principios de años 70’s, la mala administración en el cambio

de política económica en nuestro país, ocasiono el inicio de un periodo

de crisis económicas constantes, las cuales ocasionaron que cada vez

un mayor número de mexicanos cayeran en pobreza, lo que provoco

que el tema se volviera relevante para las administraciones

subsecuentes.

Segunda.- Los diversos programas de combate a la pobreza, que se han puesto

en marcha en nuestro país, han sido dictadas por los organismos

internacionales, lo que ha ocasionado que estas no respondan a las

necesidades propias del problema en México, lo que ha tenido como

consecuencia su pobre desempeño en el logro del objetivo de

superación de la pobreza.


XCV

VI. COMPROBACIÓN Y CONTRASTACIÓN DE LAS HIPÓTESIS.

Hipótesis principal.

En la primera década del actual siglo se han

venido desarrollando instrumentos de políticas

públicas que pretenden dar solución (por lo

menos en el discurso) al terrible problema de la

pobreza en México, estos instrumentos han sido

elaborado bajo las directrices dadas por los

organismos económicos internacionales, sin

embargo no han logrado su objetivo. Debido a

que estas directrices no tienen en realidad la

finalidad de lograr la superación de la pobreza,

sino solo dar respuesta a las necesidades

apremiantes de estos grupos, con el fin de no

generar un descontento tal que provoquen un

crisis social en el sistema y lo desequilibren de tal

forma que no se pueda dar el principal objetivo

que es la acumulación del capital.

Esta hipótesis resulta correcta ya que del desarrollo de la presente investigación

se puede desprender que por lo menos en el discurso político, desde el

expresidente López Portillo, el objetivo de las diversas administraciones ha sido la

superación de la pobreza, sin embargo ninguno de los instrumentos desarrollados

y puestos en marcha lo han conseguido, por lo que podemos suponer que

entonces el enfoque es incorrecto, ya que aunque México se ha destacado por

ser, en este aspecto, uno de los países más apegados a las directivas que definen

los organismos económicos internacionales, no se ha logrado la superación del

problema, sin embargo si ha sido muy efectivo en el tema de control para evitar


XCVI

una crisis social que afecte el desarrollo económico del país, a pesar que para

2010 la población en esta condición representa poco más del 50% en base a cifras

oficiales.

Hipótesis Secundaria.

Primera:

A partir de principios de años 70’s, la mala

administración en el cambio de política económica

en nuestro país, ocasiono el inicio de un periodo

de crisis económicas constantes, las cuales

ocasionaron que cada vez un mayor número de

mexicanos cayeran en pobreza, lo que provoco

que el tema se volviera relevante para las

administraciones subsecuentes.

Esta hipótesis es correcta como se desprende de la lectura de esta investigación,

al establecer claramente que con el cambio de modelo económico, se iniciaron las

crisis económicas, lo cual favoreció el aumento de la pobreza en el país, llegando

a niveles considerables. Esta situación se ocasiono por una mala administración

en el proceso de sustitución de importaciones, junto con un sobre endeudamiento

a causa del descubrimiento en esa época de grandes yacimientos de petróleo en

el país, terminaron por provocar una de las peores crisis del país.

Sin embargo, es precisamente de esta situación, que los gobiernos siguientes, dan

importancia en sus discursos políticos el tema del combate a la pobreza, lo cual

termina por general programas nacionales de superación de la pobreza, que en

algunos casos, han sido materia de estudio internacional en su momento.

Segunda:

Los diversos programas de combate a la pobreza,

que se han puesto en marcha en nuestro país,


XCVII

han sido dictadas por los organismos

internacionales, lo que ha ocasionado que estas

no respondan a las necesidades propias del

problema en México, lo que ha tenido como

consecuencia su pobre desempeño en el logro del

objetivo de superación de la pobreza.

La presente hipótesis es incorrecta ya que como se desprende de la lectura del

cuerpo de la presente investigación, podemos señalar que si bien es cierto los

diversos programas de combate a la pobreza han seguido las pautas establecidas

por los organismo económicos internacionales, también resulta pertinente

reconocer que la causa por la que no han logrado su objetivo de habitar la

pobreza, radica no en que estos no responden a una realidad nacional, sino mas

bien a que los mismos, en realidad no buscan acabar con la pobreza sino solo

atender las necesidades más apremiantes de estos con el fin de evitar a toda

costa una crisis social que afecte el sistema económico actual.


XCVIII

Objetivo General Objetivos

específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Elaborar una revisión de los instrumentos con los que, en los últimos 10 años, los gobiernos en turno, han intentado dar solución al problema cada vez mayor que es la pobreza en nuestro país, desarrollando políticas de combate que han seguido las directrices de los organismos económicos internacionales y que después de una década no han alcanzado el objetivo planteado.

Revisar el desarrollo que ha tenido la pobreza en nuestro país, identificando sus causas, con la esperanza de comprender mejor el fenómeno y verificar la eficacia de las políticas desarrolladas para su atención.

¿Cuál ha sido el desenvolvimiento de la pobreza en México, durante el siglo pasado?

A partir de principios de años 70’s, la mala administración en el cambio de política económica en nuestro país, ocasiono el inicio de un periodo de crisis económicas constantes, las cuales ocasionaron que cada vez un mayor número de mexicanos cayeran en pobreza, lo que provoco que el tema se volviera relevante para las administraciones subsecuentes.

CAPITULO 2














2.2.2.9 EN EL TEMA DE


XCIX

LA MARGINACIÓN.






Examinar brevemente las políticas de combate a la pobreza que los diversos gobiernos pos revolucionarios, han implementado, así como su resultado en base al aumento o disminución del número de pobres en el país.

¿De qué forma los gobiernos en turno han combatido este problema?

Los diversos programas de combate a la pobreza, que se han puesto en marcha en nuestro país, han sido dictadas por los organismos internacionales, lo que ha ocasionado que estas no respondan a las necesidades propias del problema en México, lo que ha tenido como consecuencia su pobre desempeño en el logro del objetivo de superación de la pobreza.

CAPITULO 3



3.1.1. EL SEXENIO DE LÁZARO CÁRDENAS (1934‐1940)

3.1.2. EL GOBIERNO DE MIGUEL ÁVILA CAMACHO 1940‐1946

3.1.3. EL SEXENIO ALEMANISTA (1946‐1952)

3.1.4. ADOLFO RUIZ CORTINES (1952‐1958)

3.1.5. EL SEXENIO DE ADOLFO LÓPEZ MATEOS (1958‐1964)


3.1.7. LA PRESIDENCIA DE LUIS ECHEVERRÍA ALBARES (1970‐1976)


C

3.1.8. JOSÉ LÓPEZ PORTILLO, (1976‐1982)

3.1.9. INICIA EL NEOLIBERALISMO (1982‐1988)


3.2.1. PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (1988‐1994).

3.2.2. CAMBIO DE RUMBO EN COMBATE A LA POBREZA (1994‐2000)




Analizar los instrumentos de combate a la pobreza, que los gobiernos de extracción panista, han puesto en marcha en los primeros 10 años del siglo revisando su ejecución y logros alcanzados, tomando en cuenta para esto las evaluaciones que se han llevado a cabo por diferentes investigadores del tema.

¿Cuáles son los instrumentos de combate a la pobreza que los dos últimos gobiernos han desarrollado para su atención? ¿Cómo se han llevado a la práctica estos instrumentos y cuales han sido sus resultados en base a las diversas evaluaciones, que por ley deben de realizarse de ellos?

En la primera década del actual siglo se han venido desarrollando instrumentos de políticas públicas que pretenden dar solución (por lo menos en el discurso) al terrible problema de la pobreza en México, estos instrumentos han sido elaborado bajo las directrices dadas por los organismos económicos internacionales, sin embargo no han logrado su objetivo. Debido a que estas directrices no tienen en realidad la finalidad de lograr la superación de la

CAPÍTULO 4.






4.3.2. EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE SUPERACIÓN DE LA


CI

pobreza, sino solo dar respuesta a las necesidades apremiantes de estos grupos, con el fin de no generar un descontento tal que provoquen un crisis social en el sistema y lo desequilibren de tal forma que no se pueda dar el principal objetivo que es la acumulación del capital.

POBREZA.




CII

VII. CONCLUSIONES.

En el desarrollo del presente trabajo, se ha expuesto un análisis del tema

de la pobreza identificándolo como un condicionamiento social y económico que

tiene dos dimensiones de bienestar, a saber: uno en el ámbito privado o individual

y el otro, en el ámbito social o de la colectividad. En este sentido cuando hablamos

de pobreza lo analizamos como la carencia o deficiencia en la satisfacción de las

necesidades básicas que permiten a los individuos llevar a cabo una vida plena en

relación a las condiciones mínimas necesarias de subsistencia y los estándares

sociales de acuerdo con cada entorno social.

En este orden de ideas, podemos entender que la pobreza tiene una

dimisión absoluta, en el espacio de las capacidades reales y los funcionamientos

efectivos que una persona tiene y puede llegar ha desarrollar y así determinar su

calidad de vida; pero también posee una dimensión relativa, en relación a las

mercancías, bienes, servicios y comodidades que de acuerdo con cada entorno

histórico y social, determinan la convivencia social.

Observamos que la pobreza también cuenta con dimensiones de carácter

económico y ético, los cuales conforman el alcance de factores que determinan la

presencia o no de ella misma.

Por lo que refiere al aspecto económico, lo podemos observar en factores

materiales como el ingreso, el acceso a servicios, el consumo, la posesión de

activos, etc. Teniendo como característica principal su posible cuantificación de

manera exacta por medio de valoraciones monetarias.

En el caso de su dimensión ética, podemos reconocerla con características

subjetivas como el respeto, la autoestima, la dignidad, el sentimiento de

vergüenza, que como se argumentó en este trabajo, sin duda también afectan y

determinan la condición de pobreza.

En este marco se llega a la conclusión de que la pobreza resulta tener


CIII

diversas dimensiones, mismas que permiten valorar este problema social desde la

autonomía y libertad que pueden real y efectivamente ejercer los individuos; es

decir, no como la dependencia que se tiene de los factores económicos como el

ingreso, sino como las oportunidades reales que tienen los individuos de llevar a

cabo los estados de realización que desean.

Luego entonces, lo importante en el combate a la pobreza no es solamente

aumentar el usufructo de factores económicos de las familias e individuos que se

encuentran en esta condición, sino facilitar oportunidades reales para que puedan

desarrollar y construir capacidades idóneas, que les permitan llevar a cabo un

mejor desarrollo económico.

Resulta relevante reconocer que el tema de la pobreza, al ser un fenómeno

social y económico de características singulares, debe ser estudiado de manera

integral, esto es, se deben considerar todas las dimensiones del tema. Al igual que

en el estudio de todas las ciencias sociales, sus fenómenos no son objetos de

estudio tan concretos que puedan medirse bajo patrones preestablecidos y

exactos, por lo que es importante elaborar convenciones que nos aproximen a la

realidad de cada uno de ellos.

En el presente trabajo se reconocieron todas los aspectos sobre el

fenómeno de la pobreza tanto en sus dimensiones económica y ética, así como en

las dimensiones absoluta y relativa; sin embargo, es importante aceptar que para

medir las dimensiones y magnitud de la pobreza es necesario realizar ciertas

suposiciones y limitaciones que invariablemente dejarán por supuestas o

ignoradas algunas dimensiones del problema. Ejemplo de esto, es el diseño

metodológico de líneas de pobreza que utiliza el gobierno federal; sin embargo, se

reconoce que dicho diseño, es una medición del todo objetiva sobre el problema

de la pobreza en México. No obstante sus limitaciones, como lo es la utilización

del ingreso como indicador de pobreza, su diseño y sustento metodológico es

transparente y preciso.

Por lo que hace al tema de la política social, el Estado de bienestar y el


CIV

Estado Social de Derecho, afirmamos que la política social es, desde una noción

descriptiva, un conjunto de instrumentos, decisiones, actividades

gubernamentales, propósitos, propuestas de acción y normas para resolver las

distintas problemáticas en torno al bienestar individual y colectivo; y por otra parte,

de manera objetiva la política social es una arena política de confrontación a

través de las estructuras y relaciones de poder en torno a la redistribución de

recursos. En consecuencia, dependiendo del grado o nivel de la confrontación y

de las acciones e instrumentos que una política social conlleve, podemos

determinar si una política social tiene el impacto de afectar las estructuras

establecidas de la sociedad o si sólo atenúa y resuelve los conflictos presentes.

Derivado de lo anterior, en el presente trabajo se hizo necesario realizar

una pequeña revisión de la situación económica del país desde la segunda mitad

del siglo pasado y hasta principio del actual, con el propósito de entender de mejor

manera la vinculación de esta dimensión de la pobreza, en su desarrollo y con su

solución.

El análisis permitió observar que en México podemos identificar dos fases

económicas claramente diferenciadas: La primera, proteccionista o también

llamada de sustitución de importaciones, que se desarrolló durante cinco

gobiernos sexenales que abarcaron de 1953 a 1982, en esta se observó que el

PIB por habitante creció a una tasa aproximada de 3.6% anual. Además podemos

subdividirla en otras dos fases: el llamado "Desarrollo estabilizador" o como

también se le conoció "el milagro mexicano" que llego hasta 1970, y que contó en

este periodo con elevadas tasas de crecimiento económico y redistribución del

ingreso, y la segunda fase que podemos conocer como el "Desarrollo compartido"

que corrió de 1970 a 1982, en donde se observa el agotamiento del modelo de

sustitución de importaciones así como la obtención de la llamada renta petrolera y

la deuda externa que la acompañó y que fue origen de las crisis financieras que se

dieron en los años siguientes.

En el segundo periodo se desarrolla la llamada etapa neoliberal, donde


CV

México asumió los cambios en el contexto mundial como una exigencia de la

reforma del Estado, por lo que enfatizó la necesidad de ajustes estructurales y la

necesidad de la apertura comercial, con el fin de lograr condiciones

macroeconómicas estables y aumentar la eficiencia del sistema reduciendo la

intervención estatal al mínimo. En el periodo que abarca las administraciones de

Miguel de la Madrid a Felipe Calderón Hinojosa entre los años 1983-2012, el

producto por persona apenas creció a un promedio de 0.9% anual, lo que significó

la reducción de los indicadores macroeconómicos, caracterizado por etapas cortas

de crecimiento rápido, combinadas con fases de crisis profunda, devaluación del

peso y alta inflación, que provocaron el deterioro en las finanzas públicas, el

empleo y el salario.

En dicho periodo, la prioridad del gobierno fue lograr la estabilización y el

control de precios, mientras que el crecimiento y el gasto público fueron variables

de ajuste; otra característica del periodo es la privatización de empresas estatales

para reducir el déficit público y se revirtió el proteccionismo estatal.

Con el objetivo de aumentar la productividad y la competitividad de

empresas privadas orientadas a las exportaciones este modelo económico

favoreció el mercado, y de esta manera se redujo el impulso estatal directo y se

eliminaron barreras comerciales.

De esta forma, y después del retiro del estado a favor del mercado se

generaron nuevas imperfecciones y se profundizó la desigualdad socioeconómica

entre grupos sociales, regiones y géneros, es decir, hubo un efecto regresivo en la

distribución del ingreso. Los resultados en general de esta política económica

fueron: la desaceleración del desarrollo económico, el creciente desempleo, la

reducción de los salarios reales y la contracción del gasto de gobierno en las

áreas consideradas no prioritarias, es decir, en los sectores sociales.

Como consecuencia de lo anterior, los efectos sociales derivados de estos

cambios fueron, al menos, los siguientes:


CVI

• Baja del ingreso real, el empleo y la seguridad laboral con la consecuencia

del aumento de la pobreza y pobreza extrema;

• Disminución de capilaridad social ascendente que afecta concretamente a

la clase media;

• Aumento en la insatisfacción de los beneficiarios tradicionales en torno al

papel del Estado ya que se han reducido sus niveles de bienestar así como

el surgimiento de conflictos frente a los nuevos beneficiarios;

• Reducción de los niveles de calidad de vida al grado de no poder garantizar

la sobrevivencia física y superar la pobreza; así como en las relaciones

interpersonales e identidades sociales, y en la integración a la sociedad y a

vivir en armonía con la naturaleza;

• Incertidumbre y escepticismo respecto a la eficacia y eficiencia de la

administración pública para resolver problemas sociales;

• Descenso de la cohesión y la cooperación social por errores de inclusión y

exclusión de beneficiarios en programas focalizados;

• Incremento de los reclamos de descontento social sin cauce institucional;

• Fractura de la convivencia social en varios campos, a saber: violencia,

inseguridad, criminalidad, etc.,

• Peligros crecientes de gobernabilidad derivada del deterioro de la confianza

y el nivel de vida de los ciudadanos.

Concurrimos por tanto a falta de empleo, misma que aumenta velozmente

en periodos de recesión y presenta una recuperación débil en fases de mayor

crecimiento, lo que tiene como resultado un mercado laboral deprimido e

insuficiente para absorber la mano de obra que se incorpora cada año. Esto deriva

en el aumento de la desintegración social y el agravamiento de la pobreza, de aquí

lo ilógico que resultan las estrategias de política social que tienen como fin el

permitir que los individuos, por medio del desarrollo de sus capacidades obtengan

un empleo formal y digno.

La flexibilización laboral asociada a la apertura de los mercados y las

reformas ha deteriorado también las condiciones de protección social entre los


CVII

asalariados formales. Resulta evidente que en México no existe un mercado de

trabajo con pleno empleo sino que el modelo económico genera la exclusión de

una gran masa de personas en edad activa, que crece rápidamente, y que está

sujeta al desempleo, el subempleo, la informalidad, la precarización y la

incertidumbre.

Además, las brechas en el ingreso entre trabajadores calificados y no-

calificados se han ampliado con los avances tecnológicos en los procesos de

producción en la era de la información. Los retos de la nueva economía demandan

personal calificado y educado, mientras que la flexibilización margina a un amplio

ejército de trabajadores de mediana y baja calificación. Por ello la educación,

capacitación, investigación y desarrollo son factores crecientes de competitividad

de los países, más que las sustentadas en bajos salarios o desregulación

ambiental.

El empleo calificado y la mejoría del ingreso son parte de las herramientas

que constituyen la alternativa para superar la pobreza de manera estructural, sin

embargo están subordinados a un modelo que depende de varios factores. Por

ejemplo, el éxito o fracaso de las empresas privadas especialmente la pequeña y

mediana empresa nacionales, que al pagar una desproporcionada carga tributaria

y una desleal competencia, no sobreviven; lo que ocasiona secuelas en los

mercados laborales sectoriales y regionales, ya de por si deprimidos. En este

contexto, las acciones desde la política económica tienen impacto social vía la

inversión y el empleo, ya que con mejorías en la competitividad del país, no solo

en el carácter laboral, sino también hacendario, se puede revertir la situación

actual del empleo, favoreciendo el combate a la pobreza extrema.

En este sentido, debemos tener claro que la pobreza es un problema social

sobre el cual el gobierno debe participar elaborando y ejecutando planes y

programas, así como destinar recursos públicos con el fin de aliviar las

consecuencias del modelo económico.


CVIII

El nivel de vida la población en pobreza y extrema pobreza registra

carencias no sólo en educación, salud, vivienda, servicios públicos, tiempo de

ocio; también refleja la insuficiencia de ingresos para la compra y preparación de

sus propios alimentos.

En el análisis de los programas puestos en marcha para aliviar esta

condición, se observa que favorecen la estructura existente, aunado a relaciones

de dominación, esto es, que los gobernantes pretenden solamente mantener y

preservar el sistema. De este modo, la mayoría de los gobernados no tiene

canales para incidir en la política económica y social (como lo son los programas

de combate a la pobreza), lo que acarrea ineficacias e ineficiencias en la

aplicación de los programas, pues los beneficiarios no intervienen en forma activa

en casi todas las fases de implementación.

Como se expuso anteriormente, el cambio estructural debe ser entendido

como la posibilidad de que los individuos puedan obtener trabajos que les

permitan satisfacer plenamente sus necesidades, en trabajos estables y dignos, tal

y como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Al analizar los programas destinados específicamente al empleo como por

ejemplo: El Programa de Empleo Temporal, dedicado a dar ocupación a los

habitantes del medio rural, el Programa para la Atención a Jornaleros Agrícolas,

que da apoyos para la vivienda, introducción del agua potable, salud, empleo y

capacitación productiva, observamos que no son una alternativa real para la

creación de empleos permanentes y con un nivel de remuneración, prestaciones,

etcétera, pertinente.

Dado que la oferta de la administración pública es solo de empleos

mayoritariamente temporales u orientados al autoempleo, se suma a las

condiciones que obligan a que miles de mexicanos de todas las edades, en etapa

productiva, y con diversos grados de calificación, vean su futuro fuera de nuestras

fronteras. Recordemos que uno de cada 5 hombres entre los 25 y los 34 años se

encuentra trabajando fuera del país, lo que incluso les lleva a algunos arriesgar su


CIX

vida con tal de alcanzar niveles de vida mejores. Por lo que queda claro que los

proyectos de la administración no logran arraigar a la población por los escasos

beneficios que brindan.

En el marco de las políticas públicas orientadas al combate a la pobreza,

los programas diseñados se describen focalizados, sin embargo, la participación

de la población es limitada por los funcionarios públicos encargados de esas

tareas; hemos visto como los beneficiados participan en la toma de decisiones

sólo en la medida que los programas y los administradores lo permiten, ya que hay

oposición a que tengan una participación con la que puedan tener el control de los

proyectos; ya que si así fuera, hemos aclarado es riesgoso para el sistema pues

permitiría que la población se diera cuenta, por una parte, que existe una

proporción de los recursos es desperdiciada en los procesos administrativos, y,

por otra, seria claro la utilización clientelar y partidista en la aplicación de dichos

programas. Aunado a que la intención en general, de manera implícita y no

manifiesta, de los funcionarios públicos es la de dividir a la comunidad y a las

familias.

A la luz de este diseño metodológico de administrar la pobreza, es como

debe verse el resultado de los límites estructurales para situar la eficacia de las

políticas públicas. Tales límites son reflejo de la extrema desigualdad que existe

hoy en nuestra sociedad (la cual tiene como origen las relaciones de dominación

política, económica, social, etcétera), y, por lo tanto, los programas

gubernamentales además de ser poco efectivos en los hechos, no tienen como fin

último eliminar las causas de la pobreza en nuestro país.

La circunstancia actual no es privativa del actual gobierno mexicano sino

que parte, como todas las políticas económicas tomadas por este país desde

1983, de la influencia de instituciones internacionales (BM y FMI entre otros)

garantes del neoliberalismo económico mundial.

En este contexto podemos afirmar que la política social diseñada para

disminuir los efectos de la pobreza, consiste en someter a la disciplina


CX

institucional, los recursos, leyes y programas que utiliza, para aminorar los

impactos más visibles. De esta forma, el combate a la pobreza resulta ser más un

paliativo económico y político, es por ello, que los objetivos de las políticas no

reducen a nivel estructural el fenómeno social de la pobreza

En este orden de ideas es claro que no solo en el inicio del milenio sino

desde la puesta en marcha de las políticas neoliberales, el combate a la pobreza

es más asistencialista, dejando de lado programas que permitan, con apoyo

gubernamental, la creación o desarrollo de iniciativas que buscan fortalecer el

tejido social, más autogestivos, lo que permitiría que sean los propios afectados

los que desarrollen potencialidades de esfuerzos sociales conjuntos y así superar

su condición. Para subvertir tal enfoque es imprescindible que los administradores

de la pobreza amplíen su óptica, porque al día de hoy se restringe al apoyo

monetario y administrativo para atacar las desigualdades sociales y económicas.

No obstante el fracaso de éste método, todo indica que seguirá presente,

aunque a la fecha, podamos pensar que ya ha tocado fondo, pues hay en el país

para el 2010 (a falta de un dato mas actual en términos de CONEVAL) 57 millones

de pobres, cantidad que en lugar de disminuir, resulta ser mayor que la que había

en el año 2000 por 5 millones de pobres. Lo que demuestra la insuficiente

efectividad de las acciones de gobierno para contrarrestar los efectos de la

pobreza. Luego entonces es claro que el diseño de las políticas públicas de

combate a la pobreza en nuestro país, se relaciona de manera directa con

políticas restrictivas y estabilizadoras, donde se quiere dejar a la “mano invisible”

del mercado que equilibre y resuelva los problemas sociales, disminuyendo

gradualmente la acción del Estado respecto al impacto negativo de la desigualdad

que provoca el modelo económica actual.

Propuestas específicas

Asistimos al fracaso de los programas de combate a la pobreza instrumentados en

razón de políticas públicas que responden a un modelo económico neoliberal, lo

que incrementó en cinco millones el número de personas en condición de pobreza


CXI

del año 2000 al 2010, tal y como lo midió el CONEVAL.

Propuestas específicas para la atención de la problemática:

1) En el combate a la pobreza no es suficiente solo aumentar el usufructo de

factores económicos de las familias e individuos que se encuentran en esta

condición, sino facilitar oportunidades reales para que puedan desarrollar y

construir capacidades idóneas, que les permitan llevar a cabo un mejor

desarrollo económico.

2) Los programas de combate a la pobreza instrumentados del año 2000 a la

fecha han fracasado, ya que responden a un diseño de política pública que

más que resolver los elementos estructurales que le dan origen, resulta en

un instrumento de contención social, que mitiga las dispersiones del modelo

económico en marcha.

3) El sistema tributario responde a condiciones desiguales donde el que gana

más paga menos, agudizando la condición de pobreza de la población

mayoritaria del país.

Hacia un nuevo marco institucional de políticas públicas que contrarresten la pobreza

a) Generación de Empleo como Pilar de la equidad social.- los programas de

generación de empleo tendrán que articularse con la formación de talento

humano, para que dejemos de ser un país de obreros pobres a uno de

personas creativas y emprendedoras.

b) Nuevos Programas de Combate a la pobreza.- es urgente diseñar y

emprender políticas públicas que respondan de manera estructural al

combate a la pobreza; por lo que en su diseño se debe considerar: la

autogestión como detonador de ciudadanía, una participación democrática

en la solución de los problemas que los afectan, así como

corresponsabilidad en la administración de los recursos, para que se

garantice la transparencia y la rendición de cuentas.

c) Reforma Fiscal que grave más al que más gana, y con ello suministrar más


CXII

recursos a la educación y formación de talento humano.


CXIII

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REPORTE DE INVESTIGACIÓN

El combate a la pobreza en México: una aproximación al análisis de los

instrumentos para su atención 2000 – 2010.


1

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo se presenta como un primer acercamiento sobre el

problema de la pobreza desde el punto de vista de lo que se ha hecho durante

este siglo para solucionar este problema.

De esta forma, el presente documento se centra en el desarrollo de la

economía y los programas de combate a la pobreza durante la segunda mitad del

siglo pasado en nuestro país, más sin embargo se enfatiza lo ocurrido en los

primeros 10 años del presente siglo, esto es, lo que se ha hecho por los

gobiernos panistas.

Se toma en cuenta este periodo, con el fin de tener un comparativo entre

dos épocas de política económica, en la que los gobiernos en turno definieron sus

políticas sociales acorde con estas, aunque es preciso precisar, que aunque es el

expresidente Portillo el que pone en la mesa el tema de la pobreza durante su

sexenio.

Y en materia economía es en 1982, en el marco de la globalización, la

administración pública, siguiendo los principios de los organismos internacionales:

reduce o elimina barreras arancelarias; vende, liquida, fusiona o transfiere

empresas públicas; busca el equilibrio fiscal, con la disminución sobre todo del

gasto público dedicado a lo social.

Con efectos para el sector privado de graves provocándose quiebras de

parte de las pequeñas y medianas empresas. Estos cambios repercutieron en las

relaciones obrero-patronales, trayendo como consecuencia la reducción de la

planta laboral, la desvalorización del trabajo, sobre todo del personal operativo y

productivo y por lo tanto la pérdida de prestaciones y el abatimiento de los

salarios.


2

De esta forma la pobreza en México, como se comento, fue considerada

importante explícitamente hasta 1976, cuando arribó al poder José López Portillo

quien en su discurso de toma de protesta como Presidente, sostuvo que su

administración se esforzaría por aliviar la situación en que se encontraban los

pobres, lo que evidentemente no consiguió, ya que al final de su mandato pidió

perdón por no haberles solucionado sus problemas.

En 1982, a partir de la toma de posesión del ex presidente Miguel de la

Madrid Hurtado un equipo gobernante que considera que no se han resuelto los

problemas del país porque no han estado al frente funcionarios que hagan trabajar

a la administración pública con eficiencia. Es en este momento el tema de

pobreza no es central en el discurso de gobierno, aunque al considerar que los

problemas se solucionan con una eficiente administración, se consideraba que

también la pobreza se solucionaría de la misma manera.

Este olvido de seis años del tema, ocasiono que para los subsecuentes

gobierno fuera tema en la agenda, por lo que provoca que para las tres

siguientes administraciones presidenciales se encargaran especial y

abiertamente el problema de la pobreza, e incluso en el periodo de 1988 a

1994 se crea una secretaría de Estado, la cual se dedicaría dedicada únicamente

a tal objetivo, es la Secretaría de Desarrollo Social, la que se encarga de la

atención de la pobreza por medio del Programa Nacional de Solidaridad

(Pronasol).

La nueva gestión desarrollo ideas novedosas para afrontar la pobreza: por

ejemplo focalizar a los marginados. Así como los funcionarios encargados así

como los equipos operativos se encargan de promover, con apoyo estatal, la

participación activa de los pobres en la solución de sus necesidades. De este

programa es importante reconocer que especialista destacaron que se

alcanzaron parte de los objetivos propuestos pero también existieron errores

incluidos los administrativos.


3

Ya durante la presidencia de Ernesto Zedillo, los esfuerzos de la

administración pública se concentraron no a todos los pobres sino que se

focalizo el programa solo a aquellos que se encuentren viviendo en el medio

rural en pobreza extrema. Incluso se cambia en nombre de Pronasol por el de

Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación). Este programa los

pobres también debían participar activamente junto a los administradores y

operadores para erradicar la pobreza, sin embargo aunque se consiguieron

avances no son suficientes.

Ya para el año 2000 se inicia la era de los presidentes panistas iniciando

con la administración del Expresidente Fox, quien prometió cambios

substanciales en la forma de gestionar y resolver los grandes problemas

nacionales, entre los cuales por su importancia se encontraba la pobreza.

Manteniendo las características con las que ya contaba el programa, aumentando

la atención en las zonas urbanas. Por supuesto que eso requería incluso acorde

con los nuevos tiempos el cambio de nombre de Progresa, el cual pasó a

denominarse Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

(Oportunidades).

Es a partir de este momento en que se incremento la cantidad de recursos

invertida por el gobierno federal para este propósito, los más elevados recursos.

La filosofía se mantuvo igual que la de los dos anteriores: los pobres debían

ser sujetos activos en la solución de la pobreza. Asimismo al igual que los

anteriores programas, todos los que se dedicaron a tal fin, fueron objeto de

evaluación, las que señalaron logros pero al mismo tiempo omisiones y deficiencias

en la administración.

Mas sin embargo la cantidad de recurso que se destinó a este propósito el

problema de la pobreza sigue persistiendo, y si tomamos en cuenta los datos de

CONEVAL en 2010 se incremento la pobreza en 5 millones de mexicanos con

relación a los que existían en 2000.


4

CAPÍTULO 1

MARCO TEÓRICO DEL COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO.

El ser humano intenta adaptarse a las nuevas circunstancias para alcanzar

su desarrollo integral. Este proceso no representa el mismo grado de dificultad

para todos, por lo que en este apartado se analizarán algunas cuestiones al

respecto, tales como justicia distributiva, desigualdad social y, por supuesto,

pobreza.

La dinámica mundial actual demanda cambios de fondo, posicionarse en el

ámbito internacional de manera eficaz, pero sobre todo, con dignidad y respeto,

requiere la definición de una estrategia de desarrollo acorde con la propia

problemática, circunstancias y estado de crecimiento que tenga cada país, que

incluya sistemas de trabajo que ayuden a garantizar la estabilidad nacional. Para

ello resulta esencial diseñar y llevar a cabo políticas públicas que permitan atender

a la población en temas psicológicos, sociales y religiosos, que pueden impulsar o

frenar el desarrollo.

De esta forma, la historia no puede verse como una tangente al desarrollo,

ya que es precisamente en el devenir histórico en donde se construyen las bases

y se cimientan las teorías que sostienen o fundamentan la manera como las

sociedades han de desarrollarse.

Es decir, todo sistema político, económico o social ha debido echar mano

de teóricos que fundamenten las bases de lo que será el entorno social y las

relaciones que se establecen en su seno. Se trata de teorías que nacen en

circunstancias y momentos determinados, y que corresponden a realidades

sociales, económicas y políticas muy concretas en tiempo y espacio.

Tomando en cuenta esto, es necesario examinar diferentes teorías que


5

tienen que ver con la justicia distributiva y la desigualdad social para entender la

situación actual, evaluarla y decidir qué elementos configurarán la estrategia de

desarrollo.

1.1. ALGUNAS TEORÍAS SOBRE LA JUSTICIA SOCIAL

1.1.1. EL UTILITARISMO Y LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR.

Esta forma de pensamiento busca aumentar la utilidad total de la sociedad.

Para lograrlo, se plantean los problemas de la elección social en los mismos

términos de la elección individual. Lo que quiere decir, que todos importan y cada

persona cuenta lo mismo (la suma de las utilidades individuales) y no por la

manera como se distribuya entre sus miembros. De esta forma y en términos de

un punto de vista utilitarista, una acción o práctica es correcta, buena, o justa, en

la medida en que tienda a maximizar la felicidad, que usualmente se define como

el excedente de placer respecto del dolor (Plamenatz, 1958).

Desde luego, lo que salta a la vista es, que al enfocar este pensamiento

desde una perspectiva distributiva, el problema de la elección social se ve en

términos de la maximización de bienestar social, el cual podría tolerar la

distribución del bienestar individual que pueden resultar ser muy injustas o

regresivas.

1.1.2. JOHN RAWLS Y SU VISIÓN DE JUSTICIA.

John Rawls, quien fue uno de los teóricos políticos más influyentes del Siglo

XX, intenta elaborar una teoría convergente entre el liberalismo y el igualitarismo,

que entienda la justicia como equidad, una teoría de la justicia que no sea

afectada por diferencias iniciales “moralmente arbitrarias” tales como la riqueza, el

status social y los talentos. Lo que por obvias razón no es labor sencilla. (Rawls,

1999)


6

De esta forma Rawls, considera que la sociedad necesita establecer una

negociación entre sus miembros, la cual se basaría en dos principios: el primero

de libertad entendida como la igualdad en la asignación de los derechos básicos y

la otra diferencial entendida como las desigualdades sociales y económicas que

sólo podrán justificarse si ofrecen los mayores beneficios para los grupos menos

favorecidos de la sociedad.

A fin de asegurar la justicia, Rawls habla de la ficción de la posición original,

la cual estará sujeta a un aspecto de ignorancia que hace a cada negociador

individual ignorante de su situación real en términos de dotación de riqueza,

talento, relaciones sociales y otros atributos que puedan favorecer o perjudicarlo

en la negociación. Esta abstracción se sustenta además, en el supuesto de la

elección racional, es decir, que los individuos buscarán la realización congruente

de sus preferencias.

De esta forma para Rawls el tema principal es la elección de un sistema

político y económico que asegure el acceso justo a todos los individuos, a los

bienes sociales primarios, mismos que se reconocen como los derechos civiles y

políticos, así como por los derechos económicos, sociales y culturales.

Cabe aclarara que la diferencia importante entre Rawls y el utilitarismo es la

sustitución que se hace, del concepto de la utilidad por el de bienes sociales

primarios. Además es de reconocer que en ambas teorías sólo es factible su

funcionamiento, en la medida en que el grupo logre fortalecer instituciones,

gobierno y sociedad.

Por otro lado, es claro, que en la vida real existen marcadas diferencias en

términos de distribución, esto en términos de riqueza, de conocimientos o de

habilidades de cada individuo, así como entre grupos, clases sociales y de género.

El problema, por tanto, es que el velo de la ignorancia muchas veces permite

reducir el impacto de dichas diferencias. En este caso, el punto de equilibrio del

contrato social será la justicia.


7

En el modelo de Rawls, resulta evidente que la ignorancia es necesaria. Por

lo que, hace falta redefinir el Estado y la vida social con nuevos cimientos de

justicia y equidad. Y por lo tanto analizar la posibilidad de la convención de un

nuevo contrato social.

Es propicio reflexionar en torno a la situación mundial actual, si con

respecto del avance de la ciencia, la cual ha llevado a mejorar la calidad de vida

del individuo, se ha traducido en una real evolución humana. Ya que al considerar

lo que señala Juan Jacobo Rousseau, en su obra, marca que todo sistema de

gobierno no es el adecuado para ningún pueblo, ya que éste sólo busca el interés

propio, el interés egoísta y no para lo que se constituyen los estados modernos,

que es el bien común, por lo que, habría que cuestionar el papel que desempeña

la población que deja de existir, para el gobierno en turno, después de acudir a las

urnas para elegir a sus gobernantes.

1.1.3. EL PENSAMIENTO LIBERAL

Esta teoría comparte algunos principios con el liberalismo, destacando

como principio fundamental la libertad individual. Ya que la idea, es que todo

miembro de la sociedad sea dueño de sí mismo y forme parte de un Estado

mínimo pero eficiente.

Esta perspectiva es sostenida por varios teóricos, entre los que podemos

señalar a Friedrich August Von Hayek, premio Nobel de Economía en 1974, quien

cree que un objetivo válido de la política pública, es el establecimiento de reglas

consideradas como conducta justa o de dicho de otra manera reglas de

comportamiento abstractas que permitan a toda persona perseguir sus propios

fines. ¿Quién pondría las reglas? (Von Hayek, 1978).

Existen otros teóricos de esta misma escuela que como Robert Nozick,

creen que para valorar las acciones humanas es necesario identificare los

derechos individuales naturales, antes que aquellos referidos a los bienes

sociales. La hipótesis en la que se basan define que cada individuo es el


8

propietario moralmente legítimo de sí mismo, lo que se traduce en considerar que

es injusta la apropiación estatal, por medio de los impuestos, de los frutos del

trabajo y de la riqueza del individuo. (Nozick, Robert, 1988) Argumentos que por

decir lo menos, resultan ser demasiado ambiguos, y por lo tanto altamente

debatibles.

A este respecto, Ronald Dworkin, teórico liberal, estableció una diferencia

entre la igualdad del bienestar y la igualdad de los recursos. Señalando que la

primera es un criterio problemático para la justicia distributiva, ya que las

diferencias de los resultados se relacionan en gran medida con los gustos y la

ambición personal, por lo que la verdadera cuestión es, lo que cada quien

entiende, desde su propio contexto, como bienestar. (Dworkin, 1981).

Pertinente resulta hacer misión de Platón, quien señalaba que la pobreza

no viene por la disminución de las riquezas, sino por la multiplicación de los

deseos.

Por otra parte Amartya Sen, premio Nobel de Economía en 1998, se centra

en la idea de que las capacidades son insumos o recursos necesarios para que

los individuos puedan lograr el bienestar. Considera que una persona no es

responsable de las oportunidades que enfrenta, pero sí de la transformación de

tales oportunidades en resultados efectivos. (Sen, 1983) Este matiz resulta

interesante porque otorga al individuo la decisión de conformidad, esto es, que

tienen la capacidad de no conformarse, sino de verse como actor que puede jugar

un papel transformador dentro de la sociedad. Por lo que resulta importante

desarrollar las capacidades individuales así como también, propiciar

oportunidades necesarias.

En esta línea de ideas, la cuestión sería cómo hacer compatible una

economía de mercado con una equidad aceptable en la distribución del ingreso y

la riqueza entre sus individuos. De esta manera se confirma que el problema de la

pobreza es multidimensional reconociendo la necesidad de que en su resolución

participen no solo el individuo en esta situación, sino también el Estado y la


9

sociedad en su conjunto.

Rawls, por otro lado, realiza un enfoque diferente y se concentra en las

condiciones necesarias e indispensables para construir un contrato social justo,

que establezca desde los acuerdos específicos en materia de tributación así como

las políticas sociales que igualen la posibilidad de acceso a los bienes privados, el

ingreso y la riqueza, pasando además por el tipo de carta constitucional y el modo

de gobierno que controle el acceso al mérito y los bienes públicos, como la

libertad, los derechos de expresión el voto y el derecho de ser elegido.

1.1.4. LA POSTURA SOCIALISTA DE JUSTICIA SOCIAL.

Esta línea de pensamiento se asocia, con la teoría marxista. Es decir, el

enfoque que en pleno Siglo XIX pretendió la sustitución de un modelo económico,

social y político por otro. Se trata por tanto de una teoría amplia de la economía, la

sociedad y de sus leyes. Es el marxismo un análisis del capitalismo, que no se

fundamenta en una condena moral de la desigualdad social, sino desde el punto

de vista real de la necesaria transformación social.

El marxismo clásico define su crítica a las desigualdades sociales del

capitalismo en la teoría de la explotación, en términos de la teoría del valor-

trabajo. De acuerdo con la cual, los trabajadores son la única fuente de la creación

del valor; por tanto, la explotación se relaciona con el hecho de que se paga a los

trabajadores menos del valor total de la producción que crean.

El problema se presenta, según esta perspectiva, cuando se produce un

intercambio desigual entre los trabajadores y los dueños del capital, de esta forma,

mientras que el único activo de la clase trabajadora es su mano de obra, los

dueños del capital tienen una posición ventajosa gracias a su propiedad del capital

productivo.

De esta manera el marxismo clásico difiere esencialmente, de la teoría

liberal, tanto de la vertiente utilitarista o de la rawlsiana, al establecer el análisis a


10

partir del concepto de las clases sociales y no de las acciones individuales. Esto

es, la justicia distributiva y la equidad social (en términos del marxismo) se

lograrían en la medida en que desapareciera la clase explotadora y se instaurara

un nuevo orden en el que el interés individual dé paso al interés social en la

satisfacción de sus necesidades básicas.

De esta forma es claro que en el marxismo clásico las clases sociales se

determinan por la posesión o no de capital. La contradicción generada por esta

situación (la falta de posesión del capital) es la que daría paso a una nueva forma

social en la que los bienes de producción ya no pertenecieran a unos cuantos.

Las tesis postuladas tanto por Marx como por Engels, en el devenir

histórico, plantearon, esencialmente, la búsqueda por transformar a la sociedad y

encontrar nuevas formas para alcanzar la equidad social y el equilibrio distributivo.

Por su parte, Lenin, en su momento, advirtió que la socialdemocracia no es más

que la defensa del reformismo burgués. Lo que significa que quienes propugnan

una revisión de las tesis marxistas sobre la izquierda revolucionaria, cometen un

error histórico al pretender socavar el avance de la lucha de clases como

parámetro más que evidente del progreso del mundo.

La crisis por la que ha atravesado el socialismo clásico, durante los últimos

años del siglo pasado, que se baso en la planeación central y la propiedad estatal,

ha provocado una nueva búsqueda de un sistema económico justo y viable por

parte de los neomarxistas. Los esfuerzos recientes en esta dirección, han tenido

que compartir el reconocimiento de que, en las sociedades modernas y complejas,

tal sistema económico debe incluir el mecanismo del mercado como un importante

instrumento de coordinación de las decisiones de consumo, producción e

inversión. De los cual, es el caso chino, un claro ejemplo.

De lo que se ha dicho aquí con respecto a estas teorías, deja claro que los

que apoyan el liberalismo admiten la necesidad de una política pública que impida

la privación absoluta de ingreso y la pobreza extrema. Aunque consideran que las

medidas redistributivas son contrarias ya que incrementan el poder del Estado y lo


11

facultan para expropiar los frutos del trabajo individual y la posesión de riqueza

privada, lo que viola los derechos naturales básicos de los individuos.

Por lo que resulta completamente claro, que se contrapone a las teorías

marxistas y su idea en cuanto a la participación estatal y la búsqueda de la

distribución. Son por tanto, planteamientos teóricos que buscan definir sociedades

distintas y que se plantean a partir de realidades diferentes.

De todo lo anterior pareciere vislumbrarse, que en el tema de la

estructuración de políticas públicas de desarrollo social sensatas, se presenta

como indispensable la necesidad de alcanzar un equilibrio adecuado entre la

igualdad de oportunidades y la de recursos, así como el respeto a la

responsabilidad y la autonomía individuales, todo dentro de un marco de justicia

distributiva, que corrijan las inequidades existentes en el contrato social. Por lo

que podríamos señalar que este marco sugiere que las políticas de desarrollo

podrían diseñarse a fin de asegurar:

a) El acceso equitativo a los recursos y activos sociales,

b) La nivelación de las oportunidades a disposición de los individuos y

c) La implementación de mecanismos de protección para los individuos

contra eventuales desventajas del entorno social al que se enfrenten.

1.2. CONCEPTO DE POBREZA

Es necesario iniciar en este momento, el acercamiento al tema de la

pobreza desde distintas vertientes, lo cual quiere decir, analizar el asunto desde

ángulos que tienen que ver con los temas de igualdad, desigualdad y libertad. Es

importante establecer que lo anterior se lograra por medio del análisis del trabajo

de investigadores, historiadores, economistas, antropólogos, sociólogos,

politólogos, geógrafos y filósofos.


12

1.2.1 SU DEFINICIÓN.

En este sentido, revisaremos primero lo que a nivel internacional se

reconoce como pobreza, tomando en cuenta la definición que hace el Banco

Mundial y que la define de la siguiente manera: pobreza es hambre; es la carencia

de protección; es estar enfermo y no tener con qué pagarle al médico; es no poder

asistir a la escuela, no saber leer, no poder hablar correctamente; no tener un

trabajo; es tener miedo al futuro, es vivir al día; la pobreza es perder un hijo debido

a enfermedades provocadas por el uso de agua contaminada; es impotencia, es

carecer de representación y libertad (World Bank, 2000). La pobreza es por tanto

un fenómeno multidimensional, que incluye incapacidad para satisfacer las

necesidades básicas, así como un control sobre los recursos, sobre la de

educación y desarrollo de destrezas, deficiente salud, desnutrición, falta de

vivienda, acceso limitado al agua y a los servicios sanitarios, vulnerabilidad a los

cambios bruscos, violencia y crimen, falta de libertad política y de expresión.

(World Bank, 1999).

En abundancia con lo anterior y en la búsqueda de mayores elementos que

permitan definir de la mejor manera el tema, podemos señalar que de acuerdo con

la CEPAL, la noción de pobreza expresa situaciones de carencia de recursos

económicos o de condiciones de vida que la sociedad considera básicos de

acuerdo con normas sociales de referencia que reflejan derechos sociales

mínimos y objetivos públicos. Lo se expresa tanto en términos absolutos como

relativos, así como variables en el tiempo y además en diferentes espacios

nacionales (CEPAL, 2000).

Además de la línea de pobreza, también tenemos la línea de indigencia,

para la cual el nivel de ingresos apenas alcanza para satisfacer los requerimientos

nutricionales básicos de una familia. Por lo que la conceptualización de la pobreza

a partir de los niveles de ingreso, tiene como impedimentos no poder explicar el

acceso efectivo a los bienes y servicios fundamentales, ni a la capacidad de

elección por parte del consumidor y, por lo tanto, revela sólo parcialmente el


13

impacto de la disponibilidad monetaria sobre el bienestar, aunque se supone que

el ingreso permite satisfacer las necesidades fundamentales (CEPAL, 2000).

Por lo que la disponibilidad de ingresos de la mayor parte de la población se

relaciona con los activos que posee y, en particular, con el capital humano

remunerado, incluso si el ingreso no proviene del pago de salarios como en el

caso de los empleos por cuenta propia. Debido a esto, la carencia de ingresos

suficientes está asociada a la carencia del capital humano lo que es necesario

para acceder a ciertos empleos, o a la falta de capital financiero, tierra y

conocimientos gerenciales y tecnológicos para desarrollar una actividad

empresarial (CEPAL, 2000).

Por lo anterior debemos entender, que la pobreza va más allá de la

carencia de ingresos, pues ésta es de carácter multidimensional e incluye lo

económico, lo social y lo gubernamental. En el aspecto económicamente los

pobres están privados no sólo de ingreso y recursos, sino también de

oportunidades. De esta forma tanto los mercados y los empleos a menudo son de

difícil acceso debido a las bajas capacidades y a la exclusión social y geográfica.

Además la poca educación afecta las posibilidades de conseguir empleo y de

acceder a información que podría contribuir a mejorar la calidad de sus vidas. Por

lo que se refiere a la asistencia sanitaria y los servicios de salud resultan

insuficientes, que se suman a la inadecuada nutrición, que tiene como

consecuencia la limitación de las posibilidades de trabajar y desarrollar su pleno

potencial físico y mental.

Además de lo anterior, la situación se complica más debido a la estructura

de sociedades e instituciones que tienden a excluir a los individuos que se

encuentran en pobreza y son excluidos en la toma de decisiones sobre los

direccionamientos del desarrollo económico y social (Global Poverty Report,

2000).

Otra definición de la pobreza, se encuentra relacionada con el grado de

satisfacción de lo que se entiende como las llamadas necesidades básicas


14

consideradas universales y que comprenden una canasta mínima de consumo

individual o familiar (alimentos, vivienda, vestuario, artículos del hogar), el acceso

a los servicios básicos (salud y educación, agua potable, recolección de basura,

alcantarillado, energía y transporte público), o ambos componentes (CEPAL,

2000).

Para mayor abundamiento, es importante revisar el trabajo de Amartya Sen,

quien señala que la pobreza es ante todo es la privación de las capacidades y

derechos de las personas. Esto es la privación de las libertades fundamentales de

que disfruta el individuo para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar.

De esta forma la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades

básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con

el que se identifica la pobreza. Lo que representa un rechazo a la idea de que la

falta de ingreso sea una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de

renta puede ser una importante razón por la que una persona está privada de

capacidades. (Sen, 1983).

De esta forma podemos afirmar que ser relativamente pobre en un país rico

puede ser una gran desventaja desde el punto de vista de las capacidades,

incluso cuando la renta es alta según los parámetros mundiales, ya que se

necesita más renta para comprar suficientes bienes que permitan lograr obtener

las mismas funciones sociales. De esta misma manera al mejorarse la educación

básica así como la asistencia sanitaria no sólo aumenta la calidad de vida del

individuo directamente sino también su capacidad para ganar una renta y librarse,

por medio de su propio esfuerzo, de la pobreza de renta, en este orden de ideas

cuanto mayor sea la cobertura de la educación básica y de la asistencia sanitaria,

más probable es que incluso las personas potencialmente pobres tengan más

oportunidades de vencer la miseria. (Sen, 1983).

Por otra parte al hablar de capacidades, Sen se refiere a las combinaciones

alternativas que una persona puede hacer o ser los distintos funcionamientos que

puede lograr. De esta forma se trata de evaluar a la persona en términos de su


15

habilidad real para lograr funcionamientos valiosos como parte de la vida. Cuando

la evaluación se refiere a la totalidad de la sociedad, a la ventaja social, se toma el

conjunto de las capacidades individuales, como si constituyeran una parte

indispensable y central de la base de información pertinente de tal evaluación

(Sen, 1983).

Por otra parte, debemos reconocer que la pobreza tiene que ver también

con fenómenos como la exclusión social, la cual involucra aspectos sociales,

económicos, políticos y culturales, enmarcados en cuatro grandes sistemas de

integración social:

1. El sistema democrático y jurídico,

2. El mercado de trabajo,

3. El sistema de protección social,

4. Y la familia y la comunidad.

Es así como lo señala el informe de la CEPAL, que al referirse a la

exclusión se plasma que las trayectorias individuales en las que se acumulan y

refuerzan privaciones y rupturas, acompañadas de mecanismos de rechazo, que

en muchos casos son comunes a grupos de personas que comparten cierta

característica (Sen, 1983). Ejemplo de esto es el caso de la discriminación a que

son sometidas las minorías étnicas, las mujeres y los trabajadores extranjeros, la

cual se manifiesta en el desempeño de ciertos oficios, la inmovilidad social y la

baja remuneración salarial.

Por otro lado hay que señalar, lo que se ha dado por llamar pobreza

humana, que se propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), y cuyo enfoque se refiere a la privación en cuanto a tener una

vida larga y saludable; poder acceder al conocimiento; alcanzar un nivel de vida

decente y a acceder a la participación.

Este a diferencia de la definición de pobreza de ingreso, la cual parte de la

privación de un solo factor el ingreso, en razón de que se considera que ese es el


16

único empobrecimiento que interesa o que toda privación puede reducirse a un

denominador común. Es así que, de acuerdo con el PNUD, la pobreza humana

considera que la falta de ingreso suficiente es un factor importante de privación

humana, pero no el único, por lo que no todo empobrecimiento puede reducirse al

ingreso. Entonces si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de

ingreso no puede ser tampoco la suma total de la privación humana (PNUD,

2000).

De esta forma para el PNUD la pobreza está estrechamente ligada al

concepto de desarrollo humano, el cual lo entiendo como un proceso de

ampliación de las opciones de la gente, a través del aumento de sus funciones y

capacidades. Lo que tiene como consecuencia que el desarrollo humano refleja

además los resultados de esas funciones y capacidades en cuanto se relacionan

con los seres humanos. Representa por tanto un proceso a la vez que un fin. Lo

que significa que en todos los niveles del desarrollo las tres capacidades

esenciales consisten en que la gente viva una vida larga y saludable, tenga

conocimientos y acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decente. Pero

en el ámbito del desarrollo humano esto va mucho más allá estableciendo otras

esferas de opciones que la gente considera en alta medida, en las cuales se

incluyen la participación, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los

derechos humanos, todas necesarias para ser creativo y productivo y para gozar

de respeto por sí mismo, potenciación y una sensación de pertenecer a una

comunidad. Por lo que en definitiva, el desarrollo humano se reconoce como el

desarrollo de la gente, para la gente y por la gente. (PNUD, 2000).

En este contexto es el Banco Mundial quien reconoce varias dimensiones y

categorías de la pobreza:

• Pobreza de Capacidades Humanas: Que se refiere a la falta de

posesión de capacidades mínimas que permitan llevar una vida

saludable y productiva.

• Pobreza de Activos e Infraestructura: La falta de activos físicos y


17

financieros que se considera como elementos de pobreza, y que

incluyen bienes como el acceso a servicios básicos como agua y

saneamiento, caminos, electricidad, entre otros.

• Pobreza de Ingreso; Lo que se entiende como un nivel mínimo de

ingresos o gasto que posibilite la compra y consumo de una canasta

básica de bienes como alimentos, vestimenta y electricidad.

• Vulnerabilidad; entendida como el riesgo de ser pobre.

• Pobreza de dignidad e inclusión social.

Con el fin de estructural el conocimiento las definiciones de pobreza han

sido categorizadas en dos tipos: la absoluta y la relativa. Entendidas como

absoluta cuando no se cuenta con el nivel mínimo de bienes necesarios para

sobrevivir. Quienes se encuentran debajo de este nivel son considerados pobres,

y esto no cambia con el tiempo. (Spicker, 1993) De esta manera las necesidades

son independientes de la riqueza de los demás y no satisfacerlas implica una

situación de pobreza en cualquier contexto. Por su parte, en lo que respecta a la

definición relativa, esta considera a la pobreza en términos de su relación con los

estándares de vida que existen en la sociedad, es decir, señalando que la

carencia o falta de algún bien o servicio surge a partir de la comparación con los

demás. Por lo que a manera de ejemplo y para hacer más claro el concepto de

pobreza relativa, podemos señalar por ejemplo, en México los agricultores son

relativamente más pobres que sus similares en Estados Unidos, ya que estos

últimos tienen acceso a un gran número de créditos, a diferencia de lo que ocurre

con los mexicanos. Es así que la definición relativa de pobreza, da más

importancia al tema de la inequidad.

Aunque debemos tener presente que el hecho de que se hable de la

pobreza, ya sea desde un punto de vista absoluto o relativo es indicativo, más

bien, del énfasis en una interpretación sobre la manera en que se forman

socialmente las necesidades.

Partiendo de la polarización entre los enfoques absoluto y relativo sobre el


18

problema de la pobreza, han surgido diferentes críticas, especialmente por parte

de autores como Amartya Sen, en donde se argumenta que, si bien la sociedad

determina ciertas necesidades, no puede negarse la existencia de un núcleo

irreductible de pobreza absoluta, independientemente del nivel de ingresos de

algún grupo referencial. (Sen, 1985).

Por otro lado debemos considerar que además de la clasificación que existe

entre pobreza absoluta y relativa, existen otras definiciones que en el ámbito

académico, se han dado al término pobreza. Ejemplo de lo anterior es el de Paul

Spicker quien identifica once posibles formas de interpretar esta palabra:

necesidad, estándar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridades

básicas, falta de titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase,

dependencia y padecimiento inaceptable. (Sen, 1985).

De esta forma la mayoría de los estudios sobre pobreza se han centrado

casi exclusivamente en los términos de necesidad, estándar de vida e insuficiencia

de recursos. Entendiendo a la interpretación de necesidad como la carencia de los

bienes y servicios materiales requeridos para vivir y funcionar como un miembro

de la sociedad. Más sin embargo, el término estándar de vida no se refiere

exclusivamente a privaciones predeterminadas, sino también al hecho de vivir con

menos ingresos que otras personas. Aunque debemos reconocer que la pobreza

también puede ser interpretada como una insuficiencia de recursos, es decir,

como la carencia de riqueza para adquirir lo que una persona necesita.

Abundando en el tema, organismos internacionales como el Banco Mundial

también han elaborado sus propias definiciones acerca de lo que se entiende por

pobreza. Reconociendo como pobreza una inaceptable privación humana en

términos de oportunidades económicas, educación, salud y nutrición, así como la

falta de empoderamiento y seguridad. (OECD, 2001). Esta definición proporciona

una idea mucho más amplia de lo que podemos entender como pobreza. Como se

mencionó anteriormente, el concepto de pobreza va más allá de indicar la

suficiencia de recursos materiales sino también tiene que estar definido en


19

términos de oportunidades de acceso a dichos bienes y de la capacidad de los

individuos para generarlos. Por lo que insistimos en que el término pobreza debe

ser abordado desde una perspectiva multidimensional.

Esta característica multidimensional se compone de siete elementos

fundamentales que forman parte esencial de la vida humana, que son: 1)

Protección, 2) Política, 3) Socio Cultural, 4) Humana, 5) Economía, 6) Medio

Ambiente y 7) Género. Por ello, la falta de alguno de estos elementos implica la

existencia de algún tipo de pobreza ya sea relativa o absoluta, por ejemplo si una

persona tiene todos los elementos que aparecen en la lista, excepto el relacionado

con el medio ambiente, en ese caso podemos afirmar que esta persona es pobre

con respecto al medio ambiente. Sin embargo, si existe una persona que carece

de todos estos elementos o de la mayoría de ellos, entonces decimos que es una

persona pobre en términos absolutos.

Por otro lado debemos tomar en cuenta que cada uno de estos elementos

está relacionado con los otros elementos, es decir, no podemos hablar de

elementos aislados porque todos se complementan de un modo u otro.

La capacidad económica implica, por tanto, la posibilidad de obtener y/o

ganar un ingreso por medio del cual se puedan consumir o adquirir bienes. Este

elemento también tiene que ver con la posibilidad de tener acceso a recursos

financieros y físicos, es decir, tener acceso a créditos, a insumos para la

producción agrícola, a herramientas, etcétera.

La capacidad humana, por otra parte, se basa en elementos como la

educación, la salud, la nutrición, la vivienda, el agua potable, entre otros. Los

cuales son de gran importancia, ya que implican el mejoramiento del nivel de vida

de las personas. Por lo que las enfermedades y el analfabetismo son barreras al

trabajo productivo, y por ende, al aumento de la capacidad económica. Por su

parte, leer y escribir son habilidades que facilitan la comunicación, lo cual es

crucial para lograr una participación política y social dentro de la comunidad. Por

otro lado, la educación es muy importante, ya que por medio de ésta las personas

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22

públicas como en la determinación de prioridades políticas. Partiendo de esto se

puede afirmar claramente que la privación de libertades políticas básicas y de

derechos humanos es una fuente importante de pobreza.

Con respecto a la capacidad sociocultural implica la posibilidad de participar

como un miembro activo y valioso en la comunidad; es decir, esta capacidad

implica la posesión de un cierto estatus social y de otras condiciones culturales por

pertenecer a una sociedad.

La capacidad relacionada con la protección permite a las personas

mantener su integridad frente a los impactos de tipo económico. Esta capacidad

también implica protección frente a la inseguridad y la vulnerabilidad. Cuando la

pobreza es grande, surge una gran cantidad de riesgos tales como las

enfermedades, los crímenes y las guerras.

Como se ha mencionado, las diferentes dimensiones de la pobreza están

estrechamente relacionadas, es por esa razón que podemos considerare que la

falta o carencia de alguna de ellas afecta a las otras. Como ejemplo podemos

comentar que si una persona no posee suficientes recursos económicos, muy

probablemente no va tener una nutrición adecuada; esto se verá reflejado en el

deterioro de su salud, ya que será más vulnerable a padecer un mayor número de

enfermedades. Lo que le provocara al carecer de buena salud, que no va a ser

suficientemente productiva, y por ende, su ingreso no será suficiente para sus

necesidades. En este sentido es que nos encontramos inmersos en un proceso de

circularidad que lleva a los individuos a no poder escapar de su estado de

pobreza.

De aquí podemos mencionar que resulta fundamental la Cooperación

Internacional. La cual implica una concertación y la realización de acciones con

objetivos comunes y en busca de un beneficio relativo para los mismos. En este

caso se buscaría la cooperación para el desarrollo, que se entiende como el

conjunto de acciones, proyectos, programas o convenios de colaboración

establecidos por dos o más actores internacionales con la finalidad de promover el


23

progreso, fortalecer la capacidad de desarrollo económico y contribuir a elevar el

nivel de vida de la población de la parte receptora, y al mismo tiempo generar

beneficios para la parte oferente (Soria, 2007).

Además de todos los conceptos y definiciones vertidas en este documento,

podemos observar que también consideramos al género y el medio ambiente,

como otra dimensión de la pobreza. En este sentido podemos decir que en

relación con este elemento, cabe mencionar que la inequidad y/o desigualdad de

género tiene que ver con todas las dimensiones de la pobreza, debido a que el

problema de la pobreza no es neutral con respecto al género. (OECD, 2001) No

obstante, en muchos casos las mujeres son mucho más vulnerables a la pobreza.

Lo anterior se agrava ya que en muchas sociedades y culturas existen

prejuicios y discriminación contra las mujeres. Si a esto le agregamos el hecho de

que la pobreza en las mujeres resulta ser más severa que para los hombres,

entonces el problema es más grave. De esta manera las mujeres y niñas que

habitan en hogares pobres, tienen una menor asignación en el presupuesto

familiar. Por lo que, ellas sufren de violencia en una escala mayor, por lo que

tienen un grado más alto de analfabetismo y padecen mayor exclusión política y

social.

En aquellos países, en donde la pobreza es mayor, existe un número

menor de mujeres en puestos políticos en comparación a aquellos países donde

los niveles de vida son más altos. No obstante, podemos verificar que la inequidad

de género es un problema de gran importancia tanto en los países más pobres

como en aquellos con menores niveles de pobreza, con lo que queda claro la

situación de las mujeres en el mundo.

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26

1.2.2. LA POBREZA COMO UN PROBLEMA ÉTICO.

Conviene reconocer que el problema de la pobreza también debe ser

analizado desde un punto de vista ético.

En este tema, Rawls habla del respeto propio reconocido como autoestima.

Y lo hace en dos aspectos. En primer lugar, habla de la opinión de una persona

sobre su propio valor, su convicción con referencia a su concepción del bien, su

proyecto de vida, sea llevado a cabo. Y, en segundo lugar, dice que el respeto

propio pasa por tener confianza en su propia capacidad, dependiendo de sus

propias capacidades de su propia fuerza para realizar las propias intenciones.

(Rawls, 1995) Considerando también la propia valoración que tenemos de

nosotros mismos, para evaluar qué es lo que de cada individuo se espera.

Por otra parte a este respecto, Amartya Sen insiste en que cualquier teoría

de la justicia debe tener como fin el desarrollo de las capacidades. Esto es, para

Sen, son las capacidades las que permiten a los individuos, no sólo hacer sino ser.

De esta forma son las capacidades las que le permiten al individuo ejercer tanto

las libertades negativas como las positivas para lograr ser agentes participativos

en la vida social. En este sentido, la capacidad de las personas los llevaría a

ocupar uno u otro lugar en la sociedad. Dejando de lado el tema del contexto en el

cual cada persona se desarrolla.

Es así que Amartya Sen señala que la economía moderna ha sido

sustancialmente empobrecida por la creciente brecha entre la economía y la ética.

(Rawls, 1995)

Ronald Dworkin, propone, por otra parte, que cualquier distribución debe

tomar en cuenta la integridad de las personas incluyendo la integridad corporal

como el mantenimiento del cuerpo y la conservación de la salud. Esto, quiere

decir, que el combate a la pobreza sería selectivo, solo se ayudara a quienes

actúen con integridad y a quienes hayan logrado mantener la salud, eliminando

plenamente a los grupos más vulnerables.


27

Len Doyal, por su parte, destaca la importancia de la autonomía tanto de

mujeres como de hombres considerándolo como una condición básica, para que

puedan, entre otras cosas, tener la suficiente confianza en sí mismos para desear

actuar y participar en la sociedad o cultura a la que pertenecen.

Por su parte, Onora O´Neill reconoce que, es la pobreza la que sitúa a las

personas en una situación de vulnerabilidad que les impide la posibilidad de

rechazar lo que les ofrecen aquellos que detentan el poder. Por lo que una

sociedad se puede considerar justa cuando se logran implementar políticas de

combate a la pobreza que puedan ser rechazadas por los beneficiarios ya que

esto significaría que tienen otras opciones.

De esta forma, O´Neill, continúa considerando que la pobreza es un estado

de indefensión, por lo que el individuo social no puede hacer más que recibir

aquella ayuda que quieran otorgarle y que provenga de cualquier parte, ya sean

de las organizaciones civiles, organizaciones criminales o bien, el propio Estado.

Cabe en este momento hacer una crítica a esta idea, ya que si se adoptan

posiciones moralistas, desarrollando técnicas para distinguir a los pobres que

merecían ayuda, de los pobres que se consideraban no aptos para recibir estas

ayudas, deberíamos considerar temas tales como, derechos humanos, justicia,

selección, y sobre todo que hacer con aquellos que por su condición quedaran

fuera del programa. Por lo que en realidad el tema no quedaría resuelto.

Aunque cabe señalar que el planteamiento de Rawls, en parte, ayuda,

desde el punto de vista de reconocer que si el individuo cuenta con un proyecto de

vida y confía en su propia capacidad, puede alcanzar altos niveles de desarrollo.

Si al planteamiento anterior se suman las ideas de Amartya Sen, cuando

establece que cualquier teoría de la justicia debe tener como fin el desarrollo de

las capacidades que permitan a los individuos no sólo hacer sino ser, por lo que

resulta indispensable ver el contexto en que se desarrollan las personas. En este

aspecto habría que revisar las políticas públicas existen y si éstas permiten al


28

individuo elegir libremente su campo de acción, sin el temor de quedarse

indefenso, en caso de rechazar lo que ofrece el gobierno en turno.

Por lo señalado en este apartado se podría decir que la pobreza es casi

una condena y un destino. Por lo que, la ayuda prestada desde el gobierno será

entendida como una concesión o dadiva que se les dará a aquellos que lo

merezcan.

1.2.2.1. LA LIBERTAD EN EL TEMA DE LA POBREZA.

Como ya se planteo en el apartado anterior, resulta inevitable caer en el

análisis de la libertad y sus consecuencias en materia de pobreza, por lo que

procederemos a realizar una rápida revisión de este tema.

De acuerdo con Rawls, las libertades básicas de los individuos, son la

libertad política que se traduce en los derechos de votar y ser votado; la libertad

de expresión y de reunión que entendemos como la garantía de poder decir y

expresar lo que se desea y de hacerlo en cualquier lugar y ante cualquier

auditorio, sin temor de ser perseguido por ello; la libertad de conciencia y de

pensamiento que hace referencia al culto de cada persona, así como la posibilidad

de discernir de las ideas de los demás; la libertad de la persona que se traduce a

no estar sujeto a ningún tipo de violencia o servidumbre; el derecho a la propiedad

personal que no es otra cosa que la posibilidad de tener patrimonio, y la libertad

respecto al arresto y detención arbitrarios que hace referencia a lo que se conoce

como estado de derecho (Rawls, 1995).

Estas libertades básicas, son parte de la estructura de garantías

individuales en la mayoría de los países occidentales que se sujetan a un régimen

democrático electoral. Aun que es conveniente mencionar que estas libertas se

garantizan, hasta en tanto, la seguridad de la nación o la del sistema, no se vea en

peligro.

Dentro de las peculiaridades de la vigencia de estas libertades, debemos


29

hacer notar que para el caso la libertad de adquirir no siempre se traduce en la

libertad de tener, ya que como se entenderá, es un juego mucho más complejo

que si bien todos tenemos el derecho de poseer aquello que deseamos, esta se ve

restringida por la imposibilidad económica de poderlo hacer que esa posibilidad

sea una realidad. La libertad entonces se convierte en un hecho inmaterial y

abstracto.

El sentido positivo de la palabra libertad se deriva del deseo que tienen los

individuos de ser sus propios amos, es así que el deseo es un campo fértil para

afianzar la idea de la libertad. De esta forma el desear actuar por sí mismo es una

aspiración que filósofos y teóricos han utilizado para argumentar que la libertad se

centra en un aspecto emocional del querer ser, antes que en el aspecto objetivo

del poder ser.

Por otro lado es Erich Fromm quien analiza aquellos factores dinámicos

existentes en la estructura del carácter del hombre moderno que le aceptar y en

última instancia desear abandonar la libertad en aquellos países fascistas y

autoritarios, hablando de la libertad como un problema de carácter psicológico.

El autor se pregunta por qué, si los países occidentales centraban sus

esfuerzos en alcanzar la libertad en detrimento de las cadenas económicas,

políticas y espirituales que limitaban a los hombres. Porque es posible que en una

determinada situación estos se alinearan junto a los enemigos de la libertad

cuando ésta había sido ganada y les era preciso defender los privilegios recién

adquiridos. (Fromm, 2003).

Concluyendo que la amenaza más seria para nuestra democracia no es la

existencia de los Estados totalitarios y extranjeros, si no por el contrario, es la

existencia de nuestras propias actitudes personales que se refleja en nuestras las

instituciones que en el caso de esos países, han otorgado la victoria a la autoridad

exterior y estructurado la disciplina, la uniformidad y la dependencia respecto de El

Líder. Por lo tanto, la responsabilidad recae en nosotros mismos y en nuestras

instituciones (Dewey, 1946). Recordemos nuevamente que la pobreza no viene


30

por la disminución de las riquezas, sino por la multiplicación de los deseos (Platón)

y si el pensamiento que se deje engañar a sí mismo, guiándose por el deseo, no

ayudará, entonces habría que revisar la orientación de los deseos.

Por otra parte es Hobbes quien considera que la voluntad de poder y la

hostilidad son fuerzas motrices del hombre que se explican por medio del deseo

de tener, que es común a todos, y que al percibir la existencia de escases, resulta

evidente la utilización de la fuerza para garantizar el disfrute actual y futuro de los

satisfactores en cuestión.

Si bien esos vínculos son orgánicos en el sentido de que forman parte del

desarrollo humano e implican una falta de individualidad, también otorgan al

individuo seguridad y orientación. Por lo que es la sociedad la que debe moderar

estos impulsos, ya que los impulsos reprimidos se transforman en tendencias que

poseen un valor cultural y que, por lo tanto, llegan a constituir la base humana de

la cultura.

Fromm afirma en esta tesitura, que el campo de las relaciones humanas, en

el sentido de Freud, es similar al mercado, ya que se presenta como un

intercambio de satisfacciones de necesidades biológicamente dadas, en el cual la

relación con los otros individuos es un medio para un fin y nunca un fin en sí

mismo… Aunque existen necesidades comunes a todos, como el hambre, la sed,

el apetito sexual, aquellos impulsos que contribuyen a establecer las diferencias

entre los caracteres de los hombres, como el amor, el odio, el deseo de poder y el

anhelo de sumisión, el goce de los placeres sexuales y el miedo de este goce,

todos ellos son resultantes del proceso social. De tal forma que las inclinaciones

humanas más bellas, así como las más repugnantes, no forman parte de una

naturaleza humana de manera natural, sino que resultan del proceso social que

crea el hombre. (Fromm, 2003).

Por lo que, dice Fromm que el individuo debe decidir en torno a dos

caminos, el primero uno que conserve sus libertades y el otro en el que tendrá que

renunciar a estas libertades en busca de algunas forma de seguridad. En cualquier


31

caso este proceso se ve reforzado con educación. De esta forma en el segundo

camino se tiene como consecuencia un incierto número de privaciones y

prohibiciones.

En otro orden de ideas, es la insignificancia del individuo la que en nuestros

tiempos que nos consigna no solamente a nuestra papel como hombre de

negocios, empleado o trabajador, sino también a un papel de consumidor o

cliente.

De esta forma, es la propaganda moderna la que no se dirige a la razón

sino a la emoción. Como todas las formas de sugestión hipnótica, procura influir

emocionalmente sobre los sujetos, para someterlos luego también desde el punto

de vista intelectual.

Regresando a la educación, señala el Profesor Yunus quien es un

banquero y economista de Bangladesh, desarrollador del concepto de microcrédito

(ideado por el pakistaní Dr. Akhter Hameed Khan). Fundador del Banco Grameen,

fue galardonado con el Premio Príncipe de Asturias de la Concordia en 1998,

Premio Internacional Simón Bolívar en 1996 y 2006 y con el Premio Nobel de la

Paz por su lucha para lograr una economía justa para las clases pobres. Y quien

afirma que las mentalidades se forman en las aulas. Ahí se produce el proceso de

formación de la estructura mental, por lo que es necesario ayudar a los alumnos

de modo que puedan formar su propio pensamiento. Las universidades pueden

ser lugares ideales para la innovación en las ideas y las prácticas.

1.2.4. IGUALDAD Y POBREZA.

Ahora bien ha llegado el momento de reflexionar sobre el tema de la

igualdad. Este es un concepto que se puede enfocar desde distintos ángulos. Ya

que el hacerlo así, nos permitirá afianzar argumentos que nos permitan

fundamentar teóricamente la conveniencia de ciertas prácticas para que las

sociedades permanezcan.


32

Robert Nozick por su parte establece que la justicia es ajena a la igualdad,

ya que cualquier principio de distribución impide que los hombres ejerciten su

libertad. Por lo que, cualquier modelo de distribución tiene que obedecer a las

siguientes reglas:


principio de la justicia en la adquisición tiene derecho a esa

pertenencia.


principio de justicia en la transferencia, de algún otro que tenía el

derecho a ella, tiene el derecho a la pertenencia.

3 Nadie tiene derecho de tener una pertenencia si no es por la

aplicación de 1 y de 2.

Por lo que al hablar de la justicia, Nozick rechaza lo que llama principios

pautados de distribución, como pueden ser el mérito, las necesidades, etcétera, ya

que le parece que impiden las transacciones voluntarias. Está convencido de que

es el libre juego de la oferta y la demanda, (la mano invisible del mercado) y la

economía basada en la competencia, la que actúa para regularán las cosas y

colocarán a cada cual en su lugar. Por lo que la pobreza, entonces, no debe ser

materia de atención por parte del Estado ni del mercado de manera especial, ya

que se atenta contra la libertad individual de los seres humanos. Por lo que

concluye que la igualdad es ajena a la justicia, y la igualdad limita el ejercicio de la

libertad.

Estos planteamientos, como es evidente, sustentan la idea de que la

desigualdad social es inevitable y que la existencia de grupos económicamente

débiles, en la sociedad es algo natural porque se basa en la posibilidad de los

seres humanos de ser libres y de hacer exactamente aquello que desean.

Por otra parte, Fredrich A. Hayek, sustenta la idea del egoísmo como

elemento central en la búsqueda de la igualdad social, ya que afirma que cuando

buscamos una justificación para las demandas de igualdad, encontramos que


33

descansan en la envidia que los hombres más exitosos provocan sobre aquellos

que no lo son. (Hayek, 1978).

Refiriéndose a la tendencia actual de premiar ese deseo de envidia, al

disfrazarlo en un papel celofán de justicia social y el cual ve como una seria

amenaza de la libertad. Señalando que la envidia es una de las fuentes de

descontento que una sociedad libre puede eliminar.

De esta forma y al decir de Hayek, es la envidia el motor de la lucha por la

igualdad social (que como ya se dijo corrompe la libertad). Por lo que la envidia se

entiende como la acción de quienes han sido marginados intenten “jalar” a

aquellos que han sido favorecidos hacia “abajo” del estamento social.

Vistas así las cosas, la envidia particular es por tanto, un objeto de rivalidad

y competencia entre los hombres. Por su parte Rawls supone que es posible hacer

comparaciones interpersonales en términos de libertad y oportunidad, de salario y

bienestar. De esta forma se puede pensar que la envidia es la propensión a ver

con hostilidad el bien mayor de los otros aun cuando el hecho de que los otros

estén mejor no disminuya la posición. Por lo que se envidia a las personas cuya

situación es superior a la propia, pero además, deseamos que sean privados de

los beneficios aun si se tiene que dejar celosos de sus circunstancias mejores y

generar cierta ansiedad que los lleva a tomar precauciones contra acciones

hostiles provocadas por la envidia.

De esta forma, esta clase de envidia es colectivamente perjudicial, por lo

que el individuo que envidia a otro está dispuesto a hacer cosas que empeoren las

situaciones de ambos, sólo para que la diferencia entre ellos se reduzca.

Desde otro ángulo, al analizar el asunto de la envidia, Immanuel Kant

reconoce que se trata de uno de los mayores vicios de la humanidad, pero

también afirma que la igualdad puede menoscabar la propiedad privada, más sin

embargo no la libertad.


34

Fromm señala al referirse al egoísmo, que es una forma de codicia. Por lo

que lo considera como un pozo sin fondo que agota al individuo en un esfuerzo

interminable para satisfacer la necesidad sin alcanzar nunca la satisfacción. Por lo

que el egoísta nunca deja de estar angustiosamente preocupado de sí mismo, se

halla siempre insatisfecho, inquieto, torturado por el miedo de no tener bastante,

de perder algo, de ser despojado de alguna cosa. Se consume de envidia por

todos aquellos que logran alguna cosa o por todos aquellos que logran algo más.

Y si observamos aún más de cerca este proceso, especialmente su dinámica

inconsciente, hallaremos que el egoísta, en esencia, no se quiere a sí mismo sino

que se tiene una profunda aversión.

Por lo que este individuo, que se desprecia, que no está satisfecho de sí, se

halla en una angustia constante con respecto a su propio yo. No posee, por tanto,

seguridad interior que proviene del cariño genuino y de la autoafirmación. Debe

preocuparse de sí mismo, debe ser codicioso y quererlo todo para sí, puesto que,

fundamentalmente, carece de seguridad y de la capacidad de alcanzar la

satisfacción.

A decir de Fromm, el egoísmo está fundado en la carencia de

autoafirmación y amor hacia el yo real, es decir, hacia todo el ser humano

concreto junto con sus potencialidades. Por lo que el hombre egoísta, parece

hallarse impulsado por su propio interés, pero en realidad su yo total, con sus

concretas potencialidades, se ha vuelto un instrumento destinado a servir los

propósitos de aquella misma máquina que sus manos han forjado. De este modo

puede haberse perdido por completo la espontaneidad y la verdadera

personalidad.

Por otra parte, hay que reconocer que hay mecanismos de evasión que

poseen significado cultural y cuya comprensión constituye una premisa necesaria

del análisis psicológico de fenómenos sociales tales como la democracia moderna.

Uno de ellos es el autoritarismo que se entiendo como la tendencia a buscar

nuevos vínculos secundarios como sustitutos de los primarios que se han perdido.


35

A este respecto, las formas más nítidas de este mecanismo se pueden

observar en las tendencias compulsivas hacia la sumisión y la dominación y con

mayor precisión, en los impulsos sádicos y masoquistas tal como existen, aunque

en distinto grado, en las personas normales y en la neurótica, respectivamente. Es

así que las formas más frecuentes en las que se presentan las tendencias

masoquistas están constituidas por los sentimientos de inferioridad, impotencia e

insignificancia individual.

De esta forma es posible encontrar a personas que se complacen en

dirigirse acusaciones y críticas tan graves, que hasta sus peores enemigos

difícilmente se atreverían a formular. Hay otras, como ciertos neuróticos, que

tienden a torturarse con pensamientos y ritos de carácter compulsivo.

A este respecto Fromm, señala que para el carácter autoritario existen, dos

tipos involucrados: los poderosos y los que no lo son. Su amor, admiración y

disposición para el sometimiento surgen inmediatamente en presencia del poder,

independientemente de donde proceda. Explicando que el poder los fascinan, no

en tanto que defiende algún sistema determinado de valores, sino simplemente

por lo que es, porque es poder. Por otra parte su apego se dirige de una manera

automática hacia el poder, así las personas o instituciones que carecen de él son

inmediatamente objeto de su desprecio. La sola presencia de personas indefensas

hace que en él surja el impulso de atacarlas, dominarlas y humillarlas.

Por otro lado, en el caso de las personas que se oponen a toda especie de

autoridad a causa de su extrema independencia. Estas personas presentan un

aspecto exterior de individuos que, en función de su fuerza e integridad íntimas,

luchan contra todos aquellos poderes que obstruyen su libertad e independencia.

Sin embargo, esencialmente, la lucha del carácter autoritario contra la autoridad

no es más que desafío. Es por tanto, un intento de afirmarse y sobreponerse a sus

propios sentimientos de impotencia, combatiéndolos, sin que por eso

desaparezca, consciente o inconscientemente, el anhelo de sumisión.

Sin embargo, Hobbes (Hobbes, 1651) reconocía que el apetito de poder no


36

posee ningún carácter demoníaco, sino que constituye una consecuencia

perfectamente racional del deseo humano de placer y seguridad.

Por otra parte, Thomas Nagel (Nagel, 1991), expresa, que en el debate

político, es posible reconocer cuatro tipos de igualdad: política, legal, social y

económica.

Señalando además, que las personas tienen dos clases de recursos

clasificados en personales e impersonales. Los primeros son aquellos que la gente

controla, como por ejemplo, sus capacidades físicas y mentales, sus talentos y su

salud. Por lo que estos recursos son importantes para que una persona logre

llevar a cabo sus proyectos y sus metas. Por su parte, los recursos impersonales

son aquellos que se encuentran en el medio ambiente que se encuentra alrededor

de las personas y pueden poseerlos o transferirlos. Ejemplo de estos son el

dinero, la tierra, la materia prima, los inmuebles y los derechos legales. En este

orden de ideas, los impuestos redistributivos reducirían la desigualdad de los

recursos, tanto personales como impersonales.

Partiendo de lo anterior, Dworkin intenta conciliar la libertad con la igualdad

cuando sostiene que los liberales aceptan dos principios: El primero implica que

las personas tengan, diferentes grados de bienestar siempre y cuando las

elecciones genuinas que han hecho sean más o menos costosas o benéficas para

la comunidad, medidas por lo que otras personas quieren de su vida. Por lo que es

indispensable el mercado. El segundo señala, que las personas no tengan

diferente grado de bienestar por el hecho de tener diferentes capacidades para

producir lo que otros quieren, o que hayan sido favorecidos por la suerte. Lo que

significa que el mercado debe ser corregido para que las personas se acerquen

más a la distribución de los recursos a la que podrían llegar de haber tenido

ciertas diferencias de las ventajas iniciales, la suerte y las capacidades inherentes.

(Dworkin, 1981).

1.2.3. CÓMO SE MIDE LA POBREZA.


37

En el tema de los conceptos que determinan una definición de pobreza se

estableció que existen lo que podemos reconocer como dos vertientes de

conceptos sobre el tema, por una parte los conceptos de tipo ético y económico, y

por la otra aquellos absoluto y relativo. Aunque no existe una separación entre

ambas vertientes ya que ambas parten de la noción de que la pobreza es un

estado de privación, en el cual se impide o limita el acceso a un estado ideal o

normativo que muchas de las veces se denomina como estándar o nivel de vida.

De la misma forma, podemos establecer que ambas vertientes no se

desarrollan de manera excluyente, de tal manera que la definición de pobreza esté

sujeta a ser más de un concepto que del otro. Es decir, que la pobreza no es un

concepto que pueda definirse más en términos éticos a expensas de lo económico

o viceversa, e igualmente que pudiera hacerse como un concepto más absoluto o

más relativo. Por lo que, lo ético y lo económico, así como lo absoluto y relativo,

de la pobreza son espacios que comprenden elementos que determinan la idea

que se formula de este problema social, y no debe soslayarse la importancia de

uno a favor de otro debido a la interpretación o idea que se quiera formular sobre

la pobreza.

De esta forma debemos entender que ambas vertientes sobre la pobreza

pertenecen más a dos niveles de análisis u observación, que a dos nociones

indiferentes la una de la otra sobre el mismo problema.

Cabe recordar en este momento, que las acciones, los recursos y la forma

en que se gestionan recursos por medio de la política social depende en gran

medida en la forma en cómo se conceptualiza y se define la pobreza, por tanto,

habiendo analizado lo anterior, lo que resta es analizar como se conoce cuáles y

cómo son las magnitudes de la pobreza, lo que se conoce como medir la pobreza.

Es así que, por magnitud nos referimos a las dimensiones que tiene la

pobreza en el bienestar de los individuos, y no como si la pobreza fuera un

fenómeno que está ahí, en espera de que se le acerque el patrón de medida,

como a una distancia se le aplica un metro, para saber su magnitud. (Comité


38

Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005), al respecto Lister, señala que la

medición de la pobreza provee las evidencias necesarias para llamar a los

gobiernos y la sociedad en general a tomar acciones para eliminar este situación

como un imperativo moral y político, por lo que es indispensable la información

sobre la extensión y severidad de la pobreza y cómo afecta ésta a diferentes

grupos de la sociedad. (Lister, 2004).

Es importante aclarar que al discutir sobre la medición de la pobreza es

importante establecer claramente la relación entre los conceptos de pobreza,

marginación y distribución del ingreso.

Estos conceptos no son la misma cosa, en tanto que se desarrollan de

manera independiente y sus significados no coinciden plenamente, (Boltvinik,

2001) por lo que nos dedicaremos exclusivamente a la medición de la pobreza.

Para resolver este problema, el llevar a cabo la medición de la pobreza

debemos solucionar primero tres preguntas esenciales en la definición o elección

de una metodología de medición: ¿qué indicadores se utilizarán? ¿Cuál es el

parámetro o estándar de pobreza? y ¿cuál es la unidad de análisis? (Lister, 2004).

Los indicadores corresponden a las variables que se determinan como

relevantes para elaborar una descripción de las condiciones de vida de las

personas, pudiendo existir indicadores de vivienda, alimentación, educación,

vestido, etc.

Esa aquí en donde toma importancia el concepto de pobreza, puesto que si

se considera que lo importante para establecer un nivel de vida son las

capacidades y funcionamientos de un individuo, entonces los indicadores habrán

de reflejar esta orientación considerando los estados de existencia que realmente

llegan a realizar las personas, en vez de focalizarse en los bienes y servicios a los

que tienen acceso.

Por otro lado, si la pobreza es solamente definida en términos materiales


39

del nivel de vida, entonces los indicadores más apropiados serán el ingreso y el

gasto de las personas, entre otras variables económicas importantes.

Regresando con Lister, ambos elementos resultan importantes puesto que

si solamente se mira al ingreso y las variables económicas, puede darse el caso

de una familia donde una pérdida o disminución del ingreso se vea compensada

con otras fuentes de ingresos no monetarios que resultan en un mismo nivel de

vida antes y después del cambio en la situación económica; y en el caso contrario,

si se mira al nivel de vida solamente como función de las realizaciones, se podría

desconocer el costo real de la experiencia de la pobreza. De madera alternativa,

por las complejidades técnicas que conlleva la medición del ingreso, con

frecuencia se utiliza el gasto de las personas como una mejor medida que se

acerque al nivel de vida. (Lister, 2004).

No obstante, los indicadores no son suficientes para realizar la medición

correcta de la pobreza, por lo que resulta necesario convertir los indicadores en

una estimación de la pobreza a través de su comparación con un estándar de

pobreza, el cual, en un momento determinado, representa un nivel en donde

podemos definir quién es pobre y quien no lo es. (Lister, 2004).

Por otra parte, debemos considerar que dependiendo de la metodología

utilizada, la definición del estándar de pobreza varia en su elaboración y

contenido, por lo que cada metodología puede implicar un estándar diferente, el

que, por lo tanto, significa un nivel de pobreza distinto.

Al decir de Lister, en la definición de un estándar de pobreza, resulta un

trabajo en donde pueden participar de manera combinada los profesionales, la

sociedad civil involucrada y los propios involucrados por medio de encuestas, así

como la formación de consensos sobre la pobreza. (Lister, 2004).

Entendiendo el conocimiento profesional como aquel que se caracteriza por

dar respuestas que buscan ser objetivas y por la elaboración de metodologías

precisas para establecer quien puede ser considerado como pobre. Mientras que


40

las otras dos fuentes, son más subjetivas y con frecuencia tienden a establecer un

umbral de pobreza específico, sino una idea sobre las necesidades de los

individuos para tener acceso a la calidad de vida.

Por su parte, entendemos como unidad de análisis en donde se refiere a si

la pobreza se estima con relación a indicadores individuales o de familias u

hogares completos.

Usualmente las mediciones de pobreza se pueden desagregarse por

ambas unidades de análisis, aunque sin embargo, es muy importante que se

consideren diversos factores determinados por la convivencia dentro del hogar y

que influyen necesariamente en el bienestar de los individuos esto en razón a que

al interior de los hogares los individuos comparten el consumo de varios bienes y

servicios, lo que se refleja en la medición del bienestar si es que se considera una

medición per cápita o por el total del ingreso o consumo del hogar. (Lister, 2004).

Por lo tanto, toda metodología empleada en la medición de la pobreza, sea por

hogares o individuos, se compone de los elementos enunciados por Lister y

determinan el resultado de la estimación que se logre hacer de la pobreza.

De esta forma y como lo expresa Dieterlen, ya que la información obtenida

es el material importante para la implantación de políticas para la solución de este

problema, la elección de un método para medir la pobreza puede tener

repercusiones peligrosas si los estándares de pobreza dejan sin asistencia a

personas que realmente la necesiten. (Dieterlen, 2003).

Ahora bien, además de los problemas que plantean estos

cuestionamientos, también debemos considerar los problemas que acarrea como

son: la inevitable inexactitud de la información, en ocasiones capaz de cambiar

diametralmente la percepción de lo que se quiere medir, también las dificultades

para agregar la información de los individuos, a escala de hogares, comunidades,

regiones o del país entero, así como las carencias a nivel individual o familiar.

(Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).


41

De esta forma podemos observar que el problema de la definición de la

pobreza es complejo, no solo en la definición de una metodología a utilizar, sino

también que la información obtenida no siempre es la más fiable para conocer la

realidad del nivel de vida y la situación de pobreza de las personas.

Desde el punto de vista de Boltvinik, los principales puntos de desacuerdo

en la elección de una metodología de medición de la pobreza son:

a) Los criterios para la fijación de las normas que separan a los pobres de

los no pobres, es decir, los estándares de pobreza; y

b) El carácter multidimesional o unidimensional de los indicadores elegidos

para las mediciones. (Boltvinik, 2001).

Con relación al carácter de los indicadores podemos establecer que son

multidimensionales cuando se combinan indicadores de bienestar en dimensiones

múltiples, como pueden ser recursos económicos y capacidades, en un índice

único (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005). Mientras que los

criterios para la fijación de los estándares de pobreza varían de acuerdo con las

distintas metodologías. Por lo que Boltvinik, realiza una comparación de los

métodos más utilizados de acuerdo al enfoque y procedimientos de cada uno de

ellos.

El primer método es el conocido como el método de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI) que es una metodología de tipo social la cual consiste en

definir un mínimo en cada necesidad y calcular la población debajo de cada uno

de ellos por ejemplo, analfabetismo, agua, situación nutricional, etc., y conduce a

listas fragmentarias de brechas específicas de cada necesidad. (Boltvinik, 2001).

Por lo que en términos generales, de lo que se trata es comparar la

situación de cada hogar estudiado, en cuanto a un grupo de necesidades, con una

serie de normas que expresan el nivel mínimo debajo del cual se considera

insatisfecha determinada necesidad. Por medio de este método podemos


42

identificar diversas variantes que dependen del número de necesidades

analizadas en cada medición; así, la variante restringida tradicional sólo incluye

necesidades como vivienda, servicios en la vivienda y asistencia escolar de los

menores. (Boltvinik, 2001).

Este autor amplía el número de necesidades tomadas en cuenta y elabora

un orden de estratificación de los grupos de pobres, a lo que dio por denominar

como método de variante restringida mejorada.

Otra variante es la generalizada y ésta comprende indicadores de todas las

necesidades básicas y es el método utilizado por Townsend y Lansley.

El método de NBI fue utilizado en México entre 1980 y 1982 en las

investigaciones de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas

Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) sobre necesidades esenciales en

México.

Dicho método considero como pobres a aquellos hogares que tienen una o

más necesidades básicas insatisfechas, y por tanto también a todos los miembros

de dichos hogares. Por lo que resulta importante la selección de las necesidades

contempladas y la definición de los criterios mínimos, así como cuantas

necesidades básicas insatisfechas definen la situación de pobreza. (Boltvinik,

2001).

Al decir de Boltvinik, este método usualmente elige indicadores de como

vivienda inadecuada o improvisada, abastecimiento inadecuado de agua, carencia

de sistemas para la eliminación de excretas, inasistencia a la escuela primaria de

los menores, y un indicador del tipo indirecto de los ingresos del hogar que asocia

el nivel educativo del jefe de éste con la tasa de dependencia económica del

mismo. (Boltvinik, 2001).

Estos indicadores en América Latina se define en la propiedad de activos

de consumo (vivienda) o de los derechos de acceso a servicios gubernamentales


43

(agua, eliminación de excretas y educación primaria), por lo cual implícitamente se

deja de tomar en cuenta a las demás fuentes de bienestar, como el ingreso

corriente; los niveles educativos, habilidades y destrezas para el trabajo; el tiempo

disponible para la educación, la recreación, el descanso y las labores domésticas;

y los activos no básicos o la capacidad de endeudamiento. (Boltvinik, 2001).

Además del anterior, otro método de medición es el método de Línea de

Pobreza (LP). El cual se clasifica como un método de carácter monetario dado que

utiliza como principales indicadores de bienestar el ingreso corriente o el consumo

de las personas y los hogares. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005).

Es importante señalar aquí, que existen dos tipos de canastas de

satisfactores: las normativas y las observadas o empíricas. Es importante

comentar que se definen dos tipos de canastas: las normativas que señalan lo

requerido para satisfacer las necesidades básicas, y las empíricas que suelen ser

la descripción de los patrones de consumo de algún estrato social o de todos los

hogares de un país.

El método de Líneas de Pobreza, en términos generales, define el

procedimiento de su metodología en la construcción de una canasta normativa, de

satisfactores (alimentación, vivienda, etc.), calculando su costo, y por medio de la

utilización del coeficiente de Engel (porcentaje del gasto que se dedica a

alimentos), transformar ese costo en una línea de pobreza total.

Esta línea de pobreza nos permite incorporar un concepto más amplio de

pobreza y combinar la Variante Restringida Mejorada de Necesidades Básicas

Insatisfechas con la Canasta Normativa Generalizada y la Línea de Pobreza

Modificada para alcanzar un indicador que pueda reflejar tanto aquello que las

personas necesitan como lo que perciben que requieren. (Dieterlen, 2003).

En este método el ingreso o consumo de los hogares o individuos se

compara con la línea de pobreza para definir si estos son pobres o no. Boltvinik


44

considera que la limitación principal de este método es que considera que la

satisfacción de necesidades básicas depende solamente del ingreso o del

consumo por lo que, no toma en cuenta otras fuentes de bienestar como el acceso

a servicios o bienes gubernamentales de carácter gratuito o subsidiados así como

los activos acumulados que proporcionan servicios de consumo básico, además

de otras fuentes que de igual forma no toma en cuenta el método de NBI.

(Boltvinik, 2001).

Por ello, Boltvinik considera a ambos métodos, el de NBI como el de LP,

que son parciales en su medición de la pobreza y elabora una propuesta propia

que se conoce como Método de Medición Integrada de la Pobreza (MMIP) que es

un hibrido de los anteriores, en el cual se identifica la satisfacción de algunas

necesidades por NBI (especialmente aquellas cuyo acceso es a través de bienes

públicos y/o semipúblicos) y el resto a través de LP, esto es, las necesidades cuya

satisfacción deriva de acceso a los mercados para su obtención. (Hernández L.,

2005).

Sin embargo, el método de LP es el que tiene un uso más extendido y por

tanto el que describiremos con mayor detalle.

De esta forma el método de LP parte de la elaboración o construcción de

una canasta que incluye todos los satisfactores que se consideran relevantes para

establecer una definición de pobreza.

La cual, debe estar conformada por: una lista de rubros en donde se

consideren las cantidades requeridas de cada uno de ellos en el período

estipulado, los precios unitarios de cada rubro, el costo de cada rubro, y el costo

total de la canasta. (Boltvinik, 2001).

En el caso de México existen dos referentes de canastas normativas. La

primera es la que elaboró COPLAMAR en 1981 y que recibió el nombre de

Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales (CNSE). La cual incluía entre

otros, los rubros de alimentación, vivienda, cuidados básicos de la salud e higiene,


45

cultura y recreación básica, transporte y comunicaciones, vestido y calzado, y

pequeñas partidas para presentación personal, y calculó su costo anual promedio

para un hogar típico de 4.9 miembros a precios de 1981. (Hernández L., 2005).

La segunda canasta normativa fue elaborada por el Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Comisión Económica para

América Latina (CEPAL) en 1992, la cual solo contemplo el rubro de alimentación

y fue creada con base en la estructura de consumo de 1989, pero para su

valoración monetaria se utilizaron los costos unitarios de los alimentos reportados

en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del año

1992. (Székely y Rascón, 2005) ha esta canasta normativa se le conoce con el

nombre de Canasta Básica Alimentaria (CBA).

Partiendo en esto se desarrollaron diversas variantes metodológicas en

cuanto al uso de líneas de pobreza.

De esta forma en términos generales, el valor monetario de las canastas

normativas se estableció como umbral de pobreza, es decir, que los individuos u

hogares cuyo ingreso es menor al costo de la canasta normativa se consideran

como pobres. En la CNSE, utilizada por COPLAMAR, los rubros de alimentación,

vivienda y algunos gastos menores en salud, higiene y material educativo básico,

conforman lo que COPLAMAR denominaba como canasta submínima (CSM), el

costo de la cual determina la línea de pobreza extrema. (Hernández L., 2005)

En el caso de la metodología de INEGI y CEPAL utilizada en 1992, el valor

monetario de la CBA es la línea de pobreza extrema, y para el costo de

satisfacción de necesidades básicas no alimentarias, se estima un presupuesto de

consumo privado igual al doble del presupuesto básico en alimentación (valor de

la CBA) para áreas urbanas, y un factor de 1.75 para áreas rurales. (CEPAL-

INEGI, 1993).

Al utilizar el valor monetario de la CBA como umbral de pobreza, que en el

caso de la metodología de INEGI y CEPAL se denomina como pobreza extrema,


46

lo que en realidad se estableció, es un umbral de pobreza que sólo toma en

cuenta las necesidades alimentarias de los hogares.

Es así que, INEGI y CEPAL utilizan como unidad de análisis los hogares y

como indicador principal el ingreso per cápita en ellos. Por lo que se considera

como pobre extremo al hogar (y a todos sus integrantes) cuyo ingreso per cápita

no es el suficiente para comprar todos los bienes de la canasta alimentaria, es

evidente que solamente se considera la insatisfacción de las necesidades

alimentarias de esos hogares.

No obstante, también consideran un factor de expansión de la canasta

alimentaria con el cual se incluyen necesidades no alimentarias para la fijación de

una línea de pobreza la cual denominan como pobreza intermedia o de hogares

pobres en niveles intermedios. (CEPAL-INEGI, 1993).

Por lo que queda claro que el solo valor de la canasta alimentaria resulta

insuficiente para construir una línea de pobreza que se refiera al total del ingreso o

el consumo de los hogares, es decir, no cumple con el propósito, sino además

considera otras necesidades básicas no alimentarias. (Comité Técnico para la


De esta forma, podemos señalar que el procedimiento más común para

construir una línea de pobreza total, es el de multiplicar el valor de la canasta

alimentaria por un factor de expansión que es el inverso del coeficiente de Engel.

El cual representa la proporción del gasto que un hogar realiza en alimentos en

relación con el gasto total o el ingreso total del hogar, y recibe su nombre en honor

del estadístico alemán Ernst Engel (1821-1896).

De acuerdo con Engel, la proporción del gasto alimentario del gasto total de

un hogar es la mejor medida del nivel material de vida de una población ya que

esta proporción (el coeficiente que lleva su nombre), en tanto el ingreso de un

hogar es menor, es decir, es más pobre, resulta mayor puesto que se destina una

proporción mayor del gasto total a la alimentación. (Zimmerman, 1932).


47

Este enunciado es conocido como la ley de Engel.

Sin embargo, esta relación indirectamente proporcional entre el coeficiente

de Engel y el ingreso es una relación ceteris paribus (siendo las cosas igual), a lo

que se refiere, que sólo se mantiene mientras que los precios y las preferencias de

consumo se mantengan constantes. (Aguirregabiria, V.)

De esta manera es posible establecer que la línea de pobreza total, ZT, se

compone de dos elementos: un componente de necesidades básicas alimentarias,

ZA, y otro componente de necesidades básicas no alimentarias, ZNA, las cuales

pueden comprender rubros como la salud, educación, vestido, vivienda, etc., por lo

que: ZT = ZA + ZNA. Dado que el componente alimentario está definido por el

valor de la canasta alimentaria y si consideramos la definición del coeficiente de

Engel podemos decir que: ZNA = ZT(1 – E); donde E es el coeficiente de Engel

del hogar cuyo ingreso es igual al valor de la canasta alimentaria.

De tal manera se concluye que la línea de pobreza total, ZT, es igual al

cociente del componente de necesidades básicas alimentarias o lo que es igual al

valor de la canasta alimentaria, entre el coeficiente de Engel, E. por lo que

tenemos que ZT = ZA / E; lo que es igual a decir que ZT = (ZA)(E-1), el valor de la

canasta alimentaria multiplicada por el inverso del coeficiente de Engel o factor de

expansión.

Por otra parte, es necesario mencionar que existen otras variantes de

líneas de pobreza como la utilizada por Banco Mundial, bajo la cual una persona

es considerada como pobre extremo si su ingreso promedio diario es menor a un

dólar estadounidense, y en la categoría de pobre si el mismo es menor de dos

dólares por día. Otro caso es el de la Unión Europea donde se considera pobre a

quien obtiene un ingreso inferior al 50% del ingreso promedio per cápita del país

en cuestión. (Hernández L., 2005).

Por otra parte, resulta importante precisar que en el uso de los hogares

como unidad de análisis en cualquiera de las variantes del método de línea de


48

pobreza, los resultados de la medición sobre la pobreza dependen también del

tratamiento que se dé a la composición demográfica de los hogares.

De esta forma y en el caso de la metodología utilizada por INEGI y CEPAL

donde se consideramos al ingreso per cápita de los hogares, no se toma en

cuenta la composición de los hogares, esto es, el número de miembros que lo

integran, sus edades y sexo, características que sin duda influyen en el impacto

del ingreso del hogar.

Al decir de Boltvinik, la composición de los hogares afecta la construcción,

de la canasta alimentaria en las familias, y por ende, las líneas de pobreza en

tanto que los satisfactores de las necesidades son específicos por grupos de edad

y sexo, siendo además, cuantitativamente distintas. Los requerimientos calóricos y

proteínicos, por ejemplo, varían en función de la masa corporal del individuo y, por

tanto, son mayores entre los varones que entre las mujeres y mayores para éstas

que para niños y bebés. (Boltvinik y Marín, 2003).

Por lo que suponer que las necesidades y el consumo de los miembros del

hogar son las mismas para todos sus integrantes puede resultar en una falsa

concepción de la realidad y llevarnos al error.

De esta forma el parámetro que mide las diferencias entre los distintos

miembros de un hogar se le conoce como equivalencias adulto y resulta de dividir

el costo estimado que representa un niño en el hogar, dividido entre el costo que

representa un adulto. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Por otra parte en el caso de la medición del gasto o del consumo per cápita

mide por igual el gasto del hogar entre los miembros del hogar, por lo que no

considera el hecho de que los individuos en el hogar comparten el consumo de

algunos bienes, lo que hace que el costo por persona de la vivienda vaya

reduciéndose al crecer el número de sus ocupantes, adecuadamente alojados.

(Boltvinik y Marín, 2003).


49

A este consumo de bienes y servicios compartidos en el que no existe

exclusión ni rivalidad en su uso se le reconoce como economías de escala y

significa, en términos técnicos, que una vez provisto el bien o servicio en el hogar,

el costo de que un ocupante más lo consuma es cero y que a su vez, el costo

promedio del consumo sea, dentro de ciertos límites, en el corto plazo,

decreciente.

1.2.4. LA METODOLOGÍA OFICIAL PARA LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO.

De la variedad de métodos para determinar el número de pobres, queda

claro que no hay un método que fielmente represente una opción metodológica

para conocer la magnitud de la pobreza y el nivel de vida, por lo que sólo se puede

afirmar que cualquier variante escogida para hablar de la cantidad de pobres y las

dimensiones de su condición es sólo una aproximación a la realidad que pueden

experimentar cada uno de los grupos, hogares o individuos en situación de

pobreza.

En este sentido, en el apartado anterior, hemos revisado que existen

distintas aproximaciones metodológicas, y que cada una presenta ventajas y

desventajas para conocer su objeto de estudio. Enfocándonos más a detalle al

método de líneas de pobreza, no sólo por su popularidad y el alto nivel de

practicidad que ofrece en sus mediciones, sino también porque es el método

utilizado hoy en día por el gobierno federal para estimar el nivel y la incidencia de

la pobreza en México.

De esta forma la metodología que vamos a describir es la propuesta por el

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) de la Secretaría de

Desarrollo Social (SEDESOL).

Esta propuesta, que elaboró CTMP de julio de 2001 a agosto de 2002, fue

aceptada por la SEDESOL como la metodología oficial para que el gobierno

federal se pronunciara, como una acción sin precedentes, (Székely, 2005) sobre


50

cifras específicas acerca de la pobreza en el país y con ello tener (a su vez) un

instrumento para la evaluación y diseño de la política y los programas sociales del

orden de gobierno federal.

De esta forma, así como el uso del método de líneas de pobreza implica

ciertas limitaciones para comprender absolutamente todas las dimensiones del

nivel y calidad de vida, la metodología oficial presenta las mismas limitaciones, ya

que al utilizar el ingreso y el gasto de los hogares como indicador de pobreza, las

líneas de pobreza que se determinan son medidas únicamente de manera

monetarias, dejando por tanto de lado la información sobre el valor de los bienes y

servicios proporcionados con escasa intervención del mercado, como los bienes

públicos proporcionados por el gobierno, así como también el valor de los

servicios derivados de la posesión de activos. (Comité Técnico para la Medición


En el documento Medición de la Pobreza: Variantes Metodológicas y

Estimación Preliminar del 2002, el cual contiene la metodología diseñada por el

CTMP, en donde primeramente se exponen las decisiones metodológicas que

fueron tomadas para diseñar dicha propuesta.

Debido a las limitaciones de este método, resulta valioso conocer estas

consideraciones por las que toma sus decisiones a las que llega CTMP. Por tanto,

en la metodología oficial se reconocen tres niveles o líneas de pobreza:

a) Nivel 1, referido a la imposibilidad de obtener una canasta alimentaria,

aun haciendo uso de todos los recursos monetarios disponibles en el

hogar;

b) Nivel 2, corresponde a no alcanzar el valor de la canasta alimentaria,

más una estimación de los gastos necesarios en salud, vestido,

vivienda, transporte y educación; y

c) Nivel 3, se asocia a no obtener el valor de la canasta alimentaria más


51

una estimación de los gastos no alimenticios considerados como

necesarios en general. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005)

Es preciso aclarar en este momento que los niveles 2 y 3 fueron redefinidos

posteriormente por la SEDESOL, modificación que retomara más adelante.

De esta forma para la metodología oficial, el CTMP retoma la canasta

alimentaria elaborada por INEGI y CEPAL en 1992. Dicha canasta, a pesar de

solamente incluir satisfactores alimentarios, fue elegida en lugar de la canasta de

satisfactores esenciales de COPLAMAR de 1975, que en cambio sí incluye

satisfactores no alimentarios, por el hecho que la del 92 es un referente del

consumo de los hogares más reciente (10 años de antigüedad). Esta canasta

básica alimentaria (CBA) de INEGI y CEPAL también distingue los requerimientos

de alimentación para las zonas urbanas y rurales.

En tanto que para los requerimientos no alimentarios, al no existir una

fuente de información que pueda utilizarse para establecer un estándar de

pobreza, se opto por la alternativa del inverso del coeficiente de Engel para

expandir el valor de la canasta alimentaria y con ello obtener el valor de las líneas

2 y 3 de pobreza. Por medio de este método al replicar la estructura del gasto del

hogar de referencia en la línea de pobreza, lo que se logra es asignar el mismo

nivel de bienestar a un hogar grande y a un hogar pequeño (de acuerdo con el

número de miembros), si ambos asignan la misma proporción de su presupuesto

total en el gasto de alimentos. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,

2005).

Por otra parte, el CTMP adopta como indicador de pobreza o concepto de

recursos disponibles, al ingreso total de las familias después de impuestos.

Explicando que se escoge al ingreso en vez del gasto, porque se considera

que el gasto es un indicador que por su relativa estabilidad no es posible asociarlo

con el cambio en el ingreso de los hogares más pobres dado que éstos disponen,


52

en situación de reducción de los ingresos, de activos que permiten enfrentar

determinadas situaciones de emergencia. (Comité Técnico para la Medición de la

Pobreza, 2005).

De esta forma se define como unidad de análisis al hogar, y dado que se

decidió no tomar en cuenta la presencia de economías de escala por la suposición

de que no existe información sobre el grado del aprovechamiento de los recursos

comunes de un hogar y que se supone que éstas resultan no introducir cambios

significativos en la medición de la pobreza, se concluyo considerar el ingreso per

cápita de los hogares para confrontarlos con las líneas de pobreza. (Comité

Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Es común que como parte de la exposición sobre los métodos de líneas de

pobreza, con se reconozcan los problemas que se originan en las fuentes de

información disponibles para evaluar el ingreso y el gasto de los hogares.

La fuente de información que determino el CTMP para la medición de la

pobreza fueron las Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

(ENIGH) mismas que desde la década de los años ochenta levanta el INEGI. Las

ENIGH recaban información sobre los recursos corrientes con que cuenta cada

perceptor por hogar, los cuales son detallados en cuarenta rubros distintos de

ingresos laborales y no laborales, monetarios y no monetarios y además doce

categorías de percepciones financieras y de capital, así como también los gastos

monetarios y no monetarios, que se detallan en 571 categorías de bienes y

servicios. (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Sobre el ingreso corriente en numerario en estas encuestas se agrupan

seis fuentes a saber: 1.- remuneraciones al trabajo, 2.- ingreso empresarial, 3.-

renta de la propiedad, 4.- cooperativas de producción, 5.- transferencias y 6.- otros

ingresos. (Cortés, 2001) Mientras que el ingreso corriente no monetario se

considera como el gasto que se evita por el hecho de no pagar renta (alquiler

estimado de la vivienda propia), o producir un bien en lugar de comprarlo, así

como las retribuciones por servicios prestados que sean en especie. (Cortés,


53

2002).

Por otra parte, debemos considerar que las ENIGH presentan los gastos e

ingresos de sólo una muestra de la población nacional, y en la ponderación de la

información recabada existen evidencias claras de que la cuantificación de los

ingresos personales en los hogares sufre el efecto de dos factores a saber: la sub

declaración o sub registro de ingresos por parte de las personas encuestadas y el

truncamiento.

Por este motivo, es frecuente el uso de las Cuentas Nacionales como punto

de referencia para comparar los ingresos que reportan las encuestas, debido a

que las ENIGH integran un sistema de registros que necesariamente son

consistentes entre sí, y que provienen de una amplia variedad de fuentes de

información tanto de los sectores público y privado (Comité Técnico para la

Medición de la Pobreza, 2005) considerando a las distintas unidades de

producción (empresas, hogares, sector externo, etc.).

Por lo que, en lo que se refiere a la información del agregado de los

ingresos de los hogares, se considera que ofrecen las Cuentas Nacionales

medidas más confiable, que la que se obtienen a partir de agregaciones en las

encuestas de presupuestos de los hogares. (Comité Técnico para la Medición de

la Pobreza, 2005) De esta forma se utiliza, el Sistema de Cuentas Nacionales de

México específicamente las Cuentas por Sectores Institucionales, que publica el

INEGI desde 1993, para comparar los datos de las ENIGH. De acuerdo con

Altimir, la sub declaración es un problema común en la mayoría de los países de

América Latina, por lo que, es común, la comparación de los resultados de las

encuestas de hogares, con los censos de población, y con los sistemas de

Cuentas Nacionales disponibles para cada país. (Altimir, 1987).

Resulta por tanto relevante definir en qué consisten la sub declaración y el

truncamiento. El primer fenómeno es un problema que se circunscribe a momento

de la entrevista y a la evaluación de la congruencia de la información en cada

hogar durante el levantamiento (Cortés, 2001) por lo que sub declaración se


54

origina porque las personas entrevistadas no declaran u ocultan las cantidades

reales de sus ingresos.

Al decir de Cortés Cáceres, que al hacer una comparación de las ENIGH de

1984, 1989, 1992, 1994, 1996, 1998 con el censo de 1990 y el SCNM, detecta que

la sub declaración es un problema que se acentúa más en los hogares más

adinerados que en aquellos con ingresos menores. (Cortés, 2001).

Por otro lado, el truncamiento es un problema que refiere a los

procedimientos de muestreo, esto es, el tamaño de la muestra, criterios de

estratificación, marcos muéstrales y representación adecuada del ingreso de los

sectores sociales, en particular los que tienen probabilidad cercana a cero de ser

seleccionados, pero que tienen muy altos niveles de ingreso, etc. (Cortés, 2001)

Por lo que el truncamiento significa que por las características maestrales de las

encuestas de la distribución del ingreso entre todos los hogares, quedan fuera de

la medición, por un lado de la distribución, los hogares con ingresos muy bajos y

por el otro lado los hogares cuyos ingresos son muy altos.

Es por esto que el truncamiento por la izquierda sesga las mediciones de

pobreza y combinado con el truncamiento por la derecha ocasiona una

subestimación de la medición de la pobreza relativa y los niveles de desigualdad

en la distribución del ingreso. (Cortés, 2001) De tal forma que la combinación de

ambos fenómenos, sub declaración y truncamiento, resulta en una faltante de

ingreso en las ENIGH en relación con el que se reporta en el SCNM, ya que como

se describe, actúan de forma combinada la sub estimación del ingreso de los

hogares por la sub declaración y el truncamiento por ambos extremos de la

distribución del ingreso.

De acuerdo con Hernández Laos y Cortés Cáceres, el ingreso reportado

por las ENIGH representa en promedio, de las encuestas de 1984 a 1998, solo un

55.3 por ciento del ingreso en las Cuentas Nacionales, teniendo que la ENIGH de

1994 fue la más aproximada con el 62.5 por ciento. Debido a este en la literatura

se plantea como necesario el ajuste de los datos de las ENIGH con las Cuentas


55

Nacionales. (Hernández L., 2005 y Cortés, 2001).

Considerando este problema Altimir ha diseñado una propuesta para el

ajuste a Cuentas Nacionales para México, la cual fue aplicada por la CEPAL a

diferentes países de América Latina, (Altimir, 1983) y consiste en re-escalar

proporcionalmente los ingresos de los hogares multiplicando la distribución del

ingreso (curva de Lorenz) construida a partir de los datos de la encuesta, por el

ingreso total de los hogares reportados en el SCNM. (Comité Técnico para la


Mas sin embargo, observa Cortés Cáceres, que la ponderación de los datos

de la ENIGH hasta alcanzar los correspondientes valores de las Cuentas

Nacionales resulta adecuada para la porción del sesgo que proviene de la sub

declaración, ya que este ajuste induce una redistribución estadística del ingreso

que no tiene una contrapartida real, desechando así el ingreso de los hogares

excluidos o truncados de la muestra a favor de los que sí están incluidos, y por lo

tanto, el resultado del ajuste, se traduce en menor pobreza y cambios en la

desigualdad. (Cortés, 2001) De esta forma, para no sobre estimar el ingreso de los

hogares más pobres, en la metodología oficial, el CTMP decidió no tomar en

cuenta este ajuste de los datos de las ENIGH a Cuentas Nacionales.

En el tema de la incidencia de la pobreza, la metodología del CTMP se

aplicó por primera vez a la ENIGH del año 2000.

En dicho ejercicio se siguieron los siguientes pasos:

Primero se obtiene el valor de la canasta alimentaria, conservando la

estructura y composición de la CBA de INEGI y CEPAL, pero siendo necesario

convertir los precios de 1992 a precios de agosto de 2000, que es el mes central

del levantamiento de la encuesta. Obteniendo la proyección de los precios de los

bienes de la CBA por sus subíndices específicos del Índice Nacional de Precios al

Consumidor (INPC), y en los casos en que esto no resulta posible, se utiliza el

rubro de precios conceptualmente más próximo. (Comité Técnico para la Medición


56


En términos del documento original del CTMP, la actualización del valor de

la CBA a precios del 2000 arrojó un costo mensual por persona de $ 652.57 pesos

para las zonas urbanas y de $ 485.71 pesos para las rurales, donde como zona

urbana se considera a las localidades con una población mayor a 15 mil

habitantes, y como zona rural a aquellas que tuvieran una población menor.

Es preciso observar, que en artículos posteriores al documento original del

CTMP, inclusive de carácter oficial, como la Presentación de la Medición Oficial de

la Pobreza en México en el año 2000 hecha en agosto de 2002 por la SEDESOL,

se utilizan valores de la CBA a precios de 2000 distinto dando $ 626 pesos para

zonas urbanas y $ 462.9 pesos para zonas rurales.

En este mismo sentido, se presentan discrepancia en el aporte nutrimental

de la CBA que establece el CTMP en su documento original y la que se utiliza en

documentos posteriores, entre ellos el de Székely y Rascón del 2005.

Como ejemplo podemos señalar que en los documentaos CEPAL-INEGI.

Magnitud y evolución de la pobreza en México 1984-1992. Informe metodológico y

del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, se establece una canasta

alimentaria la cual representa un aporte nutrimental de 2,220 kcal/día para las

zonas urbanas y 2,180 kcal/día para las zonas rurales, mientras que en

documentos posteriores como SEDESOL. Presentación de la medición oficial de la

pobreza en México en el año 2000, también en Székely, Miguel. (coord.) Números

que mueven al mundo: la medición de pobreza en México. México, ANUIES –

CIDE – SEDESOL - Miguel Ángel Porrúa. del 2005 entre otros. Se establece que

el aporte nutrimental de la CBA es de 2,180.01 kcal/día para las zonas urbanas y

2,219.98 kcal/día para las zonas rurales.

Con relación al indicador sobre el ingreso de los hogares es obtenido por

medio de calcular el ingreso corriente total de los hogares, que es la suma de las

percepciones de sus miembros, considerando tanto el ingreso monetario como el


57

no monetario, ambos después de impuestos.

Sin embargo, es preciso señalar que de los datos que reportan las ENIGH,

se excluyen los rubros otros ingresos y regalos otorgados, ya que el primero tiene

como contrapartida una disminución de activos (por ejemplo, venta de vehículos) y

el segundo por eliminar la doble contabilización de un regalo, monetario o en

especie, que cambia de manos en varias ocasiones. (Comité Técnico para la

Medición de la Pobreza, 2005) Con el fin de expresar todas las magnitudes

monetarias en la misma dimensión temporal, en pesos constantes de agosto de

2000, y tomando en cuenta que la ENIGH 2000 registró las percepciones entre

febrero y octubre de ese año, se deflactan los ingresos por el valor

correspondiente en el INPC. A continuación se procede a calcular el ingreso

promedio mensual, y finalmente, se divide este ingreso total mensual entre el

tamaño del hogar para así obtener el ingreso neto total mensual per cápita

expresado en pesos de agosto de 2000.

De acuerdo a la metodología adoptada por la SEDESOL en 2002, los tres

niveles de pobreza del CTMP se conocen como líneas de pobreza alimentaria,

pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio. En términos de las línea

establecidas en 2000.

De esta forma la línea de pobreza alimentaria califica como pobres a todos

aquellos hogares que no tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta

alimentaria (SEDESOL, 2002) por tanto se considera pobres a los hogares cuyo

ingreso per cápita sea menor a 20.87 pesos diarios en las zonas urbanas (626

pesos mensuales) y 15.43 pesos diarios en las zonas rurales (462.9 pesos

mensuales), en pesos de agosto de 2000. (SEDESOL, 2002) de esta forma se

considera que los hogares cuyo ingreso per cápita mensual es menor al valor de la

CBA no pueden, ni siquiera destinando todos sus recursos al gasto alimentario,

comprar los bienes de la CBA, por lo que se consideran pobres alimentarios.

En el caso de la pobreza de capacidades, tomando en cuenta las

diferencias entre el documento original del CTMP y lo adoptado oficialmente por la


58

SEDESOL, aunque también es preciso aclarar en este momento que de acuerdo

con Cortés, Fernando, al señalar que en el documento Hernández, Daniel y

Székely, Miguel. La medición de la pobreza en México: perspectiva de la

Secretaría de Desarrollo Social. México, la SEDESOL adopta las mismas bases

conceptuales sugeridas por el CTMP para medir la pobreza, sin embargo, por las

limitaciones del tercer nivel de pobreza que establece el CTMP, se decide adoptar

que el nivel 2 contenga las necesidades de alimentación, educación y salud

únicamente, dejando las necesidades de vestido, calzado, transporte y vivienda en

el tercer nivel. De esta forma y señalando que el ser humano para potenciar sus

capacidades personales necesita satisfacer otras necesidades básicas además de

las alimenticias, tales gastos son los referentes a cuidados de salud y educación

básica. (SEDESOL, 2002).

Así para el cálculo de la línea 2 de pobreza, es necesario expandir el valor

de la CBA puesto que no se tiene una canasta normativa de necesidades no

alimentarias; por lo tanto se usa un coeficiente de Engel modificado el cual en vez

de medir la proporción del gasto alimentario con el gasto total del hogar, mide la

proporción del gasto alimentario (Ga) entre la suma del gasto en alimentos,

educación (Gedu) y salud (Gsal), esto es: LPcap = valor de CBA /

[Ga/(Ga+Gedu+Gsal)]. (Cortés, 2002).

Con el fin de obtener el coeficiente de Engel modificado se ubica, del total

de la distribución de hogares de la muestra, al hogar que potencialmente podría

atender sus requerimientos alimentarios exactamente con el ingreso de que

dispone, lo que significa, que su ingreso mensual per cápita sea igual al valor de la

CBA. Dado que ésta es solamente una situación potencial, este hogar, al que se le

denomina hogar de referencia, tiene una estructura de gasto en necesidades, la

cual se proyecta para estimar la cantidad de recursos necesarios para evitar una

determinada línea de pobreza.

No obstante lo anterior como señalan Székely y Rascón, sólo existirá un

hogar que tenga un ingreso neto inmediatamente superior al valor de la canasta


59

alimentaria, resultaría poco robusto determinar los patrones de consumo con base

en el hogar ‘pivote’. (Székely y Rascón, 2005).

Por tal motivo se construye un decil móvil en torno al hogar de referencia,

de tal manera, que se comprende la estructura del gasto del diez por ciento de los

hogares; y de esta forma las medidas de gasto y coeficientes de Engel del

concepto de pobreza que se quiera definir, pertenece a un decil de referencia y no

solamente a un hogar en particular.

De acuerdo con Székely y Rascón (2005) los coeficientes de Engel para la

línea de pobreza de capacidades calculado para el año 2000 son del orden del

0.8157 para el caso de localidades urbanas y 0.8439 para el caso de localidades

rurales.

De estos se obtienen sus inversos y se multiplican por el valor de la CBA, lo

que arroja una línea de pobreza de capacidades igual a $ 767.70 pesos en el

estrato urbano y de $ 548.40 pesos en el estrato rural.

De esta forma aquellos hogares cuyo ingreso mensual per cápita sea

menor a esta línea serán considerados como pobres de capacidades.

Para el tercer y último nivel de pobreza, que se conoce como línea de

pobreza de patrimonio, en donde agregan no sólo las necesidades alimentarias,

de educación y salud, sino también aquellas que permiten al ser humano vivir de

manera digna (SEDESOL, 2002) entre los que se consideran el vestido y calzado;

vivienda, servicios de conservación, energía eléctrica y combustible; estimación

del alquiler de la vivienda; y, transporte público. De esta forma al representamos el

gasto de todas estas necesidades como Gvctv, obtenemos que el coeficiente de

Engel modificado (Epat) para este nivel de pobreza es: Epat =

Ga/(Ga+Gedu+Gsal+Gvctv); por lo que la línea de pobreza de patrimonio (LPpat)

resulta: LPpat = valor de CBA / Epat, lo que es igual a decir que LPpat = valor de

CBA / [Ga/( Ga+Gedu+Gsal+Gvctv)]. Es así que, de acuerdo con Székely y

Rascón, los coeficientes de Engel urbano y rural para esta línea de pobreza son:


60

0.4988 y 0.5494 respectivamente, por lo que nos llevan a una línea de pobreza de

$ 1,255.30 pesos para el estrato urbano y $ 842.60 pesos para el rural. (Székely y

Rascón, 2005).

De esta forma las proyecciones sobre la incidencia de la pobreza resultan

de la comparación del ingreso neto mensual per cápita en comparación con las

líneas de pobreza obtenidas.

En el caso de este apartado se han utilizado las cifras para el año 2000,

esta metodología se ha replicado para valorar la pobreza en México en los

subsecuentes años, ajustando la deflactación del valor de la CBA de precios de

1992 a cada uno de los años objetivo, así como también los ingresos y gastos de

los hogares, conservando la esencia de la metodología.

1.3. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.

Hasta aquí hemos analizado el tema de la pobreza como una condición que

afecta el bienestar social por su acción en distintas esferas del desarrollo de la

vida de los individuos, ya que es una limitante al desarrollo óptimo del bienestar

individual y colectivo de las sociedades.

Dicho problema presenta una explicación, fundamentalmente económicas,

y que también deriva en un conjunto de factores sociales y políticos, como la

interacción de los individuos con el resto de la sociedad y la capacidad de ejercer

una libertad de decisión sobre la forma de vida.

Pero en este apartado es necesario analizar la función del Estado, como

responsable de las políticas que este mismo pone en marcha para solucionar o

por lo menos mitigar la condición de pobreza de sus ciudadanos más

desfavorecidos.

Es así que en los orígenes del Estado de Bienestar que provienen de las

nuevas legislaciones sociales de fines del siglo XIX en Alemania, y que señala el


61

comienzo de la preocupación de los Estados, por el bienestar de los grupos más

desprotegidos y el reconocimiento de su necesaria intervención para mantener

funcionando el sistema de producción.

Es así que, el Estado Social de Derecho se reconoce como el sistema y

forma de organización política y social que se gesta a partir de las innovaciones

legislativas en materia social de finales del siglo XIX y principios del siglo XX.

Este es un Estado, que se caracteriza porque su estructura política se

encuentra sometida a la ley, esto es, al decir de Martínez de Pisón, este se inspira

en el ejercicio de cuatro principios fundamentales: 1.- La sujeción al imperio de la

ley, 2.- Tiene una organización política que obedece al principio de división de

poderes, 3.- Su gobierno y la administración pública se encuentran sometidos a

los principios de legalidad, control y responsabilidad conforme a Derecho; y 4.-

Que se reconocen y garantizan los derechos fundamentales de las personas.


Sin embargo, aunque parece, el Estado Social, no es igual al Estado Liberal

que se había posicionado con las revoluciones del siglo XVIII y la promulgación de

derechos políticos y civiles.

Ya que como lo refiere Martínez de Pisón, existe en la literatura política una

hipótesis sobre la polarización irreconciliable entre el Estado Liberal del siglo XIX y

el Estado Social posterior a la Segunda Guerra Mundial, ya que resulta que ambos

constituyen dos modelos diametralmente opuestos de vertebración política de una

sociedad, ya que, el Estado Liberal se construye sobre los derechos civiles y

políticos, mientras que el Estado Social lo hace sobre los derechos sociales que

aparecen a principios del siglo pasado. (Martínez de Pisón, 1998).

Sin embargo el Estado Social no se olvida de las garantías y derechos

individuales que se habían logrado para detener el poder del Estado ante los

individuos, sino que es el Estado Social quien encuentra su legitimidad en la

vertiente social que se concentra en el reconocimiento de los derechos sociales y


62

en la obligación del estado, en materializar realmente un bienestar generalizado a

todos los súbditos del mismo, incorporando a su vez, los principios y valores

propios del Estado Liberal en tanto que es también un Estado de Derecho, y por

ello su configuración final sigue en torno a los derechos del hombre y del

ciudadano. (Martínez de Pisón, 1998).

Para este autor el Estado Social ya no es un Estado pasivo, absentista o

gendarme, como se caracterizaba el Estado Liberal, sino por el contrario es un

Estado que actúa decisivamente en la vida social y económica con la intención de

conferir a la vieja defensa de los derechos una versión más material y real que, de

verdad, promueva la igualdad y libertad de todos. (Martínez de Pisón, 1998).

Es así, como en el paso del Estado Liberal al Estado Social, se entiende

que el mero reconocimiento formal de los derechos civiles y políticos, aunque es

condición indispensable, no garantizaba la igualdad social de todos los ciudadanos

ya que no elimina las desigualdades existentes de riqueza y de oportunidades.


Es por eso que el Estado Social de Derecho se fundamenta en el imperio

de la ley, la protección de las libertades individuales y los derechos civiles y

políticos, pero además es también un Estado en el que se establece como parte

de sus obligaciones materializar el bienestar social, reconociendo los derechos

sociales de los ciudadanos.

Es importante advertir que en gran parte de la literatura se considera al

Estado Social como un sinónimo del Estado de Bienestar.

Esta conclusión, es válida en tanto que el concepto del Estado Social

establece una diferencia frente al Estado Liberal, la cual se cimienta en la

obligación que representan los derechos sociales para el Estado y que tienen

como objetivo lograr el bienestar social.

Sin embargo, debemos consideramos que, las características que se


63

señalan como correspondientes del Estado Social son también propias del Estado

de Bienestar, al menos de manera generalizada, es porque son estas

características el efecto que resulta de la promulgación de un ordenamiento

jurídico que señala nuevas competencias por parte del Estado.

Por tanto, resulta evidente a nuestro juicio, que el Estado Social de Derecho

es esa entidad conceptual que se compone por las instituciones jurídicas y legales

que dan forma a un nuevo Estado.

Es por esto que la diferencia entre el Estado de Bienestar y el Estado Social

de Derecho, se entiende como que el primero es un modo de organización

política, económica y social que se identifica por los resultados visibles de un

sistema de bienestar, mientras que en el segundo su identificación es más bien,

por la cimentación jurídica que en él se contiene, es decir, por los derechos

sociales promulgados que conforman un marco jurídico para la acción del Estado

en la procuración del bienestar social.

Ambos conceptos son distintos al concepto de Estado Liberal, el cual es

guiado por los principios del liberalismo político y económico surgidos durante el

siglo XVIII y el siglo XIX, más no entrañan un mismo significado puesto que, el

Estado de Bienestar podría bien ser el producto del Estado Social de Derecho, ya

que podríamos considerar que en un Estado Social de Derecho también se define

un sistema de bienestar, en tanto que establece las reglas y lineamientos jurídicos,

responsabilidades, obligaciones y derechos que dan forma a éste, y dependiendo

de la cobertura, extensión y programas que ese sistema de bienestar incluya, por

lo que podemos pensar válidamente, que se deriva entonces la existencia o no de

un Estado de Bienestar.

1.3.1. LOS DERECHOS SOCIALES.

En términos de Dieterlen, la asignación de un derecho, como los son

aquellos de carácter social, presenta serias cuestiones a considerar en su

implementación, de tipo moral, así como político y económico. (Dieterlen, 2003)


64

El conflicto por tanto, se origina cuando la asignación de derechos sociales

significa la imposición de deberes a grupos de la sociedad para satisfacer los

derechos de bienestar de otros grupos de la misma sociedad, lo que se traduce en

una carga impositiva a los contribuyentes.

Lo que tiene como resultado que los derechos de bienestar, impongan

obligaciones a personas que no las aceptaron previamente y que, por lo tanto, no

dependen de acciones voluntarias. Sin embargo, Dieterlen señala que la

justificación de los derechos sociales y la obligación de ayudar a combatir la

pobreza puede resolverse, al no ver estos como derechos, almenes no en sentido

estricto, sino como una cuestión de valores y tradiciones solidarias, sobre una

ética consecuencialista que tendrían como fin evitar los males de la pobreza, así

como también con base en ciertas virtudes y un principio de justicia. (Dieterlen,

2003)

Sin embargo, el planteamiento como lo hace Dieterlen es válido siempre y

cuando, se observan éstos como un producto de generación espontánea en la

vida social y al interior de los Estados. Pero si este cambio, surge a partir de un

planteamiento sobre los derechos de bienestar o derechos sociales, que se

construye desde los orígenes y causas de éstos a finales del siglo XIX, la

perspectiva del autor sobre lo injusto o inequitativo de los derechos sociales no

tiene fundamento, y aún más, si se compara con el principio de justicia de Rawls y

la igualdad social.

De esta forma y con el fin de hacer frente a la realidad del periodo entre

1880 y 1918, sobre las condiciones de explotación de la clase trabajadora y los

efectos negativos en lo económico y lo social del sistema de producción y del

pensamiento clásico liberal, en opinión de Álvarez del Castillo, muchos Estados

Nacionales descubrieron posible continuar manteniendo el sistema jurídico puesto

en marcha por el liberalismo y además tratar de reformar y atenuar sus

consecuencias más indeseables, a lo cual se le denomino como

constitucionalismo social. (Álvarez del Castillo, 1979)


65

De esta forma, a la ascensión de los derechos sociales al rango de leyes

supremas, se le conoció como constitucionalismo social, y se da primeramente

con la promulgación de la Constitución Política de México de 1917, al señalar por

primera vez, además de los tradicionales derechos individuales, aquellos nuevos

derechos sociales que elevan a norma fundamental la defensa de los derechos de

los trabajadores y la limitación de la propiedad privada en términos de su función

social. (Villalpando, 1976).

Tras dicha innovación constitucional, le seguirían la Constitución de Weimar

de 1919, en la que se establece la protección particular del Estado al trabajo y su

relación con el capital, donde además se establece con toda firmeza el derecho al

trabajo y a obtener lo necesario para conducir una existencia digna. (Álvarez del

Castillo, 1979).

Otros instrumentos constitucionales que participaron de este movimiento,

fueron las Constituciones rusas de 1918 y 1936, y la Constitución de la República

Española de 1931.

Después de terminada la Segunda Guerra Mundial, como lo describe

Álvarez del Castillo, la evolución de los derechos sociales se caracteriza por su

reconocimiento en organismos multinacionales, siendo los documentos más

importantes la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 y, posteriormente, el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966.

En el primero de estos documentos se inscribe un catálogo de derechos

civiles y políticos, así como la referencia a algunos derechos sociales como los

son: el derecho a la seguridad social y derechos económicos, sociales y culturales

de los trabajadores en su artículo 22; el derecho al trabajo y a condiciones

equitativas y protección contra el paro, y el derecho a sindicarse articulo 23; el

derecho a descanso y asueto, y a vacaciones periódicas y pagadas articulo 24; el

derecho a un nivel de vida suficiente, el derecho a la salud y bienestar,

alimentación, vestido, vivienda, cuidados médicos y servicios sociales articulo 25;


66

derecho a la educación articulo 26; y el derecho a participar en la vida cultural y a

disfrutar del progreso científico articulo 27. (Martínez de Pisón, 1998).

Este surgimiento de los derechos sociales irrumpe con la tradicional división

entre el derecho público y el derecho privado.

De esta forma en el derecho liberal se procura la no intervención del Estado

en lo económico, lo que es la pauta para considerar, por un lado, un derecho

público que se refiere al interés general, del cual se entiende que es el mercado

quien de manera natural resolverá la desigualdad.

Por lo que, al promover la abstención el Estado en la vida económica y

social ya que estas esferas corresponden al derecho privado, el cual es de

carácter patrimonial y se considera como el derecho de los empresarios

individuales y autónomos. Por otra parte, el derecho privado prescribe en sí que la

acción de los particulares debe preservarse en un libre juego de las fuerzas

económicas, y por lo tanto se debe impedir al orden público liberal intervenir tanto

en la organización social como en la económica. (Álvarez del Castillo, 1979) Así, la

intervención del Estado en la actividad económica, propiciada por la promulgación

de derechos sociales como un medio para regular constitucionalmente el modelo

liberal económico y político, significa para este autor, en lo jurídico la confusión en

la dicotomía entre derecho público y derecho privado. Por lo que tiene como

consecuencia la formación de un nuevo derecho social que organiza las relaciones

entre las clases sociales y el Estado. Además de la formación de un nuevo

derecho económico, por el cual la organización de la economía se da por encima

de la división entre derecho público y derecho privado.

Es así que, la elaboración de esta nueva legislación social propicia la

formación de dos nuevos estatutos. Por un lado, un derecho económico que

regula a los empresarios y el capital, y por otro, un derecho obrero que comprende

los derechos del trabajo y su relación con los empresarios. Sin embargo, ambos

estatutos resultan de una mezcla de normas tanto de derecho público como del

derecho privado, pero que, como lo refieren en su momento los constituyentes de


67

Weimar, los dos estatutos se van compenetrando cada vez más y, con ello, han de

crear una nueva relación jurídica que no pertenece ni al derecho público ni al

derecho privado, sino que constituye el derecho social del porvenir.

Es así que, los derechos sociales son una nueva perspectiva sobre la

tradicional dicotomía, ya que presupone una participación activa del Estado en lo

económico y social, pero sin hacer a un lado las reivindicaciones políticas de los

derechos civiles y políticos.

De esta forma, como señala Álvarez del Castillo, no hay duda alguna ni

contradicción posible en el tránsito de las comunidades humanas, de los derechos

liberales a los derechos sociales, en tanto que los primeros están encuadrados en

el marco de los segundos; y esto propicia que sea posible la libertad y justicia

dejando de lado la opresión que tradicionalmente el liberalismo a realizado a las

clases desprotegidas. (Álvarez del Castillo, 1979).

De esta forma, resulta la usual clasificación de los derechos en

generaciones, (Martínez de Pisón, 1998) es así que los derechos civiles y políticos

corresponden a la primera generación se recogen de diversos documentos

trascendentales provenientes de movimientos revolucionarios, como fueron, la

Revolución inglesa y su Bill of Rights de 1689, la Revolución de las colonias

británicas en América del Norte y su Declaración de Independencia de 1776, junto

con las posteriores declaraciones sobre los derechos del hombre de cada uno de

los nuevos estados formados, siendo la más famosa la Declaración del Buen

Pueblo de Virginia de 1776, y finalmente, la Revolución Francesa y su Declaración

de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

Más tarde, corriendo el siglo XIX, el surgimiento de movimientos sociales

que reivindicaron un cambio en la orientación de los derechos individuales

buscando una mayor igualdad, provocado también, por el desarrollo de la

sociedad industrial y el surgimiento del proletariado, estos acontecimientos

significaron la formación de derechos económicos, sociales y culturales, los cuales

comprenden la llamada asegunda generación.


68

Ya en la actualidad, también se reconoce los derechos que componen la

llamada tercera generación, que se denominan como derechos difusos o poco

claros, que son la expresión de los derechos sociales en un ámbito globalizado y

tecnológicamente más avanzado. Entre estos se reconocen el derecho a la paz, el

derecho a la autodeterminación de los pueblos, al medio ambiente, al patrimonio

cultural de la humanidad, etc. (Martínez de Pisón, 1998).

Así es como, de acuerdo con De la Cueva, se pueden definir los derechos

sociales como aquellos que se proponen entregar la tierra a quien la trabaja y

asegurar a los hombres que vierten su energía de trabajo a la economía, la salud y

la vida y un ingreso, en el presente y en el futuro, que haga posible un vivir

conforme con la naturaleza, la libertad y la dignidad humana. (De la Cueva, 1977).

De este concepto queda claro que los derechos sociales solo se referían,

por lo menos en un principio, a los grupos obreros y campesinos, pero no se

quedarían en eso sino que, estos, ampliarían su cobertura y expansión durante el

siglo XX, alcanzando otros grupos y clases de la sociedad.

Por tal motivo, como se señala por Mendieta y Núñez, al derecho social

está comprendido entre otras leyes, las del trabajo, las de asistencia, las agrarias,

las de seguros sociales, las de economía dirigida en diversos aspectos, y las que

simplemente regulan la intervención del Estado en materia económica, así como

también las referidas a la legislación cultural. (Mendieta y Núñez, 1967).

Mas sin embargo, y después de esta expansión que en el periodo de 1945

a 1975, que se presenta una cobertura más universal hacia todos los ciudadanos

así como la expansión de los beneficios y de recursos dirigidos, que en términos

de Pierson denomina como la época de oro del Estado de Bienestar, (Pierson,

1991) en donde son los derechos sociales un conjunto de derechos como a los

que se refiere Mendieta y Núñez, y más aún, ya que podemos considerar al

cuerpo del derecho social como un derecho de toda la sociedad para mantener su

autonomía y buscar su desarrollo por medio de la conservación, seguridad y el

bienestar de sus miembros. (Álvarez del Castillo, 1979).


69

De esta forma, los derechos sociales forman un conjunto de ordenamientos

jurídicos autónomos que establecen y desarrollan diferentes principios y

procedimientos protectores a favor de las personas, grupos y sectores de la

sociedad integrados por individuos económicamente débiles, para lograr su

convivencia con las otras clases sociales dentro de un orden justo, (Mendieta y

Núñez, 1967) mas sin embargo es posible desarrollar un concepto más amplio,

que no solamente se circunscribe a la protección de la clase obrera o a la

socialización de la propiedad privada. Sino un concepto en el que los derechos

sociales se consideren como expectativas o pretensiones de recursos y bienes

dirigidos a satisfacer las necesidades básicas de las personas, en temas tales

como la educación, la salud, la vivienda o el ingreso y por lo tanto, su

reivindicación, la cual deberá interesar a todas las personas, pero principalmente a

los miembros más vulnerables de la sociedad, cuyo acceso a dichos recursos

suele ser residual, o simplemente imposible. (Pisarello, 2003).

Sin embargo, dada la diferencia entre los derechos sociales y los derechos

civiles y políticos, se asume que los derechos de la primera generación son

derechos de carácter negativos debido a que prescriben la ausencia y no acción

del Estado en la vida individual, mientras que los derechos clasificados como de la

segunda generación, los llamados derechos sociales, prescriben una actuación

intervencionista y activa del Estado. Por lo que, dicha distinción, o dualización,

como le llama Martínez de Pisón, conlleva una visión reduccionista que termina

por estigmatización los derechos sociales como derechos relativos, particulares y

alienables, mientras que a los derechos civiles y políticos se les consideran como

derechos absolutos, universales e inalienables. (Martínez de Pisón, 1998).

Esta característica dual, lleva a considerar sobre la exigibilidad de los

derechos sociales, ya que al ser derechos de un grupo o sector social particular, si

pueden ser considerados alienables en tanto que su cumplimiento depende de la

disposición de fondos públicos, y por lo tanto no resulta posible exigir su

cumplimiento al Estado. (Abramovich, y Courtis, 2003).


70

Sin embargo, como lo señala Abramovich y Courtis, no es totalmente

correcto asegurar que todos los derechos civiles y políticos son derechos

negativos, así como, no todos los derechos sociales son derechos positivos, dado

que existen tanto derechos individuales que establecen la acción y no la

abstención del Estado, como derechos sociales que no son solamente

prestacionales, sino que exigen, por el contrario, la no intervención del Estado.

Como ejemplo encontramos como ejemplo, de un derecho civil que implica

la acción del Estado, el derecho a contar, en caso de acusación penal, con

asistencia legal costeada por el Estado; en el caso de un derecho social que

demanda la no intervención, es el derecho a huelga o el derecho a la negociación

colectiva.

De esta forma, los autores llegan a la conclusión que no existe derecho

económico, social o cultural que no contenga al menos alguna característica o

faceta que permita su exigibilidad, en caso de violación, puesto que cualquier

derecho necesariamente representa, en diferentes niveles, una obligación ya sea

positiva o negativa para el Estado, ya sea ésta una obligación de respetar,

proteger, asegurar o promover un derecho. (Abramovich y Courtis, 2003).

Por otra parte, la exigibilidad de los derechos sociales es tan válida como la

de los derechos civiles y políticos, entonces la extensión de los derechos sociales

a diversas clases o grupos sociales, lo que es decir su universalización, de

acuerdo con Pisarello, se describe por una conflictiva existencia histórica donde el

reconocimiento político y jurídico de los derechos sociales ha operado, tanto

desde lógicas emancipadoras como desde lógicas de dominación social. Lo que

significa, tanto orientación a ampliar la autonomía de los grupos más vulnerables,

como a la formación de políticas dirigidas a reproducir jerarquías y privilegios,

sometiendo a ciertos grupos o clases sociales a nuevas formas de subordinación.

(Pisarello, 2003).

En este orden de ideas, y siguiendo al mismo autor, el conjunto de

innovaciones legislativas surgido con el constitucionalismo social, resulta limitado,


71

deformado o simplemente cancelado en su alcance efectivo por la realidad y

configuración del sistema político; siendo así que la burocratización y el

autoritarismo aniquilaron el ensayo constitucional elaborado en Querétaro en

1917. (Pisarello, 2003).

1.3.2 EL CASO MEXICANO.

El constitucionalismo social mexicano fue el primero de su tipo en aparecer

en el mundo, producto de una revolución social que implico el establecimiento de

las bases para la construcción de un Estado Social de Derecho, que diera

atención a los efectos negativos del liberalismo económico y el naciente sistema

de producción capitalista.

Por lo que, si el Estado Social de Derecho es el conjunto de instituciones

jurídicas que determinan la configuración y elaboración de un sistema de

bienestar, corresponde señalar las instituciones del estado encargadas para este

fin.

Los derechos sociales mexicanos en el presente se encuentran plasmados

en una extensa red de ordenamientos jurídicos que van desde la constitución,

hasta ordenamientos reglamentarios y tratados internacionales, además de

ordenamientos de carácter administrativo, en acuerdos, circulares y oficios.

Por lo queda claro que el universo de ordenamiento jurídicos y normativos a

este respecto en México resulta casi imposible analizarlos en este espacio, de tal

manera que es mejor y más practico el realizar una aproximación sobre las bases

constitucionales que determinan nuestros derechos sociales.

Es así que, como señala Noriega, el constitucionalismo social es la

resultante de las innovaciones revolucionarias jurídico-políticas propiciadas por la

Revolución Mexicana de 1910; la cual al transformarse en un movimiento

meramente político que tenía como único fin de acabar con el régimen dictatorial

de Porfirio Díaz, a una verdadera revolución social incitada por los ideales


72

sociales, políticas y económicos que se gestaron durante el conflicto armado.

(Noriega C., 1988).

De la misma forma que hemos expuesto el surgimiento de los derechos

sociales en el apartado previo, el caso de este movimiento armado, tiene factores

como la desigualdad, el abandono, la opresión política y económica, que fueron

los detonantes para la generación de un nuevo orden constitucional que

reconociera la necesaria de que el Estado intervenga para asegurar

verdaderamente el desarrollo de las libertades políticas. (Noriega C., 1988).

De tal manera que, como señala Álvarez del Castillo, Este movimiento

establecería su marca en la Constitución de 1917, en donde se conservan los

derechos inalienables de libertad individual, el desconocimiento de la propiedad

como un derecho absoluto, la intervención del Estado como rector político de la

economía y un sistema progresivo de los derechos sociales correspondientes a las

clases y grupos desprotegidos. (Álvarez del Castillo, 1979).

Es así que las principales aspiraciones que quedarían consagradas en el

constitucionalismo social mexicano serían: el reconocimiento de los derechos de

los trabajadores, una justa y adecuada distribución de la tierra y de la propiedad,

así como la defensa y protección de los recursos naturales nacionales. (Noriega

C., 1988)

Es así que, los artículos 27 y 123 son los principales artículos en los que se

condensan esos principios, en donde: en el primero se establece un sistema de

propiedad caracterizado por su función social y el reconocimiento de tres

modalidades distintas: la propiedad privada, la propiedad pública y la propiedad

social, que se consagra como el sistema de propiedad agraria comunal

denominada como ejido; mientras que en el segundo artículo, se desarrollan los

derechos de los trabajadores.

Es por tanto en el 27 donde se establece un precepto sobre la propiedad el

cual tiene un impacto tanto social como económico. Ya que es aquí donde se


73

dispone que la propiedad de las tierras y aguas dentro del territorio nacional

corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de

transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad

privada. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

De esta forma se plasma un derecho natural de la Nación sobre la

propiedad de la tierra, las aguas y los recursos naturales, y por lo tanto, que a su

vez tienen como consecuencia la posibilidad de que la Nación tendrá en todo

tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el

interés público, y también el derecho de regular el aprovechamiento de los

recursos naturales susceptibles de apropiación y explotación en beneficio de la

sociedad. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

Lo que se traduce, como lo Señala Álvarez del Castillo, en que el derecho

de propiedad de tienen los particulares no es ya un derecho absoluto sino relativo,

no es un derecho natural ni anterior al Estado, sino que proviene de la Nación, la

cual se personifica en el Estado (Álvarez del Castillo, 1979) y su administración

queda a cargo del gobierno y su aparato burocrático.

Esto es igual a lo que Locke en el siglo XVII, señalaba al decir al referirse

que la propiedad de la tierra, la fauna, la flora y los frutos de la naturaleza es

común a toda la humanidad en tanto que ha sido creada de manera espontánea y

dada por Dios para el disfrute de todos los seres humanos. Sin embargo, aclara

que la única propiedad inalienable y natural del hombre es su trabajo, y que, con

base en éste, saca del estado de naturaleza a los frutos de la tierra, y que el único

medio de apropiación de la propiedad común a todos es por medio del

consentimiento de la colectividad.

Por otra parte, este mismo artículo 27 reconoce la propiedad colectiva de la

tierra y sus frutos al establecer que la Nación es quien ha tenido originariamente

su propiedad, y determina que sólo por medio del consentimiento que la Nación

haga, será posible transmitir el derecho sobre ella a los particulares. Quedando

claro que debido a este derecho natural, la Nación conserva para sí en todo el


74

tiempo el derecho a retirar aquel derecho concedido de propiedad de acuerdo con

las necesidades del interés público y la sociedad. Por otro lado, en referencia a la

primera propiedad que todo hombre tiene, el trabajo, la constitución al no legisla

sobre ello en este artículo y en otros, como el 5 y el 123, se reconoce tácitamente

el derecho absoluto y natural que tienen los hombres sobre su trabajo.

Es así que, en el artículo 5 constitucional se reconoce la libertad para

ejercer cualquier trabajo lícito y el derecho a una justa retribución por ello, además

de garantizar que ningún contrato laboral puede efectuarse en menoscabo de los

derechos políticos y civiles del individuo.

Mientras que el 123, que es en el que descansan los derechos del trabajo,

se establece que el trabajo es un derecho del individuo, por lo que Estado tiene la

obligación de promover el empleo y su organización social.

Sin embargo, es oportuno señalar que el concepto del derecho al trabajo

digno y socialmente útil se desarrollo hasta 1978. Ya que anterior a la reforma, en

este artículo solamente se establecía la obligación del Congreso a expedir leyes

sobre el trabajo y los derechos de los trabajadores. (La Constitución del Pueblo

Mexicano 2006).

De esta forma el artículo 123, además de prescribir derechos tales como a

asociación laboral, es decir la sindicalización, el derecho a huelga y al paro y la

resolución de los conflictos obrero-patronales a través de las Juntas de

Conciliación y Arbitraje, también establece lineamientos sobre la duración de la

jornada laboral, el salario mínimo, el trabajo de los menores de 14 años, el

descanso semanal obligatorio, la igualdad de género en la actividad laboral y

remuneración salarial, la protección al trabajo y prestaciones de las mujeres

embarazadas, y la participación de utilidades, entre otros.

Noriega señala, que el artículo 123 surgió por el deseo de establecer un

excepcional precedente en el constitucionalismo social mexicano en torno a la

consagración de los derechos laborales, ya que de hecho se planeo en principio


75

considerar estos preceptos como parte del artículo quinto del mismo

ordenamiento. (Noriega C., 1988).

Regresando al artículo 27, este no sólo significa una reconsideración sobre

el derecho a la propiedad privada en relación al derecho absoluto que la Nación

tiene. Ya que en la realidad este planteamiento no es algo nuevo completamente

que signifique un cambio del Estado liberal o del liberalismo anterior, sino por el

contrario y de hecho ya era un fundamento de la teoría liberal construida desde el

siglo XVII, ya que así lo evidencia la exposición de Locke.

Por lo que podemos afirmar que es más bien, una reconsideración sobre la

propiedad privada y la propiedad pública de cómo había sido entendida durante la

dictadura porfiriana; reconsideración a la que se añade la creación de una nueva

figura reconocida como propiedad social.

De esta forma, también quedan plasmados los reclamos sobre el despojo

de tierras y su acaparamiento en la forma de latifundios. Y se da como respuesta

se establece la capacidad de intervención directa que se otorga al Estado para

restituir a los campesinos las tierras de las que habían sido despojados y, además,

en los casos en que no tuvieran tierras, se les debería dotar de ellas por medio de

la figura de la expropiación y fraccionamientos necesarios, en especial de los

latifundios que existían. (Noriega C., 1988).

Es así que, son estos artículos, el 27 y el 123, los que condensan de

manera principal las grandes aspiraciones y principios sociales del

constitucionalismo social de 1917, pero como ya se menciono no son los únicos

en los que podemos encontrar el contenido social así como los lineamientos más

acabados sobre el Estado Social de Derecho en México.

Ahora bien, en tanto que los derechos sociales entrañan derechos

económicos que regulan la actividad económica con el fin de proteger a los grupos

menos favorecidos y de esta forma asegurar el cumplimiento de los derechos

individuales procurando la igualdad y el bienestar social, además en la


76

Constitución de 1917 también encontramos principios que obligan al Estado a una

participación activa en la economía y que determinan lo que se ha usado por

denominar como la rectoría económica del Estado.

De acuerdo con Acosta Romero, la rectoría económica del Estado se

entiendo como el ejercicio de la responsabilidad gubernamental en el ámbito

económico, en donde el Estado promueve, induce y orienta la acción económica

hacia los objetivos del desarrollo, mediante el uso de instrumentos y políticas

publicas fiscales. (Acosta R., 1999).

Es así que esta responsabilidad se expresada en los artículos 25 al 28 y 73,

de la constitución, los cuales establecen el poder del Estado para elaborar normas

directivas de las actividades económicas y evidentemente para aplicarlas, de esta

forma, el Estado asume un papel activo dentro de la actividad económica a través

de sus funciones tanto legislativas como administrativas. (Burgoa O., 2000).

Es así que en el artículo 25 constitucional se establece la rectoría del

Estado en el desarrollo nacional por medio del fomento al crecimiento económico y

el empleo y una más justa distribución del ingreso, con el fin de permitir el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.

(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2006).

También se señala que el Estado tendrá las funciones de planeación,

conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, así

como la regulación y fomento de las áreas de la actividad económica que el

interés general demande, respetando las libertades que la misma Constitución

otorga y la concurrencia de los sectores privado, público y social en la economía.

Mientras que en el artículo 26 se señala la obligación del Estado en la

planeación del desarrollo, estableciendo las bases para la organización de un

sistema de planeación democrática el cual deberá ser caracterizada por la

participación de los diversos sectores sociales, además de promover la

elaboración del plan nacional de desarrollo al cual se sujetarán los programas de


77

la administración pública federal.

A este respecto el maestro Burgoa, señala que la planeación democrática

debe orientarse por el principio del bien común por lo que queda claro que se debe

formular y desarrollar, legislativa y administrativamente para beneficio de todos los

sectores que conforman la sociedad. (Burgoa O., 2000).

Regresando al artículo 27, el cual, como ya hemos expuesto, establece los

principios que reconsideran la naturaleza del derecho a la propiedad privada como

una transmisión que hace la Nación de su dominio a los particulares, de acuerdo

con el interés público.

De esta forma, el artículo 27 junto con el 25 y 26 son quienes conforman un

conjunto de principios de carácter constitucionales que enmarcan el papel que el

Estado tiene en la economía, por medio de la realización de un programa de

gobierno que regula la actividad económica del país, (Acosta R., 1999)

asegurando de esta forma, el papel del Estado como garante de derechos sociales

y políticos y la concurrencia de los tres sectores en la actividad económica y el

desarrollo nacional.

Aunado a lo anterior es el artículo 28 constitucional quien establece

funciones que determinan con mayor particularidad la intervención y participación

del Estado en la actividad económica. De esta forma se prescribe la obligación

que tendrá el Estado en la regulación y vigilancia de la eficiencia económica y la

equidad de las condiciones de los mercados.

Por lo tanto es este artículo quien establece la prohibición de los

monopolios, con excepción de aquellos que por causa del interés público tenga el

Estado, la fijación de precios máximos, la regulación sobre las condiciones de la

distribución de mercancías, la protección de los consumidores, y el otorgamiento

de subsidios. Así como, el papel del Banco de México como el principal agente

regulador del sistema financiero y de la política monetaria; y también prescribe que

el Estado contará con organismos y empresas para el manejo de las áreas


78

estratégicas y actividades prioritarias de la economía a su cargo, ya sea sólo o con

la participación de los sectores social y privado. Es así que con esto se otorga al

Estado la posibilidad de pueda ejercer la rectoría económica mediante entidades

paraestatales que pueden ser organismos descentralizados o empresas de

participación mayoritaria estatal. (Burgoa O., 2000).

Por su parte, es el artículo 73 el que señalan las facultades que tiene el

Congreso en materia social y económica, dándole la obligación de legislar sobre

las contribuciones fiscales al presupuesto, las bases para la celebración de

empréstitos para el Ejecutivo Federal, así como, la expedición de las leyes sobre

planeación del desarrollo económico y social, las leyes sobre programación y

promoción para la producción de bienes y servicios y las leyes sobre la inversión

nacional y extranjera.

Por otra parte, y considerando el tema de la seguridad social, podemos

afirmar que no existe una prescripción concreta en el orden constitucional que

señale algún derecho u obligación concerniente al Estado para la provisión de

estos servicios; sin embargo, dentro del apartado A del artículo 123 se menciona

la utilidad pública de la Ley del Seguro Social la cual comprende seguros de

invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades

y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la

protección y bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros

sectores sociales y sus familias, adicionalmente en la fracción XIV, se señala la

responsabilidad de los patrones frente a los accidentes y enfermedades de trabajo

de los trabajadores.

Es conveniente mencionar que originalmente la fracción XXIX del artículo

en comento solamente mencionaba el establecimiento de cajas de seguros

populares para la prestación de los servicios de seguridad social, dejando la

responsabilidad de fomentar su organización al Estado. Es por lo tanto hasta la

reforma de 1929 que se establecen las bases para la expedición de la Ley del

Seguro Social, la cual más tarde, con la reforma de 1974, se le otorga el rango de


79

utilidad pública así como la extensión de la cobertura a los no asalariados,

campesinos y otros sectores sociales. (La Constitución del Pueblo Mexicano,

2006).

Es en el apartado B, que se refiere a los trabajadores del Estado, donde, la

legislación expone con mayor detalle las bases de la seguridad social de los

trabajadores, añadiendo otros elementos como las prestaciones a las mujeres

durante el embarazo, la asistencia médica y provisión de medicinas a los

trabajadores y sus familias, y el establecimiento de centros vacacionales.

Por otra parte, y en el tema de salud, es el artículo cuarto quien reconoce el

derecho de todos los individuos a la salud y la concurrencia de los gobiernos

federal y estatal en la provisión de los servicios médicos, además se reconoce

como derecho de los niño el tener una alimentación adecuada, acceso a la salud,

acceso a la educación y al sano esparcimiento. (La Constitución del Pueblo

Mexicano, 2006).

Además toca temas tales como la igualdad legal del varón y la mujer, lo que

es sin dudas un precepto que colabora en la búsqueda de la igualdad social, así

como del derecho de todos los individuos a un medio ambiente adecuado. En el

tema a la vivienda, este se aborda en diversos artículos, como son el cuarto en

donde también se habla sobre el derecho de la familia a la vivienda digna y

decorosa.

El artículo 123 habla al respecto al señalar el derecho de los trabajadores a

contar con habitaciones cómodas e higiénicas proporcionadas por los patrones,

dicha obligación deberá ser cumplida por medio de la creación de un fondo

nacional de la vivienda a fin de constituir un sistema de financiamiento que permita

otorgar créditos a los trabajadores para adquirir la propiedad de sus habitaciones,

y que la administración de dicho fondo se hará con base en la ley que expida el

Congreso.

Ha este respecto es importante aclara que en un principio sólo se señalaba


80

la obligación de los empresarios a otorgar habitación a los trabajadores, es a partir

de la reforma de 1972 que se establecen las bases para la creación del Fondo

Nacional para la Vivienda (INFONAVIT). (La Constitución del Pueblo Mexicano,

2006).

Por último dentro, pero no por eso el menso importante, podemos

considerar como parte de los derechos sociales consagrados en la Constitución, el

artículo tercero, el cual establece el derecho a la educación y la obligatoriedad de

los niveles preescolar, primaria, secundaria y media superior, así como también

las bases y lineamientos de la educación impartida por el Estado que deberá ser

en todo momento laicidad y gratuidad.

Es preciso recordar que en el texto original de 1917 no se establece como

tal el derecho a la educación, sino hasta la reforma de 1993 donde se inscribe

formalmente la frase todo individuo tiene derecho a recibir educación. Por otro

lado la característica de gratuidad en la educación impartida por el Estado se

limitaba a la educación primaria, hasta la reforma de 1946 con la que tal

característica se extendió a toda la educación que imparte el Estado. Por lo que se

refiere a la obligatoriedad del nivel primaria apareció hasta la reforma de 1946, la

ampliación al nivel secundaria en la reforma de 1993, mientras que la de

preescolar y media superior se dio en febrero del 2006. (La Constitución del

Pueblo Mexicano, 2006).

Es así que, resulta posible observar un panorama general sobre las

instituciones jurídicas con las que el constitucionalismo social mexicano establece

los fundamentos de un Estado Social de Derecho que señala el papel

preponderante del Estado para procurar el bienestar social.

Sin embargo, y aun con todo lo anterior, no existe dentro del orden

constitucional algún precepto que hable sobre las acciones, responsabilidades o

derechos que se refieran al tema del combate de la pobreza, a pesar de que sí

resulta claro que todo el conjunto de derechos sociales que se desprenden de la

Constitución de 1917 tienen relación directa con las acciones que el Estado


81

emprende y que pueden coadyuvar en el mejoramiento de la calidad de vida, del

ingreso, la igualdad y la justicia social de los sectores sociales menos favorecidos.

Es por esto que consideramos pertinente hacer mención de un

ordenamiento jurídico de menor jerarquía que el ámbito constitucional, pero que

sin lugar a dudas señala las bases jurídicas del combate a la pobreza en el Estado

Social de Derecho mexicano.

Es así que La Ley General de Desarrollo Social, publicada en diciembre de

2003, por el ex presidente Vicente Fox, tiene la pretensión de ser el documento

formal de donde se desprenden los principios de la rectoría y diseño, no sólo de

una política nacional de desarrollo social, sino también de las políticas y

programas sociales que desarrollan cualquiera de los niveles de gobierno.

En dicho ordenamiento, se entáblese en su artículo primero, que el principal

objeto es garantizar el ejercicio de los derechos sociales consagrados en la

Constitución de 1917, señalar las obligaciones del gobierno, establecer un sistema

nacional de desarrollo social, y regular y garantizar la prestación de los bienes y

servicios contenidos en los programas sociales, entre otros. Su contenido en el

aspecto orgánico describe las instituciones encargadas de poner en marcha la

política nacional de desarrollo social así como de los programas y políticas que de

ella se desprenden, también organizara la coordinación y cooperación de todos los

actores que ella involucra en el combate a la pobreza y el desarrollo y bienestar

social.

Por su parte, en su contenido dogmático se distinguen las valoraciones

ideológicas que le dan soporte y fundamento, no sólo al desarrollo social del país,

sino además a la intervención del Estado en su procuración.

Es así que, de acuerdo con esta ley, es la política nacional de desarrollo

social el resultado de la programación y presupuestación para el desarrollo social

trazado desde el Plan Nacional de Desarrollo.


82

Sus objetivos se concentran en áreas prioritarias para impulsar el desarrollo

con base en el fomento del sector social de la economía; es así que considera

como mecanismo del desarrollo social la generación de empleo y mayores

ingresos para las familias, y el estímulo a la organización de los individuos para la

promoción de proyectos productivos.

Es así que los objetivos establecidos en este ordenamiento jurídico se

encuentran:

1) Propiciar condiciones que favorezcan el disfrute de los derechos

sociales, individuales y colectivos,

2) Promover el desarrollo económico con sentido social,

3) Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y

4) Garantizar formas de participación social dentro de la formulación,

ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de

desarrollo social.

Este último objetivo es expresado en el texto de dicha Ley, en una forma

que escasamente asegura la real participación ciudadana de manera directa y

transparente en un sentido plenamente democrático.

Cabe destacar que esta ley establece como fundamento en materia de

presupuesto de la política nacional de desarrollo social, que ningún presupuesto

podrá ser inferior al anterior, estableciendo además, que su incremento anual

deberá ser al menos igual al crecimiento del Producto Interno Bruto, lo que implica

una garantía a la aportación de recursos monetarios y financieros al desarrollo

social y el combate a la pobreza.

En términos dogmáticos en dicha ley establece el reconocimiento del

bienestar y desarrollo social como un derecho de todos los mexicanos, y la

obligación a cargo de los diferentes órdenes de gobierno, para llevar a cabo las

acciones con las que se procurara que estos derechos no sean negados o puestos

en peligro.


83

Es así que este ordenamiento reconoce como derechos para el desarrollo

social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio

ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no

discriminación. (Ley General de Desarrollo Social, 2004).

En lo referente a la obligación del gobierno y la administración pública la ley

señala que éstos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales,

así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las

personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los

recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables. (Ley

General de Desarrollo Social, 2004)

Es así que la exposición de esta ley nos brinda un acercamiento más

preciso sobre las bases que tienen el Estado Social de Derecho para el desarrollo

de un sistema de bienestar orientado a mejorar la calidad de vida y el combate a la

pobreza, lo que, de acuerdo con sus resultados, puede señalar el grado y tipología

de un Estado de Bienestar.


84

CAPITULO 2



A inicios del siglo pasado, nuestro país se vio envuelto en un conflicto

armado ocasionado por las injusticias y desigualdades existentes en todos los

ámbitos tanto económico, político y social.

El triunfo de la revolución tuvo como una de sus consecuencia el

establecimiento de la Constitución de 1917, y tras la culminación de la lucha

armada se sentaron las bases para una reconstrucción nacional y organizacional

del Estado Mexicano, donde el reclamo social que diera pie a la revolución no

quedará en letra muerte, por eso se buscó conciliar los intereses de los principales

grupos revolucionarios y de otorgarle al grueso de la población una justicia social.

Esta justicia social, plasmada en la constitución, buscó canalizar un reparto

agrario masivo, así como la estrategia de desarrollo que pretendió articular

mercados segmentados, con grandes inversiones en infraestructura en los

sectores de telecomunicaciones, energía y transporte, en donde el gobierno opto

por una política económica basada en la sustitución de importaciones de bienes

manufacturados, con ella se esperaba proteger las industrias nacientes nacionales

durante este proceso de industrialización, para hacerlas más competitivas en el

mediano plazo.

También se desarrollo una política de exportación de productos primarios,

sensibles a los precios internacionales basados en la ley de la oferta y la demanda

del mercado internacional, definiéndose un esquema de corte proteccionista y

cerrado de la economía en búsqueda de una industrialización acelerada, es así


85

que los productos primarios como el maíz, el jitomate, el aguacate, etc. son

determinados por las leyes del mercado y por la sobreoferta de los mismos

Durante la década de los 20´s y hasta los años de la Gran Depresión, la

expansión institucional del sector público se concentro especialmente en la ardua

tarea de reconstrucción, en la creación de nueva infraestructura y la formación de

un marco que permitiera a la iniciativa privada reanudar el proceso de inversión y

crecimiento. Es así que las primeras entidades paraestatales se crearon con el fin

de complementar el papel administrativo del gobierno central, concentrándose en

tareas especializadas, como el control monetario por medio de la creación del

Banco de México o la construcción de infraestructura por la Comisión Nacional de

Carreteras y Caminos y la Comisión Nacional de Irrigación. (Aspe Armella, 1993)

Para 1934, el presidente Lázaro Cárdenas elabora el primer Plan Sexenal,

el cual reflejaba un profundo cambio en las responsabilidades del sector público.

Ya que en dicho plan se establece como objetivo el progreso económico y social

apoyado en una política gubernamental basada en tres principios:

1.- El control directo sobre los recursos naturales y las industrias

estratégicas,

2.- La expansión del gasto del gobierno y

3.- La creación de nueva infraestructura productiva y social.

Es durante esta década, que el crecimiento del sector paraestatal se dio

principalmente en dos áreas a saber: 1.- La organización de empresas públicas

para producir productos y servicios básicos, como fue la Comisión Federal de

Electricidad, y 2.- La creación de entidades que administraran los sectores

nacionalizados, como fue Petróleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de

México.


86

En materia financiera estatal, se crearon los bancos nacionales de

desarrollo, como Nacional Financiera, así como varios bancos para el

mandamiento agrícola, así como el Banco Nacional de Comercio Exterior.

Estas instituciones financieras que fueron creadas en este periodo,

permitieron organizar un sistema de banca de desarrollo promotor del crecimiento

económico. Es también en este momento en donde el Estado se preocupa por

conseguir el bienestar social de la población, y crea instituciones para ello, con la

creación de organizaciones corno el IMSS, la Secretaria del Trabajo, la comisión

de salarios mínimos, etc.

Ya para la época de la segunda guerra mundial y la década siguiente, las

autoridades mantuvieron la concepción de que el gobierno debía de involucrarse

directamente en las actividades productivas.

Siguiendo por lo tanto con el esquema de industrialización basada en la

sustitución de importaciones, las empresas estatales tendrían el encargo de

proporcionar un flujo confiable de insumos para una industria privada nacional

naciente, que sería responsable de la producción de bienes de consumo final. En

este sentido el gobierno mexicano comenzó a llevar a cabo fuertes inversiones en

aquellas actividades que requerían de un flujo constante de capital sentando las

bases de las cadenas productivas.

La acción pública por medio del gasto público en infraestructura, así como

los incentivos fiscales y la acción directa del gobierno en sectores claves en el

desarrollo industrial, fueron acciones claves para lograr el crecimiento acelerado

acompañado de un incremento del bienestar de la población.

Es precisamente esta estrategia gubernamental de intervenir en sectores

claves, la que genero los corredores industriales de la Cd. de México, Guadalajara

y Monterrey. Se invirtió en acereras como Altos Hornos de México, en la

siderúrgica Lázaro Cárdenas en Michoacán, en minas de carbón como la

Carbonífera de Pachuca etc. Además como ya se señalo se crean instituciones


87

como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabadores del Estado.

Es a partir de esto que la economía mexicana en un contexto de largo plazo

tuvo el notable crecimiento de 6.6% en promedio del PIB durante este periodo,

manteniendo un completo control de la inflación, donde se mantuvo en niveles

inferiores del 4.5% anual. Es por este motivo que ha este periodo se le dio por

nombre el desarrollo estabilizador y se puede considerar desde 1954 hasta 1970,

en donde, el motor del proceso de industrialización se desplazó gradualmente de

una acelerada expansión de la inversión gubernamental a un incremento en la

inversión privada (tanto interna como externa). Sin embargo, cabe señalar que en

el caso de la inversión privada esta fue financiada en gran parte por el Estado por

medio de privilegios fiscales y rentas proporcionadas por un amplio conjunto de

barreras arancelarias y no arancelarias además de una sobre regulación que

impidió la libre entrada de productores en muchos mercados.

Es así que la protección del mercado interno ante la competencia

internacional, asegurando la demanda de los productos nacionales, a través del

control de las importaciones, esta política económica esperaba construir un circulo

virtuoso en donde se ampliara la capacidad del mercado interno a través de la

industrialización del país que llevaría a la generaría empleos e incidiría a su vez en

la expansión de la industria y el crecimiento económico, lo cual corregiría las

brechas observadas en la distribución del ingreso promoviendo la absorción de la

población marginada en actividades productivas, lo que evidentemente no se pudo

lograr.

Es así que en el llamado desarrollo estabilizador el Estado cede su papel

de agente líder, en parte al capital extranjero que arribo a los sectores más

dinámicos de la economía mexicana. Mas sin embargo, después de tres sexenios

resulto evidente que el agotamiento del modelo debido a una política fiscal de

fomento a la inversión privada y al crecimiento repercutía en un déficit creciente en


88

el gasto público, por tener bajas tasas impositivas y tarifas del sector público

reducidas. (Ayala Espino, 1999)

De esta forma, la mala planeación gubernamental así como la falta de

liderazgos importantes, así como el tráfico de influencias para atender las

necesidades productivas del país, fue acentuando la pobreza y la desigualdad en

nuestro país, además de no poder propiciar reglas claras que facilitaran las

transacciones económicas, la competencia y se diera un marco de certidumbre, lo

que termino por provocar una sobre reglamentación de la economía, marcando

una ineficiencia en la vida económica teniendo como resultado la limitación del

potencial de crecimiento de actividades que de otro modo, hubiera sido

importantes generadoras de empleo, ocasionado la concentrándose el ingreso en

grupos oligopólicos, en detrimento de la sociedad, generando mayor pobreza y

desigualdad. (Véase Trejo y Jones, 1993).

Hacia fines de la década de los sesenta resulto evidente que la inversión

privada (tanto nacional como extranjera) crecía con menor rapidez porque los

monopolios surgidos de las políticas proteccionistas, ya habían logrado una fuerte

presencia en el mercado por lo que no tenían incentivos para seguir

expandiéndose lo que crearía un empleo mayor de trabajadores y una

productividad más elevada.

Lo que termino por provocar un descontento social y una serie de ataques

al proceso de crecimiento y desarrollo económico que operaba en ese momento

en el país, lo que repercutió a partir de fines de la década de los sesenta hasta

nuestros días y que se puede sentir en las crisis recurrentes en que nuestra

economía ha caído. De esta forma, en la medida que se iban haciendo evidente

los problemas estructurales de los resultados de las políticas del desarrollo

estabilizador, se fueron incrementando las críticas al eslabón más débil del modelo

que era el aspecto de la distribución del Ingreso.

Por lo que resulto evidente que la estrategia de sustitución de

importaciones no podía sustentar un crecimiento permanente, lo que terminaría


89

por ocasionar que las rentas de un mercado interno protegido se agotarían tarde o

temprano, y la estructura organizacional no tendría los incentivos necesarios para

promover los incrementos en la productividad.

Es así que México se encuentra en una encrucijada, ya que tenía en la

década de los setenta dos alternativas a seguir: la primera, orientar el rumbo del

programa de desarrollo económico hacia una economía de exportación, como lo

hizo Corea en 1965, lo que implicaba desmantelar los obstáculos a la competencia

y la inversión privada, la segunda, que consistía en continuar con la ruta trazada,

remplazando la inversión privada con mayor gasto del gobierno o sea impulsando

una vez más la inversión pública, solución por la que se optó.

Debido a esta decisión, la inversión privada se torno menos dinámica, ya

que el gobierno tomó cada vez mayor control sobre la economía, gastando más,

por lo obtuvo los recursos necesarios por medio del endeudamiento externo, es en

este momento cuando se crean o se adquieren nuevas compañías de gran

tamaño, especialmente en el sector de bienes de capital. Entre las que podemos

señalar Sidermex (acero), Dina (camiones y automóviles), Concarril (trenes),

Propemex (Pesca), entre otras.

De esta forma del periodo que abarca de 1970 a 1982, se caracterizo por el

intento del gobierno por recuperar el crecimiento económico a través de una

intervención gubernamental de mayores alcances dentro de la estructura

productiva del país, por lo que la inversión pública nuevamente represento un

papel preponderante en el crecimiento de la nación, de tal manera que la política

económica impulsó a este tipo de inversión de una forma que dejó de ser

complementaria a la inversión privada lo que provoco su reducción de una manera

notable.

Es de esta forma, la inversión pública, se aboco a crear condiciones

necesarias para el sector industrial.


90

Sin embargo este sector paraestatal generó resultados negativos porque al

no ser su objetivo la eliminación de la pobreza, ni el de tener efectos distributivos

del ingreso. Realmente sus resultados en cuestión de empleo fueron muy pobres y

beneficio solamente a los más altamente calificados en sus remuneraciones,

posteriormente cambio el criterio dirigiéndose a la necesidad de mantener el

empleo y se absorbieron a las empresas en quiebra, aunque si se hubiera dado un

manejo más eficiente de las empresas públicas o se hubiera utilizado está

inversión hacia sectores que ocupaban intensivamente el factor trabajo como el

sector agrícola; se hubiera disminuido la pobreza.

En esta circunstancia, el crecimiento del sector paraestatal cobró un ritmo

todavía mayor por la debilidad estructural de la economía en la última parte de la

década de los setenta. Circunstancias como: la fuerte apreciación del tipo de

cambio real, el ambiente de inflación elevada e inestable, y las distorsiones en los

mercados crediticios dieron lugar cada vez más al racionamiento del crédito, lo

que colocaron a muchas empresas privadas al borde de la quiebra.

Es por tanto claro que durante esos años, la incorporación, de nuevas

empresas al sector paraestatal fue resultado no sólo de la estrategia industrial del

gobierno, sino también de una masiva operación de rescate diseñada para

proteger el empleo.

Es así que temas como la falta de reformas estructurales como: La de

realizar una política fiscal que permitiera el aumento de los ingresos fiscales, La

adquisición de empresas públicas, así como el creciente número de subsidios,

mismos que solo beneficiaban a los deciles más altos de la población, aunado al

creciente endeudamiento externo y a la imperiosa necesidad de tener unas

finanzas públicas sanas que se vio amortiguado por los recursos petroleros,

lograron a pesar de los pesares, mantener la economía en su ritmo de

crecimiento, pero altamente vulnerable a los cambios económicos, ya que no

estaba sustentado en incrementos reales de productividad.


91

Por lo anterior, es que al darse la caída en los precios del petróleo y la

disminución de los créditos externos, tuvo consecuencias tales que interrumpió el

crecimiento que se había dado por más de cuatro décadas, generando periodos

de crisis recurrentes, lo que se vio favorecido por la falta de una reforma fiscal que

incrementará los ingresos, ya que, se mantuvieron los bajos niveles tributarios que

pagaban las empresas, en la lógica de que afectaría los niveles de inversión

privada y con esto el empleo, es así que al mantenerse una baja tasa impositiva,

se permitía una reinversión de las utilidades de las empresas, otro factor de

rezago fueron los precios públicos que incrementaron el diferencial de inflación.

De esta forma para 1972 el país ya se encaminaba a un desastre

económico. Entre 1971 y 1976, el déficit del sector público pasó de poco más de

2% a 9.1% del PIB, el cual se financio, como ya se menciono, por una

combinación de impuesto inflacionario y endeudamiento del sector externo. Para

1976 México hizo frente a su primera crisis financiera grave en donde se dio la

primera devaluación del peso frente al dólar, provocada por el creciente diferencial

de precios con el exterior, es en este momento en que se abandona la política de

mantener fija la paridad, mas sin embargo y a pesar del deslizamiento del peso no

se consigue impedir la reevaluación real del tipo de cambio hasta la devaluación

de 1982. Ya para este momento era evidente y no había duda que México tenía

que pasar por una profunda transformación estructural para restaurar el

crecimiento y la estabilidad. Sin embargo, el descubrimiento de grandes reservas

petroleras así como la posibilidad de continuar endeudándose en los mercados

internacionales no sólo difirieron el ajuste requerido, sino que llevaron a pensar

que la economía podía crecer a un ritmo incluso más acelerado que el obtenido en

las dos décadas anteriores. (Aspe Armella, 1993).

El gobierno al tratar prorrogar el cambio estructural que modificará las

formas de crecimiento y acumulación debió financiar el desarrollo entre 1978 a

1981 en el crecimiento de los ingresos petroleros, por medio del gasto creciente

además de la contratación de deuda, es en este momento cuando el gobierno


92

empezó a gastar más de lo que tenía, por lo que el resultado presupuestal fue a

todas luces nefasto.

En estas circunstancias, se intentó crear un superávit comercial, que

destinará el excedente de recursos para el crecimiento, más sin embargo al no

haber un equilibrio presupuestal, y el descubrimiento de grandes mantos de

reservas petroleras, lo que dio la posibilidad de endeudarse en los mercados

internacionales con tasas de interés negativa, gracias a la gran liquidez

internacional que existía, y que se conjugó con la solvencia que nuestro país tenía

por los recursos petroleros. Por lo que durante cierto tiempo fue posible crecer a

tasas cercanas a 8 y 9% anual, con una inflación que avanzaba lentamente hasta

el rango de dos dígitos, esto continuo hasta 1982 cuando finalmente se alcanzó el

límite de la capacidad de endeudamiento externo.

En esta situación, la economía mexicana presentaba un marco de

fragilidad, que dependía completamente de los ingresos petroleros, que a su vez

lo hacían de los precios internacionales; por otra parte el endeudamiento empezó

a aumentar ya que se reinvirtió la tendencia de las tasas de interés. Aunado a este

contexto también se encontraba el hecho de no haber establecido metas posibles,

ya que las que el gobierno se había fijado eran demasiado altas, por lo que se

requerían de altos niveles de inversión, pero al tener una movilidad restrictiva de

capitales, que restringían el margen de maniobra del gobierno federal, tuvo como

consecuencia la fuga de capitales financiados ocasionados, en buena parte, por el

endeudamiento público.

Situación que se agudizó con el pago de intereses en 1981, y el deteriora

miento de los términos de intercambio con el exterior, reflejado en la cuenta

corriente, al tener un aumento en las importaciones, conjuntamente con la

reducción en los precios del petróleo que dieron como resulta la reducción del

crecimiento.

Es así que el déficit público se ubico en un 14.7 % del PIB en 1981, el

servicio del pago de la deuda se incrementó de un 9% en 1981 a 23% en 1982.


93

Por otro lado, la existencia de la libertad cambiaría y el sostenimiento del tipo de

cambio permitieron dieron pie a especulación y a la fuga de capitales. Con todo

esto, nuestro país al verse en el problema de la canalización de créditos externos,

propicio la crisis de 1982; efectuándose una devaluación del 466% en 1982,

pasando de 26.6 pesos por dólar a 148.5 pesos por dólar. (Tello, 1989)

Es así que para México, la crisis de 1982 ha sido una de las peores, los

desequilibrios fundamentales en las finanzas públicas y en la cuenta corriente,

combinados con la suspensión de los flujos de ahorro externo, al igual que el

deterioro de los términos de intercambio y la devaluación, marcaron el comienzo

de un periodo de elevada inflación y estancamiento económico, que permaneció

durante toda la década de los ochentas.

A partir de estos problemas fue necesario el cambio de estrategia,

adoptando rápidamente medidas con la intención de corregir las finanzas públicas

por lo que el gobierno recortó el gasto y aumentó los precios y tarifas del sector

público, con el propósito de sentar las bases para una recuperación sana a

mediano plazo. Las cuentas externas fueron una restricción para la política

económica, es así que nuestro país pasó de ser un importador a un exportador

neto de capitales.

Para 1984 el gobierno tuvo que reducir la tasa de depreciación del tipo de

cambio nominal, como parte de la estrategia de control de la inflación; sin embargo

está continuo con su descenso lentamente.

Para 85 dos factores incidieron seriamente en el desarrollo

macroeconómico del país, estos fueron los terremotos de 1985 y la caída de los

precios internacionales del petróleo en 1986. Es así que la disminución por

hidrocarburos y la posterior caída de sus precios mermaron el ingreso del sector

público en casi 9 mil millones de dólares en 1986, cantidad equivalente a la

producción agrícola de ese mismo periodo. Esta situación perjudico principalmente

la lucha contra la inflación. Sin acceso a los mercados internacionales de


94

capitales, el descenso en los precios de petróleo se traduciría en tasas más

elevadas de inflación y en consecuencia una recesión más profunda.

Mas sin embargo y a pesar de todos estos problemas, el incipiente inició de

reformas estructurales permitieron que los bienes intermedios y la corrección del

tipo de cambio real, a partir de 1985, alentara las exportaciones manufactureras,

esto en parte a la globalización de los mercados y la integración de los mismos.

Mas sin embargo una de las consecuencia de esta restructuración fue la caída de

los salarios reales inexorable de los términos de intercambio que enfrentó el

programa de estabilización. Lo que por otra parte, permitió una mayor

competitividad de las exportaciones provenientes de los sectores intensivos en

mano de obra, e impulsó la industria maquiladora; pero también consolidó la

contracción de la demanda.

Muestra de lo anterior, entre 1982 y 1987, el salario mínimo general sufrió

una reducción de 44.6% en términos reales, mientras que los salarios

contractuales incluyendo prestaciones, descendieron 40.5%.

A mitad del sexenio de Miguel de la Madrid, la crisis se recrudeció, así que

para fines de 1987 la situación económica empeoro provocada por una crisis

financiera mundial, que interrumpió el proceso de recuperación económica, dando

como resultado la caída de la Bolsa Mexicana de Valores. Este ambiente de

incertidumbre provocado por el desplome y una inercia inflacionaria del 6%

mensual, dieron como resultado una corta pero intensa fuga de capitales que

culminó con otra devaluación en noviembre de 1987, hecho que colocó al país en

el camino de la hiperinflación.

Ante tal situación, el gobierno en turno tenía que decidir entre emprender

otro intento de estabilización ortodoxa, o combinar el ajuste fiscal con fuertes

medidas para realizar el cambio estructural y combatir la inercia inflacionaria.

Al final de cuentas se opto por emprender un exitoso programa de

estabilización y ajuste de corte estructural, que inicio con la concertación de


95

pactos económicos entre los sectores obrero, campesino y empresarial. Este

esfuerzo de ajuste macroeconómico fue acompañado por un amplio conjunto de

reformas estructurales que incluyeron una reforma fiscal, el inicio de la

privatización de empresas de propiedad estatal, la renegociación de la deuda

externa, la reforma al sistema financiero y la apertura comercial, todo ello como

parte de un programa integral, que se desarrollo entre 1988 a 1994. (Aspe

Armella, 1993).

En este sentido los burócratas y los políticos ejercieron una evidente

discrecionalidad en el proceso económico, estando abiertos al cabildeo con grupos

que buscaban acceder a los privilegios fruto de la regulación y del control

gubernamental en los sectores más importantes de la economía, las regulaciones

por tanto, no sólo fue producto de la intención de darle dirección al proceso

económico sino también como resultado político del actuar de intereses de grupos

de poder. (Véase Trejo y Jones, 1993).

Este programa de estabilización de corte heterodoxo tuvo su mayor pilar en

el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el cual con un enfoque de

asistencia social, de desarrollo productivo y regional. Este programa fue

combinado con el buen manejo de las variables macroeconómicas como la

reducción de la inflación a un dígito y un crecimiento económico estable, lo que

permitió incrementar el bienestar de la población, por lo menos hasta la crisis de

1994 a la que se le conoce como el error de diciembre.

De esta forma después de la crisis de deuda de los primeros años de los

ochenta, a nivel internacional, se ha presentado una tendencia hacia la

liberalización de la economía, que resulto en un giro en la de estrategia de

desarrollo económico del país, abandonando definitivamente sustitución de

importaciones y el gasto gubernamental a favor de un crecimiento encabezado por

las exportaciones. (Panuco-Lnguette y Székely, 1997)

Es así que la primera fase del modelo económico de libre mercado se

puede remitir al año de 1983, cuando el gobierno de Miguel de la Madrid,


96

reaccionó a una gran alza de la inflación reduciendo sus propios gastos, aplicando

una contracción monetaria, incrementando los precios pagados por los bienes y

servicios prestados públicamente por medio de una devaluación de la moneda y la

liquidación y desincorporación de 200 de las 3,155 empresas propiedad del

Estado.

La siguiente fase se dio, como se describió anteriormente, en 1985 cuando

México lanzó un movimiento unilateral de liberalización comercial al ingresar en el

GATT al año siguiente. Esta medida constituyo el primer paso hacia una clara

estrategia orientada hacia las exportaciones, lo que implicaba un cambio de rumbo

claro.

Después de las elecciones de 1988 asume la presidencia Carlos Salinas de

Gortari quién en 1989, realiza los cambios más importantes de la política

económica:

1) La liberalización del Sistema Financiero. En donde las principales

reformas fueron congelar las tasas de interés, la eliminación de

controles directos al crédito y la reducción de poseer grandes reservas

para los bancos comerciales.

2) La creación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Que en

1989 se constituyo en una redefinición de la estrategia de alivio a la

pobreza, que incluía los principales instrumentos de la política social,

remplazando a varias dependencias gubernamentales que eran difíciles

de supervisar y que a veces habían tenido objetivos difusos.

3) La desregulación de la inversión extranjera. Se empezaron a simplificar

los procedimientos de autorización y se redefinieron los límites a la

propiedad extranjera de empresas, con lo que se hiso posible la

inversión de cartera en la bolsa de valores.

De esta forma una de las medidas que este gobierno reforzaría de manera

importante fue la liberalización del comercio. Muestra de esto, es la proporción de

artículos no controlados que aumentó casi 90% y se redujo el arancel promedio.


97

Esto contribuyó también a hacer, que el déficit de la balanza comercial aumentará.

De tal forma que en comparación con las importaciones, el total de exportaciones

avanzaban de manera modesta desde 1986, aunque es importante señalar que

estas dejaron de ser mayoritariamente petroleras, para extenderse hacia la

industria maquiladora y el subsector de maquinaria y equipo principalmente.

Esta pauta de exportaciones significa que el país ha estado aplicando un

modelo de exportaciones intraindustria e intraempresa, lo cual en términos

comerciales, requiere un uso relativamente intensivo de mano de obra

medianamente calificada y de capital.

De aquí resulta claro que dentro del periodo de Salinas de 1988 a1994, se

tuvo un control claro de la inflación presentándose una recuperación de la

economía, además de que no se manifestó ningún problema de orden económico,

político o social de gran envergadura, por lo menos hasta el año de 1994.

Una de las características claves de la economía mexicana, evidente a

fines de 1994, fue su lenta tasa de crecimiento. Lo cual se explico, oficialmente

que las entradas de inversión extranjera aún no daban por resultado aumentos de

la producción y del empleo, esto debido al largo periodo de maduración necesario

para ello, además había que considerar que una gran proporción de tales recursos

había consistido en inversiones financieras de corto plazo.

Es en este momento en que una serie de asesinatos políticos acaecidos

durante el primer semestre y la guerra en Chiapas que estallo en los primero

minutos de este año, generaban un marco de incertidumbre que propició la mayor

crisis económica que se tenga registrada en los tiempos posrevolucionarios del

México contemporáneo recién iniciada la administración de Ernesto Zedillo Ponce

de León.

Resulta evidente que esta crisis, gestada en diciembre de 1994 y que

genero la caída del 6.9% del PIB durante 1995 termino definitivamente con lo

conseguido en materia económica dando al traste los niveles de crecimiento y


98

recuperación económica del periodo de Salinas, mas sin embargo las

consecuencias fueron más graves para los pobres, esto es debido a que el ajuste

estructural involucra un período de recesión que tiene un impacto particularmente

fuerte en estas clases, porque son los que están menos capacitados para soportar

el desempleo y la caída del ingreso. Este ajuste ha creado lo que muchos califican

como una deuda social con los pobres, que deberá recordarse en la formulación

de una política para la recuperación.


Los factores asociados a la desigualdad mantienen necesariamente

relaciones estrechas con la pobreza y la marginación, conceptos que se han

analizado desde varios enfoques teóricos, con diferentes conceptos y en su

medición se ha aplicado una amplia gama de variables e indicadores que se han

modificado en el tiempo y que ya se ha analizado en la primera parte de esta

investigación.


De esta forma entendemos que la pobreza es un fenómeno histórico y

estructural asociado a los modelos sociales y económicos. Por lo que existen

evidencias de que la pobreza aumenta con las condiciones de mayor desigualdad

económica, social y territorial amplificadas por la instrumentación generalizada del

modelo económico orientado al mercado externo en América Latina, el cual a

definitivamente contribuido a la concentración del ingreso y a aumentar los

rezagos sociales desde la década de los ochenta.

En el caso particular de México, en los años de crisis económica con caídas

radicales del producto interno bruto han significaron retrocesos en el crecimiento y

en las condiciones de vida de la población. Estas crisis se enfrentaron mediante

políticas ortodoxas, como se menciona en el apartado anterior, de estabilización,

ajuste y cambio estructural, con medidas macroeconómicas y de apertura


99

comercial, las cuales han mantenido a lo largo de esas dos décadas los principios

básicos de un modelo que coloca en el lugar central al mercado, (liberalismo)

considerado como el mecanismo más eficaz para la asignación de recursos,

aunque no necesariamente como el más equitativo. A su vez, se aplicaron

políticas de reducción del papel del Estado en la economía (desregulación,

reducción de tamaño, venta de paraestatales-privatización), lo cual maduró su

crisis fiscal y redujo su capacidad para redistribuir progresivamente el ingreso, en

particular, al disminuir el gasto social.

De esta forma la población afectada por la pobreza y la marginación se

distribuye en todo el territorio nacional, aunque existen regiones bien identificadas

donde resultan más graves. En este marco, resulta indispensable profundizar en el

estudio de las características económicas, sociales y demográficas de los pobres y

los territorios más atrasados de nuestro país, sobre todo, porque aceptando el

panorama de escasez de recursos públicos, resulta imprescindible tomar

decisiones de gasto que consideren criterios de eficiencia, eficacia y justicia social,

otorgando una mayor prioridad a la población en condiciones de pobreza.

Es así que durante el periodo de economía cerrada o de comercio protegido

el PIB por habitante creció 2.6% en promedio anual más que en los de la apertura

comercial. Destacan los gobiernos de De la Madrid con una caída de -1.95% y el

de Vicente Fox con apenas 0.96% de crecimiento en esta variable agregada. Así

las cosas, las condiciones generales para superar la pobreza en el modelo

neoliberal ha sido modestas, principalmente porque se ha reportado un limitado

crecimiento económico que no satisface las necesidades del crecimiento

demográfico, pero además tampoco se ha modificado la tendencia de alta

concentración del ingreso.

Es así que la pobreza presenta dos grandes periodos de acuerdo con el

crecimiento absoluto del número de mexicanos que la padecen. En términos de

las estimaciones de la CEPAL (que aplica el método del Ingreso o Línea de la

pobreza con necesidades alimentarias y una canasta básica), los pobres en


100

México aumentaron constantemente al pasar de casi 20.6 a 50.3 millones de

personas, entre 1968 y 1996, año en que alcanzó la cifra de 52.9% de la población

total del país. Cabe recordar que 1995 fue el peor año en dos décadas en materia

de crecimiento económico ya que el PIB por habitante cayó en un nivel de -7.6, lo

que como ya se menciono, significó un grave retroceso en materia social con

efectos de arrastre que se reflejaron en el aumento de la magnitud de la pobreza

sobre todo el siguiente año.

Como dato representativo del nivel de desigualdad existente, según

Boltvinik, aplicando el Método de Medición Integrada de la Pobreza (análisis de

conjuntos de los datos de los métodos de Línea de Pobreza y Necesidades

Básicas Insatisfechas) señala que para 1994, 66% de los hogares eran pobres,

mientras que para 2000 este porcentaje habrían aumentado a 74%, lo que

significa que tres cuartos de la población estarían por abajo del límite mínimo de

las necesidades esenciales. Mientras que solo 5% de los hogares pertenecen a la

clase alta. Además se estima que el 40% de los 22.6 millones de hogares

mexicanos se encontrarían en el rango de pobreza extrema.

A partir de ése año crítico, se habría reducido el número total de pobres en

términos relativos, lo que asociaba a la recuperación económica de siguiente de

1996 a 2000. Cabe señalar que el entorno internacional fue favorable para el país

en ésos años, de manera especial en función de la fuerte dependencia de la

economía mexicana respecto al norteamericana que mantuvo tasas muy altas de

crecimiento durante los años noventa.

Mas sin embargo y a pesar de esas condiciones no se produjo una

reducción estructural o sustancial de la pobreza éste ciclo entró en crisis en el año

2000, provocado por la recesión estadounidense que al combinarse con factores

internos tales como la aplicación de medidas orientadas a reducir de la inflación y

el recorte del gasto público, además del mediocre desempeño económico, que se

asocio con un deterioro general en las condiciones de vida de los mexicanos. La


101

pobreza total habría alcanzado al 38.0% de la población nacional, es decir, a poco

más de 40 millones de personas.

En la siguiente grafica se muestra los niveles de pobreza entre 1968 y

2005, en donde se puede observar que la pobreza habría aumentado en 25

millones de personas, mientras que la población lo habría hecho en 58 millones, a

lo largo de esos 37 años. Esto significaría que cuatro de cada diez mexicanos

nacieron pobres, lo que ilustra perfectamente, las condiciones iniciales adversas

para una gran cantidad de ciudadanos, quienes tendrían derecho preferencial para

nivelar sus capacidades y competir de manera más equitativa.


102

Gráfica 6. México. Población media y población pobre, 1968-2010.

Fuentes: Oscar Altimir, La dimensión de la pobreza en América Latina, Cuadernos

de la Cepal, núm. 27, Santiago de Chile, 1968; Cepal, Magnitud de la pobreza en América

Latina en los años ochenta, Estudios e informes de la Cepal, núm. 81, Santiago de Chile,

1991; Cepal, Panorama social de América Latina, 2004, Santiago de Chile, 2005; y

Conapo, Proyecciones de población 1990-2050, México, 2004; Pobreza en México y en

las Entidades Federativas, 2008 – 2010, CONEVAL.

Por otra parte, en la administración del ex presidente Vicente Fox, se

revisaron las estimaciones oficiales sobre la pobreza en México mediante un

método que permite comparar el periodo 1992-2004. Clasificando a los hogares y

la población en tres grupos de acuerdo con el nivel de ingreso.

Estas estimaciones fueron realizadas por un grupo de investigadores que

conformaron el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza que publicaron sus

resultados en el primer número de la serie Documentos de Investigación, en el

mes de Julio de 2002. Es oportuno comentar que aunque hacen una revisión de

los métodos y técnicas aplicadas al estudio de la pobreza, obtuvieron sus datos a

partir del método de línea de pobreza o del ingreso, tomando como medida de

bienestar el ingreso disponible neto por persona reportado en la ENIGH del año

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Miles d

e Pe

rson

as

Año

Población media Población pobre


103

2000 y se compara con tres puntos de referencia de acuerdo con el costo de una

canasta de bienes considerado en cada uno de ellos definida en 1992 (Sedesol,

2002). Es así que, se trata de una metodología semejante a la aplicada en

diferentes estudios de la CEPAL, mas sin embargo conserva diferencias en cuanto

a los bienes y servicios que se consideran en cada una de las canastas y por

supuesto en el costo correspondiente.

Es por esa razón que no es posible comparar, directamente las

estimaciones de CEPAL con las adoptadas por la Sedesol, aunque son repetitivas

las cifras que reflejan las tendencias en el largo plazo de la magnitud de la

pobreza observada bajo un mismo criterio, como sucede con las de CEPAL.

Regresando al tema de estudio, el primer grupo, denominado de pobreza

alimentaria (indigencia), es definida como, la proporción de hogares con ingresos

por persona menores al necesario para cubrir las necesidades de alimentación

correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria

definida por INEGI-CEPAL (INEGI-CEPAL, 1993). La cual para el año 2000, año

en que se basaron para el estudio, el ingreso equivalente fue de $15.40 y $20.90

por persona al día en las áreas rurales y urbanas, respectivamente. Esto significó

que en el país existía un total de 18.6% de los hogares o 24.2% de las personas

en esta condición de pobreza.

El segundo grupo, de se le dio por nombre pobreza de capacidades

(pobreza extrema), fue definida como la proporción de hogares cuyo ingreso por

persona es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de

alimentación, salud y educación, y que además incluye al segmento anterior. Su

ingreso correspondiente resulto de $18.90 por persona para las áreas rurales y

$24.70 por persona para las áreas urbanas. En este grupo se compuso por el

25.3% de los hogares y el 31.9% de las personas del país en 2000.

El tercer y último grupo, denominado pobreza de patrimonio (pobreza

moderada), se definió como la cantidad de hogares cuyo ingreso por persona es

menor al necesario para cubrir tanto el patrón de consumo básico de alimentación,


104

y además las necesidades de salud, educación, vestido, calzado, vivienda y

transporte público, por lo que es reconocible que incluye los dos estratos

anteriores. Su ingreso se calculo en $28.10 pesos por persona en áreas rurales y

$41.80 pesos por persona en áreas urbanas. En este grupo se colocaron el 45.9%

de los hogares mexicanos, lo que equivale al 53.7% de la población del país y

representa el nivel de pobreza que admite el gobierno para este año.

Por otra parte en este mismo estudio se definieron otros niveles por el

Comité Técnico pero que no fueron considerados por la secretaria de desarrollo

social como parte de los grupos en pobreza, es el caso del nivel de ingresos de va

de $35.00 a $52.20 pesos, este nivel es menor al indispensable para cubrir las

necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda,

transporte público además de otros bienes y servicios como algunos enseres de

consumo duradero, tabaco y bebidas alcohólicas, los cuales, no necesariamente

forman parte de una canasta que mida la pobreza de manera estricta, ya que se

señalo que en este criterio se incluyen necesidades que están relacionadas con

hogares que deciden sus gastos sin grandes limitaciones de recursos económicos

(Sedesol, 2002). Mas sin embargo, de haber considerado este nivel, los hogares

en pobreza a nivel nacional se elevarían a 56.9% del total, lo que sería igual a una

población de alrededor de 64.9 millones de pobres en 2000.

Es por este tipo de tratamientos, que la medición oficial de la pobreza en

México está sujeta a varias críticas, entre las que podemos mencionar las

siguientes:

a) Se trata del método del ingreso, por lo que deja de lado otras

dimensiones del problema;

b) Se adoptan diferentes deciles de ingreso como referencia para las

estimaciones de bienes no alimentarios; y,

c) Se asume una canasta básica austera la cual automáticamente reduce

la magnitud de la pobreza, entre otras.

d) La comparabilidad que exista o no entre las ENIGH’s, y los


105

cuestionamiento hechos a su metodología.

Sin embargo esta medición constituye una referencia con indicadores

transparentes (reproducibles) para la evaluación de la incidencia de la acción

gubernamental en el problema, de esta forma, por lo menos cada dos años a partir

de los resultados obtenidos en las ENIGH’s. Con estos instrumentos Sedesol ha

logrado hacer estimaciones equiparables y comparar lo sucedido en años

anteriores y en los que se cuenten con datos similares en materia de pobreza.

A partir de éste método se realizo un ejercicio de estimación el cual que

junto con el cual junto con cifras oficiales relativas a la de pobreza en México,

obtuvimos como resultado en el año 1992 la población total en condiciones de

pobreza de patrimonio (límite máximo) sería de 46.4 millones de mexicanos, de los

cuales 24.8 millones corresponderían al estrato de pobreza de capacidades y la

cantidad de 20 millones se encontrarían en pobreza alimentaria. También

podemos observar un aumentado importante en 1996 al llegar a niveles de 66.2

millones en indigencia, 43.1 millones en pobreza extrema y 35.3 millones en

pobreza moderada, lo que podemos reconoce como las consecuencias de la

grave crisis económica del país. Por otro lado Asimismo, en el año 2004, la

pobreza absoluta habría disminuido a 49.5 millones en indigencia, 25.9 millones

en extrema y 18.2 millones en moderada.

Es así que en el periodo de 1992 a 2004, la intensidad de la pobreza

alimentaria en las zonas rurales es alrededor de 44% mayor que en las zonas

urbanas; en lo que respecta a la pobreza de capacidades la proporción se reduce

a 18%; mientras que en la pobreza de patrimonio la relación se invierte quedando

a 20% mas pero en zonas urbanas.

También podemos observar un patrón en las características de los hogares

según sus condiciones de pobreza, por ejemplo, en el 2000, el porcentaje de

personas mayores de 15 años y más con primaria incompleta es de 55.9% en el

estrato de pobreza alimentaria (indigencia), de 50.9% en pobreza de capacidades

(extrema) y de 41.2% en pobreza de patrimonio (moderada). Mientras que el

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108

en un proceso de recesión, mas sin embargo existen otras explicaciones para la

marginal reducción coyuntural de la pobreza de este periodo, como:

a) El elevado y creciente monto de la remesas de mexicanos residentes

en Estados Unidos (que en 2002 represento la cantidad de 13 mil

millones de dólares, aumentó para 2004 hasta alcanzar los 20 mil

millones) de las cuales se destinaron alrededor del 70%, al consumo

alimentario de las familias receptoras;

b) La recuperación del salario real como consecuencia del control de la

inflación; y,

c) Así como los efectos acumulados de los programas sociales.

De esta forma de manera general, durante el periodo comprendido entre

1992 a 2010, no existieron avances en ninguno de las tres líneas de pobreza, lo

que se puede explicar por las fluctuaciones en la tasa de crecimiento económico

nacional, lo que a diferencia de lo que aconteció en los años ochentas, la pobreza

aumentó principalmente por el deterioro en la distribución del ingreso asociado al

descontrol de la inflación.

Por otra parte hay que reconocer que los niveles de pobreza en México son

muy elevados en comparación con otros países, que tienen similares niveles de

ingreso, independientemente de cuál sea el criterio utilizado para definirla.

Además se reconoce que los avances logrados rápidamente en la democracia

representativa, parlamentaria y partidista, no han favorecido la justicia distributiva

(Sedesol).

Por otra parte resulta interesante el reconocimiento gubernamental que se

hace del elevado número de mexicanos en condiciones de pobreza, y que expresa

los graves rezagos en el bienestar social profundizados por un modelo económico

que incrementa y propicia la desigualdad social y que al carecer de dinamismo

frente a las necesidades del constante crecimiento demográfico.


109

Esta constatación y aceptación oficial significa que el debate sobre la

pobreza, debe de trascender de la simple medición sofisticada del fenómeno en

función de la idea (en ocasiones dogmática) de la focalización, para pasar al

diseño de políticas y estrategias publicas que de verdad busquen su superación

para lo cual es importante recuperar las propuestas de universalización, así como

a la detección de nuevas formas y relaciones que se establezcan con otras

condiciones socioeconómicas, demográficas, políticas y culturales en contextos

geográficos específicos.

Sin embargo las acciones del gobierno mexicano en cuanto a la

erradicación de la pobreza, están condicionadas en primera instancia, por los

compromisos contraídos en el seno de organismos internacionales como la ONU.

Por lo que, en el seno de esta institución se destacan las metas mundiales de

erradicación de la pobreza extrema y el hambre y se plantean dos metas

específicas a saber:

a) Reducir a la mitad, entre 1990 y hasta 2015, la proporción de personas

que viven en la pobreza identificadas como aquellas con ingresos

inferiores a un dólar por día, y

b) Reducir a la mitad el porcentaje de la población que padezcan hambre,

entre los años 1990 al 2015. (ONU, 2001)

De esta forma la persecución combinada de estas dos metas, representan,

para el caso de México, en base a las cifras oficiales de pobreza asumidas por el

gobierno, ya que en los términos del planteamiento de la meta, estaríamos

hablando de la población mexicana que se encuentra en pobreza alimentaria en

1992 año más cercano a la fecha señalada por la ONU fue de 18.5 millones de

personas, según reporta el CONEVAL. (Ver Anexo estadístico de medición de la

pobreza de CONEVAL en su página web)

De esta forma considerando las proyecciones de población, se señala que

para el año 2015 habrán 117.5 millones de habitantes en México (Consejo

Nacional de Población, 2000). Si las condiciones relativas de pobreza alimentaria


110

fueran las mismas que en 2010 (último año de medición y que en términos de

CONEVAL, representa el 18.8 % de la población), en ese año estarían en esa

condición, un total de 22.09 millones de habitantes por lo que estaríamos por

arriba de la meta, que sería de 9.4 millones, con 12.84 millones de personas extra,

con lo cual la meta anual de 2010 a 2015 para lograr el compromiso (y que a juicio

de estos investigadores resulta imposible de lograr) sería necesario solucionar

definitivamente los rezagos en alimentación de 2,568 mil personas cada año.

Otro tema representan las metas de superación de la pobreza según los

criterios como capacidades y patrimonio. Estos compromisos requieren de

mayores recursos y eficiencia en el gasto público, así como la elaboración de un

nuevo contrato social que coloque en el centro al desarrollo, la redistribución del

ingreso, así como la superación de la pobreza.

Este tema también, está en la mesa de discusión en los mismos

organismos financieros internacionales. Muestra de eso es por ejemplo el hecho

de que el propio Banco Interamericano de Desarrollo señale que la velocidad con

que se ha avanzado en el cumplimiento de metas durante los noventa en América

latina y el Caribe fue insuficiente, señalando que el porcentaje de pobres con

ingresos inferiores a un dólar en paridad de poder de compra (PPP) por día se

redujo en aproximadamente en 10%, mientras que el porcentaje de pobres con

ingresos menores a dos dólares PPP por día disminuyó apenas en alrededor de

13% (Banco Interamericano de Desarrollo, 2003).

De esta forma la medición de la pobreza según el método de línea del

ingreso nos indica que más de la mitad de la población de los países en desarrollo

así como, de las economías en transición vive en la pobreza. Como ejemplo

podemos exponer que en 1999, unos 1,200 millones de personas, esto es,

aproximadamente 23% de la población mundial vivían con 1 dólar o menos al día.

Otros 1,600 millones de personas, percibían 1 o 2 dólares al día, por lo que

estaban en una situación de pobreza e inseguridad y expuestos a bajar al nivel de

la mera subsistencia (Organización Internacional del Trabajo, 2004). Por lo que


111

respecta a América Latina y el Caribe se observa un crecimiento en el número

total de pobres, colocando a la cuarta parte de la población en condiciones de vivir

con solo 2 dólares o menos al día. Es así cabe recordar que 2010, se estima que

más del 50% de los mexicanos viven en una situación de pobreza y el nivel de

gasto del gobierno federal aunque ha aumentado en la última década no ha sido

suficiente para evitar esta situación. (Banco Mundial, 2006).

Para el año 2000, en América Latina seis de cada 10 pobres habitaban

zonas urbanas, lo que pone de manifiesto el intenso proceso de urbanización de la

pobreza mismo que tuvo su inició en la década de los ochenta (CEPAL, 2000). De

esta forma también, las correspondientes estimaciones de carácter oficial para

México indican que, en el año 2000, una de cada cuatro personas sufría pobreza

alimentaria o extrema, lo que se traduce, a que tenía un ingreso promedio menor a

las necesidades de alimentación correspondientes a los requerimientos

establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL, condición que resultaba

más grave en el medio rural, ya que la proporción de pobreza alimentaría era de

cuatro de cada diez pobladores, a diferencia del medio urbano en donde la paridad

es de algo más de uno de cada diez. Más sin embargo esta brecha entre las áreas

urbanas y rurales tiende a disminuir y de hecho cambia de sentido, a mediada de

que se incorporan los costos de otras necesidades que caracterizan la pobreza de

capacidades y patrimonio (Sedesol, 2002).

Por si parte el Banco Mundial señala que la magnitud de la pobreza en

México es inaceptablemente alta, determinando que para el año 2002, este

organismo consideraba que el 11% de la población urbana y el 35% de la

población rural se encontraban en pobreza extrema, de la misma manera, la

mayor parte de los pobres vivían en zonas urbanas, sin embargo la pobreza rural

resultaba ser más severa. Se afirmaba (como ya lo señalamos) que México sería

incapaz de lograr cumplir con las metas del milenio trazadas, principalmente por

dos razones:

a) No se observaba una mejoría en la distribución del ingreso, cuyo grado


112

de desigualdad se considera enorme; y,

b) El nivel de crecimiento de la economía no se estimaba (en ese

momento) superior a 3.5% anual (nivel completamente inferior al 5%

considerado mínimo para lograr la meta), que se consideraba

insuficiente.

Por ello, la proporción de personas en pobreza extrema, que para ese año

se calculaba en 20.3% de mexicanos, se podrá reducir alrededor de 13% en el

año 2015, nivel insuficiente en sus cálculos, para alcanzar la meta establecida en

50% por la ONU (World Bank, 2004).


Como podemos pesar de lo ya analizado en este trabajo, las políticas y los

programas sociales aplicados se han enfrentando a varias condicionantes, entre

las cuales sobresalen las prioridades del modelo económico dominante, así como

otras de carácter político, geográfico y cultural que afectan o limitan su eficacia, a

demás de los propios errores de diseño o la escasez de recursos destinados a

alcanzar sus metas.

Lo que ha traído como consecuencia que el resultado general no haya

logrado la superación de la pobreza ni la convergencia territorial. Es así que las

brechas socioespaciales se mantienen en rangos elevados como se puede

observar en los aspectos e indicadores representativos que expondremos a

continuación.


Como se ha visto el crecimiento económico constituye en un factor

condicionante y primordial del nivel de bienestar de la población, principalmente

por sus efectos en la generación de empleo e ingreso, variables causales de la

pobreza, aunque también mantiene relaciones con las diferentes formas de


113

desigualdad socioeconómica y territorial. De esta forma las tasas de crecimiento

económico desde la década de los ochenta, se han caracterizado por ser

insuficientes en relación con el crecimiento de la población, la demanda de

empleo, el ingreso y los satisfactores sociales.

No obstante, aunque la recuperación del crecimiento es una necesidad

apremiante, los actuales procesos de flexibilización y deslocalización en mercados

laborales cada vez más globalizados, indican que la generación de empleo formal

es una vía limitada. Por esta razón se propone una nueva política social orientada

al enfoque de los derechos sociales de ciudadanía que tenga como consecuencia

el rescate de acciones universales independientemente de la posición de la

población en la división social del trabajo.

En términos territoriales, el análisis de convergencia entre los estados y las

grandes regiones de México indica que entre 1950 y 1985 predominó una

reducción en las brechas del PIB por habitante; para el año 1993 se produjo una

fuerte divergencia y de entonces a la fecha la divergencia aumentó ligeramente

pero también de manera constante. Es así que estas fuertes disparidades entre

estados son resultado de una diferente capacidad, de cada uno de ellos, para

lograr introducirse en los nuevos procesos de globalización y, en general, del

nuevo modelo económico de apertura comercial.

Es así que las entidades localizadas en la franja Norte de México y el

Centro Occidente presentan un mejor desempeño económico, al aprovechar sus

ventajas propias, tales como su posición geográfica privilegiada sobre todo

respecto a los mercados regionales de EUA, así como su estructura productiva

que se oriento a productos de alto valor agregado, con mayor disponibilidad de

capital humano, social, físico y tecnológico, lo que permitió una mayor

productividad por trabajador, así como un mejor soporte institucional de sus

gobiernos y buen clima empresarial.

Por otra parte, las grandes regiones del Este, Centro-Norte y Sur no se fue

tan bien, ya que reportaron tasas de crecimiento del producto por habitante


114

menores al promedio nacional, por una serie de limitantes entre las que podemos

mencionar: carencia de infraestructura en comunicaciones y transportes y menor

accesibilidad lo que provoco la elevación de los costos, una menor capacidad en

la formación de capital humano, menor productividad media y, en general, grandes

rezagos históricos acumulados que dificultan aumentar sus niveles de eficiencia y

competitividad en el nuevo contexto (Messmacher y Gamboa, 2003).

Es relevante señalar que un aspecto el cual influye notablemente en la

desigualdad en el acceso a oportunidades de empleo e ingreso es el insuficiente y

desequilibrado desarrollo regional. Este comportamiento constituye a la vez causa

y efecto de las desigualdades sociales existentes y contribuye también a mantener

grandes brechas sociales.


Con respecto al ingreso, es conveniente destacar que el crecimiento

económico limitado, dentro de una amplia desigualdad, provoco el crecimiento

inercial de toda la población y en consecuencia la población económicamente

activa, lo que presiono el mercado de trabajo que desde hace mucho tiempo se

encuentra contraído. Como ejemplo podemos decir que, entre 1983 a 2005, la

PEA (Población Económicamente Activa) aumentó en alrededor de 19.6 millones

de personas, mientras que los empleos que se generaron fueron tan solo de 8.1

millones, por lo que la población que no obtuvo un empleo formal fue de 11.5

millones. Esto ocasiono que se agudizara el fenómeno de la emigración hacia

EUA, cantidad que paso de 165 mil personas por año en promedio, en la década

de los ochenta hasta los 450 mil que se estimaron durante el sexenio de Vicente

Fox. Importante de mencionar, es el hecho de que éste fenómeno constituye una

válvula de escape a la presión en el mercado laboral, contribuyendo, además, a

mejorar el consumo de las familias receptoras de remesas, sin embargo también

produce efectos de descapitalización humana en muchas regiones expulsoras, lo

que reduce su potencial de desarrollo tanto a mediano como a largo plazo.


115

También vale la pena hacer mención que el crecimiento de la población en

nuestro país, que según el último censo fue de alrededor de 9 millones de

personas, desde el conteo del 2005, pudiera tener relación con la crisis por la que

paso el Estado estadounidense en estos últimos años, y que ha ocasionado el

regreso de muchos compatriotas, lo que incrementa la presión en el mercado

interno laborar.

Al mismo tiempo, el salario de los trabajadores se ha reducido de manera

dramática desde 1970, perdiendo alrededor del 69 % de su poder adquisitivo, esto

es, que a precios actuales, mientras en 1970 el salario mínimo era de $ 196.41

pesos, el salario mínimo para 2010 correspondía a la cantidad de $ 59.65 (Ver

http://www.mexicomaxico.org/Voto/SalMinInf.htm). Adicionalmente, hay una

desproporcionada concentración del ingreso. En el año 2004, el 10% más rico de

la población concentraba el 36.6% del ingreso nacional, mientras que el 10% más

pobre tenía solo 1.6% (INEGI, 2005).

En el ámbito geográfico, podemos decir que la proporción de la población

rural que vivía con menos de un dólar diario significo 10 veces más que la urbana.

Derivado de esto podemos decir que en Chiapas el 78.2% de la población

ocupada obtiene un ingreso considerado de subsistencia que equivale a una

cantidad que va de cero a dos salarios mínimos, tomando como base el nivel

general de salario mínimo vigente, es decir, aproximadamente cuatro dólares,

(CMMyS, 2004), mientras que en el norte como por ejemplo Nuevo León se

reporta que sólo el 23.6%. Esta diferencia socioespacial en el ingreso, es

provocada en gran medida a la política salarial que ha sido utilizada como

mecanismo antinflacionario con el fin de contraer la demanda interna agregada y

como una forma de competitividad internacional por los bajos costos laborales.

La incapacidad de generación de empleos formales, así como la caída del

salario real, explican en gran medida la persistencia de la pobreza. En este

contexto, aunque hay variaciones relativas, la pobreza total aumentó

constantemente al pasar de 22.9 a 57.7 millones de personas entre 1970 y 2010.


116

Quienes no tienen otro camino que la informalidad, la emigración hacia Estados

Unidos y otras opciones de sobrevivencia entre las cuales se encuentra la

delincuencia. Lo que pone de manifiesto la necesidad de cuestionarnos la

viabilidad del modelo económico actual y su capacidad para resolver el problema

de distribución de la riqueza.


Es claro que el hambre representa el mayor riesgo de la pobreza además

de ser el más grande rezago, medidos a través del Indicador de riesgo de

desnutrición, este índice que tiene por nombre Indicé de Riesgo Nutricional es

integrado con 14 variables obtenidas de las estadísticas oficiales de diversas

instituciones que se agrupan en bloques temáticos a saber:

a) Estadísticas vitales, que se integran a través de la información de las

variables de mortalidad,

b) Sociales, que se integran a través de los datos de pobreza y porcentaje

de población indígena, y

c) La variable antropométrica o simplemente déficit de talla.

De esta forma, y en base de este índice son clasificados todos los

municipios del país en cinco categorías.

De esta forma para el año 2000, se produjo un aumento en la polarización

interestatal de la desnutrición, ya que en relación con la medida nacional se

mantuvo igual, de esta forma, las zonas que estaban bien mejoraron mientras que

las que estaban mal empeoraron, ejemplo de esto es nuevamente Chiapas, quien

es la entidad con mayor desnutrición del país, aunque reportó un comportamiento

irregular entre sus municipios, le siguieron Oaxaca y Guerrero, estados en donde

existe fuerte presencia de población indígena, mientras que Campeche resulto ser

el estado con mayor deterioro; le siguieron: Michoacán, México y San Luis Potosí.

Además el estado de Morelos cuenta con el 16.2% de su población en esta

situación, que se distribuyen en 13 municipios, con problemas importantes de


117

nutrición. En materia de regiones podemos señalar la Tarahumara en declive

constante y la zona cora-huichol, con seis municipios que han empeorado

(INCMyN, SLAN, 2003).

De esta forma las peores condiciones se concentran en los estados del Sur

de México como Chiapas, Oaxaca y Guerrero, con el mayor número de habitantes

en municipios de alta y muy alta marginación. Siguiéndoles estados del centro del

país.

En estas entidades se observa un patrón de mayor desnutrición, morbilidad

y mortalidad, que se presenta entre los niños, en esta situación, con déficit de

talla, aunado a lo anterior también se enfrentan a discriminación racial por su

pertenencia a algún grupo indígena, alto grado de ruralización, dispersión de

localidades, rezago en los sistemas de salud y educación, escasa accesibilidad y

mala calidad en los servicios públicos, alta vulnerabilidad económica por la

dependencia de actividades agrícolas sujetas a incertidumbre o baja rentabilidad

(producción de café o maíz), lo que provoca mecanismos de exclusión,

discriminación y condiciones de mayor pobreza.

Lo interesante en esta situación es que, el nivel de estas variables es

superior a los de países latinoamericanos que cuentan con un ingreso por

habitante promedio semejante al de México, lo que es ilustrativo de los efectos

sociales ocasionados por la enorme concentración de la riqueza que existe en el

país. Además de fortalecer las propuestas de Amartya Sen, en el sentido de la

necesidad de modificar la metodología tradicional de medición de la pobreza,

sobre todo la que se refiere al ingreso, y moverse a otras que describan las

capacidades de las personas como es el caso de el índice de Desarrollo Humano

que incorpora la esperanza de vida. En este sentido, sería posible utilizar

indicadores como el déficit estandarizado de la talla para la edad en niños, porque

resultan estadísticamente más significativos para comparar a la población en

territorios como los micro-regiones, municipios y localidades en países

subdesarrollados (Contreras, 2006).


118


Las condiciones de salud en nuestro país presentan una gran variación

dependiendo del territorio. De esta forma la mayor homogeneidad entre las

entidades federativas, se da en índices tales como: la esperanza de vida, que en

la entidad con el valor más alto para los hombres reporta 73.9 años y el más bajo

es de 70.6 años, es decir, la brecha es de alrededor del 5 por ciento; en el caso de

las mujeres las cifras máxima y mínima entre estados son 78.5 y 75.9 años, con

una brecha de un poco más del 3 por ciento, otro es el desempeño en vacunación

el cual se encuentra a nivel nacional en un 98% y las cifras máxima y mínima son

de 100.0 y 92.5%, con una amplia cobertura en casi todo el país. Situación igual

se da en el caso de la vacunación a menores de un año o las fuentes mejoradas

de agua dentro del hogar.

Por otro lado hay indicadores en donde se puede observar una amplia

diferencia entre estados de la republica, por ejemplo, la tasa estandarizada de

homicidios en hombres presenta una relación de 10 a uno entre los estados con

los valores máximo y mínimo, mientras que en mujeres es de 8 a uno. Otro es el

problema de la tuberculosis pulmonar en donde la relación es de 13 a uno entre

estados opuestos; así como la mortalidad materna y la mortalidad neonatal tardía

que son de 9 a uno, es pertinente señalar que estas condiciones se asocian a la

pobreza y al menor acceso a los servicios de salud.

Estas brechas tienen que ver, también con la distribución de los recursos

destinados a la salud en relación con la población. Como por ejemplo, es el caso

del gasto público en salud por habitante o el número de enfermeras por cada

1,000 habitantes el cual es de 5 a uno entre el Distrito Federal y el Estado de

México, diferencia marcada aun siendo entidades vecinas interdependientes.

Diferencia que se observa también en el número de camas censables por cada

1,000 habitantes entre el Distrito Federal y Chiapas. Esta situación puede

encontrar su explicación con la tendencia histórica de concentración de recursos


119

en algunas entidades y que producen inercias en la magnitud del gasto, como

sucede con la infraestructura de salud.


La educación es un derecho social y constitucional, pero también es de vital

importancia en la globalización para elevar la competitividad tanto de los

individuos y por ende de los países y las regiones. Es por esta razón por lo que

este tema se encuentra en el núcleo de la política social, pero también de la

política económica. Por lo que las desigualdades educativas territoriales, a su vez,

contribuyen a generar regiones ganadoras o perdedoras en la etapa actual.

Algunas tienen mayores ventajas que otras de acuerdo con la eficiencia de sus

sistemas educativos lo que se pode medir por medio de indicadores negativos

como la deserción por nivel de enseñanza.

De esta forma, en forma general, la deserción escolar tiende a aumentar al

avanzar a niveles superiores, sin embargo, existe un fuerte rezago en el nivel

inicial, ya que la no atención a pre escolares de 4 y 5 años alcanza el 20.9% en

promedio nacional, pero la brecha entre entidades federativas es extrema ya que

es de hasta 30%, siendo Baja California la entidad con mayor rezago y Yucatán la

menor. Por otro lado en relación con la cobertura y la calidad de los servicios

educativos, son importantes la estructura y dinámica demográfica y familiar, los

procesos de migración y el nivel socioeconómico de las regiones.

Con relación al nivel primaria el porcentaje promedio de deserción escolar

es de 1.5% en el país, y las brechas se reducen a 3.5% entre las entidades

federativas Michoacán por una parte y Baja California Sur por la otra. En lo que

respecta, al nivel secundaria el promedio nacional es de 7.1% con una brecha

semejante, entre Guerrero y Baja California Sur. Es así que los estados del centro

y sur del país reportan un índice de deserción mayor que los del norte.

Por lo que se refiere a la educación media superior la deserción promedio

nacional es de 17.0%, cifra que se considera alta y que refleja un conjunto de


120

restricciones socioeconómicas que impiden que los jóvenes continúen sus

estudios y donde los estados de Michoacán, Yucatán, Nuevo León y Chihuahua

presentan los índices más grandes a este respecto. De esta forma, en educación

superior el promedio nacional de deserción alcanza 8.2%, con una brecha de

12.6% entre los estados de Quintana Roo (13.3%) y Jalisco (0.7%). Estos dos

últimos niveles contribuyen de manera fundamental en creación de ventajas

competitivas regionales y se convierten en retos para los gobiernos estatales y

municipales.


En el tema de la vivienda, se toman en cuenta aspectos como la cantidad y

la calidad de la vivienda. Dentro de estos reconocemos la existencia de varios

problemas generales como la falta de claridad en el proceso de planeación y

financiamiento de la infraestructura residencial, además de que los gobiernos

locales tienen limitaciones presupuéstales y técnicas así como una débil autoridad

sobre el uso del suelo ejidal, rural y semirural, todo lo cual reduce el ordenamiento

de los asentamientos humanos y conduce a la irregularidad asociada a la pobreza.

Además en algunas entidades federativas en donde subsisten estos rezagos

históricos y donde también se produce un rápido crecimiento demográfico natural

y social, se observa un enorme déficit de acciones en vivienda.

Es así que el rezago habitacional en México se estimaba para el año 2000,

en 4.3 millones de actividades que consistían desde viviendas nuevas o mejoras a

las ya existentes, de tal forma que el 42% eran vivienda nueva y 58%

mejoramiento de vivienda. De estas la mayor demanda se encuentra en los

estados de: México con 11%, Veracruz con el 10%, Chiapas con el 7%, Puebla,

Oaxaca, Guerrero y el Distrito Federal con el 6% cada uno respectivamente, todos

ellos concentran la mitad de las necesidades nacionales. Por otra parte, estados

como Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Tlaxcala, Campeche y

Zacatecas tienen los requerimientos más bajos.



121

El tema de la pobreza en las zonas urbanas tiene que pasar primero por

entender que esta población es heterogénea tanto social, económica, política y

culturalmente lo que tiene como consecuencia un fenómenos de alta polarización,

segregación o segmentación que se expresan físicamente en el territorio en que

se asientan. Sin embargo, es precioso señalar que la pobreza que caracteriza a

las zonas urbanas en general presenta rasgos diferentes a la ubicada en las zonas

rurales.

De esta forma, en México, en 1992, la pobreza alimentaria alcanzaba a 8.2

millones de personas residentes en localidades urbanas, consideradas así por ser

poblaciones con 15 mil o mas habitantes, cifra que subió a 16.1 millones en 1996

provocada por la crisis económica de ese año, para reducirse a 6.9 millones en el

año 2004. Mientras que en el medio rural la población en pobreza fue de 13.9

millones para 1992, 20.4 millones para 1996 y 13.5 millones en 2004. De esta

forma los pobres urbanos a lo largo del periodo 1992-2004, representaron el 58%

del total de los pobres rurales.

En el caso de la pobreza de capacidades, los pobres urbanos

representaron el 71% de los pobres rurales en el mismo periodo. De la misma

forma en el caso de la pobreza de patrimonio el número de pobres en zonas

urbanas fue superior en 6% a los pobres en zonas rurales. Este comportamiento

nos señala que por lo menso en términos absolutos, la pobreza alimentaría y la de

capacidades, afectan más dramáticamente a los pobres del campo, mientras que

en el caso de la pobreza de patrimonio resulta ser más sensibles a ella los pobres

de la ciudad.

De esta forma en los espacios urbanos se manifiestan diferentes rezagos

que contribuyen a la reproducción de la pobreza como es la incertidumbre e

inseguridad en la posesión de la propiedad, el acceso limitado o inexistente a

algún tipo de financiamiento, condiciones insalubres en la vivienda y su entorno,

servicios públicos insuficientes y/o de baja calidad, la reducido capital humano

provocado por un bajo nivel educativo y altos riesgos de morbimortalidad,


122

inseguridad en la movilidad de la población, aislamiento y falta de autoestima y

respeto, entre otros tantos factores.


En el caso de la pobreza en el medio rural se relaciona estrechamente con

la situación económica del sector agrícola, ya que durante más de tres décadas se

redujo constantemente su contribución al PIB, cambiando además en una

proporción creciente del ingreso rural proviene de actividades no agrícolas. De

esta forma la estructura productiva que se orienta a la producción agrícola no es

suficiente para la generación de empleo que ha tenido un crecimiento negativo. De

esta forma el campo ha transferido valor hacia los demás sectores de la economía

y lo que ha ocasionado que su población emigre a las ciudades y del sur al norte,

adquiriendo gran importancia aquella residente en Norteamérica.

La incidencia de la pobreza, en las zonas rurales, es mayor que en las

urbanas. Como ya se señalo, más sin embargo se ha observado una reducción en

cifras absolutas del número de pobres, esta se divide en lo siguiente, el 63% del

total de esta reducción fue resultado de la emigración neta, mientras que el resto

37% se explica por la reducción efectiva de la incidencia de la pobreza rural.

Por otro lado, las políticas gubernamentales se han dirigido a estrategias de

atención a la pobreza, por medio del subsidio al consumo, dejando a un lado la

posibilidad de la generación de empleo y el aumento en el ingreso. Además al

igual que el desenvolvimiento de la pobreza urbana, la pobreza rural aumento en

etapas de crisis económica, sin embargo, a diferencia de la urbana, no disminuye

en fases de crecimiento.

Esta población de pobres presenta características semejantes en América

Latina, como son: que alrededor de dos de cada tres pobres en zonas rurales son

pequeños agricultores que tienen escasos activos y la mayoría carece de parcela;

el grupo de población más afectado son los niños menores de 15 años ya que dos

terceras partes de ellos son pobres; así como las mujeres son también de los


123

grupos más afectados por la pobreza; además la cuarta parte de los

latinoamericanos que viven en pobreza extrema son indígenas; los pobres rurales

se localizan en zonas de difícil acceso, por el tipo de terreno y con escasa

infraestructura y servicios, aunado a un constante deterioro de sus recursos

naturales.

Como ejemplo de esta situación en el país, existen alrededor de 125

millones de hectáreas en condiciones de erosión que representa el 64% del

territorio nacional, además 470 mil hectáreas están en salitradas, así como se

calcula que en el último medio siglo se perdieron cerca de 40 millones de

hectáreas de bosque y además de que se pierde alrededor de 73% del agua

durante el proceso de distribución. Todo esto ha ocasionado la dramática

reducción del capital físico disponible para la producción y reproducción de la

población rural.

Dentro del tema del capital humano, los pobres del campo en México

presentan una serie de carencias como el elevado analfabetismo, provocado por

que en promedio solo cuentan con 3 años de primaria, en comparación a los 7

años en el medio urbano; conservan una baja calidad en su dieta alimentaria, lo

que repercute en su patrón epidemiológico el cual refleja una elevada

vulnerabilidad que tienen como consecuencia su morbilidad y mortalidad; esto

aunado que el 90% de los productores rurales carece de apoyo tecnológico.

En el caso del capital social, podemos decir que el 80% de los productores

del campo carece de una forma de organización para el trabajo; además de que

también para el 80% de las familias tienen al menos a un miembro viviendo fuera

de su comunidad.

Ahora bien, las políticas de desarrollo rural no son suficientes para

compensar los desequilibrios que surgen desde el manejo de las variables

macroeconómicas como las tasas de interés, paridad cambiaria, inversión pública,

etc. Tampoco se han aplicado políticas preferenciales destinadas al campo o han

sido discontinuas. Otro problema es que la planeación del desarrollo rural se


124

enfrenta a vacíos institucionales asociados a la desaparición de organismos

públicos que en su momento se encargaban de organizar la política agrícola.

De esta forma existen desajustes entre los cambios de la economía

hegemónica y el sector agrícola considerado como no prioritario y entre los

objetivos formales y la capacidad de instrumentar programas. Por lo que subsisten

graves problemas de indefinición de los derechos de propiedad rural. Además de

que no se ha comprendido el concepto de la cohesión social en el campo lo que

se expresa en la ausencia de fomento a las redes sociales. Además se observa

una gran debilidad de los programas sociales dirigidos a la población rural, por lo

que son utilizados con el fin de continuar con prácticas de clientelismo político,

paternalismo y asistencialismo social que inhiben la organización de la sociedad

civil.

De todo esto podemos considerar que existen múltiples obstáculos y

distorsiones en los aspectos económicos y de capital humano, social y físico-

natural para llegar a lograr los objetivos del desarrollo rural integral, en particular a

reducir las formas de inequidad.

2.2.2.9 EN EL TEMA DE LA MARGINACIÓN.

En el caso de la marginación podemos entender como un fenómeno

estructural múltiple, que integra en una sola valoración las diversas dimensiones,

formas e intensidades de exclusión o de no participación ciudadana en el proceso

de desarrollo y en el disfrute de sus beneficios (COPLAMAR, 1982). Esto es las

carencias promedio de la población que reside en una unidad espacial, medidas a

través de dimensiones e indicadores de rezago en: educación, salud, vivienda,

ingresos monetarios, distribución de población y, recientemente, género (Consejo

Nacional de Población y Comisión Nacional del Agua, 2002).

De esta forma la marginación es medida por medio de un índice que

permite clasificar unidades de análisis en grupos o grados de acuerdo con la

similitud de las características generales de un territorio, lo que no implica que la


125

población sea homogénea. Es así que este índice solo refleja una parte de la

realidad, por lo que es estático y puede contener sesgos (por ejemplo, urbanos,

rurales o de género). Sin embargo, este índice es el utilizado para la elaboración

de la política social ya que identifica espacios considerados prioritarios para la

instrumentación de programas de carácter focalizado y ha orientado la asignación

de recursos públicos, como ocurre con programas como el de Oportunidades.

Este índice se construye con una metodología que requiere de dos

condiciones: la primera es la información estadística para el universo en estudio

con datos censales homogéneos, con referente espacial y expresados en términos

relativos con el fin de evitar las diferentes unidades de medición; y, la segunda es

la necesidad de obtener medidas sintéticas como las obtenidas a través de

técnicas de análisis multivariado, sobre todo componentes principales,

estratificación óptima y estandarización de índices, aplicadas a indicadores

seleccionados con el fin de obtener un valor estadístico resumido por unidad

territorial de análisis: entidad federativa, municipio, delegación, AGEB o localidad.

De esta forma tenemos que las entidades federativas con un grado de

marginación muy alto en el año 2000 fueron: Chiapas, Guerrero, Oaxaca,

Veracruz e Hidalgo, las primeras tres se mantuvieron en los primeros tres lugares

a lo largo de la segunda parte del Siglo XX, mientras que Hidalgo fue desplazado

al quinto lugar por Veracruz el cual ha sufrido un grave deterioro en las

condiciones de vida de su población, lo que se puede observar claramente cuando

para 1970 ocupaba el lugar 15 en el contexto nacional y para el 2000 ya se ubica

en el cuarto lugar. Otros dos estados que reportan un aumento constante en su

grado de marginación son Hidalgo y Campeche.

Por otro lado en el extremo inferior de la tabla se encuentran los estados

con grado de marginación muy bajo los cuales son: Distrito Federal, Nuevo León,

Baja California y Coahuila de Zaragoza, en ése mismo orden.

Además entre los indicadores que miden rezagos existen aquellos que

reflejan condiciones más graves, como por ejemplo podemos mencionar los


126

siguientes, con su promedio nacional, así como las entidades federativas que

reportan los valores más altos, por lo tanto un rezago mayor.

a) Población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos, que en

promedio a nivel nacional es del 50.99%, y en donde los estados con el

mayor rezago son: Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Yucatán y Guerrero.

b) Viviendas con algún nivel de hacinamiento, que en promedio a nivel

nacional es del 45.94%, y en donde los estados con el mayor rezago

son: Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Campeche y Tlaxcala.

c) Población sin primaria completa, que en promedio a nivel nacional es

del 28.46%, y en donde los estados con el mayor rezago son: Chiapas,

Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Veracruz.

d) Ocupantes en viviendas con piso de tierra, que en promedio a nivel

nacional es del 14.79%, y en donde los estados con mayor rezago son:

Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz y Puebla.

e) Ocupantes en vivienda sin agua entubada, que en promedio a nivel

nacional es del 11.23%, y en donde los estados con mayor rezago son:

Guerrero, Veracruz, Oaxaca, Chiapas y Tabasco. (Coplamar 1982,

Conapo y Conagua 1993, Conapo 2000)


El llamado índice de desarrollo humano tiene su sustento en el concepto de

la pobreza entendida como la falta de capacidades y funcionamientos, que es

sugerido por Sen, sin embargo hay que precisar que como sucede con la

instrumentación de muchos indicadores complejos, el resultado final suele ser

reduccionista ante realidades complejas.

La pobreza entendida como fenómeno multidimensional, nos posibilita para

hacer una medición y análisis desde varios enfoques. De esta forma en el índice

de Desarrollo Humano aplica un enfoque de capacidades y expresa positivamente

el estado en que se encuentran las libertades de las personas, o bien, en la

ampliación de las posibilidades de elegir de los individuos. De esta forma se


127

reconocen las capacidades fundamentales para la realización del potencial

humano como las tres siguientes:

1. Permanecer vivo y alcanzar una vida larga y saludable,

2. Adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos,

comunicarse y participar en la vida de la comunidad y

3. Tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para

disfrutar de un nivel de vida decoroso.

Además de estas también podemos considerar otras capacidades,

importantes dentro de las cuales se incluyen:

1. La libertad política, económica, social y cultural;

2. La disponibilidad de oportunidades con fines productivos o de

creación;

3. El respeto por sí mismo;

4. El ejercicio pleno de los derechos humanos; y

5. La conciencia de pertenecer a una comunidad.

De esta forma el desarrollo humano consiste en la disposición de esas

capacidades y ampliarlas permanentemente, pero además en procurarlas de

manera productiva, equitativa, sustentable y participativa (Programa de la

Naciones Unidades para el Desarrollo, 2002).

De esta forma, dentro del índice de Desarrollo Humano (IDH) es posible

considerar varios indicadores en donde existe algún nivel de atraso como es: la

esperanza de vida al nacer es de menos de 50 años, mientras que en los

desarrollados es de 77; en los a trazados hay 800 millones de personas que

padecen desnutrición, mientras que son 41 millones en los desarrollados e

intermedios; la probabilidad de muerte materna es de 50 a 100 veces mayor en el

mundo menos adelantado que en el desarrollado; las enfermedades previsibles

matan alrededor de 30,000 niños al día en los países atrasados, en donde además

viven el 94 % de los 115 millones de niños en edad escolar que no van a la


128

escuela; el 20% de la población mundial es analfabeta, y la mayoría vive en países

de ingresos bajos (UNESCO, 2002).

De esta forma las estimaciones del IDH para México en el año 2000

indicaban que el Distrito Federal era la entidad federativa con el índice más alto

del país con un 0.891, seguido por Nuevo León con 0.853 y Baja California con

0.840, los que se caracterizan por tener una elevada tasa de urbanización;

mientras que en el extremo inferior los estados con el IDH más bajo se ubicaron

Chiapas con 0.703, Oaxaca con 0.713 y Guerrero con 0.731 los cuales presentan

altas tasas de ruralidad, lo que refleja una asociación general entre ambas

dimensiones (Programa de la Naciones Unidades para el Desarrollo, 2002).


Ahora bien la desigualdad regional en México se expresa en diferentes

formas de medición, tanto en el tema del desarrollo como en lo correspondiente a

los rezagos municipales. Debido a esto pueden existir varios conceptos, métodos

e indicadores para establecer las distancias intermunicipales, entre los cuales

podemos destacar los índices de marginación y de desarrollo humano vistos con

antelación.

Al observar las carencias desde un análisis municipal encontramos que

existe una situación histórica estructural de la marginación del país y se

comprende mejor las desigualdades intraestatales. De esta forma el coeficiente de

correlación de la intensidad de la marginación de los municipios entre 1970 y 1990

fue significativo con un 0.86, y entre 1990 a 1995 fue muy alta del nivel de 0.98. Es

decir, podemos detectar un patrón territorial en la pobreza y en la marginación

muy desigual, destacando grandes rezagos en municipios rurales, que tienen

como características, el predominio de actividades primarias, la existencia de

asentamientos humanos dispersos y localizados en zonas de difícil acceso,

aunque en muchos casos cuenten con potencial de desarrollo. Por otro lado, se

observan algunos casos en los que los municipios varían su situación en

consecuencia a cambios en sus actividades económicas en las que se


129

especializan, este es el ejemplo de los grandes proyectos industriales o turísticos

que reciben fuerte inversiones, aunque la mayoría de las variaciones en los

rezagos socioeconómicos municipales son de largo plazo.

Otro dato interesante que se presenta es que existe también una alta

correlación negativa entre el índice de Desarrollo Humano (IDH) y el índice de

Marginación Normalizado (IMN) por municipio, ya que este coeficiente de

correlación significó para el año 2000 en ambas series el -0.94, lo que permite ver

que los dos indicadores miden casi de la misma forma los fenómenos.

Situación que no se presenta con la relación al IMN y el PIB por habitante

por municipio, ya que el coeficiente de correlación es de -0.71, lo presupone que

las condiciones de pobreza y marginación se relacionan a un grado muy alto, y

con un reducido nivel de ingreso promedio de los habitantes en los municipios del

país. Estos razonamientos plantean la necesidad de integrar tanto las políticas de

desarrollo social como las políticas económicas, almenas a nivel municipal, con el

fin de aminorar las desigualdades existentes (Sánchez Almanza, 2000).

A hora bien, de esta manera, en términos de los correspondientes índices y

grados de desarrollo o subdesarrollo de las entidades federativas se encuentran

los municipios. En torno a la marginación más alta se encuentran un elevado

número de municipios localizados principalmente en Chiapas, Guerrero, Oaxaca,

Veracruz, así como zonas en donde predominan grupos indígenas, con difícil

accesibilidad y graves rezagos socioeconómicos. En lo referente al IDH más alto

destacan las delegaciones o municipios de entidades como el D.F., Nuevo León,

Coahuila o Chihuahua, además de otros donde se integran zonas urbanas o

metropolitanas. Otro dato interesante, es que la brecha entre municipios es mayor

que entre entidades federativas, esto es, para el año 2002, el municipio de Sitalá,

Chiapas tenía un IDH de 0.46, que resulta equiparable al promedio nacional de

Nigeria, mientras que en el mismo estado, el municipio de Tuxtla Gutiérrez tenía

un índice de 0.82, comparable con el de Uruguay.


130

De esta forma, resulta evidente la situación en que se encuentra el tema de

la pobreza y la marginación y como se representa esta en la geografía nacional, lo

que tendrán que determinar un estrategia integral que combine las políticas

económica y social, que se adapten a las condiciones económicas, sociales y

culturales específicas de cada uno de los espacios regionales y/o municipales,

asiendo énfasis en comunidades consideradas prioritarias por sus mayores

rezagos. También resulta conveniente fortalecer estrategias como la de micro-

regiones, en sus componentes económicos y de participación social.

De esta forma resulta evidente que el país enfrenta el enorme reto de

recuperar un crecimiento económico sostenido y sustentable, la reducción de la

desigualdad así como la pobreza de manera estructural, logrando con esto un

desarrollo regional menos desigual y polarizado, reconociendo principalmente la

necesaria intervención del estado para alcanzar estos objetivos, dejando de lado

la idea de que seta el mercado por si solo quien resuelve los problemas,

principalmente aquellos que tienen que ver con la distribución del ingreso.


131

CAPITULO 3



Si bien la revolución de 1910, es un parte aguas en la historia del país, ya

que rompe con una forma de hacer las cosas en el sistema político y en el ámbito

económico. Los sucesivos gobiernos que emanaron de ella, no prestaron atención

al tema de la pobreza como debieran, la cual se vio incrementada debido a los

conflictos y la carestía que surgieron al paralizarse en parte la producción en el

campo y la ciudad.

De esta forma la miseria en el campo y la ciudad golpeaba principalmente a

obreros y campesinos. Situación que llevo en el caso de los obreros, en su

desesperación por la inflación y los bajos salarios, estallan una huelga general en

1916 (De la Peña, 1984). Por lo que en este periodo de gran efervescencia, se

aumentaron los índices de pobreza. Teniendo como consecuencia que los

afectados en el medio rural y urbano realizan movimientos reivindicativos que son

aplastados por la fuerza (Rivera Castro, 1983).

Ya para los años 20, se crea la Compañía Reguladora de Precios, que es el

antecedente inmediato y da origen a la Compañía Nacional Distribuidora que tenía

como fin adquirir los productos básicos cuando escaseaban. Para 1926, la Ley

Reglamentaria del artículo 28 constitucional definió los artículos que se

consideraban como necesarios y a partir de esto prohibió su acaparamiento

(Sousa Hernández, 1992).

De esta forma los gobiernos postrevolucionarios realizaron acciones

tendientes a reducir las consecuencia desfavorables de la pobreza, dentro de las


132

cuales vale la pena destacar algunas como es la creación, en 1929, de la Lotería

Nacional misma que contribuía al sostenimiento de otras instituciones de

asistencia pública como fueron: la Casa de Cuna, del Hospicio de Niños y Niñas;

Así como el Hospital General y el Hospital Juárez además del Manicomio General.

Además también apoyaba a instituciones educativas como: la Escuela Industrial

para Jóvenes, la Escuela Nacional de Ciegos, la Escuela Nacional de

Sordomudos, la Escuela Amiga de la Obrera. Asimismo proporcionaba los

recursos para los Consultorios Públicos y el Asilo para Ancianos Desvalidos.

Lo que nos permite inferir, que en estos primeros años de gobiernos

revolucionarios, es la sociedad civil por medio de la Lotería Nacional, en donde

descansaban los gastos de la institución de asistencia social. (Fuentes, 1999).

3.1.1. EL SEXENIO DE LÁZARO CÁRDENAS (1934-1940)

Hasta antes del inicio del sexenio del General Lázaro Cárdenas, ya que los

gobiernos anteriores debido a la inestabilidad política y económica existente

prestaron atención, aunque en buena medida declarativa, al problema de la

pobreza, por lo que en realidad, no se hacen esfuerzos sistemático y permanente

para atender a la población en este tipo de condiciones.

De esta forma las instituciones que se encontraban ya establecidas,

durante el gobierno de Cárdenas, se reorientan con la idea de que la

responsabilidad de la asistencia social es una de las obligaciones del Estado.

Incluso durante este sexenio se institucionaliza por primera vez, la ayuda a los

indígenas (Fuentes, 1999). También se crea la Secretaría de Asistencia Pública

que dentro de sus funciones le corresponde inclusive los problemas de

vulnerabilidad de esta forma dicha secretaria absorbe a la Dirección de

Beneficencia del DF, la cual no sólo atendía a los pobres, sino también a aquellas

personas en riesgo y sin atención médica que necesitan ser protegidas y

cuidadas, además la Secretaria de Asistencia Pública de lo anterior también se

contaba con un programa de asistencia social a los niños.


133

Es así que se pone de manifiesto la necesidad de proteger a aquellos

individuos que debido a su desventaja social, sea por su género, edad o algún tipo

de incapacidad, son desatendidos por el grupo o la familia, y que además son

objeto de agresión, física, sexual o psicológica dentro y fuera de sus ámbitos

familiares.

De esta forma en el cardenismo se sientan las bases estructurales, para

que las empresas públicas, tengan un papel primordial para el desarrollo industrial

de México. Es de hecho una tendencia en todo el mundo ya que empiezan a

establecerse, ya sean países atrasados o desarrollados, medidas que permiten al

Estado aumentar su participación en la economía con el fin de hacer frente a las

crisis.

Esta propuesta keynesiana en donde la idea es mantener e incrementar la

demanda agregada, obliga al Estado a crear empresas públicas para atender

aquellos rubros en los que los particulares no tiene interés en invertir debido ya

sea a los altos riesgos o a la baja rentabilidad, pero cuya existencia resulta

indispensable para el mantenimiento del sistema.

Regresando al tema en desarrollo, resulta relevante señalar, que es en este

sexenio el establecimiento de la Comisión Exportadora e Importadora S.A.

(Ceimsa) (Ruiz Massieu, 1980), que tiene por objeto el garantizar el abasto de

alimentos a precios económicos y además se encargara de apoyar la producción

del campo.

La Ceimsa posibilitó que los sectores de menores ingresos y aquellos que

se encontraban en la pobreza, aunque entraban a las tiendas todos aquellos que

lo quisieran, pudieran adquirir alimentos subsidiados de carácter universal.

Además contribuía al proceso de acumulación, debido a que la población podía

adquirir alimentos a precios bajos, esto tenía como consecuencia la disminución

de las demandas por aumentos salariales. Además, en el caso de los productores,

estos tenía precios de garantía, que si bien por un lado, no aseguraba la compra

de las cosechas, por el otro, si se obtenían buenas cosechas en todo el campo el


134

productor privado que producía intensivamente con mayor tecnología,

incrementaba sus ganancias, a diferencia del pequeño productor el cual tenía

perdidas al tener costos más elevados. A cambio de ello, en tiempo de escasez

estos últimos tenían garantizado el abasto de maíz, por ejemplo a precios por

debajo de los del mercado.

Además en este periodo, y con la nacionalización del petróleo y la creación

de FFNN, Comisión Federal de Electricidad y Nafinsa, el presidente Cárdenas

crea las bases para un mayor desarrollo del capitalismo con el apoyo decidido del

Estado, y la explotación de los de los recursos naturales.

Es además interesante el papel que juegan los sindicatos y las

organizaciones campesinas en el apoyo a las políticas del Gral. Cárdenas. Se

puede decir verdaderamente que el Estado es un árbitro entre capital y trabajo. De

esta forma es en el gobierno de Cárdenas en donde se construyen las bases para

que en los subsecuentes gobiernos se estableciera ya propiamente el Estado

Benefactor que apoyará a la población para elevar su nivel de vida.

3.1.2. EL GOBIERNO DE MIGUEL ÁVILA CAMACHO 1940-1946

Para el gobierno de Miguel Ávila Camacho se crea la Secretaria de

Salubridad y Asistencia, con la fusión de la anterior Secretaría de Asistencia

Pública y el Departamento de Salubridad. Y se ponen en marcha programas como

el Comedor Familiar, para dar alimentos a familias de escasos recursos.

En 1944, se crea el Instituto Nacional de Nutriología. También se crea el

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). El IMSS a partir de su creación

generó una protección institucional y legislativa en materia de seguridad social.

Cabe señalar que la población que quedaba fuera del citado instituto, su atención

quedaba a cargo de la SSA para que esta secretaria atendiera sus necesidades.

Sin embargo la administración era centralizada, por lo que llevo a errores de


135

planeación y focalización al atender problemáticas locales y regionales (Fuentes,

1999).

Esta centralización en la administración de los programas no es un

problema que solo aqueje a los gobiernos de aquel tiempo, ya que, esta misma

complicación se observa en la administración de políticas sociales en el presente,

por lo que resulta ser un tema recurrente.

3.1.3. EL SEXENIO ALEMANISTA (1946-1952)

Durante el sexenio de Miguel Alemán Valdéz, podemos señalar que se

estableció en 1952, la Oficina Nacional del Niño, que desarrollo un programa de

guarderías, y en donde durante el mismo año se atendió, en todo el país a 16,500

niños. Sin embargo hay un dato revelador sobre esos esfuerzos y otros anteriores,

que es que del total el 90% de los niños indigentes, lo eran por las

vulnerabilidades heredadas de su familia y de la social en su momento (Fuentes,

1999).

Durante su mandato se crea en 1947, el programa de reparto de desayunos

escolares que entregó durante su ejecución un total de 15,552 desayunos por día

en 107 establecimientos (Fuentes, 1999). Lo que es un logro poco relevante para

combatir el retraso social, más sin embargo, resulta ser un esfuerzo importante.

3.1.4. ADOLFO RUIZ CORTINES (1952-1958)

En el sexenio del presidente Adolfo Ruiz Cortines, la Ceimsa se transforma

cambiando su nombre por el de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares

la cual continúa ocupada en abastecer a precios subsidiados a la población de

escasos ingresos.

Sin embargo para Ruiz Cortines, y de manera independiente a la política de

asistencia alimentaria, dio preferencia a las cuestiones de seguridad social,

dejando de lado a los programas de asistencia. (Fuentes, 1999).


136

De esta forma durante su mandato, se le dio importancia a las condiciones

laborales de los trabajadores al servicio del Estado y los que laboraban en las

empresas privadas, lo que fortaleció tanto el IMSS, como el Instituto de Seguridad

y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

De esta forma, la relativa tranquilidad de la población trabajadora, aunque

no siempre se lograba, si favorecía el proceso de acumulación del capital, el cual

continuaba sin mayores tropiezos.

3.1.5. EL SEXENIO DE ADOLFO LÓPEZ MATEOS (1958-1964)

Con el ascenso al poder de Adolfo López Mateos se cambia el modelo

económico seguido hasta el momento, pasando de una substitución de

importaciones a un modelo llamado de desarrollo estabilizador, el cual se

mantendrá hasta 1976.

López Mateos creó en 1961, el Instituto Nacional de Protección a la Infancia

(INPI), cuyo principal objetivo es el de representar el compromiso social y ético del

Estado mexicano para proteger a la niñez y procurar fomentar que la familia

mexicana, en especial la de escasos recursos, recibieran la mayor atención

posible (Fuentes, 1999).


Durante el sexenio de Gustavo Díaz Ordaz son pocos los hechos

significativos entre los cuales podemos mencionar la creación del Instituto

Mexicano de Atención a la Niñez (IMÁN), que viene complementar la atención a la

niñez, al proporcionar un servicio que el INPI, no brindaba a los niños sin recursos

y en el desamparo (Fuentes, 1999). Por lo que en su gobierno no se dio mayor

atención a los pobres que la ya se venía tradicionalmente prestando.

3.1.7. LA PRESIDENCIA DE LUIS ECHEVERRÍA ALBARES (1970-1976)


137

Un denominador común de los gobiernos postrevolucionarios fue que no

desconocieron la existencia de marginación y pobreza (Fuentes, 1999), por lo que,

en posiciones populistas destinaron recursos para estos aspectos sociales, mas

sin embargo fue hasta el gobierno de Luis Echeverría Álvarez, que se realizó el

gasto público en forma totalmente descontrolada, cabe mencionar que con

respecto a las instituciones sociales, había desorden administrativo por lo que,

como ejemplo, no hubo delimitación precisa entre los organismos, IMPI, IMSS,

ISSSTE y SSA, lo cual fue cubierto con endeudamiento externo y el crecimiento

del déficit público lo que genero inflación (Tello, 1980). Este apoyo a los sectores

sociales fue enmarcado por un cálculo político, lo que trajo como consecuencia

una falta de homogeneidad así como tampoco las acciones fueron planeadas.

Si bien Luis Echeverría no desconoció la existencia de la pobreza y tomó

algunas medidas como por ejemplo, se determino que tanto el IMAN como el

ENPI, fueron restructurados, El ENPI, siguió encargado de la nutrición infantil; a su

vez el Instituto Mexicano para la Atención a la Niñez (IMAN), además de lo que se

establecía en el decreto de su fundación, en donde tenía como objetivo la atención

a los menores en condiciones de riesgo, soledad y abandono, también se dirigió a

fomentar la integración familiar, apoyar la educación extraescolar y promover el

desarrollo y cohesión comunitaria. (Fuentes, 1999)

Sin embargo al igual que los anteriores presidentes, no atacaron las

relaciones de producción y distribución de la riqueza sino que solo intentaron

palear las consecuencias de la pobreza existente.

3.1.8. JOSÉ LÓPEZ PORTILLO, (1976-1982)

Es el gobierno de López portillo, el último gobierno que tienen las

herramientas y la capacidad de participación en los procesos productivos y

distributivos, además este gobierno no habla de economía capitalista sino de

economía mixta, ya que tanto el termino de economía mixta como el de Estado


138

benefactor, desaparecen del discurso político una vez que el gobierno de Miguel

de la Madrid sucede al de José López Portillo.

Es José López Portillo, quien crea la Coordinación General del Plan

Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) construyendo

clínicas en zonas de marginación tanto urbanas como rurales. Este trabajo se

realizo en acuerdo con la Secretaria de Salud y Asistencia, ya que había millones

de mexicanos que no tenían servicios sanitarios entre 15 y 20 millones. Y para

1981, por arriba del 65% de la población lo que representa 48 millones ya

contaban con atención social

En materia de vivienda López Portillo puso especial énfasis en los

programas de vivienda, coordinándose para su realización con el Plan Nacional de

Desarrollo Urbano, con los programas Nacional de Empleo, con el Plan Nacional

de Desarrollo Industrial y el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos

Marginados. (Ruiz Velázquez, 2000)

Es preciso mencionar que tanto el anterior presidente Luis Echeverría como

el presidente en turno José López Portillo, se consideraron árbitros entre los

factores de la producción trabajadores y empresarios, incluso llegaron a mantener

posiciones que tendían a contrarrestar el deterioro salarial durante sus sexenio,

por medio de decretos en donde se aumentaban los salarios de los trabajador, que

en la mayoría de las ocasiones representaban un perjuicio más que un beneficio.

Es así que estos dos mandatarios se enfrentaron a un empresariado

fortalecido lo que ocasiono que al final de sus respectivos mandatos fueran varias

las discrepancias, sin embargo la confrontación nunca llego a un estado en la

existiera riesgo de ruptura del sistema, ya que estos dos realizaba negociaciones

para evitarla; ya que, al final del día las diferencias que tenían como fondo vías

distintas para alcanzar el mismo objetivo, que es el profundizar el proceso de

acumulación de capital sin sobresaltos.


139

Contaban estos dos últimos gobernantes con pocos márgenes de

maniobras para atender, lo problemas ocasionados por las recurrentes crisis

económicas y que repercutían incluso a aquellos que ni siendo obreros ni

burócratas, contaban con muchas menos instituciones para hacer frente a los

problemas y carencias que padecían.

Por su parte, es José López Portillo, el primer presidente que da mayor

énfasis al reconocimiento de la pobreza, dándole una importancia en su discurso,

que otros presidentes que lo antecedieron, ejemplo de lo anterior es el discurso de

su toma de protesta como presidente, en donde prometió luchar contra la pobreza,

así como, en su discurso de despedida, en donde pidió perdón a los pobres por no

haber podido solucionar su situación (ver "El presidente necesita tiempo" en

Proceso, 4 de diciembre de 1976 y . Chávez, 1982).

Es José López Portillo le sucede en la presidencia Miguel de la Madrid,

quien realiza el cambio de la política económica, dando origen a la política

neoliberal, la ya se ha mencionado a lo largo del presente estudio.

3.1.9. INICIA EL NEOLIBERALISMO (1982-1988)

Es así que los dos últimos gobiernos, de 1969-1975 y 1976-1982

respectivamente, estos elevaron los gastos dedicados a lo social, junto con los

subsidios a los trabajadores que se mantienen y ya se empieza, con José López

Portillo, a dar atención a los pobres de zonas marginadas.

De esta forma para 1982 con el cambio de sexenio (1982-1988), se elaboró

por primera vez un Plan Nacional de Desarrollo, en el cual se establecía los

siguientes propósitos: a) impulsar los cambios que requiere para nuestro

desarrollo; b) se continuara en lo sustancial las políticas que se encuentran en

uso, por lo que podemos entender que lo objetivos siguen invariables. En este

instrumento, el presidente Miguel de la Madrid reconoce el carácter estructural de

la crisis y propone una reorganización de las acciones de vasto alcance (Huerta y

Valenzuela, 1985).


140

Es así que, el presidente Miguel de la Madrid, da los primeros pasos

dirigidos a la inserción de México en la globalización. De esta forma, el cambio de

política económica, sin mediaciones, genera como consecuencia que la tasa de

crecimiento real del PIB, el cual se había mantenido desde los 40 en tasas de

crecimiento real del 6%, ahora cayera dramáticamente en el 82, pues el saldo fue

negativo. (Aspe Armella, 1993 y González Gómez, 2001).

El cambio de modelos de proteccionismo a libre competencia, plasmado en

su Plan Nacional de Desarrollo, trajo aparejado un costo, el cual no pudo haber

sido más alto, ya que al abrir las fronteras, de manera casi indiscriminadamente a

las importaciones, provoco la quiebra de la pequeña y mediana empresa. Es por

esto que de 1982 a 1988, se le conoce en la literatura como la década perdida,

donde el crecimiento fue de cero (Romo, 1994 y Jiménez Torres, 1996).

Sin embargo as claro que desde el punto de vista de los trabajadores esta

crisis se caracterizo por la pérdida del poder adquisitivo del salario, el desempleo y

la presencia de inflaciones rampantes.

De esta forma las medidas tomadas por Miguel de la Madrid no podían ser

más que las necesarias para llevar a cabo los cambios que estaba exigiendo el

contexto mundial (Villarreal, 1993). Sin embargo estas decisiones, en general y en

el caso de México mostraron su fracaso, desde la calidad de vida de la mayor

parte de la sociedad mexicana, ya que los que se beneficiaron de este tipo de

políticas fue el capital extranjero y una minoría de megamillonarios del país (Ortiz

Wadgymar, 2000). En la misma tesitura habla María Teresa Magallón, ya que

sostiene: que sé implemento una política de austeridad para vigilar el pago del

servicio de la deuda externa y el favorecimiento de la especulación financiera la

cual tuvo como consecuencia la disminución de la actividad económica,

provocando el incremento del desempleo que termino por ocasionar la pérdida del

poder adquisitivo de los ingresos de los trabajadores (Magallón Diez, 1997).

Así las cosas, tanto para la clase trabajadora como para la población en

general se agudizaron los problemas económicos. Iniciando un desplazamiento


141

de las pequeñas y medianas empresa e incluso algunos sectores privados que se

desarrollaban en el ámbito financiero perdiendo posiciones a favor del capital

extranjero (Ortiz Wadgymar, 2000).

Para poder comprende con mayor claridad esta situación es significativo el

dato que nos brinda Gerardo Fuji, ya que nos permite medir la intensidad del

problema en México, al cuantificar el crecimiento del empleo informal, y en donde

recoge lo que pasó en el lapso de 1979 a 1988, dándole como resultado que al

principio del periodo se tenía un porcentaje del 20.1 % cifra que llego a ser de

25.9% para el final del periodo, lo que en cifras absolutas para 1988 significo 3.2

millones de personas que no tenían empleo de manera formal. Quienes a su vez

contaban con ingresos bajos e inestables (Fuji Gambero, 1995).

De esta forma el porcentaje de los asalariados con respecto al PIB

disminuyó, ya que para 1977 era de 38.8%, cayendo hasta el 25.9% al final de ese

sexenio, y para principios de 1989 el salario mínimo fijado y el nivel de precios

representaba ya la mitad del salario real de 1970 (Villarespe Reyes, 2001).

De esta forma la administración de Miguel de la Madrid, buscó racionalizar

el gasto social y evitar el despilfarro que se dio en sexenios anteriores. Sin

embargo en opinión de Víctor Manuel Muñoz sus esfuerzos resultaron infructuosos

ya que sus logros en materia de combate a la pobreza y en materia social, fueron

ampliamente superados por los efectos negativos de la crisis económica en el

nivel de vida de la población (Muñoz Patraca, 1999).

Ejemplo de lo anterior se puede observar en el tema de la salud por

ejemplo, en donde entre 1983 y 1987, el 70% de gasto dirigido a este rubro fue

para la alivio a de las enfermedades mientras que sólo el 6% se destino en

materia de prevención (Muñoz Patraca, 1999).

Claro está que en el en Plan Nacional de Desarrollo se establecía como

objetivo proteger a la población y atender incluso a aquellos niños, ancianos y

mujeres vulnerables (Fuentes, 1999). Es por esto que este gobierno crea, en 1982


142

el ramo 26, el cual se denomina Promoción Regional y dura sólo un año, pues de

1984 a 1989, se le da el nombre de Desarrollo Regional (Véase Torres Salcido,

2000 y Scott, 2000).

También se crea el Sector Salud, en el cual se coordinan las tres

instituciones de salud más importantes del país Secretaria de Salud, el IMSS y el

ISSSTE. Se crea el subsector que junto con el DIF (Sistema Nacional para el

Desarrollo Integral de la Familia), enlazaban los servicios de otras secretarias,

como Educación Pública, del Trabajo y Previsión Social, etcétera (Fuentes, 1999).

También se desarrollaron durante el sexenio programas operativos como el

Programa Social a Desamparados, además de centros como El Instituto Nacional

para la Rehabilitación de Niños Ciegos y Débiles Visuales, Centros de

Rehabilitación Integral y otros. En donde se destinaban esfuerzos y atención en

materia de alimentación, deporte, cultura. Estos en términos de Mario Luis

Fuentes, definió a este sexenio como una fase expansiva de la asistencia social,

no tanto por los recursos destinados a la materia, sino mas bien, por asumir la

necesidad de especializar y delimitar los servicios asistenciales que el gobierno

proporcionaba en el país y establecer la viabilidad de su descentralización

(Fuentes, 1999). Lo anterior en plena congruencia las políticas globalizadoras que

marcaban la reducción de los recursos destinados a los problemas sociales.

Un dato importante y sobre el cual vale la pena reflexionar, es el origen de

donde provenían parte de los recursos que se ejercieron para paliar la pobreza

durante el sexenio, de esta forma fue la Lotería Nacional, cuyos orígenes se

remontan a la época de la Reforma (Villarespe Reyes, 2001), quien aportó en

forma importante recursos para estas tareas de carácter asistencial, ya que para

1984 sus utilidades netas se calcularon en casi 12 mil millones de pesos, de los

cuales se asignaron a ese fin el 53%, el cual fue elevándose hasta llegar a

significar un 71% en 1987 y el 98.5 % para 1989 (Fuentes, 1999).

Por otra parte es preciso reconocer que los gobiernos en nuestro país dan

mucha importancia a la necesidad de contar con marcos normativos para atender


143

la marginación y la pobreza. Y el gobierno de Miguel de la Madrid, no podía ser la

excepción de tal forma que en 1986 se promulga la Ley sobre el Sistema Nacional

de Asistencia Social, pasando el derecho a la salud a adquirir rango constitucional

(Fuentes, 1999). Sin embargo es importante señalar que los problemas no se

resuelven por decreto.

Sin embargo lo anterior en esta administración, se promulgan leyes de

carácter asistencial, pero por otro lado también retira los subsidios al arroz, huevo,

aceite y otros productos que vendía el estado por medio de la Conasupo a precios

de venta subsidiados. Los cuales eran aprovechados por grupos sociales con

ingresos fijos abatidos así como familias e individuos sin ocupación permanente.

Es así que se sientan las bases para seguir entrenado de lleno en una

economía liberal de mercado, a pesar de que cuando fue Secretario de

Programación y Presupuesto, durante el sexenio de López Portillo, se pronunció

por apoyar y fortalecer a las empresas públicas (ver De la Madrid, 1981), como

uno de los pilares fundamentales del Estado benefactor. Sin embargo ya en su

gobierno, quizás obligado por las presiones del exterior, inicia el proceso de

privatización.


3.2.1. PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD (1988-1994).

A la presidencia de Miguel de la Madrid, le siguió Carlos Salinas, quien

después de un proceso electoral en el cual muchos señalan la existencia de

fraude electoral, no solo prosigue con la política neoliberal ya establecida, sino que

además la profundiza. Es en su sexenio donde se firma el Tratado de Libre

Comercio con Canadá y Estados Unidos. Además de soluciona, por lo menos de


144

manera aparente, para ésta y las futuras generaciones la pesada carga de la

deuda pública externa.

Es en este sexenio en donde se ejecuta el desmantelamiento más

importante de las empresas públicas (Ibarra Muñoz, 1996). Se venden Telmex y

se privatiza la banca comercial que había pasado al control del Estado a finales

del sexenio del López Portillo.

Se modifica el artículo 27, en su fracción Vil, de la constitución, en donde se

establecía la propiedad del Estado sobre las tierras ejidales, pero que con la

reforma se planteo la posibilidad de la enajenación de la parcela ejidal, algo

intocable por los gobiernos anteriores.

Como dice David Ibarra, se combatió denodadamente a la inflación, por

medio de permitir el deterioro de los salarios y el alza de las tasas de interés así

como utilizando al tipo de cambio como un ancla antiinflacionaria, lo que provoco

que se empeorara de manera sistemática el reparto del ingreso. Ya que en 1992,

el 40% de la población menos favorecida recibía solo el 13.8% del ingreso y para

1994 esto represento sólo el 12.5 %. En contra posición el 20 % de la población

más rica absorbía en 1992 el 53.9 % del ingreso y en 1994 esto representaba el

55.2 % del ingreso (Ibarra Muñoz, 1996).

Las medidas tomadas por Carlos Salinas, fueron de tal dimensión que no

han tenido igual ni antes ni después. Se argumentó en ese momento, que había

que desarrollar una política innovadora que incluía a la administración pública en

sus dos sectores: central y paraestatal. Llegando incluso a desaparecen

Secretarías de Estado en el primero; y el segundo se adelgazo el sector a través

de la venta, liquidación, fusión y transferencia de las empresas públicas.

De esta forma el desmantelamiento de las empresas públicas fue apoyado

por una amplia campaña de propaganda gubernamental, la cual sirvió para

sostener que estas reformas de carácter estructurales eran necesarias si México


145

quería entrar al primer mundo, por lo que era indispensable la modernización del

país.

De esta forma el expresidente Carlos Salinas, al inicio de su mandato

elabora su correspondiente Plan Nacional de Desarrollo (1989-1994), en donde

definió como uno de sus ejes el mejoramiento productivo del nivel de vida, para lo

cual se planteaba la creación de empleos productivos y bien remunerados,

atender las demandas sociales prioritarias, proteger el medio ambiente y erradicar

la pobreza extrema (Villarespe Reyes, 2001). Objetivos que como de costumbre

no se alcanzaron, aun que es de notar que la el leguaje oficial hablaba de pobreza

extrema y ya no de la pobreza en general. Es así que se pone en marcha los

programas focalizados para combatirla.

A este respecto como lo señala Alicia Ziccardi, el expresidente Salinas crea

el Programa Nacional de Solidaridad, que el cual se constituyó por un conjunto de

acciones sin precedentes debido por el nivel programas incluidos, los recursos que

se utilizaron, así como la forma en cómo se atendieron las demandas y la

promoción de la organización social (Ziccardi, 1999).

Es así que este programa concentro aspectos como: la salud, la vivienda, la

alimentación, de los más necesitados tanto en el campo como en la ciudad.

Con el fin de apoyar las labores del DIF, se establecieron: el Programa

Nacional de Salud; el Programa Nacional de Solidaridad; el Programa Nacional de

Alimentación y el Programa Nacional de Modernización de la Empresa Pública.

Cabe destacar que en el caso del Programa Nacional de Alimentación para su

implementación se dividió en dos grandes sistemas: el sistema Nacional de

Seguridad Alimentaria y el Sistema Nacional de Vigilancia Alimentaria y

Nutricional.

Esto trajo una reducción de los programas que venía desarrollando el DIF,

de esta forma de 10 programas que existían, solo le quedaron 5, de los cuales

cuatro eran operativos y solo uno de carácter administrativo. Manteniendo su


146

objetivo de asistir a personas en estado de vulnerabilidad, ya sea por la edad,

género, etnia, limitación físicas y pobreza. Es así que, la atención del gobierno en

buscar elevar la calidad y la cantidad de la dieta alimenticia, lo llevó a crear el

Programa de Atención y Mejoramiento Nutricional, el cual apoyó la producción y el

autoconsumo por medio de la creación de huertas familiares. Además se pusieron

en marcha durante 1994, cocinas populares, de las cuales en el D.F., existieron en

ese mismo año, 176, y 1,195 en las demás entidades. Por otro lado La distribución

de desayunos fue de 68 millones 720 mil desayunos repartidos entre 129,320

familias.

El segundo programa del DIF, fue el Programa de Promoción del Desarrollo

Familiar y Comunitario, el cual tenía como objetivo buscaba a través de la

participación de las familias beneficiadas, lograra elevar su nivel de vida por medio

del trabajo con Programas de Asistencia Social. De este planteamiento, un

elemento básico era el desarrollo de la comunidad. Este programa se dividió en

los Subprogramas: de Atención a Familias y Comunidades en D.F., el cual se

dedicaba al saneamiento económico, capacitación para el trabajo, constitución y

apoyo a grupos comunales con el fin de formar microempresas ya sea de carácter

familiar o comunal. Un programa semejante se puso en marcha en los demás

estados de la republica. Con este fin el DIF realizo convenios con el IMSS-

Solidaridad y con aquellas Secretarías de Estado que dentro de sus funciones

pudieran apoyar sus trabajos. Además en este segundo programa un tercer

subprograma fue puesto en marca, el cual tenía por nombre Desarrollo Integral del

Adolescente en 1989. Para el cual fue necesario realizar encuestas para detectar

sus condiciones así como la creación de módulos en coordinación con el anterior

subprograma.

El tercer gran programa del DIF, fue el Programa de Protección y Asistencia

a Población en Desamparo, como ejemplo de las acciones de este programa

podemos mencionar la creación de campamentos recreativos, con los cuales la

población de escasos recursos y con problemas de drogadicción, se les brindo


147

atención e incluso se favorecía que conocieran, con el fin de elevar su nivel

cultural, otras partes del país. (Véase Fuentes, 1999)

El cuarto programa se denominó: Programa de Asistencia a Minusválidos.

En este programa se dio cierta resistencias de la sociedad, grupos y de ONG's, los

cuales se resistieron a participar, con la escusa de mantener su distancia con el

gobierno y seguir siendo independientes. Así mismo algunos partidos políticos de

la época como PRD y PVE, exigieron al gobierno, que los apoyos no fueran

utilizados de manera política, sin embargo con la modificación del programa se,

logro dar respuesta a estas inquietudes y se vencieron estos obstáculos. (Véase

Ziccardi, 1999)

Debido a la falta de legitimidad de este gobierno, ocasionada por la duda se

forma en la cual llego al poder, resulto difícil, que la sociedad, y partidos políticos

no mostraran resistencia a la pretensión del gobierno de manejar los programas

sociales no como un fin en sí mismos, sino como una herramienta que le provea

de legitimidad política. Aunque en el ámbito jurídico se cuidó la necesaria

legislación que diera sustento a los cambios (Véase Fuentes, 1999).

De esta forma la tendencia durante el periodo fue preferir programas

focalizados y no universales. Con lo que se perseguía mantener un control sobre

el gasto así como garantizar que los recursos llegaran a donde debían llegar, para

lo cual se realizaron encuestas para ubicar aquellos que realmente necesitaran la

ayuda.

De esta forma, Alicia Ziccardi, señala que el Pronasol se desarrollo con el

fin de responder a recomendaciones de los organismos internacionales, los cuales

eran plenamente conscientes de las consecuencias de los ajuste estructural, era

necesario paliar los efectos negativos en la población más vulnerable, a través de

la redistribución de recursos. Es así que Pronasol inicio precisando la magnitud de

la pobreza por medio de encuestas que tuvieron como resultado en 1989, el país

contaba con alrededor de 79 millones de habitantes, de los cuales 56 millones

eran pobres, lo que significa el 71%. De estos el 21 millones se encontraban en


148

pobreza moderada y 34 millones en pobreza extrema, los cuales se dividían en 22

millones de indigentes y 11 de muy pobres (Ziccardi, 1999).

De esta forma se empezaron a destinar recursos, de esta forma inicio del

programa esto significo el 4% del total del gasto social del gobierno, pero al

transcurrir el tiempo este porcentaje se incremento hasta llegar al 7%. Con una

administración centralizada, de esta forma, en las decisiones no fueron

consultados los gobiernos locales, se ejercieron los recursos del ramo 26 que eran

exclusivamente para atención a la pobreza, además se recibieron aportes de

organismos internacionales como es el caso del Banco Mundial (Ziccardi, 1999).

En el tema administrativo el programa, de manera formal se decía que era

descentralizado, sin embargo en la realidad la administración era vertical,

centralizada y controlada directamente por la presidencia de la República

(Ziccardi, 1999).

A este respecto Aspe secretario de hacienda en el sexenio de Carlos

Salinas, señala que a partir de diciembre de 1988, el Pronasol ha desembolsado

un promedio de 3 billones de pesos al año, cifra que a pesar de su modesto

tamaño en comparación con el PIB que significa el 0.4%, ha logrado ya

importantes resultados, entre los que cabe señalar el haber involucrado

activamente a amplios y diversos sectores de la población en la realización de

este (Aspe Armella, 1993)

En este sentido se transcribe el cuadro de logros del programa, que se

publico en el tercer informe de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, en donde se

expresan las acciones realizadas durante el periodo.

Programa Nacional de Solidaridad:

Los hechos (1989-1991)

− Más de 64 000 Comités de Solidaridad han sido formados en las

localidades de bajos ingresos.


149

− Estos comités han realizado más de 150 000 proyectos.

− Seis millones de personas han sido incorporadas a los servicios de salud en

instalaciones proporcionadas por el programa.

− Ocho millones de personas obtuvieron acceso a agua potable.

− Once millones de personas en más de diez mil comunidades cuentan ahora

con energía eléctrica.

− Se han pavimentado calles en tres mil comunidades rurales y urbanas.

− Catorce mil kilómetros de carreteras han sido construidas,

reacondicionadas o mejoradas en beneficio de casi dos millones de

habitantes.

− 1 400 000 niños reciben educación en nuevos locales escolares

reconstruidos por padres y maestros a través del programa "Escuela

Digna".

− Casi un cuarto de millón de niños tiene becas en efectivo, que les permiten

completar su educación primaria y no desertar debido a la carencia de

recursos de sus padres.

− El número de lecherías comunitarias se ha más que duplicado y casi siete

millones de niños tienen acceso a este alimento básico; 27 millones de

personas tienen acceso a tiendas de productos básicos.

− El servicio postal se ha ampliado hasta cubrir cuatro millones de habitantes

en los barrios de bajos ingresos y zonas rurales.

− 1 200 000 escrituras de propiedad registradas se han entregado a igual

número de familias en los barrios de bajos ingresos.

Fuente: Tercer Informe de gobierno. Presidencia de la República.

Gerardo Torres Salcido, señala al respecto que los resultados alcanzados

parecieran espectaculares y por lo tanto un tanto difíciles de creer, ya que con los

bajos recursos invertidos, se pudieron beneficiar, en la vertiente social, a más de

25 millones de personas, en cuanto a su vertiente productiva, se pudieron

beneficiado a más de un millón de productores, y en su vertiente de desarrollo


150

regional, había podido beneficiado a más del 97% del total de municipios de todo

el país (Torres Salcido, 2000).

Otro caso es el de la investigadora Norma Ruiz Velázquez, quien señalaba

que en 1985 y 1990 la cobertura del programa IMSS-COPLAMAR, presento un

aumentó, sin embargo al no conocerse la efectividad en la utilización de los

recursos ni su real llegada a la población objeto, tomando como ejemplo que caso

de Veracruz, en donde se tenía el mayor número de Unidades Médicas Rurales,

contrastando con el caso de Guerrero, en donde, a pesar de su un alto grado de

pobreza extrema, no tenía este servicio (Ruiz Velázquez, 2000). Por lo que la

eficacia de Pronasol, para resolver la pobreza era cuestionada desde el ámbito

ciudadano.

En este sentido en menester considerar que si bien de 1985 a 1990, se

abarcan dos sexenios, también es importante señalar que el común denominador

en este periodo, es que no haya transparencia en las evaluaciones a los

programas, y si las hay éstas dejan mucho que desear.

Es por esa razón que para los investigadores como Alicia Ziccardi, los

resultados publicados son pocos, ya que en los Estados más pobres del país, a

pesar de los enormes recursos que se gastaban, para el año 1998, estos

continuaban entre los 10 más pobres, por otro lado en el interior de los Estados la

distribución de los recursos tampoco fueron transparentes ya que esta, dependía

en gran medida de la capacidad de los pobres, por lo que los recursos no siempre

se destinaron a las acciones para los que fueron otorgados mientras además de

que las asignaciones se encuentran estrechamente vinculadas a los procesos

electorales tanto estatales como a nivel municipal, lo que reproduce las

tradicionales prácticas de clientelares (Ziccardi, 1999).

Es Verónica Villarespe, quien reconoce que Solidaridad dotó de servicios a

muchas comunidades como agua potable, electricidad, caminos, rehabilitación de

escuelas, alumbrado público, apoyo a productores para microempresas

agropecuarias y agroindustriales, lo que significo que para el periodo 1990-1994,


151

el 65% del programa fue dirigido a municipios que se encontraban en los 15

estados con grado de marginación alta y muy alta. De esta forma el total de

municipios que se atendieron en todo el país fueron 234, en donde se llevaron a

cabo un total de 113,431 acciones productivas, sociales y de creación de

infraestructura. (Villarespe Reyes, 2001).

Por otro lado y aunque es innegable el hecho de que hubo comunidades

beneficiadas por el programa, también se dieron criticas por ser limitado el sus

resultados, además de que no tuvo continuidad transexenal, como se verá más

adelante incluso en el mismo periodo presidencial.

Continuando con Villarespe ella señala que el programa de Solidaridad

evidentemente no resolvió el problema de la pobreza en el país, sin embargo es

importante señalar que en el periodo 1989 a 1994 existió un programa de combate

a la pobreza, el cual no fue sustituido por otro de la misma naturaleza (Villarespe

Reyes, 2001).

Es importante señalar que la pobreza es un resultado lógico e inevitable del

proceso de acumulación de capital. Por lo que por más recursos que se den, estos

siempre serán insuficientes, ya que es la propia estructura edificada por ese

proceso de acumulación, el que genera la pobreza y las desigualdades en una

sociedad.

En el tema de las formas de organización de los beneficiados, que se

pusieron en marcha en el Pronasol, desde el punto de vista de Villarespe, señala

que era la Comisión del P.N.S., la que coordinaba a las dependencias del

ejecutivo, además de ser la que se ponía en contacto con las comunidades a

través de la formación de los llamados comités de Solidaridad, que en realidad

eran la base sobre las que descansaba el programa.

Estos comités se formaban en las asambleas que se convocaban ex

profeso para este fin y que determinaban además establecían las necesidades

que en acuerdo con las autoridades, convocar y articular las demandas y el apoyo


152

que se requería del Estado para satisfacerlas. Era tan importante esta figura, que

incluso iban hasta la evaluación, terminando su trabajo hasta la conclusión de las

obras programadas.

De esta forma para Villarespe, son estos comités, la mayor debilidad del

programa a pesar de ser paradójicamente su fortaleza, ya que los mismo no tienen

permanencia, ya que en el momento en que se termina la obra, estos se

disuelven, precisamente en el momento en que empieza a funcionar dichos

comités, situación que se puede deber a diversas causas, pero entre las que

podemos señalar la falta de experiencia a nivel político de la sociedad, lo que se

traducía en la desconfianza de la población, tanto en los propios comités, como

del gobierno, además del desinterés de las asambleas y una ausencia de

credibilidad, que tenían los comités en sus propias funciones con relación a las

autoridades (Villarespe Reyes, 2001).

Sin embargo el diseño de esta política se basaba en hacer a un lado el

paternalismo y el populismo del pasado. De esta forma es posible sostener que en

el papel las políticas gubernamentales ceden el paso a las políticas públicas. En

donde los intereses privados de cada uno de los integrantes de la comunidad

formaban entonces los intereses colectivos, al consensar sus necesidades.

(Villarespe Reyes, 2001).

También es inportante destacar que se dieron apoyos a proyectos

productivos, por ejemplo en el caso de Chiapas, en donde por las condiciones

materiales existentes, estos proyectos no fueron rentables (García Aguilar y

Villafuerte Solís, 2001).

Sin embargo existe información en donde los resultados a este respecto

fueron favorables como lo fueron proyectos productivos en algunas zonas de alta

marginación, en donde fue posible recuperar la inversión, como fueron los casos

de Las Margaritas en donde se recupero el 41.5%, en Mazapa de Madero donde

se recupero el 35%. Pero estos son los menos en opinión de algunos

investigadores quienes explican que esto se debió a que los beneficiarios estaban


153

acostumbrados a recibir recursos a fondo perdido, además de que los proyectos

eran de subsistencia. (García Aguilar y Villafuerte Solís, 2001).

En abundancia a lo arriba expuesto podemos señalar las investigaciones

evaluatorias de Pronasol, la cuales señalan entre otras cosas, que no se contó con

la información suficiente para poder observar tanto los efectos como las metas que

se alcanzaron en las comunidades. Además se subrayó que los recursos no

siempre fueron dirigidos a los grupos más pobres, ni a los proyectos que pudieran

ayudarlos más, por otro lado se destaca el trabajo complementario entre las

comunidades beneficiarias y gobierno, en donde las comunidades por medio de

los Comités de Solidaridad aportaban recursos y mano de obra lo cual aprovecho

con el fin de potenciar la tradición de los pueblos en cuanto a la cooperación

(Cardozo Brum, 2006).

Al final del sexenio en cuestión de pobreza, y en término de los organismos

tanto nacionales como internacionales, señalaron que este problema se había

reducido pasando de 14.9 millones de mexicanos en 1989 a 13.6 millones de

personas en 1992, de esta forma en la evaluación que realizaron Sofía Jaso y

Mauricio Merino, referida por Myriam Cardozo, señalaron que mejoró la calidad de

vida en base a la medición del acceso a los servicios públicos. Sin embargo

Pronasol resulto insuficiente para lograr garantizar los ingresos familiares

indispensables para la satisfacción de las necesidades esenciales de los

beneficiarios, además se resaltan los aciertos del programa pero también su

insuficiencia que no hicieron posible revertir las inercias del funcionamiento y las

causas estructurales de la pobreza (Cardozo Brum, 2006).

De esta forma el gobierno Salinista dio un fuerte contenido asistencialista a

Pronasol, pero lo presentaba mediáticamente como una epopeya del propio

pueblo. Es así que María Teresa Magallón dice que el gobierno recurrió a todo un

aparato estadístico que publicitaba y magnificaba sus logros, practica con la cual

el gobierno en turno sostenía que el problema de la pobreza, no eran provocados


154

por las políticas neoliberales sino que erran las consecuencias de los rezagos y

errores de otros tiempos y de otros gobernantes (Magallon Diez, 1997).

Es así que en un balance de los alcances, señala Gerardo Torres Salcido

que el programa no alcanzó a cubrir a la población objetivo en sus diversas

necesidades, la cual para 1994, año en que finalizó el gobierno de Salinas,

alcanzaba a más de 40 millones de personas, de las cuales 14 millones se

encontraban en pobreza extrema (Torres Salcido, 2000).

Retomando a Magallón, este comenta que a partir de Miguel de la Madrid

Hurtado y por supuesto continuo con Salinas, el objetivo dentro de la globalización

era hacer atractivo al país, promedio del abaratamiento de la mano de obra, para

la inversión extranjera. Lo que significaba ideológicamente eficientemente las

potencialidades.

De esta forma el llamado liberalismo social, significó la renuncia a todo

intento de estructurar una política activa de empleo y de promoción de los salarios

ya que la forma que tomo Salinas para legitimarse fue la existencia de programas

selectivos y discrecionales para los pobres (Magallon Diez, 1997).

De esta forma el neoliberalismo ocasiono que el Estrado cambiara su visión

institucional en torno a la los programas asistenciales, dejando a un lado aquellos

que se consideraban de carácter universal por aquello focalizados.

Este mismo liberalismo tiene como consecuencia en el aspecto del empleo

la reducción de las ocupaciones formales que gozan de prestaciones lo que

favoreció el crecimiento de los trabajadores informales.

De esta forma, el reducir los programas universalistas e incrementar las

acciones en los programas focalizados, fue un reconocimiento de que se

incrementaba población en la pobreza, que no cuenta con instituciones como las

que tienen los trabajadores que desde esta época a disminuido poco a poco,

quienes además de contar con salario seguro tiene también prestaciones sociales,


155

es significativo en este sentido señalar que en el caso de la industria

manufacturera el empleo creció en promedio entre 1988 y 1991, un 0.3%, teniendo

una caída de 1.5% de 90 a 91. (Huerta y Valenzuela, 1995).

Es preciso señalar que las opiniones de los investigadores son variadas,

como por ejemplo Rene Villarreal reconoce que durante la década de los 80, la

alta inflación afectó tanto a las familias de bajos ingresos como a las de altas

percepciones, pero lógicamente fue a las primeras a las que perjudico más. Sin

dar datos, considera que con el neoliberalismo México establece un nuevo Estado

Solidario que garantiza un equilibrio moral entre la modernización económica y los

principios de justicia del proyecto de la Revolución Mexicana (Villarreal, 1993).

De esta manera para el presidente Carlos Salinas de Gortari y su gobierno,

los logros eran incuestionables, México contaba con instituciones y en cuanto a la

pobreza, se estaba alcanzando su erradicación. Incluso el mismo secretario de

Hacienda, Pedro Aspe, en algún momento se aventuro a señalar que la pobreza

era un mito genial (Laurell Asa, 1995).

Por otro lado desde el punto de vista de la administración y la gestión del

programa, el cual se creó con el objetivo de contribuir al proceso de

descentralización de los programas sociales, y en donde, por lo menos de manera

formal, se puso énfasis en que las decisiones no serían tomadas por el centro, y

que como ya se menciono, no fue cierto, pues el programa fue centralizado, lo que

origino errores en su implementación.

En el tema del presupuesto del ramo 26, este se dedico a la

descentralización del desarrollo regional en contra de la pobreza, este contenía

tres fondos: 1.- Fondo de Desarrollo Social y Municipal; 2.- Fondo de Prioridades

Estatales y 3.- Fondo para la Promoción del Empleo y la Educación. Estos fondos

se manejaban por medio de esquemas descentralizadores en donde el recurso

llegaba directamente a la población residente en los municipios, no tomando en

cuenta a los gobiernos locales y municipales, con lo cual se consiguió duplicar las


156

instituciones paralelas que se habían creado justamente para descentralizar

(Cabrero, 1997).

De esta forma el gobierno federal mantuvo, desde el principio la

centralización de las decisiones, por lo que las declaraciones de descentralización

sólo fueron eso. Es así que Enrique Cabrero, considera que el Pronasol fue

contradictorio y además de tipo coyuntural ya que dependía directamente del

Ejecutivo, lo que ocasiono que no se logra construir mecanismos duraderos de

organización ni de decisión. Es así que se calcula que el 20% de los proyectos de

agua potable no llegaron a alcanzar la meta fijada. Además de la falta de

continuidad en los proyectos. (Cabrero, 1997).

Es así que los proyectos que se realizaron, no eran integrales ni lo podían

ser. Ya que los comités formados para ello, como ya se dijo se disolvían después

de terminado la obra en cuestión, construir una escuela o rehabilitarla, o bien dotar

de agua potable a una comunidad, sino estos debían continuar atendiendo en

forma sistemática y permanente el problema del empleo, la educación, los

discapacitados, etcétera.

Es así que en el caso mexicano se hace a un lado el Estado benefactor y

se busca que sean las comunidades las que participen con su esfuerzo en la

solución de sus problemas. A esto se le llamo liberalismo social, llegando a hablar

del Estado solidario (Villarreal, 1993).

Resultado de esto es que en cuanto a la pobreza, ya no es el individuo

buscando su bien personal, sino que es la comunidad la que se ocupa por el

bienestar del grupo. Esta propuesta es interesante y de hecho consideramos que

estos esfuerzos deben alentarse, pero desde la óptica del Estado les correspondía

a las autoridades participar con los recursos y proponer mecanismos de

autorregulación. Esta regularización es el control de los procesos que por un lado,

mantienen la gobernabilidad y estabilidad del sistema, y, por otro, permite que no

se afecten las relaciones sociales de producción y distribución de la riqueza.


157

Es así que Zermeño y Domínguez refiriéndose a Denise Dresser, escribe

que el gobierno por medio de Pronasol buscó tres objetivos a saber: 1.- Adaptar al

Estado de acuerdo a las necesidades de las nuevas políticas neoliberal; 2.-

Disolver, mediante subsidios selectivos todas aquellas muestras de descontento

promoviendo la coparticipación de los movimientos populares y restando fuerza a

la izquierda; y 3.- Adaptar a la estructura priísta local y regional con base a un

control centralizado. De esta forma, al engrasar las ruedas del tren neoliberal y al

colocarse bajo vías sobre las cuales avanzaría, Pronasol fue el instrumento que

permitió mejorar las sustentabilidad política. (Véase Zermeño N. y Domínguez,

2000).

De esta forma las políticas públicas que se presentaban innovadoras en el

papel, muestran algunos rasgos que sin embargo no acaban en la realidad de

cuajar plenamente. Muchos son las limitaciones más que los alcances logrados.

Sin embargo con Carlos Salinas se inicia, de manera concreta, aunque no sean

significativas, esta propuesta para sacar de su situación a los pobres y

marginados.

Es así que Susana Sottoli, al hacer una revisión comparativa sobre política

social en América Latina a mediados de la década de los 80, y en donde

encuentra que la intervención de las políticas sociales se hace mediante una

institución autónoma creada para ese propósito, que por lo general funciona en

forma paralela a las instituciones sociales existentes. Pasa lo mismo en el caso de

los fondos utilizados sobre todo en su enfoque basado en proyectos orientados a

la demanda, en donde se puede reconocer el objetivo de orientar la actividad

estatal bajo criterios de eficiencia y de mercado, así como de fortalecer la iniciativa

privada.

En resumen Pronasol, fue un programa que en su labor de combatir la

pobreza, tenía un contenido que contribuía de manera ideológica a la propuesta

salinista del momento. De esta forma los programas contra la pobreza y la

privatización de los servicios sociales son políticas generales que tienen como fin


158

presentar a la privatización como un elemento fundamental para aliviar la pobreza

(Laurell, 1995). Es así que efectivamente Salinas justifico la privatización diciendo

que los recursos serian dedicados a curar los males sociales. Desde luego

ocultaba los verdaderos propósitos que eran entregar las mejores empresas

públicas al capital.

3.2.2. CAMBIO DE RUMBO EN COMBATE A LA POBREZA (1994-2000)

Al término del sexenio de Carlos Salinas, a los habitantes del país en su

mayoría bombardeados por los medios informativos, se les había repetido

incansablemente que México ya se encontraba en el primer mundo.

De esta forma ya durante el sexenio de Ernesto Zedillo la economía se

comporto de la siguiente manera: El PIB tuvo el siguiente comportamiento: en

1995, bajo a -6.2%; para 1996 fue de 5.1%; en el 1997 fue de 6.8%; en tanto que

para 1998 fue de 4.8% y para 1999 fue 3.7% (González Gómez, 2001). Aquí

podemos observar claramente como el llamado error de diciembre afecto a la

economía en 1995 (Véase Núñez, 1995) provocado por la necesaria devaluación

que debía haberse hecho por el anterior gobierno, y que al no hacerla la heredo a

su sucesor. De esta forma este proceso inflacionario, se salió de control lo que

aunado al estancamiento y al decrecimiento de la actividad económica, ocasionó

el agravamiento de la problemática social.

Este colapso económico fue lo suficientemente grave como para que en

consecuencia se diera la quiebra de pequeñas y medianas empresas, también

aparecen los deudores de la banca que se agruparon en el Barzón, por el elevado

incremento de las tasas de interés.

Así las cosas, con relación al tema del combate a la pobreza, al iniciar el

gobierno de Ernesto Zedillo, y con el argumento de las críticas existentes, señala

Gerardo Torres Salcido, se termina con el Pronasol, y es substituto por El

Programa de Educación, Salud y Alimentación (PASE), cabe hacer mención que


159

para Torres Salcido durante 1995 el Programa se denomina para Superar la

Pobreza (Ziccardi, 1999 y Torres Salcido, 2000).

De esta forma Torres Salcido señala que la política social se divide en dos

rubros: 1.- Que atenderá las demandas de la población sin distinciones en materia

de "salud, educación, seguridad y asistencia social, capacitación laboral y

vivienda". Y 2.- Atender a la población en pobreza extrema, específicamente en

educación, salud y alimentación. Además se establecieron las metas que se

referían a la creación de infraestructura social municipal y procurar oportunidades

de empleo (Torres Salcido, 2000). De esta forma, el primer objetivo es de carácter

universalista mientras que le segundo es focalizado. Sin embargo cabe señalar

que si en ambos se permitieran la participación integral de la población objeto,

hablaríamos de políticas públicas universalistas o focalizadas.

A este respecto señala Alicia Ziccardi que lo que se pretendía era apoyar la

infraestructura básica de los municipios y fomentar la producción. Este programa

contaba con 19 programas de apoyo alimentario, aunque este número se alcanzó

solo hasta 1997, cuando se estableció como Progresa. Este programa fue del tipo

focalizado, por lo que lo colocaban en la disyuntiva de focalizar en el interior de un

universo ya focalizado, lo que se logro al agregar a los criterios de focalización, los

de vulnerabilidad (Ziccardi, 1999).

Este Programa de Educación, Salud y Alimentación con el nombre ya de

Progresa se crea en hasta el año de 1998 y el cual incluía el Programa Nacional

de Superación de la pobreza vigente entre 1995 a 2000 (Ziccardi, 1999).

Es así que en cuestión de política social se plantea nuevamente crear

empleos permanentes, bien pagados, crecimiento económico, estabilidad política,

atención a los grupos más desprotegidos con políticas públicas integradas,

equilibrio entre población y crecimiento económico para elevar el bienestar de los

sectores y regiones en condiciones de rezago (Fuentes, 1999). Como en el

Pronasol, se realizo un ejercicio de diagnóstico el cual cuantificó en 14 millones de

mexicanos el número de mexicanos en pobreza extrema; de los cuales se


160

considero que el 75% se encuentra en el campo. Mientras que solo el 56% gozan

de seguridad social.

Sin embargo este dato contrasta con el arrojado en el diagnostico realizado

durante el gobierno de Salinas quien en su momento cuantificó que en pobreza

extrema existían alrededor de 34 millones de personas por lo que presupone una

reducción de 50%. Sin embargo la explicación para este resultado se debe

buscarla en el impacto de los programas, pero principalmente en las dimensiones

y parámetros para cuantificarla. De esta forma en el diagnóstico de Zedillo, se

anotó que 10 millones no contaban con servicios básicos en salud e higiene.

Mientras que en el sur del país el 22% de niños se encuentran en desnutrición,

con una escolaridad de 7 años, entre otros (Fuentes, 1999).

De esta forma el presidente Zedillo, hizo a un lado el Pronasol, para

estableciendo a el programa Progresa. Poniendo como justificación que se trata

de un esfuerzo que responde a la visión estructural establecida en el Plan

Nacional de Desarrollo 1995-2000, en donde se plantea la necesidad de romper el

círculo vicioso de la pobreza, por lo que exige aprovechar la experiencia

acumulada y potenciarla a través de medidas simultáneas, complementarias e

integrales, que guarden una estrecha relación y dirección específica, es por ello

que el Progresa, responde a un planteamiento estructural bien definido y tienen

como objetivo integrar los esfuerzos para un reforzamiento en el aspecto

alimentario específicamente a nivel nutricional, de educación básica y de

prevención y atención primaria a la salud, en un mismo cauce, y con la finalidad

última de invertir en el capital humano de la población en condiciones de

marginación extrema (SS e IMSS, 1997).

Por otro lado es el programa sobre la salud, en donde se empieza a hablar

de los núcleos familiares, más que en los individuos o comunidades, esta

contemplaba no sólo aliviar los males sino incluso prevenirlos, pues se manejaban

acciones como: educación para la salud, estudiar y proponer mejoras en la

alimentación, planificación familiar. Además de definir el papel de la comunidad, el


161

trabajo de los promotores, con el objetivo de transparentar la utilización de

recursos. Por lo que se contaba con planeación, ejecución y supervisión.

El proceso para realizar las acciones del programa, abarcaba tres etapas:

en la primera, se hacia la focalización geográfica para determinar localidades de

mayor marginación en educación y salud; en la segunda, se hacia un

levantamiento de censo para identificar a las familias; y, por último, se obtenían las

propuesta a la comunidad de aquellas familias escogidas para que sea revisada y

en su caso aprobación (Torres Salcido, 2000).

Es de tomar en cuenta, que una vez más, se habla de capital humano lo

que concuerda con la ideología neoliberal del sistema. Es así que la categoría

capital se traslada al lenguaje de la administración pública, adoptándose para

mejor estar en consonancia con el factor más importante en el desarrollo de la

economía.

Es así que el Progresa, dice Ziccardi, además de corresponsabilizar a la

población, también involucraba a los tres órdenes de gobierno. Este programa

maneja tres componente: a).- becas y útiles escolares, b).- atención básica de

salud y c).- dotación de suplementos alimenticios a las madres embarazadas y

lactantes, así como a niños menores de dos años, además de una transferencia

monetaria considerada como base, la cual era de 90 pesos. Además de suministra

leche y un kilo de tortillas, esto a las familias que contaban con ingresos menores

a dos veces el salario mínimo (Ziccardi, 1999).

De esta forma se apoyo a las familias, independientemente de que tuvieran

hijos o no, siempre que requirieran subsidios y servicios. Ente sentido y según

especialistas se tenían limitaciones y motivos ocultos en los programas, mismos

que iban desde magros apoyos en un caso y disminuir la tasa de natalidad.

En este orden de ideas Julio Boltvinik menciona que los hogares en la zona

"A", que no tenían hijos en edad de recibir beca, sé les otorgaban 125 pesos


162

mensuales. Mientras que como máximo cuando tienen hijos en edad escolar sólo

se otorgaban 3 becas de 750 pesos cada una, al mes. (Véase Bolvitnik, 2000).

Sin embargo para el caso de las becas escolares no se consideran a los

niños desde primero de primaria, así como el que si la familia tiene más de 3 niños

en edad escolar ya no aumenta para los que exceden ese número la asignación

de otras becas.

Por otro lado Gerardo Torres Salcido, destaca los objetivos no confesos en

la entrega de subsidios y señala que el objetivo era no estimular el crecimiento de

la natalidad así como in tentar que la familia también trate de integrarse al

mercado de trabajo. (Torres Salcido, 2000).

Todo esto debido a la tendencia observada en donde una vez que se eleva

el nivel de vida de las familias en forma substantiva, se observa la disminución del

número de descendientes. Sin embargo, el objetivo de lograrlo, utilizando estos

subsidios no es suficiente para algunas familias ya que incluso prefieren tener más

hijos para que sean rápidamente integrados a ocupaciones que brindan escasos

ingresos pero que como quiera que sea aumentan los escasos recursos familiares.

De esta forma para 1997, el programa ya había atendido a 400,000 familias

de 13,723, localidades, en 524 municipios de 12 estados (Ziccardi, 1999). Mientras

que Boltvinik, señala datos para el 2000, los cuales reconocen que los montos

dedicados a Progresa fueron considerables, utilizando una cantidad de 9.7 miles

de millones de pesos, beneficiando a cerca de 2.6 millones de hogares, que

cuentan con una población de 14 millones de personas (Bolvitnik, 2000).

De esta forma perdemos calcular, el monto de los recursos recibidos por

cada una de los beneficiados fue de $ 692 pesos y, por familia se recibieron $

3,730 pesos anuales. Recursos que como se puede observar son enteramente

insuficientes.


163

Es en 1997, Ziccardi menciona que aunque todavía no había una

evaluación de los logros de los programas, ya había evidencias de que los

recursos destinados tenían algún tipo de logro en las regiones con mayor pobreza.

Sin embargo los obstáculos como el ubicar a las familias que requerirían apoyo,

no eran fáciles de superar.

Además, la administración del programa se enfrentaba a la falta de interés

de las comunidades en participaron en forma decidida. Además aunado a lo

anterior también había escasez de infraestructura y por supuesto, problemas

administrativos, que ineficientavan al programa.

Por lo que respecta a las evaluaciones a Progresa asignadas por la

administración fueron varias. Entre las que podemos destacar por ejemplo, la

encargada a una institución extranjera coordinada por el doctor Emmanuel

Skoufias, de la International Food Policy Research de Washington, y la cual contó

con la participación de la Universidad Iberoamericana, la Escuela Nacional de

Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Salud Pública.

Entre los resultados favorables, en esta evaluación se menciona la buena

focalización de los pobres en el medio rural, además de que el impacto de los

programas fue muy importante en el ámbito familiar; por otro lado, se pueden

contar entre las deficiencias, se menciona que hubo de carácter administrativo en

la lista de beneficiarios, mas sin embargo se aclara que estos fueron menores. Por

otro lado en los resultados de la evaluación se plantean dudas que a pesar del

rigor metodológico puesto en el diseño no pudieron precisar el impacto real de las

becas para niños. Lo mismo ocurrió al medir el impacto de las becas en el nivel

educativo y en la salud.

Paralelamente a estas evaluaciones, la Auditoría Superior de la Federación,

llevo a cabo sus propias auditorias, en se concluyo que en el Programa, no se

establecieron indicadores de impacto que posibiliten evaluar el cumplimiento de su

objetivo, de mejorar el nivel de bienestar y calidad de vida de la población

beneficiaría, en su programación anual y de mediano plazo (Bolvitnik, 2000).


164

De esta forma la administración zedillista privilegió la atención a la pobreza

extrema en el campo dejando de lado la pobreza extrema en el medio urbano

(Torres Salcido, 2000). Situación que desde José López Portillo, los gobiernos han

privilegiar la atención a los pobres en el campo, posiblemente con la intensión de

la administración de detener los flujos migratorios de aquellos que buscan en las

ciudades y en el exterior: empleo y salario permanente.

De esta forma se pasó de atender en 1997 a 404 mil familias, para tener en

1999 su universo de 2,300,000 hogares, sin embargo la meta planteada no se

alcanzó, ya que esta se fijo en 4 millones de hogares (Torres Salcido, 2000), de

esta forma se llego al 58% de la meta, también habría que considerar que los

apoyos que se dieron fueron escasos para atender en forma permanente las

necesidades de las familias.

En este orden de ideas, es Torres Salcido quien menciona que estos

programas partieron de una focalización rígida que no atendió a los grupos

sociales, ni tampoco desarrollo la interacción comunitaria. (Torres Salcido, 2000).

A este respecto debemos considerar que el número de becas era reducido

y los promotores no eran fácilmente aceptados en las comunidades; incluso no se

dio la atención debida a los liderazgos como a las formas de gobierno de las

comunidades.

De la misma forma que Torres Salcido, es Alicia Ziccardi quien considera

que solo se atendía a la pobreza en el medio rural, donde los niveles de la misma

eran más acentuados (Ziccardi, 1999).

Es de criticar también, que con el argumento de que era responsabilidad del

gobierno federal atender las microrregiones de menos de 2,500 habitantes, no se

terminaron de destinar los recursos que manejaba la federación a los Coplade, ni

a los Consejos de Desarrollo Municipal (Ziccardi, 1999). Por lo que la

descentralización de manera eficientemente no logro ser una solución, ya que al

no conseguirlo esto conllevó a la pérdida de eficacia pues desde el centro se


165

tomaban decisiones para atender a poblaciones distantes y con problemas de

comunicación.

Por otra parte y con el fin de establecer claramente las diferencias entre los

programas, es que los tres niveles de gobierno intervenían en el combate a la

pobreza. Es así que el Congreso creó el ramo 33 para el ejercicio de 1998, que

contaba con 5 fondos: 1.- Para la educación básica y normal; 2.- Para los servicios

de salud; 3.- El Fondo de Aportación para el fortalecimiento de los municipios,

dividido en estatal y municipal (Faimsa); 4.- para el Distrito Federal y los

municipios se creó un fondo de aportaciones para su fortalecimiento, y, por último;

5.- El Fondo de Aportaciones Múltiples. De esta forma con Zedillo se distribuyeron

los recursos considerando la magnitud e intensidad de la pobreza en los

municipios (Ziccardi, 1999).

De esta forma el ramo 33, tomó recursos del ramo 26: en educación,

saneamiento financiero, seguridad pública, así como de la partida del Presidente.

Además se aplicó una fórmula matemática para definir claramente los montos en

el cuarto fondo, que tomaba en cuenta el número de habitantes, de tal suerte que

a los estados les correspondían $73.85 pesos, por habitante. Lo que

desgraciadamente no significa que hayan sido superadas todas las trabas como el

etiquetamiento de los recursos y la supervisión compleja por parte de la

federación, sin embargo si representa un avance (Ziccardi, 1999).

De esta forma para la investigadora Alicia Ziccardi, las políticas sociales de

atención a la pobreza dejaron de ser típicamente sectoriales, además de que la

dimensión territorial empieza a incorporarse, gracias a un proceso de

fortalecimiento del federalismo. Sin embargo, ello es aún insuficiente, por lo que se

hace necesario incorporar la acción social gubernamental en propuestas más

integradas de desarrollo regional y estatal, así como definir claramente la

competencia y funciones que debe cumplir cada uno de los ámbitos de gobierno

(Ziccardi, 1999).


166

Otro aspecto en que existe diferencia entre el sexenio de CSG y el de

EZPL, es que, en el caso del Pronasol se combatió a la pobreza existente con

apoyo a la producción y al desarrollo regional, en sectores de pobreza y extrema

pobreza, como a sectores de clase media baja, tanto urbanos como rurales, bajo

criterios de selección muy diversos que iban desde la zona geográfica en la que

vivía el jubilado, el niño, etcétera (Zermeño y Domínguez, 2000).

Por otro lado Progresa, centró principalmente sus esfuerzos en el combate

a la pobreza extrema, por medio de la puesta en marcha de programas

específicos, además de que, en lugar de señalar la responsabilidad pública en el

combate a la pobreza se habla de la responsabilidad con la pobreza extrema

(Zermeño y Domínguez, 2000). Es así que el programa se dirigió más bien a las

familias y menos a los individuos.

En el caso de las zonas urbanas pobres que eran atendidas antes, sí no

eran seleccionadas por el Progresa, se dejaban de percibir ayuda; ya que se

partía de la idea de que los pobres urbanos, por el simple hecho de vivir en la

ciudad, tenían un mejor nivel de vida. Ya que contaban con servicios públicos,

tales como agua potable, drenaje, etcétera. Por lo que durante el sexenio no se

atendieron a los pobres extremos en la ciudad, ya que se consideraba que sería el

mercado por sí sólo, quien crearía oportunidades que repercutirían en el desarrollo

de los individuos (Zermeño y Domínguez, 2000).


167

CAPÍTULO 4.


4.1. LO QUE DICTAN EL CANON INTERNACIONAL.

Es menester en este apartado iniciar con una breve mirada a lo que los

organismos internacionales señalan como las líneas de acción que las

administraciones públicas deben seguir para lograr combatir a la pobreza, ello

permitirá explica, posteriormente las medidas que, a su vez, ha tomado México en

este tema durante el presente siglo.

Es así que en materia internacional el Banco Mundial, según Carlos Vilas,

considera que el origen de pobreza se debe en el mundo, tanto a la falta de

empleo como a los bajos salarios (Vilas, 2000).

De esta forma, la pregunta a responder seria quién debe crear los empleos,

si como se ha visto en lo que respecta a la globalización, cada vez el desempleo

en todo el mundo aumenta debido a que las empresas requieren menos personal

sin contar que los salarios son cada vez más bajos, como consecuencia de la

aplicación de los avances tecnológicos, los cuales ahorran mano de obra y que

obligan, para mantener la competitividad a reducir costos y de esta forma

continuar con el proceso de acumulación de capital.

Por otro parte el Banco Mundial propone dentro de la estrategia neoliberal

el apoyo al libre mercado, esto es, la inserción de cada país en el mercado

internacional, vía la exportación de productos manufacturados y a la no

intervención del Estado en la economía (Lerner y Casas, 1998). Lo que es por

supuesto una clara consecuencia de los acuerdos de Washington.


168

Así como lo anota Bertha Lerner, esta política económica de tipo neoliberal,

tiene que abarcar toda América Latina, dando respuesta al tema del combate a la

pobreza, por medio de un conjunto de propuestas de solución distintas pues no

todos los países han logrado avances substanciales en ese frente. Por lo que, el

Banco Mundial sostiene que deben buscarse políticas de crecimiento rápido, que

hagan uso eficiente de la fuerza de trabajo, además de ampliar las facilidades para

acceder a los servicios sociales.

Por lo que es necesario, dice Lerner: mejorar los programas de gasto

público, promover un acceso equitativo a los servicios sociales, y eliminar políticas

que afecten negativamente a los grupos pobres (Lerner y Casas, 1998).

Implícitamente en organismos como el Banco Mundial (BM) y el Fondo

Monetario Internacional (FMI), tiene la percepción de que la pobreza tiene como

origen, en países con escasos avances para combatirla, la falta de crecimiento

económico, de esta forma la ineficiencia en el uso de la mano de obra, aunado a la

restricción y dificultades de los pobres para acceder a los servicios sociales. Por

otro lado para los países que han tenido éxito, el problema se reduce a seguir

mejorando el gasto público y proseguir con el uso equitativo de los servicios

sociales.

Por lo que es imposible esperara que estos organismos reconozcan ya sea

implícita o explícitamente que las relaciones estructurales en lo económico,

político, social, ideológico, etcétera, son la causa de la pobreza.

Por otra parte estos organismos pretender dar recetas para remediar lo que

ellos provocan con su política económica neoliberal. De esta forma para el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), las reformas, promovidas también por el BM y

el FMI, deben continuar. Es así que para el BID es necesario nuevos enfoques

para encarar temas como la corrupción, la inequidad en el ingreso, la recaudación

de impuestos y la desilusión con la democracia (Castellanos, 2002). Más aún

obligan al Estado a transformarse y mantener el equilibrio fiscal el cual implica


169

apoyar al sector empresarial y reducir los gastos destinados a crear empleos

permanentes.

De esta forma el BID observa los efectos pero no las causas, la corrupción

si bien en todos los países se da y hay grados, es una constante en el sistema. En

cuanto a la inequidad en el ingreso, se ha reiterado sobre la necesidad del

capitalismo para sobrevivir, manteniendo la desigual distribución de la riqueza, sin

lo cual se derrumbaría. De esta forma no puede reducirse la inequidad más que en

los límites que el sistema puede aceptar sin socavar y poner en peligro su

estabilidad.

Otro tema es la desilusión en la democracia, la cual tienen origen

principalmente a que esta es la que el sistema necesita, sólo política y que

mantenga a la población en la creencia de que al escoger a sus gobernantes

decide el futuro de todos. (Castellanos, 2002).

Es así que dentro de la bibliografía consultada se cita a continuación un

trabajo del mismo Banco Mundial. El cual es un documento solicitado por este

organismo y realizado por Mick Moore y James Putzel, para su Reporte de

Desarrollo Mundial. En el cual se sostiene que en la opinión de algunos:

La globalización ha producido una disminución relativa del poder de los

Estados a favor de los individuos y grupos que toman decisiones sobre

movimientos de capital a gran escala. Es así que entre más grandes sean los

esfuerzos que los gobiernos hacen para gravar con impuestos o redistribuir el

ingreso o el capital, para preservar o incrementar la protección o influir en cómo y

dónde el sector privado invierte, más, se dice, serán 'castigados' por los

controladores de capital (Moore, y Putzel, 2000).

Aunque se debe consideran que existe algo de verdad en esos

planteamientos, sin embargo estos también arguyen que la globalización no ha

reducido el papel de los gobiernos en los países en desarrollo para trabajar por los

pobres. Por lo que para ellos más bien la apertura comercial ha fortalecido a los


170

Estados ya que actúan para mitigar el impacto negativo de la inestabilidad

económica, sobre la sociedad.

Desafortunadamente estos no dicen cual es la parte de verdad que asiste a

dichos planteamientos ya que son muy similares a los que han expresado por

otros investigadores en el sentido de que el capital subordina cada vez más a los

Estados y les obliga a abandonar el papel social, lo que no posibilita el

enriquecimiento de la discusión.

Además señalan que los acuerdos políticos son los que sostienen el

mercado. Ya que sin protección política y social contra las inestabilidades e

incertidumbres que genera, el mercado libre es por sí mismo un riesgo (Moore, y

Putzel, 2000). Claramente se percibe que el fin es preservar el mercado de la

inestabilidad, por lo que si para ello se requiere apoyar a los pobres, hay que

hacerlo.

También se sostiene que la globalización presiona para que los países

pobres sean más democráticos. Por lo que anotan que no hay una conexión

consistente entre políticas pro pobreza y democracia, pero se señala que en las

democracias se logran avances, sin que ello quiera decir que no haya logros

exitosos en países no democráticos, pero es preferible la democracia. (Moore, y

Putzel, 2000).

Si bien, se apunta, que la presión para la democratización en los países

pobres no tiene precedentes. También en otro párrafo llegan a señalar que la

globalización contemporánea alienta a los gobiernos a sucumbir ante las

presiones del capital internacional, lo que provoca un abandono de los asuntos

sociales, mediante la promoción de la democracia (Moore, y Putzel, 2000).

En lo referente al terreno político, en el discurso de los analistas en

comento, la participación democrática es necesaria para resolver las carencias.

Pero esta participación no puede ir más allá de la que permita el proceso de

acumulación de capital, lo implicaría no tocar justamente la redistribución de la


171

riqueza, pero ante la incapacidad de los gobiernos por solucionar la pobreza,

deben fomentan la democracia.

Por lo que con respecto a la pobreza el Banco Mundial y el Fondo

Monetario Internacional, que como se sabe impulsaron el Consenso de

Washington, señalan que las administraciones públicas de países como México,

además de no interferir en los mecanismos del mercado, deben, necesariamente

abrir las fronteras al comercio internacional, dejando libres las actividades

económicas que interesen a la iniciativa privada, eliminar además restricciones

laborales que obstaculizan el proceso de acumulación, reducir el déficit fiscal,

etcétera.

En lo que se refiere al ámbito social, se deben eliminar las barreras que

impiden a la iniciativa privada desplegarse en temas como la salud, educación y

seguridad social. Además de que en el tema de la pobreza debe aprovecharse su

potencial político y corresponsabilizarlos en el combate a la pobreza, ya que se

trata de comprometerlos de tal modo que éstos pongan a disposición su trabajo

para permitir el funcionamiento de los programas sociales, con el fin de construir

viviendas, el levantamiento de infraestructura como una nueva carretera y la

responsabilidad en los programas educativos y de salud (Lerner, 1996).

En conclusión, luego de observar la posición de los organismos

internacionales, podemos señalar que implícitamente estos ven el origen de la

pobreza como resultado de la falta de crecimiento, incluso prefieren este término

al de desarrollo, pues su connotación es distinta, ya que el último en algunos

círculos implica distribución más equitativa del ingreso.

Por lo que el papel que debe jugar las administraciones en el combate a la

pobreza, es:

a) Focalizar adecuadamente a los más pobres,

b) Comprometerlos en el combate a la pobreza,

c) Corresponsabilizarlos en el funcionamiento de los programas


172

sociales con el fin de que acepten en forma pasiva tal papel, es decir

que trabajen, pero que no cuestionen la esencia y las formas de los

programas,

d) Erradicar la corrupción,

e) Eficientar el uso de los recursos públicos,

f) Otorgar estímulos económicos de manera monetarios,

g) Utilizar la fuerza de trabajo de los más pobres por medio de empleos

temporales para la construcción de infraestructura.

Con respecto al último punto es justo decir que hay estudiosos en donde se

señala que cuando las administraciones públicas contratan trabajadores en los

programas de empleo temporal tienden a pagar salarios bajos, muchas veces por

debajo del mínimo, por lo que afirma una vez más que los programas de

focalización son una estrategia de sobrevivencia para los pobres y que permite un

mecanismo para la creación de empleos temporales. (Lerner, 1996).

De esta forma los pobres deben de comprender que a diferencia de otras

épocas, y hasta antes de 1980, el Estado los está abandonando, sin embargo

este, no lo hace totalmente, porqué además de temer la inestabilidad política,

también no encuentran en su nuevo papel, como incentivar el mercado interno.

En este sentido es interesante recordar lo que un distinguido cameralista

del siglo XVIII, llamado Juan Enrique von Justi, señalo en una obra que publica en

1756, al referirse al Estado señalando que debe procurar la felicidad de los

súbditos. Ya que sus leyes y reglamentos tienen el objetivo de regular todas las

actividades de los subditos, El Estado debe procurar garantizar la salud, la

educación, el empleo, no elevar los impuestos más allá de lo que pueden pagar y

que no obstruya su laboriosidad, la salud, regular el comercio, impedir la carestía,

combatir los monopolios, socorrer a las personas cuyos negocios estén decaídos.

Incluso analiza el caso de la España de su tiempo, en su combate a la pobreza y

le parece que es acertado que se establezcan colonias, gremios y comunidades

de artesanos para dar trabajo al que no tiene. Agregando en el tema de la familia,


173

que el número de hijos, la religión, las buenas costumbres deben ser vigiladas por

el Estado. Por lo que concluye que el procurar el desarrollo económico y la

equidad es su objetivo. (Von Justi, 1996).

Por lo que, podemos concluir que se crearán más empleos y se elevarán

los salarios, cuando el sistema económico mundial lo considere necesario para

reactivar los mercados, pues el pago a la fuerza de trabajo es también una de las

variables que inciden en la tasa de ganancia.


En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 así como el correspondiente

al 2007-2012 se observa la visión de estos gobiernos sobre la pobreza, que como

se verá marcha en la misma línea formulada por los organismos internacionales

citados párrafos arriba.

En los citados Planes se sostiene que la existencia de la miseria se debe a

una economía sin estabilidad, ni propiciadora de un desarrollo equilibrado entre

regiones y en el seno de los distintos grupos de la sociedad, por lo que las

desigualdades sociales se han incrementado; la pobreza y la marginalidad han

crecido, y el subempleo y el empleo informal constituyen la manera de participar

en la economía para millones y millones de mexicanos (Plan Nacional de

Desarrollo 2001-2006), mientras que en el PND 2007-2012 establece que el

reducido crecimiento económico del país se ha reflejado en una insuficiente

creación de empleos formales y en un crecimiento prácticamente nulo de los

salarios reales. Lo anterior ha impedido incrementar de forma sostenida los

ingresos de las familias, lo que ha repercutido de manera determinante en la

persistencia e intensidad de la pobreza en México. De no incrementarse los

salarios reales y el empleo en el país, que son los principales motores del ingreso

de la población, la pobreza no podrá reducirse de manera sustantiva en el

mediano y largo plazos. (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012) Es claro, la

pobreza se debe a la inestabilidad de la economía, pero no se explica porque


174

existe esa situación y que factores en el fondo están presentes. Donde no hay

duda es que muchos mexicanos se ven obligados a abandonar el país en busca

de un mejor nivel de vida pues su patria no se los garantiza, sino que los condena

a vivir en la pobreza.

Se expone además en el PND 2000-2006 que la pobreza se agrava por los

salarios cada vez más bajos, así como las condiciones laborales precarias. Para

las mujeres sean trabajadoras o no, todavía es más desigual esta situación entre

los grupos que viven en la marginación y en la miseria. Además se reconoce que

hay concentración del ingreso en pocas manos, por lo que la desigualdad es

innegable (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Socialmente la pobreza es vista como producto del rezago existente en

educación, ya sea por que los niveles de escolaridad son bajos o por qué hay de

plano carencia de ella. Es así que para el del Ejecutivo Federal, los rezagos en la

educación son un factor determinante en la existencia de la pobreza (Plan

Nacional de Desarrollo 2001-2006). Cabe señalar que, también en este campo las

mujeres que viven en la pobreza presentan una educación inferior dentro de los

grupos con rezagos educativos.

En el tema de la salud, en los Planes Nacionales se reconocen las

carencias entre los pobres, lo que tiene como consecuencia que no reciban

atención oportuna y de calidad. Además resulta obvio que debido a los bajos

ingresos, los pobres se ven con problemas en caso de enfermedad para adquirir

los medicamentos necesarios.

Además también se diagnostican las insuficiencias que padecen los pobres

en materia de alimentación (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006). Por lo que

se concluye que con la desnutrición que hay existe un debilitamiento del cuerpo

humano lo que favorece la existencia de enfermedades que en otras condiciones

no se presentaría.


175

En lo que concierne a infraestructura y servicios, los pobres viven en casas-

habitación precarias y con falta de agua potable (Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006) además de que no cuentan con drenaje, pavimentación, servicios de

transporte, etcétera.

De esta forma para estos gobiernos, en el tema de la pobreza también

influyen aspectos políticos como la centralización del poder y prácticas

clientelares; en el documento se reconocen los avances de las organizaciones que

luchan por exigir atención a sus demandas, por lo que la participación ciudadana,

en políticas de superación de la pobreza anteriores, no los tomaban en cuenta en

aspectos tales como la definición, ejecución y evaluación de políticas públicas

(Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Por lo que se señala que la razón por la cual la pobreza no había

disminuido, se escribe en el documento, se relaciona a la no existencia de la

democracia plena, (cabe recordar que los analistas del Banco Mundial no

encontraron correspondencia entre democracia y combate a la pobreza), lo que

impedía el involucramiento de los colectivos en las políticas públicas. Por lo que

no existía el objetivo integrador de la política para el desarrollo social y humanos.

Y por lo tanto, los ciudadanos no tenían oportunidades para participar en un

desarrollo humano integral y convivencia basadas en el respeto a la legalidad y en

el ejercicio real de los derechos humanos (Plan Nacional de Desarrollo 2001-

2006).

Por lo que la no democratización de la economía se reflejaba, en términos

del multicitado documento, en el crecimiento de la pobreza, ya que no era posible

la emancipación de los ciudadanos de menores ingresos de un sistema legal e

institución que los discrimina (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

En el caso del gobierno del expresidente Vicente Fox, implícitamente no se

había hecho lo suficiente para fortalecer los valores que contribuyeran a un

crecimiento con calidad humana (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).


176

Por lo que entiende que la pobreza no se ha erradicado porque la

administración pública no ha sido eficiente ante las demandas que plantean los

ciudadanos. Por lo que se anota que no ha habido una suficiente rendición de

cuentas, lo que impedía, la construcción de un esquema eficaz de seguimiento y

de evaluación de los alcances y logros de las metas propuestas en los programas.

Lo que ocasiono la improvisación, la discrecionalidad en la realización de los

programas, la pobreza de resultados y un problema cuyo combate será una tarea

primordial de la nueva administración: la corrupción y la impunidad (Plan Nacional

de Desarrollo 2001-2006).

Por otro lado Felipe Calderón considera que el camino para superar la

pobreza es elevar el ingreso y el empleo de la población, al señalar que los

hallazgos previos sugieren que si bien los esfuerzos de política social han

mejorado la cobertura básica, incluso entre la población que vive en situación de

pobreza, lo anterior no se ha traducido en el mediano plazo en incremento de los

ingresos, que son la base para la reducción sostenida de la pobreza. El reto más

importante es consolidar políticas públicas que continúen fortaleciendo el acceso a

servicios básicos, especialmente en regiones de mayor pobreza, y al mismo

tiempo coordinar la política social y la económica para elevar el ingreso y el

empleo de la población en general, especialmente de aquella que se desenvuelve

en condiciones precarias. (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012).

Es claro que en estos documentos no se anotan las causas esenciales que

originan la pobreza, ya que ni por asomo se anotó que son las características

estructurales del sistema y sus contradicciones sin solución las que mantienen

vivo el problema de la pobreza.

Por eso la administración solo actúa en los límites que el sistema le marca:

no abandonar las políticas asistencialistas, que no son auténticas políticas

públicas. La gestión pública del aparato gubernamental debe evitar que los grupos

y los individuos sean sujetos de la historia. La administración de la pobreza implica

por tanto, atender a niveles de subsistencia algunas necesidades apremiantes de


177

los que se encuentran en pobreza extrema, para que no busquen por vías no

instituciones la solución de sus problemas.

Cabe recordar, que de los diez acuerdos del Consenso de Washington, en

el segundo, se anota que los gobiernos deben priorizar el gasto público en

educación y salud, mientras que en el último se establece que los Estados están

obligados a garantizar la propiedad privada.

Por lo que los gobiernos tienen la tarea de solo administrar la pobreza, en el

pasado y en el presente siempre ha actuado y actúa de esa forma con el único fin

de garantizar el orden y elevar tanto la renta individual como la del Estado.

Vale la pena recordar que en Rusia a finales del siglo XVIII, en la esfera

más alta del gobierno se creía en la necesidad de proteger a los siervos contra los

propietarios mediante una definición legal y precisa de su estatuto, así como

reconocerles un derecho de uso y transmisión hereditaria de sus tierras, sin

embargo estas sugerencias, lejos de preparar la destrucción del sistema feudal, se

inspiraban en un interés bien comprendido del Estado y de las clases dominantes,

así como en la preocupación de garantizar el orden y de elevar tanto la renta

individual como la del Estado. Cabe señalar que en toda Europa al igual que en

Rusia tal interés por proteger en los pobres se debía al interés de evitar el

descontento social hasta el punto extremo al que llego la Revolución francesa, que

puso en tela de juicio toda la estructura social de los países europeos. (Bergeron,

Furet y Koselleck, 1988).

De esta forma la semejanza entre la sociedad rusa de finales del Siglo

XVIII, con las sociedades actuales, es que en esencia el gobierno trata de atender

algunas necesidades de los pobres para que no pongan en riesgo la estabilidad

política de sus países, la diferencia es que la rusa mantenía en la fuerza de trabajo

con lazos de servidumbre mientras que en nuestro país podemos pensar que esto

se supero con la Revolución de 1910.


178

De esta forma comprendemos que el gobierno mexicano actual no difiere

mucho de lo sostenido por sus antecesores.

Lo cual es claro cuando se expresa que el reducido crecimiento económico

del país se ha reflejado en una insuficiente creación de empleos formales y en un

crecimiento prácticamente nulo de los salarios reales. Lo anterior ha impedido

incrementar de forma sostenida los ingresos de las familias, lo que ha repercutido

de manera determinante en la persistencia e intensidad de la pobreza en México.

De no incrementarse los salarios reales y el empleo en el país, que son los

principales motores del ingreso de la población, la pobreza no podrá reducirse de

manera sustantiva en el mediano y largo plazos.

Y además se señala que por otra parte, la desigual distribución del ingreso

tampoco ha mejorado durante los últimos años, y la desigualdad en el acceso a

oportunidades, ha sido un elemento persistente en la historia de nuestro país.

(Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012).

De lo anterior podemos destacar que no es distinta de la percepción que

implícitamente reconoce que el crecimiento económico no ha sido capaz de

mejorar el ingreso, por lo cual, se plantea aumentar el crecimiento o disminuir la

tasa de reproducción de la población. Por lo que, desde el momento en que el

documento habla de crecimiento poco puede decir de la distribución de la riqueza.

Mientras que el BM considera a la pobreza como una consecuencia de

procesos económicos, políticos y sociales que están relacionados entre sí y con

frecuencia mutuamente, lo que tienen como consecuencia que se agrave todavía

más las privaciones que sufren los pobres en donde continua y señala de manera

más específica que la distribución del poder político es desigual y con frecuencia

se asemeja a la distribución del poder económico, la forma en que funcionan las

instituciones estatales puede ser particularmente desfavorable para la población

en pobreza (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001).


179

En dicho informa se anota sobre la pobreza las palabras del Secretario, del

Trabajo en ese sexenio de Vicente Fox, Carlos Abascal, que declaró que el

fenómeno de la pobreza y la exclusión social en nuestro país se ha agudizado. Por

qué el desarrollo educativo, la capacitación y el entrenamiento de trabajadores se

ha concentrado en los estratos más preparadas del país (Becerril, 2002). Sin

embargo o no sabía o por lo menos no quiso reconocer públicamente que

actualmente la educación no tiene la capacidad, como la tenia, de ser un

instrumento confiable para superarse.

Sin embargo el paradigma del desarrollo humano fue fundamental en el

gobierno foxista al igual que con el actual Felipe Calderón, en el tema del combate

a la pobreza. En ese mismo sentido el Banco Mundial, señala que para que los

pobres abandonen esa situación, los gobiernos deben acelerar el crecimiento

económico, mejorar la distribución del ingreso y acelerar el desarrollo social. Por

otra parte el BID a su vez, considera que hay tres tipos de activos: el capital

humano, el capital físico, privado y público, y el capital social (Villarespe Reyes,

2002).

Véanos ahora lo que dicen los documentos del ya citado Plan Nacional de

Desarrollo 2001-2006, en donde marca como primer eje (objetivo) de la política de

desarrollo social y humano el romper el círculo vicioso de la pobreza. Y además se

señala que la educación promoverá los valores cívicos y morales necesarios para

la convivencia en armonía de todos los mexicanos (Plan Nacional de Desarrollo

2001-2006).

Más sin embargo, al tener en cuenta los planteamientos de la política

económica que se hacen en el mismo Plan, es posible visualizar cómo se percibe

la relación con la política social ya que el objetivo de la política económica de este

gobierno es promover un crecimiento con calidad de la economía un crecimiento

que permita abatir la pobreza y que abra espacios a los emprendedores. Por ello

se insiste en varias parte del documento que éste gobierno se compromete a


180

ofrecer un crecimiento con calidad, con calidad humana y con calidad ambiental.

(Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

Mientras que con Felipe Calderón a este respecto establece en el PND

2007-2012 que esta administración considera el Desarrollo Humano Sustentable,

como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo asumiendo que el propósito

del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su

capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes

y futuras. Lo que significa que es necesario que la economía crezca a un mayor

ritmo y sea capaz de generar los empleos que México y los mexicanos

demandamos. Una política económica sólida, en las condiciones que ha heredado

nuestro país, no sería suficiente para propiciar el desarrollo armónico y pleno de la

sociedad, por lo que debe complementarse con una estrategia eficaz de

superación de la pobreza y la marginación. (Plan Nacional de Desarrollo 2007-

2012).

En México estos planteamientos para el siglo XXI, no ponen el acento como

lo hace, Verónica Villarespe y Amartya K. Sen al mencionar que la mejoría de la

condición humana es más que una proposición humanitaria justa para el siglo XXI,

si no que es una necesidad de sobrevivencia para todos los desposeídos y los no

desposeídos, ya que existe el peligro de que un orden político no estable puede

ser construido sobre las bases de sociedades perturbadas a causa de la pobreza

extrema. (Villarespe, 2002).

Por lo que si no se atiende a los desposeídos, nadie estará a salvo por lo

que la pobreza es un problema de todos; por lo que se trata de una unidad

dialéctica entre los que poseen y los que no poseen, cuya contradicción llegará a

un momento en que se tenga que resolver y cuyos costos sociales los deberán

asumir todos.

Es por esto que mientras no haya justicia para los desposeídos, hay

riesgos, para el sistema. En palabras de Sen el vivir en la pobreza puede ser triste,

pero ofender o causar dolor a la sociedad creando problemas a quienes no son


181

pobres, es, al parecer, la verdadera tragedia. Es difícil reducir más a los seres

humanos a la categoría de medios (Sen, 1992).

Es de esta forma que no hay en Sen, ni por asomo, una actitud

asistencialista ni paternalista cargada de moral judeo-cristiana. Sino que

simplemente se niega a cosificar a los seres humanos que viven en la pobreza.

Por lo que entendemos que resolver el problema es lo que se tiene que hacer.

De esta forma tanto Vicente Fox como Felipe Calderón, se apegó a la línea

del BM y de los organismos financieros internacionales, tanto que hasta los

términos que se utilizan son compartidos. Es así que la Sedesol habla de capital

social, e igual lo hace el BID. Además el gobierno mexicano se pronunció por el

fortalecimiento de los valores y si bien no se dijo explícitamente, el catolicismo

estaba presente, bastaba ver su actitud pública en donde ostensiblemente no

ocultaba su antilaicismo por lo menso en el caso del gobierno de Vicente Fox.

Lo cual no implica que no hay diferencias entre la iglesia como institución y

el Estado, sin embargo si cabría la pena seguir reflexionando sobre las posiciones

oficiales de la jerarquía eclesiástica, principalmente desde la óptica de que ésta

combatió sin contemplaciones a clérigos que enarbolaban la teología de la

liberación en el combate a la injusta distribución de la riqueza.

Por otro lado, cuando el problema sólo se reduce a proponer que hay que

elevar la escolaridad, es oportuno recordar que crece el número de aquellos que

aun contando con una licenciatura, maestría y posgrado, no encuentran ocupación

en nuestro país y parte de ellos incluso emigran. Sin embargo, tanto gobiernos

como organismos internacionales se limitan a capacitar, a dar entrenamiento,

considerando que es un problema técnico solamente, cuando lo que subyace

como causa fundamental es la forma y el contenido político del Estado.

De esta forma mientras los organismos mundiales y los gobiernos, como es

el caso de México, no reconozcan (situación que no pasara mientras siga el


182

estatus quo) las causas de la pobreza, no es posible esperar de ellos, medidas

que no sean simples paliativos.

De esta forma, se puede afirmar que ha quedado claro cuál es la visión

institucional de la pobreza.

Ahora bien revisaremos a continuación la institución que a nivel nacional es

la principal encargada de los programas de combate a la pobreza.

De esta manera, la administración pública federal ha dejado estas tareas,

encomendadas a la Secretaría de Desarrollo Social, o Sedesol. Ésta se crea en el

sexenio del expresidente Carlos Salinas de Gortari el día 25 de Mayo de 1992

sustituyendo a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, la cual hasta ese

momento se encargaba de elaborar y ejecutar los programas para abatir la

pobreza.

En su decreto de creación se establece los asuntos que estarán a su cargo

entre los que encontramos en su artículo 32 fracción primera señala que deberá

formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate

efectivo a la pobreza; en particular, las de asentamientos humanos, desarrollo

urbano y vivienda (H. Congreso de la Unión, 2002).

Además se reformo en su subíndice VI, con lo que se le faculta para

coordinar y llevar a cabo programas especiales que favorezcan la elevación del

nivel de vida de los sectores más desprotegidos tanto en zonas áridas del campo

como de los colonos de las áreas urbanas.

Además de que señala que en esos programas intervendrán los tres niveles

de gobierno, así como los sectores social y privado.

Además deberá llevar los trabajos de coordinar los esfuerzos en los tres

niveles de gobierno para el combate a la pobreza. Mencionando que concertará y

ejecutarán programas para los grupos más desprotegidos como son los grupos

indígenas. Estos últimos no eran considerados anteriormente con esta precisión.


183

Es digno de mención, que además de concertar los programas con los

sectores social y privado, participarán, si son seleccionados, los beneficiados en

las tareas de administración de los programas.

Es importante señalar que todos los programas de Sedesol, están sujetos a

los recursos económicos que le destine la federación por lo que en caso de que la

demanda de apoyos supere las posibilidades de atención, se realizan

priorizaciones y en los cuales participarán, presentando sus proyectos, los

posibles beneficiados ya sea de forma individual o colectiva.


Los objetivos del plan 2001-2006, eran varios, entro los que se

encontraban: consolidar el avance democrático, abatir la inseguridad y la

impunidad, en ese mismo sentido se pronunciaba por abatir la pobreza y

conseguir una mayor igualdad social; se señalaba también la realización de una

reforma educativa que significaría para todos los mexicanos una educación

integral de calidad.

En materia económica se garantizaría el crecimiento así como condiciones

de estabilidad de la economía, guiados por la justeza y la inclusión.

En el tema de la transparencia y la rendición de cuentas, que fueron

prometidas en la campaña y que se sostiene en el citado Plan estableciendo que

estas son tareas del gobierno. Por último se menciona que se descentralizarían

facultades y recursos de la Federación. Es así que las políticas públicas eran

desde esa perspectiva fundamentales para realizar los cambios que se proponían.

Por lo que la educación integral sería el eje fundamental y deberá ser la prioridad

central del gobierno. (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006)

Es claro que las aspiraciones eran lograr una sociedad justa y equitativa,

sin embargo esto no se logro, ya que, si los individuos no mejoran

económicamente y además no avanzan en su educación; reconoce que sólo así


184

podrán valorar y tener acceso a los satisfactores que cultivan el espíritu y el sano

esparcimiento (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Cabe hacer mención que se estipuló en varias ocasiones en el documento

citado, la palabra humanismo, además de los términos cambio y equidad. Sin

embargo no hay algún señalamiento que indique que para alcanzar esas metas se

daría un viraje en la política económica; si no por el contario quedó de manifiesto

que se proseguiría con ella buscando profundizarla.

Por lo que se enfatizo que se establecerían mecanismos preventivos del

daño que pueden causar las relaciones de producción inequitativas, la

concentración del ingreso, los privilegios y la corrupción que afectan severamente

a las instituciones y a las personas, por lo que las buenas intenciones, quedaron

solo en eso buenas intenciones. (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006)

Por otra parte, se hace referencia a la globalización apuntando que las

transformaciones de una parte de la economía en México han sido exitosas,

principalmente, en el marco de competencia internacional. Se crearon nuevas

fuentes de empleo y riqueza aunque en el mismo documento también reconoce

que otra parte de la población ha permanecido rezagada y ha encontrado grandes

dificultades para adecuarse a la cambiante realidad económica (Plan Nacional de

Desarrollo 2001-2006).

Cuando se habla de globalización no se explica. Se apuntan los beneficios

que trae la globalización, pero no se dice que ésta es más excluyente que

incluyente. El documento está lleno de señalamientos que siguen en ese tenor. No

hay ningún mecanismo concreto que permita entender qué medidas se iban a

instrumentar para alcanzar los objetivos.

De esta forma la administración foxista no emprendió la tan esperada

reforma del Estado, se limitó solamente a realizar adecuaciones gubernamentales.

Ya que una verdadera reforma del Estado establecería, entre otras cosas, la

posibilidad de permitir la participación de ciudadanos sin partido en las elecciones


185

como candidatos y además del establecimiento de mecanismos para que en las

decisiones políticas se tomen en cuenta no solo las minorías que ahora gobiernan,

sino también aquellos que siendo la mayoría no tienen posibilidades de tener

representantes en todos los niveles de gobierno y en los tres poderes.

En el tema de la política social, el plan señala, que la emancipación

individual y colectiva de los mexicanos es el objetivo integrador de la política para

el desarrollo social y humano. Una política que promueva la capacidad, fuerza y

voluntad de todos para bastarse a sí mismos y que, al hacerlo, erradiquen de

cualquier forma de vasallaje o sumisión una política que asegure la soberanía,

riqueza y fuerza de la nación en la iniciativa, reciedumbre y capacidad de sus

integrantes. Se trata, en suma de una política incluyente y liberadora, o por lo

menos en el texto se señala. (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Sin embargo, los redactores del documento, no señalaron de quien se iba a

emancipar el individuo y colectivamente los mexicanos. Además es de señalar que

también se habló de vasallaje y sumisión, proponiéndose luchar para erradicarlos;

aunque, nuevamente, no se señala quien o quienes eran los causantes de estos

problemas; además no se especificó quienes eran los vasallos y cuáles eran las

condiciones de sumisión; por lo que es criticable, el hecho de utilizar ese lenguaje

sin señalar en concreto quienes son los sujetos y quienes los objetos, por lo que

podemos concluir que solo son palabras huecas, sin contenido real. Además de

que no queda claro cuáles serán las medidas propuestas por el Ejecutivo Federal

para efectivamente combatir la pobreza.

De esta forma el objetivo en el combate a la pobreza, en términos del Plan

consiste en romper el círculo de la pobreza, en particular en las comunidades

indígenas geográficamente más aisladas, por medio, no sólo por medio de

impulsar un crecimiento económico sostenido, además de la necesita de invertir

en el desarrollo social y humano. (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Especificando además que se canalizarían mayores recursos para mejorar la

educación y los servicios sanitarios y médicos; así como la construcción de


186

carreteras, se dotaría de energía eléctrica, agua potable, y comunicaciones donde

éstas fueran deficientes o no existieran.

A lo que se refiere al PND 2007-2012 debemos señal que sigue por el

mismo camino que su antecesor, como ya se señalo en párrafos anteriores

muestra de eso se puede ver en los objetivos del plan: Alcanzar un crecimiento

económico sostenido más acelerado y generar los empleos formales que permitan

a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un

ingreso digno y mejorar su calidad de vida. Además de reducir la pobreza extrema

y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que

todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan

garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente

adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución. Partiendo

todo esto por supuesto de Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y

servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la

productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el

fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el

desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas. (Plan

Nacional de Desarrollo 2007-2012).

De lo anterior expuesto podemos confirmar que el avance en materia social

seguirá dependiendo no del cambio estructural, necesario, sino del avance en el

crecimiento de la económico del país, lo que evidentemente no se ha logrado, ya

que, según datos oficiales, en promedio el crecimiento del PIB durante el sexenio

de Vicente Fox fue de 8.59% al año, mientras que durante el sexenio de Felipe

Calderón fue de 6.98 % al año y si como se afirma en el documento en comento el

reducido crecimiento económico del país se ha reflejado en una insuficiente

creación de empleos formales y en un crecimiento prácticamente nulo de los

salarios reales. Lo anterior ha impedido incrementar de forma sostenida los

ingresos de las familias, lo que ha repercutido de manera determinante en la

persistencia e intensidad de la pobreza en México. De no incrementarse los

salarios reales y el empleo en el país, que son los principales motores del ingreso


187

de la población, la pobreza no podrá reducirse de manera sustantiva en el

mediano y largo plazos. (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012) Con estos

niveles de crecimiento económico no es posible combatir la pobreza eficazmente

en los términos de los gobiernos neoliberales.


El combate a la pobreza para necesariamente por la cohesión social ya que

este propone acciones y programas tendientes a aumentar la solidaridad de todos

los mexicanos entre sí y con el bien común; acrecentando su compromiso con la

nación, por medio del fomento y elaboración de políticas y proyectos incluyentes

que descansen en la mayor participación de todos los grupos que conforman la

sociedad; con el fin de disminuir la presencia del Estado en los aspectos y áreas

en los que las organizaciones no gubernamentales pueden tener una contribución

efectiva; a propiciar la integración social de sujetos organizados en asociaciones

con distintos fines, construyendo modalidades que refuercen su sentido de

pertenencia sin menoscabo de su identidad (Plan Nacional de Desarrollo 2001-

2006).

De esta forma en los documentos oficiales se buscaba igualdad de

oportunidades y se pretendía que el Estado tuviera este objetivo. Formalmente así

es, sin embrago en los hechos lo que hace esta institución es justamente lo

contrario.

Por lo que podemos afirmar que el Plan Nacional de Desarrollo de 2011-

2006, estaba plagado de buenos propósitos y declaraciones que al final del día

resultaban ser son sólo eso. Como ejemplos podeos citar los siguientes:

El desarrollo de la ciudadanía culmina con la implantación de los derechos

sociales. Por lo que, debe ser en principio, la ciudadanía la que defina tanto las

reglas de acceso de la población a los servicios de salud como los mecanismos de

participación de los mexicanos en las decisiones del sistema. De esta forma se

indica que los servicios de salud no deben ser considerados como mercancía, o


188

como un objeto de calidad o un privilegio, sino, por el contrario, un derecho social.

Por lo que el acceso a ellos, debe ser universal, y las prioridades fijarse

exclusivamente en función de las necesidades de las personas y la efectividad de

las intervenciones (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Loable a todas luces ese pronunciamiento. Sin embargo la acción de la

administración se encaminó ya por la privatización como se dio en el IMSS con por

ejemplo en el servicio de guarderías, en el cual a la fecha se han subrogado 1,371

y aquellos que a finales del 2008 prestaban el servicio, se les ha obligado a cotizar

a menores costos. Cómo dice Gustavo Leal (en su Columna, "¿'Honorable?" El

Financiero, 31/01/04) lo cual significa abatir la calidad del servicio. La subrogación

de hecho se puede considerar como una privatización parcial de funciones que el

IMSS realizaba con su personal. Además de lo anterior, el hecho de que a los

prestadores de tal servicio se les obligue a aceptar menores ingresos por los

servicios, tiene como consecuencia como lo apunta tal investigador, la baja calidad

del servicio. De esta forma, y como lo señalo en su momento su exdirector

Santiago Levy, el instituto se encuentra en una situación de crisis financiera

insostenible (Román Ortiz, 2004) argumento que por cierto ha servido como

excusa para las diferentes reforma a su ley que se han dado. De hecho el ISSSTE

marcha por la misma senda (Cacho López, 2004).

Son de hecho estas instituciones las que atienden a la mayor parte de la

población que tiene ganados sus derechos, por lo que abría que imaginar la

situación de aquellos que no se encuentran inscritos ellas y que por lo tanto

carecen de esos servicios. Por lo que si estas instituciones son encargadas al

sector privado, resultaría en un serio problema, ya que la mayor parte de la

población no contaría con los recursos necesarios para solventar una situación de

esta naturaleza.

Por otro lado, en un reporte del INEGI del 2002, deja en claro que las

políticas de liberalización de la economía y la apertura comercial, han ocasionado

el deterioro en los salarios, en las dos últimas décadas, de esta forma las


189

remuneraciones percibidas por los trabajadores experimentó un continuo

deterioro, en cifras, mientras en 1980, las ganancias de los empresarios eran del

54%, las de los trabajadores alcanzaban el 45% del PIB; para el 2000, apunta

65% y 34.5%, respectivamente; el 1% restante era el pago de impuestos

(González Amador, 2002). De esta forma, además de la perdida de los salarios

también y si también consideramos el empeoramiento de los servicios que presta

el IMSS, resulta claro entonces que una cosa es lo que decía el Plan y otro lo que

se consiguió.

Cabe señalar que en términos de la distribución del ingreso entre los

factores de la producción, y de acuerdo con datos del INEGI, aumento la

desigualdad y esto hace que disminuya el nivel de vida de amplios sectores de la

población, pues la disminución en el ingreso necesariamente repercute en la

salud, la educación etcétera. Por otro lado también se reduce la cobertura social

que brinda el Estado.

Cabe señalar aquí lo que expresa, el que fuera el máximo representante del

Banco Mundial e impulsor de la política neoliberal Joseph Stiglitz, no tan solo ha

constatado el fracaso del BM y el FMI, para lograr un crecimiento sostenido en

todo el mundo, sino que además reconoce que los programas de estos

organismos, han hecho retroceder el sistema de protección social. (Stiglitz, 2004).

En el caso Mexicano, a los problemas de subrogación de las guarderías, de

incremento a los impuestos sobre el ISR a los jubilados, habrá que agregar el

grave desabasto en medicinas en el IMSS. (Leal F., 2004).

De esta forma, reconocemos que la pobreza fluctúa, según las estadísticas

gubernamentales. Sin embargo en esta investigación, se observa que a medida

que México se inserta más en la globalización, la pobreza en lugar de disminuir

aumenta.

De El Financiero se apunta el siguiente dato sobre las empresas de la

tecnología de la información y que en nuestro país van a la vanguardia y son las


190

principales en el mercado mexicano. IBM, HP y Compaq, todas ellas

trasnacionales, a las que hay que agregar Dell, EDS y Microsoft, controlan el 37%

de mercado. Este tipo de industrias tan importantes también a nivel mundial,

muestran que se instalan y amplían sus operaciones en países que son

importantes en el proceso de globalización.

Otros ejemplo son las notas, ahora de La Jornada del 16 de noviembre de

2003, son las siguientes: "Piden empresarios del gas líquido propano trato igual

que trasnacionales" y la del 30 de septiembre de 2001, "Privilegia el gobierno a

corporativos extranjeros, se quejan industriales", reclamo que salió de las filas de

los Consejos Sectoriales y Seccionales de la Cámara Nacional de la Industria de

la Transformación.

De la misma forma en un reportaje, ahora de El Financiero, del 21 de

agosto de 2001, en donde se denuncia que se discrimina a la IP mexicana en las

compras del gobierno, señalando además que a pesar de que en el país se fabrica

el 80 % de los productos que consumen las empresas de gobierno y que además

cuentan con la calidad y el precio requerido, la administración prefieren adquirirlos

en el exterior.

Por lo que es claro que el Estado, no sólo deja de fortalecer la industria

establecida en el país, sino, además y en sintonía con los reclamos de la

globalización, si es conveniente juega para debilitar por lo menos a ciertos

sectores de ella.

En este orden de ideas, es de hecho el propio expresidente Miguel de la

Madrid Hurtado, aquel que inicia el cambio de política económica (durante su

mandato México, en 1986, entró al Acuerdo General de Aranceles y Comercio

(GATT), hoy Organización Mundial de Comercio (OMC)) (Salamá, Pierre, 1999), y

da principio a los dictados neoliberales, como hemos visto, reconoció que el país

se excedió en su apertura comercial (El Financiero, 2003). Aunque habría que

señalar que no todos participaron en esta decisión, sino solo los grandes


191

industriales y comerciantes, así como los gobernantes entre los cuales se

encontraba principalmente ese mandatario.

Otro ejemplo de esta apertura comercial se puede observar en la propiedad

de la banca comercial, de esta forma Banamex es filial de City Group, y a su vez

integrante de City Bank (www.banamex.com\esp\grupo\about\index.html.);

Bancomer el segundo banco más importante en el país es BBVA Bancomer y

quien es parte de Banco Bilbao Vizcaya Argentaría; por otro lado banco Bital, hoy

HSBC de capital inglés establecido en Hong Kong. Con lo que representa en

México más del 90 de los recursos financieros en los circuitos comerciales. Baste

recordar que se nacionalizó la banca en 1982, para posteriormente en el régimen

de Carlos Salinas, en 1990, este presidente envió al Congreso, la iniciativa al

artículo 28, que da pauta a la entrega al sector empresarial de los bancos en

manos del Estado, lo cual sucedió en los dos años siguientes (Núñez Estrada,

2005), privatizarlos, dejando su control en manos de capitalistas mexicanos, los

cuales posteriormente los vendieron a los capitalistas del exterior.

Otra denuncia es la nota donde se afirma que son empresas de EU

controlan exportación de aguacate (El Financiero, 2002). Maneja por lo menos el

40% de toda la exportación, con métodos que según dice la nota no han sido del

todo limpios.

Por otro lado en el tema de las empresas públicas, el ex presidente reitero,

durante su sexenio, que no se privatizaría ni Pemex, ni CFE, sin embargo este

proceso avanza silenciosamente, ilustra la nota siguiente que denuncia que en

este sexenio ha crecido 138% la inversión privada en Pemex y CFE. Explicando

que el mecanismo es el siguiente, el capital privado, generalmente trasnacional,

financió proyectos en ambas empresas bajo el rubro Proyectos de Inversión de

Impacto Diferido en el Registro del Gasto Público (Piridegas). De esta forma para

junio del 2004, el monto de tal inversión represento 361 mil 949.8 millones de

pesos, en tanto que en diciembre de 2000, la cifra era de 151 mil millones de


192

pesos (González Amador, 2004). Como dice la nota, tales cifras entran a formar

parte de la deuda pública.

De esta forma se puede y se debe impulsar la integración del país en la

economía global e incluso la privatización de las empresas públicas, con el

condicionante de que se haga acompañado de un gran programa nacional que

resuelva los problemas sociales y económicos por medio de apoyo a la pequeña y

mediana industria, así como las empresas sociales de tal menara que este

procesos beneficia a la mayoría de la población.

Como se ha sostenido en este trabajo, las grandes empresas

trasnacionales y nacionales, se instalan en países que garanticen elevar sus tasas

de ganancia.

De la misma forma los empresarios mexicanos más poderosos actúan,

pues se han reunido con sus similares de América Latina para ampliar en la región

su influencia (González Amador, 2003).

Por lo que persisten las relaciones desiguales, las cuales se agudizan con

la globalización incrementándose el número de pobres cuya cifra actual se

encuentra en una tasa que ligeramente se incrementa. De esta forma el

desempleo, los bajos salarios, el deterioro en la alimentación, etcétera, aumentan,

aunque es justo reconocer que hay cada vez un mayor número de hogares que

cuentan con agua entubada, drenaje, electricidad, y otros servicios públicos que

aminoran los impactos negativos de la pobreza.

Muestra de esto es el hecho como lo reporta Roberto González y el INEGI,

al señalar que en 1990 había 14,796,795 personas con ingresos de hasta dos

salarios mínimos y diez años más tarde la cifra aumentó a 17,200,461 y para 2010

representaba 16,607,976. También podemos señala que disminuyó la población

que carece servicios públicos, por ejemplo para 1990 las personas que no

contaban con agua entubada eran 16,893,778, energía eléctrica eran 10,448,846 y

drenaje eran 17,271,153; para el 2000 las cifras fueron: agua entubada


193

10,721,546; energía eléctrica 4,571,198 y drenaje 9,444,759 y ya para 2010 las

cifras fueron en agua entubada fue de 9,500,066, energía eléctrica fue de

1,953,008 y drenaje fue de 10,781,557.

De lo anterior se desprende que se redujeron las cifras en materia de

equipamiento urbano, pero creció el número de aquellos que cuentan con ingresos

de dos salarios mínimos, cantidad insuficiente para la compra del total de

satisfactores esenciales. Si bien la inflación se redujo durante los gobiernos

panistas esta fue de 57.56% de noviembre del 2000 a enero de 2011. Por el otro

lado el poder adquisitivo de los trabajadores ha venido paulatinamente

disminuyendo, de -13.00 en Junio de 1995 a -21.36 en Junio de 2004.

De esta forma como lo reconoce INEGI al señalar que a principios de los 80

los trabajadores percibían el 45% del PIB, y para Marzo de 2002, solo el 34.5 %,

por lo que es claro que la apertura comercial y las políticas de liberalización de la

economía exportación de los trabajadores (González Amador, 2002).

Sin embargo estos datos, hay que matizarlos porque hay asalariados:

ejecutivos, altos funcionarios, etcétera que están contemplados como trabajadores

y sus sueldos son elevados, por lo que la medición contempla, a aquellos que

tienen generalmente un salario permanente por lo que no es el caso de

trabajadores cuyo ingreso es inseguro.

Aunado a ello, la pobreza se agudiza cuando el Estado decide reducir sus

traslados de subsidios a productos esenciales, incluso cuando decide

desaparecen la canasta básica liberando los precios de los productos contenidos.

Hay que recordar que para medir la pobreza no solo se considerar a los

trabajadores, sino que también se contabilizan a todos aquellos que tienen

carencias, viven en la precariedad, ya sean niños, adultos, ancianos,

discapacitados, trabajadores, etcétera.


194

De esta forma para el BM, la situación en que se encuentran los pobres ha

mejorado ligeramente del 2000 al 2002. Ya que durante el primer año el 40% de la

población más pobre recibía el 10.3% del ingreso, en tanto que el 10% más rico

recibía el 44.3%; dos años después, se había reducido al 41.3%, en tanto que el

sector más pobre aumento a 11.2% (López-Acevedo y Walton, 2004).

Los datos presentados sobre la pobreza dentro del Cuarto Informe de

Gobierno (2004), señalan que tomando como fuente el Banco Mundial quien en su

documento La pobreza en México: una evaluación de las condiciones, tendencia y

la estrategia del gobierno, encuentra que la pobreza extrema se redujo en 16% en

el periodo comprendido del 2000 al 2002, por lo que 3.1 millones de personas

superaron esta condición. Además hay una reducción notable en pobreza extrema

en el mismo periodo, al pasar de 24.2% a 20.3%, mientras que en el tema de la

pobreza moderada se redujo también del 53.7% al 51.7%, lo que se consiguió a

pesar del estancamiento en los niveles de ingreso de la población.

De lo señalado arriba no resulta a primera vista, lógico ya que al considerar

una reducción del 24.2% al 20.3%, en pobreza extrema es de 3.9 % y no de 16%,

como se sostiene. Aunque por supuesto, tal vez sea solo un error garrafal de la

Presidencia de la República.

Por otro lado en el mismo documento se sostiene que la pobreza extrema

se define en términos de aquellos hogares con ingreso por debajo de la línea

alimentaria, y en cuanto a la pobreza no extrema, se sitúan aquellas familias cuyo

ingreso está por debajo de la línea de pobreza de patrimonio.

Además se anota en el documento gubernamental que las cifras del Banco

Mundial son similares a los que reporto la Cepal, y la cual destaca que México es

el único país de la región en que la pobreza decreció de manera perceptible a

nivel nacional en el año 2002. Además es también, el único país que registró una

reducción en la desigualdad del ingreso en el mismo lapso de tiempo. Además se

explica en ese documento que los cálculos de sus datos se hacen con base en el


195

índice nacional de precios al consumidor observado por el Banco de México hasta

junio del 2004.

También se deduce que las cifras son congruentes con la información de

Banco Mundial y la Cepal, aunque es preciso señalar que ambas instituciones se

basaban en la información proporcionada por el gobierno mexicano. Sobre el

particular.

Es este sentido Julio Boltvinik, apunta que debemos preguntarnos de dónde

deriva esta estrecha colaboración y alianza entre el gobierno de México y el BM.

Ya que la opinión generalizada en el país es que el gobierno del expresidente Fox

ha fracasado. Lo que hizo necesario el aval del BM a prácticamente todo lo

realizado, pensado y sentido por el gobierno actual en materia de pobreza, lo que

fue utilizado para dos fines: Por una parte levanta la popularidad del Presidente y

además le servía de arma propagandista. (Boltvinik, 2004).

Cabe señalar que en otra página del mismo IV Informe, se menciona que la

pobreza extrema, en el 2000, se encuentra el 24.2%, para 2002, esta había

disminuido al 20.3%. Por lo que si para el 2000, según los cálculos del Consejo

Nacional de Población (CONAPO), la población se calculaba en 97,483,412

(CONAPO, 2001), resulta que en extrema pobreza se encontraban 23.6 millones

de habitantes, en tanto que con 100 millones, aproximadamente, para dos años

después, se llegaría a la cifra de 20.3 millones.

Siguiendo en este sentido, tenemos que, en pobreza moderada en el 2000,

se encontraba el 53.7% lo que significan 52.3 millones de personas, y para 2002 el

porcentaje había disminuido a 51.7% lo que representa 51.7 millones. Por lo que

sostiene el BM que en este periodo se dio una reducción de 3.1 de millones de

personas que ya no viven en pobreza extrema (López-Acevedo y Walton, 2004).

Por otro lado si se considera que en el 2001, el crecimiento del PIB, fue de

0.0, y para el 2002, este indicador fue de 1.7, resulta lógico pensar que en la


196

pobreza vivían el 78% de los mexicanos, por lo que sólo un 22% no se encontraba

en tal situación.

Pero si nos dedicamos a hacer un poquito de historia, tendremos que,

según Alicia Ziccardi, y en con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingreso

y Gasto de los Hogares de 1989, se considero que el 71.1% de la población

mexicana, que representa 56 millones, de un total de 79 millones son pobre. Por lo

que de estos, 21 millones se encontraban en pobreza moderada, mientras que los

34 millones restantes se hallaban en pobreza extrema de los cuales 22 millones

eran indigentes y 11 millones se consideraban muy pobres (Ziccardi, 1995).

Cabe señalar que para 1995, en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000,

se calculó en 14 millones el número de habitantes que vivían en pobreza extrema,

cifra que choca con los 34 millones de 1989, por lo que indica se redujo en un

lapso de seis años, en más del 50%. Por lo que se termina dudando de las cifras

oficiales.

De esta forma en 1995, la población total era según CONAPO, de

91,158,290, por lo que esos 14 millones, representaban el 15.35%. Sin embargo

según Julio Boltvinik describe que la pobreza extrema fluctuaba en 1984, en el

15.4% y cinco años más tarde subía a 18.8, para volver a reducirse en 1992, a

16.1. En este sentido cabe señalar que si bien las cifras calculadas por los

investigadores y las oficiales, fluctúan, son bastante similares.

Así las cosas tenemos que si se toma el dato de 71% para 1989, resulta

que la pobreza en el 2002, solo creció en el periodo el 1%, dato que resulta poco

confiable debido a las observaciones de los investigadores independientes. Pero

que sin embargo, son avaladas por los datos del BM, por lo que resulta que la

pobreza tiende a disminuir muy ligeramente.

Cabe recordar que si ha existido un avance en los hogares cuentan con

servicios y que antes no los tenían, sin embargo en el tema del empleo persiste

las dificultades para conseguir un ingreso y un empleo que les permita sobrellevar


197

la vida, por lo que sus condiciones en este sentido empeoran. Sin embargo el

mismo BM, señala que la reducción de la pobreza y la desigualdad en los dos

años del gobierno foxista se debió a que: hubo un aumento real de los ingresos de

trabajadores no calificados; a la reducción de las diferencias salariales entre el

campo y la ciudad; y a las remesas internacionales, aquí es necesario considerar

son las remesas un rubro muy importante por el porqué la pobreza no crea

problemas sociales generalizados, y, por último a las transferencias

gubernamentales entendidas especialmente por aquellas que se realizan dentro

del esquema del Programa Oportunidades (López-Acevedo y Walton, 2004).

Aunque las cifras varían, resulta innegable, que de 1960 a 1980, la pobreza

disminuyó. Es así que Carlos Vilas, Julio Boltvinik, Sara Gordon, por citar algunos,

sostienen que la disminución fue real.

Además también dan cuenta de que después de las medidas tomadas en

materia de política económica en consonancia con el contexto mundial, la pobreza

repunta y alcanza niveles ya superados provocados por las crisis recurrentes,

propios del sistema. Como lo reflexión Carlos Vilas, al señalar que antes de los 80,

el proceso era integrador y conseguía reducir la pobreza. Pero posteriormente la

globalización siendo más excluyente que incluyente, trae como consecuencia el

crecimiento de los que viven con carencias.

Además otros cálculos han mostrado también reducción en los porcentajes

sin embrago hablando de cifras absolutas estas van en aumento, obsérvese la

tabla que se presenta enseguida.

Tabla 1. Pobreza en México 1950-2010

Año Población Total*

Pobres Alimentarios*

Pobres Capacidades*

Pobres Patrimonio* Pobreza** Pobreza

extrema**

Millones % Millones % Millones % % %

1950 27,038,625 16,763,948 62.0 19,738,196 73.0 23,793,990 88.0 — —

1956 32,144,711 20,572,615 64.0 22,501,298 70.0 26,680,110 83.0 — —


198

1958 34,284,912 20,913,796 61.0 23,999,438 70.0 27,770,779 81.0 — —

1963 40,491,145 18,625,927 46.0 22,675,041 56.0 30,368,359 75.0 77,5 69,5

1968 47,688,732 11,445,296 24.0 21,459,929 45.0 32,905,225 69.0 72,6 56,7

1977 62,637,753 18,791,326 30.0 20,670,458 33.0 40,088,162 64.0 58 34

1984 75,010,703 17,252,462 23.0 22,503,211 30.0 39,755,673 53.0 58,5 29,9

1989 83,673,419 19,244,886 23.0 24,265,292 29.0 44,346,912 53.0 64 n.d

1992 85,583,336 19,684,167 23.0 23,963,334 28.0 45,359,168 53.0 66 n.d

1994 90,752,014 19,057,923 21.0 26,318,084 29.0 50,821,128 56.0 — —

1996 93,130,089 34,458,133 37.0 41,908,540 45.0 65,191,062 70.0 — —

1998 95,790,135 32,568,646 34.0 39,273,955 41.0 61,305,686 64.0 — —

2000 97,483,412 23,396,019 24.0 31,194,692 32.0 52,641,042 54.0 — —

2002 100,909,374 20,181,875 20.0 27,245,531 27.0 51,463,781 51.0 ... ...

2004 103,001,867 17,510,317 17.0 25,750,467 25.0 48,410,877 47.0 — —

2005 103,946,866 18,918,330 18.2 25,674,876 24.7 48,855,027 47.0

2006 104,874,282 14,472,651 13.8 21,708,976 20.7 44,781,318 42.7

2008 106,682,725 19,629,621 18.4 26,990,729 25.3 50,887,660 47.7

2010 108,396,211 20,378,488 18.8 28,941,788 26.7 55,607,256 51.3

Elaboración a partir de los datos obtenidos de las fuentes citadas a continuación.

*Datos tomados del trabajo de Miguel Székely, Pobreza y desigualdad en México

entre 1950 y el 2004, y de la página de CONAPO.

Sedesol. Documentos de Investigación, no. 24, julio de 2005, p, 15.

**Los porcentajes anotados en estas columnas se tomaron del libro de Julio y

Enrique Hernández Laos, así como de la pagina web

http://web.coneval.gob.mx/Informes/Interactivo/Medicion_pobreza_2010.pdf

Pobreza y distribución del ingreso en México, Siglo XXI, México, 2001, p, 91.

En lo referente al esfuerzo realizado por Székely parte de hecho desde los

años 50, y es uno de los pocos trabajos que aportan información sistematizada


199

desde esa época, mientras que tanto Boltvinik y Hernández Laos lo refieren desde

1963.

Además, Székely mide la pobreza en los tres rubros en que se mide en la

actualidad por el gobierno pobres alimentarios, pobres en capacidades y pobres

de patrimonio. Mientras que Boltvinik y Hernández Laos, la miden definiendo el

número de pobres, y además de esas tres dimensiones, todas las necesidades

que no son satisfechas. Además para pobreza extrema incluyen a todos aquellos

que además de que no cubren adecuadamente sus necesidades de alimentos,

tampoco cuentan con los ingresos suficientes para adquirir todo lo necesario para

preparar esos alimentos, considerando incluso el no tener vivienda y servicios de

salud, educación, públicos, transporte, etcétera, de forma adecuada.

Por lo que, Székely sostiene que en la pobreza alimentaria están todos

aquellos cuyo ingresos son insuficientes para adquirir una alimentación

mínimamente aceptable. En el rubro de pobres de capacidades se encuentran los

que si tienen para alimentarse, pero carecen de los recursos para tener de manera

adecuada educación y salud. Y por ultimo considera a los pobres de patrimonio

como aquellos que si bien modestamente tienen para los dos rubros anteriores, no

cuentan con el acceso a una vivienda, vestido, calzado y transporte.

De esta forma en términos de Székely, la pobreza alimentaria, de

capacidades y de patrimonio, siguen una tendencia a la baja desde 1950 a 1994,

sin embargo de 1996 a 2000 volvieron a repuntar, para empezar a disminuir

nuevamente a partir del 2000.

En los cálculos realizados por Boltvinik y Hernández Laos, la pobreza

extrema en términos de sus parámetros, iba disminuyendo a partir de los 50,

aunque se ha mantenido con oscilaciones, pues en el rango del 70%, aunque en

números absolutos ha crecido.

En este orden de ideas el Consejo Nacional de Población (Conapo) ha

editado el libro "La población de México en el nuevo siglo", en el cual si bien se


200

utilizan los términos tales como pobreza, marginación económica y social, no

define se anima a definir el término pobreza, sin embargo señala lo que es

evidente que millones de personas subsisten en tales condiciones adversas que

no les es posible satisfacer siquiera sus necesidades básicas más apremiantes

esta situación estructural se ha visto agravada por recurrentes crisis económicas,

que impactaron de manera negativa e intensa la capacidad adquisitiva de amplios

sectores de la sociedad, principalmente los más desfavorecidos (Consejo Nacional

de Población, 2001).

De esta manera se reconoce la pobreza de manera implícita y, como se

afirma, las personas en esta circunstancia, no cubren sus necesidades más

apremiantes; sin embargo no es definida, y por ende queda abierto el considerar

cuáles son las necesidades apremiantes. Sin embargo Conapo sostiene que esta

carencia es acentuada por las crisis económicas de carácter estructural.

De esta forma el termino Estructural se refiere al conjunto de relaciones

sociales, políticas, etcétera, que parten de la forma en que se produce y distribuye

la riqueza, que en las sociedades capitalistas, tiene como origen que la producción

es social pero la apropiación de la riqueza es privada. De esta forma, relaciones

se fincan en la compra y venta de la fuerza de trabajo, ya sea con su esfuerzo

físico o intelectual, a producir y comercializar bienes y servicios.

Por lo estructural significa que sobre tales relaciones de producción la

distribución de la riqueza no es equitativa sino que como siempre la mayor parte

va al capital que es el que tiene el dominio no solo económico, sino que además

impacta a todos los demás ordenes: social, político, cultural, etcétera. Pero

Conapo, no define lo estructural en estos términos, pues forma parte de la

administración ya que en el sistema capitalista no podría hacer el señalamiento

aquí utilizado.

Por otro lado aunque Conapo habla de pobreza, no señala el tamaño de del

problema, pero si proporciona índices de marginación, dentro de los cuales

contempla el número de mexicanos que son analfabetas, sin primaria completa, y


201

otros indicadores para el año 2000, y que se encuentra actualizado pera el año

2010 en su página de internet.

En la siguiente tabla se concentran estos datos estadísticos.

Tabla 2. Población en Rezago 1990-2010.

Población en Rezago 1990 %** 2000 %* 2010*** %

Población total 81,249,645 100.00 97,483,41

2100.0

0112,336,53

8 100.0

0

Población de 15 años o más analfabetas 6,174,943 7.59 5,947,618 9.46 5,393,665 6.87

Población de 15 años o más sin primaria completa

18,374,099 22.61 17,882,06

4 28.46 15,594,092 19.88

Ocupantes en viviendas particulares sin drenaje ni servicio sanitario exclusivo

17,271,153 21.25 9,444,759 9.90 3,932,303 3.50

Ocupantes en viviendas particulares sin energía eléctrica

10,448,846

12.86 4,571,198 4.79 1,952,008 1.74

Ocupantes en viviendas particulares sin agua entubada

16,893,778 20.79

10,721,546 11.23 9,500,066 8.46

Viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento

9,158,020 11.27 9,883,843 45.94 10,231,622 36.33

Ocupantes en viviendas particulares con piso de tierra

16,825,958

20.70 14,101,304

14.79 7,235,706 6.44

Población en localidades con menos de 5000 habitantes

27,937,490 34.38

30,185,895 30.97 32,410,077 28.85


202

Población ocupada con ingresos de hasta dos salarios mínimos

14,796,795 18.21

17,200,461 — 16,607,976 36.42

Fuente: Elaboración propia basado en información de las siguientes fuentes.

* Calculado por Conapo, ver la tabla 3

** Cálculos propios a partir de las estimaciones del Consejo Nacional de Población, 2001

*** Información del Censo de Población y Vivienda 2010.

Estas cifras indican, como ya se había hecho referencia, que en rubros

como el analfabetismo, vivienda sin drenaje, energía eléctrica, agua entubada,

etcétera hay menos población que no cuenta con estos servicios y que es

analfabeta. Y eso hay que atribuirlo en parte substancial a los programas de los

gobiernos por proporcionar infraestructura a los habitantes. Imposible no

reconocer estos avances, pero donde si no los hay es en el desempleo, revertir su

aumento parece imposible por el momento.

Ya la atención que de la población de 15 años o más el número de

analfabetas sólo se redujo en 781,278, personas, lo que es poco significativo si se

considera que para el 2010, la cifra es de seca de cinco millones cuatrocientos mil

habitantes, por lo que sólo significó, en 20 años, una reducción de apenas el 13%.

De aquellos que no tenían la primaria completa, en veinte años la diferencia

es 2,874,568 pero sigue subsistiendo un elevado número de mexicanos que no la

han terminado, 15,499,531.

Si vemos ahora la población que no cuenta en su vivienda con drenaje y

servicio sanitario, ahí si hay una disminución importante en una década, pues de

17 millones en 1990, casi 8 millones vieron cubierta esa necesidad en el 2000,

mientras que para 2010 se dio un nuevo avance de alrededor de 5 millones y

medio, quedando en 3,932,303 para el 2010.


203

Otro caso fue el de dotación de energía eléctrica a los hogares, ya que en

el 2000, sólo 4 y medio millones de habitantes no tenían este tipo de servicio en

sus hogares, a diferencia de diez años antes en donde había 10 y medio millones,

alcanzándose para 2010 una reducción mayor al quedar por cubrir un total de

1,952,008 habitantes.

Por otra parte la falta de vivienda se observa en el hacinamiento pues

vivían en tal situación, un total de 9,883,843 habitantes en el 2000, mientras que

esa cifra era menor diez años antes: 9,158,020, pero sobrepasando los diez

millones de habitantes para 2010.

Desde luego que hay que considerar que la población en veinte años creció

en más de 30 millones de personas, sin embargo esos comparativos dan un reflejo

de la situación en que se encuentra la población.

Si ahora vemos la población ocupada con ingresos hasta de dos salarios

mínimos, se percibe que para el 2000, 17,200,461 personas, están en esa

situación, cuando en 1990, la cifra señala 14,796,795, y que para 2010 significa

16,607,976. que si se sacan los porcentajes con la población total en su año

respectivo, no ha variado gran cosa, pues representaba el 17.64, en el primer año

citado, el 18.21 para 1990 y el 14.78 para el 2010.

Como se observa se eleva el número de pobladores que cuentan con

servicios públicos y se reduce la cifra de los que carecen de ellos. En el rubro de

educación la situación sigue siendo preocupante, ya que el Estado debería hacer

un esfuerzo para reducir substancialmente esas cifras, sin embargo tal parece que

no es un punto prioritario para la administración, con lo que se está condenando al

atraso con respecto a las demás naciones. La pobreza seguirá siendo creciente

mientras no haya mayor educación, empleos formales e ingresos adecuados.

En el siguiente cuadro publicado por la Conapo, los datos vienen por

entidades federativas.


204

Tabla 3. Población total, indicadores socioeconómicos, índice y grado de

marginación y lugar que ocupa en el contexto nacional por entidad federativa,

2010

Clave de la entidad

federativa

Entidad federativa

Población total

% Población

de 15 años o

más analfabeta

% Población

de 15 años 0

más sin primaria completa

% Ocupantes

en viviendas

sin drenaje ni excusado

% Ocupantes

en viviendas

sin energía eléctrica

% Ocupantes

en viviendas sin agua entubada

% Viviendas con algún nivel de

hacinamiento

% Ocupantes

en viviendas con piso de tierra

% Población

en localidades con menos

de 5 000 habitantes

% Población ocupada

con ingreso de

hasta 2 salarios mínimos

Nacional 112 336 538 6.93 19.93 3.57 1.77 8.63 36.53 6.58 28.85 38.66

1 Aguascalientes 1184 996 3.27 14.75 1.06 0.62 0.99 30.33 1.76 25.16 33.65

2 Baja California 3 155 070 1.14 12.99 0.3 0.95 3.56 29.06 1.14 10.35 21.87

3 Baja California Sur 637 026 3.23 14.27 0.94 2.84 7.09 31.74 5.81 15.62 23.3

4 Campeche 822 441 8.37 22.54 6.42 2.59 9.74 45.97 4.5 30.88 45.51

5 Coahuila de Zaragoza 2 748 391 2.65 12.17 1.09 0.54 1.39 30.27 1.42 12.15 30.04

6 Colima 650 555 5.16 18.48 0.69 0.59 1.17 31.32 4.69 14.48 32.04

7 Chiapas 4 796 580 17.91 37.13 5.06 3.82 22.37 53.9 657.86 57.86 69.85

8 Chihuahua 3 406 465 3.7 16.07 2.64 3.78 4.95 28.39 35 17.05 35.93

9 Distrito Federal 8 851 080 2.11 8.72 1.08 1.08 1.79 26.08 1.08 0.67 28.51

10 Durango 1632 934 3.84 18.76 5.85 4.19 5.73 32.6 7.01 36.19 40.61

11 Guanajuato 5 486 372 8.23 24.01 6.39 1.49 5.37 36.27 4.25 34.67 39.22

12 Guerrero 3 388 768 16.82 31.6 19.58 4.38 29.79 50.18 19.61 49.68 54.94

13 Hidalgo 2 665 018 10.3 22.67 6.03 2.5 9.1 37.68 7.22 58.71 49.29

14 Jalisco 7 350 682 4.39 18.02 17.5 0.78 3.86 30.1 3.19 27.15-0 27.15

15 México 15 175 862 4.41 14.29 3.18 0.79 5.67 37.93 3.94 19.1 35.34

16 Michoacán de Ocampo 4 351037 10.25 29.19 3.81 1.7 8.06 36.17 40.58 40.58 43.69

17 Morelos 1 777 227 6.46 17.88 7.8 0.81 8.25 34.17 7.8 24.65 38.23

18 Nayarit 1 084 979 6.35 21.51 5.4 3.76 7.47 33.72 4.38 39.14 38.04

19 Nuevo León 4 653 458 2.24 10.92 0.39 0.3 2.241 29.82 1.97 6.7 17.14

20 Oaxaca 3 801 962 16.38 33.85 4.01 4.93 23.66 46.53

61.51 57.77

21 Puebla 5 779 829 10.44 25.13 3.09 1.67 12.4 44.59 9.86 38.5 52.45

22 Querétaro 1 827 937 6.35 16.75 6.32 2 4.93 33.1 3.83 39.07 29.96


205

23 Quintana Roo 1325 578 4.86 15.58 3.06 1.97 6.18 43.14 3.95 14.36 29.24

24 San Luis Potosí 2 585 518 7.96 23.18 3.99 3.91 14.17 34.43 0 40.08 46.7

25 Sinaloa 2 767 761 1.11 19.71 3.41 15.011 4.71 38.33 6.38 32.85 31.68

26 Sonora 2 662 480 3.06 14.4 1.68 1.57 3.08 34.77 5.41 17.39 30.66

27 Tabasco 2 238 603 7.1 21.33 2.97 1.19 18.51 43.15 6.58 53.65 42.05

28 Tamaulipas 3 268 554 3.67 15.96 0.63 1.56 21 15.9 3.35 19.2 33.97

29 Tlaxcala 1169 936 5.22 15.52 2.69 1 1.47 42.96 3.73 36.4 52.99

30 Veracruz de Ignacio de la Llave 7 643 194 11.5 28.87 2.58 2.92 139.961 39.96 12.4 46.2 50.64

31 Yucatán 1 955 577 9.3 25.4 12.62 1.74 2.18 42.93 2.85 26.27 53.28

32 Zacatecas 1 490 668 5.58 24.68 6.69 1.39 2.903 32.9 3.29 48.19 48.28

Fuente: Estimaciones de Conapo con base en el XIII Censo General de Población y Vivienda

2010.

Si se observa la tabla 2 y se comparan los porcentajes de Conapo de la

tabla 3, para el mismo año 2010, si se hacen cálculos propios a partir de las cifras

absolutas dadas por el Consejo, se ve que hay diferencias. Conapo anota que el

porcentaje de población de 15 años o más analfabeta a nivel nacional es de

6.93%, nuestro calculo arroja 6.88%; en poblaciones sin primaria completa

encontramos 19.88%, en tanto Conapo 19.93%. Con respecto a ocupantes en

viviendas particulares sin drenaje ni servicios sanitarios exclusivos, las cifras son

casi iguales, 3.57% Conapo, en tanto que el mío indica 3.50 mientras que en

población en localidades de menos de 5 000 habitantes la cifra es igual 28.85, y

en cuestión de viviendas particulares con algún tipo de hacinamiento 36.33%

nuestro calculo y Conapo 36.56%.

El Consejo no da el porcentaje de población ocupada con ingresos de hasta

dos salarios mínimo, nuestro cálculo arroja 18.2 para 1990 y 17.6 para el 2000, ya

para 2010 Conapo lo calcula en 38.66%, mas sin embargo según nuestros

cálculos vasados en información de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social

corresponde a 36.42%.


206

Llama la atención que el porcentaje de analfabetas haya aumentado en

2000, cuando históricamente había venido disminuyendo, y de hecho para 2010

esta representa poco menos del 7%.

La Conapo, también proporciona información sobre la marginación entre los

estados, señalando que los más altos índices de marginación corresponden en

ese orden a Guerrero, Chiapas, y Oaxaca.

Tabla 4. Niveles de Marginación por entidad federativa. 2010.

Lugar que ocupa en

el contexto nacional

Clave de la entidad

federativa Entidad federativa Población

total Índice de

marginaciónGrado de

marginación

Índice escala 0

a100

Nacional 112 336 538

1 12 Guerrero 3 388 768 2.532 Muy alto 88.72

2 7 Chiapas 4 796 580 2.318 Muy alto 84.14

3 20 Oaxaca 3 801 962 2.146 Muy alto 80.48

4 30 Veracruz de Ignacio de la Llave 7 643 194 1.075 Alto 57.63

5 21 Puebla 5 779 829 0.712 Alto 49.88

6 13 Hidalgo 2 665 018 0.661 Alto 48.79

7 24 San Luis Potosí 2 585 518 0.564 Alto 46.72

8 16 Michoacán de Ocampo 4 351037 0.526 Alto 45.9

9 27 Tabasco 2 238 603 0.472 Alto 44.76

10 4 Campeche 822 441 0.434 Alto 43.93

11 31 Yucatán 1 955 577 0.423 Alto 43.7

12 18 Nayarit 1 084 979 0.122 Medio 37.28

13 32 Zacatecas 1 490 668 0.104 Medio 36.89

14 11 Guanajuato 5 486 372 0.061 Medio 35.97

15 10 Durango 1632 934 0.052 Medio 35.8

16 29 Tlaxcala 1169 936 -0.15 Medio 31.48

17 25 Sinaloa 2 767 761 -0.26 Medio 29.13

18 22 Querétaro 1 827 937 -0.264 Medio 29.04

19 17 Morelos 1 777 227 -0.272 Medio 28.87

20 23 Quintana Roo 1325 578 -0.418 Medio 25.76


207

21 8 Chihuahua 3 406 465 -0.52 Bajo 23.59

22 15 México 15 175 862 -0.554 Bajo 22.86

23 3 Baja California Sur 637 026 -0.681 Bajo 20.14

24 26 Sonora 2 662 480 -0.703 Bajo 19.67

25 28 Tamaulipas 3 268 554 -0.721 Bajo 19.28

26 6 Colima 650 555 -0.779 Bajo 18.06

27 14 Jalisco 7 350 682 -0.825 Bajo 17.08

28 1 Aguascalientes 1184 996 -0.911 Bajo 15.24

29 5 Coahuila de Zaragoza 2 748 391 -1.14 Muy bajo 10.35

30 2 Baja California 3 155 070 -1.14 Muy bajo 10.35

31 19 Nuevo León 4 653 458 -1.383 Muy bajo 5.16

32 9 Distrito Federal 8 851 080 -1.482 Muy bajo 3.04

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el XIII Censo General de

Población y Vivienda 2010.

En esos estados las poblaciones tienen los más altos índices de

analfabetismo, viviendas sin agua entubada, sin energía eléctrica, etcétera. Luego

siguen Veracruz, Puebla, Hidalgo, San Luis Potosí, Michoacán, Tabasco,

Campeche y Yucatán en el siguiente estrato están Nayarit, Zacatecas,

Guanajuato, Durango, Tlaxcala, Sinaloa, Querétaro, Morelos y Quintana Roo. En

el nivel de marginación bajo están: Chihuahua, México, Baja California Sur,

Sonora, Tamaulipas, Colima, Jalisco y Aguascalientes. Solo hay cuatro entidades

con grado de marginación muy bajo, Coahuila, Baja California, Nuevo León y el

Distrito Federal es importante anotar que el Distrito Federal tiene el grado de

marginación más bajo en toda la República. Desde luego que en tales entidades el

nivel de industrialización es muy alto.

Da lugar a discusión la cifra sobre el número de pobres que da Conapo, ya

que para algunos como Enrique Hernández Laos existen diferencias que surgen

de la definición y de la metodología utilizada, sin embargo, solo considerando los

ingresos y gastos, las discrepancias existen y a este respecto Enrique Hernández

Laos señala que en relación con la incidencia de la pobreza, los contraste en las


208

estimaciones son notables ya que dan cifras que van desde 24.7% de la

población, hasta 81.2% según Levy. Mientras que las estimaciones de la CEPAL,

con datos ajustados de ingreso, indican que ésta es de 37%, y sin ajustes de 51%.

Hernández Laos por otro lado, plantea la incidencia en 59%. Es así que los

contrastes entre Levy y Hernández Laos obedecen sólo a que el primero no ajusta

los ingresos, pues ambos estudios utilizan la misma línea de pobreza (Hernández

Laos,1992).

Sin lugar a dudas el ingreso y el gasto es un dato básico para contabilizar a

los pobres, sin embargo no es el único, pues se pueden consideran que hay que

observar aspectos tales como alimentación, vestido, salud, vivienda, educación,

vulnerabilidad, y hasta el estado de conciencia sobre si se vive en la pobreza o no,

además en el caso de que se considere que se vive en la pobreza, si existen los

deseos para superarla por medio del esfuerzo individual y/o de grupo.

Al precisar cuáles son las carencias a considerar de aquellos que son

pobres, que representa es si mismo un problema; posteriormente cuantificar y

ubicar a los que se encuentran en la pobreza, ya sea en el medio urbano o rural o

en el medio indígenas, lo que es también objeto de discrepancias. De esta forma,

para catalogar a una población urbana y a una rural, tendría que ver con el

número de habitantes, los servicios municipales con los que se cuenta, etcétera, lo

que origina también diferencias.

De todo lo anterior, podemos concluir que la pobreza crece a partir de 1982

con la globalización hasta alcanzar las cifras de cerca del 60% de la población,

pero sube o baja ligeramente siguiendo la marcha de la economía, principalmente

dependiendo de las crisis que se presenten.

Por otro lado, también Hasta el momento no hay datos fidedignos que

permitan apreciar que los programas de combate a la pobreza han logrado

reducirse, ya que, si antes se redujo la pobreza era porque el proceso o modelo

que se seguía era más incluyente que excluyente. Queda también claro que la

globalización por ser más excluyente condena a aquellos que ya vivían en esa


209

situación además de aquellos que habiendo estado en una posición en la que no

tenían los problemas de los pobres, pero que han perdido su empleo o parte de su

patrimonio y que por lo tanto son ahora a su pesar integrantes del grupo de

mexicanos con carencias, y que por esta razón permanecerán en tal estado sin

que se vislumbre en el futuro de corto plazo, por lo pronto solución a la pobreza

que padecen.


Ya se ha dicho que el abatir la pobreza es parte del discurso oficial, sin

embargo como ya se ha mencionado, los programas aplicados pocos logros reales

han conseguido; son muchos más los mexicanos que se suman a las filas de la

pobreza y de la pobreza extrema, que los que salen de ella.

De esta forma durante la presidencia del Vicente Fox se crearon tres

comisiones ligadas con la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, que

fueron: la Comisión para el Desarrollo Social y Humano, La Comisión para el

Crecimiento con Calidad y la Comisión de Orden y Respeto, con funciones de

planeación, coordinación, colaboración, apoyo y promoción (Plan Nacional de

Desarrollo 2001-2006).

De esta forma se atienden tres temas fundamentales: La economía, la

política y lo social, que son aspectos centrales en los conglomerados sociales,

fueron contemplados prioritariamente en el proyecto gubernamental. Sin embargo

en los tres, de acuerdo con los datos anotados, los logros fueron magros.

En el caso de la Comisión para el Desarrollo Social tenía como misión el

incrementar la calidad de vida de los mexicanos mediante estrategias que

aseguren la satisfacción de sus necesidades básicas, que reduzca las

desigualdades extremas y las inequidades de género y de todo tipo, promoviendo

que desarrollen su capacidad e iniciativa. Además de promover la unidad y

solidaridad de los mexicanos, al aumentar y reforzar el capital y la cohesión


210

sociales e inculcar el respeto y cuidado del medio ambiente. Además de asegurar

la capacidad de respuesta del gobierno y desarrollar la confianza en sus

instituciones (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).

Regresando al tema del combate a la pobreza, cabe recordar que el

antecedente inmediato del programa contra la pobreza actual es el creado

promedio de decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 8 de agosto

de 1997, mediante el cual se crea la Coordinación Nacional del Programa de

Educación, Salud y Alimentación (Progresa).

El cual por virtud del decreto de fecha 6 de marzo de 2002, modificó el

anterior e informaba de su cambio de nombre. Por lo que el nuevo nombre seria

Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que al

igual que la anterior, era un órgano desconcentrado con autonomía técnica de la

Secretaría de Desarrollo Social. Mientras que el acuerdo establece las Reglas de

Operación de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el Ejercicio

Fiscal 2002, fue publicado en el Diario Oficial el 15 de marzo de 2002. En donde

también se especifica que es un programa focalizado multisectorial, en el cual la

selección de las localidades se basa en los niveles de marginación establecidos

por el Consejo Nacional de Población, tanto rurales como urbanas.

Aun que se decía que Oportunidades tenía autonomía técnica, este se

encontraba coordinado por Sedesol, por medio de un Consejo, en donde

participan la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación Pública y la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, además de representantes del Instituto

Mexicano del Seguro Social y de la Coordinación Nacional (Cardozo Brum,

México, 2006)

Este programa con su nuevo nombre Oportunidades continuaba con los

tres objetivos que tenia Progresa, más un cuarto, que era el atender a la pobreza

extrema en el medio urbano (Sedesol. 2002).


211

Recordemos que los antecedentes de Oportunidades son, el Programa

Nacional de Solidaridad (Pronasol), con Salinas. La cual fue sustituida en el

régimen de Zedillo, por el Programa de Educación, Salud y Alimentación

(Progresa) (Diario Oficial de la Federación. 8 de agosto de 1997).

Sin embargo hay matices entre los tres, mientras Pronasol se dedicó a

crear infraestructura en las comunidades rurales más pobres, Progresa se dirigió a

elevar los niveles de salud, educación y la calidad de la alimentación en las

mismas, con la idea de que por sí solas alcanzaran la autosuficiencia (Pastrana,

2005).

De la experiencia de estos programas, se percibe claramente sobre todo

con Zedillo y posteriormente con Fox, y con Calderón, como al entregar recursos

en dinero, se mercantiliza la pobreza, situación que no resuelve el problema del

beneficiario, pero que si lo mantiene como cliente de este tipo de políticas.

Continuando con las semejanzas y diferencias entre Progresa y

Oportunidades, podemos señalar que en ambos se habla de conceptos tales como

como pobreza extrema, sin embargo se diferencian los dos programas en que

mientras el de 2002, se refiere a superarla, el de 1997 habla de disminuirla.

Por otro lado, existen desigualdades o discrepancias entre los programas

como por ejemplo, mientras que el entonces presidente Fox tenía como objetivo

abatir las desigualdades; el presidente Zedillo trataba de disminuirlas, postura que

Calderón retoma en términos de su Plan Nacional de Desarrollo, al hablar de

reducción.

Además tanto Progresa como Oportunidades hablan, de desarrollar las

capacidades y potencialidades de las familias en educación, salud y alimentación,

considerando además una cierta vinculación con otros programas sociales. Que

aunque se expresan en términos no iguales, si muy semejantes como el de

fomentar el empleo, el desarrollo regional, mejorar las deficiencias nutricionales,

etcétera.


212

Es de llamar la atención, el que se utilicen los términos desarrollo humano y

oportunidades en el programa Oportunidades, mientras que en el Progresa, se

encuentran un tanto cuanto implícitos, pues se pretendía que en las familias se

impulsarán y fortalecieran sus capacidades y potencialidades.

De esta forma la ideología imperante en Oportunidades se representaba en

el planteamiento al considerar que para alcanzar el desarrollo humano se debía

elevar el capital social lo que permitirá ampliar las oportunidades de los individuos.

Por lo que expresamente en el texto de Oportunidades, se hablaba de

política social y de políticas públicas, sin embargo tanto en el caso de Felipe

Calderón, como en el de Ernesto Zedillo, estos términos estaban implícitos pues

se escribió que se conjuntarán programas en el marco de las políticas y

estrategias de desarrollo social; mientras que con posterioridad en el decreto de

1997, párrafo IX del artículo 3o, se anotó que la meta era promover la

coordinación con los gobiernos de los estados y municipios, con instituciones de

investigación y educación superior, así como con los sectores social y privado

para el cumplimiento de los objetivos del PROGRAMA.

Una última diferencia, entre los dos programas es, en tanto que el

Programa de Educación y Salud (1997), se considero que fuera formulado por el

órgano desconcentrado, el cual lo sometía a la aprobación del Titular del Ejecutivo

Federal, por medio de la intervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, en el de 2002, señalaba que el Programa de Educación, Salud y

Alimentación, deberá ser adecuado por la COORDINACIÓN en los términos del

decreto de creación del programa y en caso de no existir modificaciones este

deberían someterse a la aprobación del titular del Ejecutivo Federal. Con lo queda

bastante claro la menor descentralización de las decisiones y un mayor control por

parte del Presidente.

Hasta aquí de semejanza y diferencias entre los programas, ya que

consideramos que estas son suficientes e indican que son cambios de forma pero


213

no de esencia entre uno y otro. Por lo que habría que recordar lo que ya se

señalo, que con Progresa los propósitos fueron mayúsculos los alcances magros.

Con el fin de tener una visión más amplia de lo que significo el universo de

programas que atendieron a la pobreza de 2000 a 2010 se elaboro el siguiente

cuadro.

Tabla 5. Programas dirigidos por la SEDESOL 2001-2010.

Programas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)

Nombre del Programa 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1 Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett)

2 Instituto Nacional de Adultos en Plenitud (Inaplen)

3 Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA

4 Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (Vivah)

5 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

6 Programa de Empleo Temporal (PET)

7 Programa de Identidad Jurídica

8 Programa de Oportunidades Productivas

9 Programa de Expertos en Acción

10 Programa Hábitat

11 Programa Jóvenes por México

12 Programa Mujeres Jefas de Familia

13 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

14 Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas

15 Programa para la Superación de la Pobreza Urbana

16 Programa de la Comisión Nacional de Zonas Áridas (Conaza)


214

Programas de la Coordinación General de Microrregiones

17 Programa de Microrregiones

18 Programa Iniciativa Ciudadana 3x1

19 Programas Estatales por Demanda

20 Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas

Programas de Liconsa (21-22)

21 Programas de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa

22 Programa Tortilla a cargo de Liconsa

23 Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart)

Programas del Instituto Nacional de Desarrollo Social

24 Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional

25 Programa de Coinversión Social

26 Programa de Investigación para el Desarrollo Local

Programas del Instituto Nacional Indigenista (INI)

27 Albergues Escolares Indígenas

28 Atención a Productores Agrícolas de Bajos Ingresos Península de Yucatán- FIDA

29 Infraestructura Social Básica

30 Planeación

31 Programa de Bienestar Social

32 Promoción de las Culturas Indígenas

33 Promoción y Procuración de Justicia

INI-Programa de Desarrollo Económico Productivo

34 Fondos Regionales

35 Agroecología Productiva

36 | Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)


215

37 Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)

Subprogramas del Programa Opciones Productivas

38 Ahorrando Contigo

39 Apoyo a la Palabra

40 Acompañamiento y Formación Empresarial

41 Agencias de Desarrollo Local

42 Crédito Productivo para Mujeres

43 Crédito Social

44 Integración Productiva

Programas del Fondo Nacional de Habitaciones Populares (45-46)

45 Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa"

46 Programa de Financiamiento a la Vivienda

47 Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (Inapam)

Subprogramas de Hábitat

48 Agencias de Desarrollo Hábitat

49 Mejoramiento de Barrios

50 Ordenamiento de Territorio

51 Reserva de Suelo

52 Programa de Incentivos Estatales

Modalidades del Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indis

53 Proyectos Productivos

54 Capacitación

55 Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales

56 Programa de Vivienda Rural


216

57 Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Liconsa

Subprogramas del Programa Opciones Productivas

58 Impulso Emprendedor

59 Fondo de Financiamiento Social

60 Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de Liconsa

Subprogramas de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra

61 Regularización de Lotes

62 Suelo Libre para el Desarrollo Urbano y Vivienda

Subprogramas de Hábitat

63 Desarrollo Social y Comunitario

64 Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad

65 Oportunidades para las Mujeres

66 Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano

67 Seguridad para las Mujeres y sus Comunidades

68 Programa de Adquisición de Suelo para la Vivienda

Programas de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL)

Nombre del Programa 2007 2008 2009 2010

1 Programa Hábitat

2 Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

3 Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.

4 Programa de Opciones Productivas

5 Programa de Jóvenes por México

6 Programas del Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías (FONART)


217

7 Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda "Tu Casa"

8 Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)

9 Programa 3 x 1 para Migrantes

10 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

11 Programa Coinversión Social

12 Programa de Empleo Temporal (PET)

13 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

14 Programa de Atención a los Adultos Mayores (70 y mas)

15 Programa Vivienda Rural

16 Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.

17 Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras

18 Programa de Rescate de espacios públicos

19 Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.

20 Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas

21 Programa de Apoyo a los Avecindados en condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares

22 Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias

23 Programa alimentario para zonas marginadas

Programa Vigente

Programa Suspendido o Eliminado

Elaboración propia a partir de datos obtenidos de las diversas publicaciones del

Diario Oficial de la Federación.

Revisando el cuadro anterior salta a la vista, el hecho hay programas que

aparecen un año, y luego dejan de tener vigencia, reapareciendo posteriormente.


218

Como se observa hubo durante esta década, una multiplicidad de

programas, dirigidos tanto al campo como a la ciudad. Además enfocados a una

multiplicidad de temas que iban de la regularización de la tenencia de la tierra,

hasta otorgar asesoría jurídica que permitía a los individuos contar con

documentos de identidad. Además también se atendía, por medio de programas

especificaos, tanto a jóvenes como a personas de la tercera edad. El tema de los

indígenas también contaba con programas de atención. Además se cuenta con

programas que estaban destinados a fomentar el ahorro así como el fomento a

micro emprendedores, e incluso se otorgan créditos.

En el tema del desarrollo de comunidades como conjunto existieron

Agencias de Desarrollo Hábitat, Mejoramiento de Barrios y Ordenamiento de

Territorio. En el tema de la alimentación existió y no ha dejado de existir desde

sexenios atrás como es el caso del Programa de Abasto Rural a cargo de

Diconsa. En cuanto al género, para las mujeres se formularon entre otros: el

Programa Mujeres Jefas de Familia, Crédito Productivo para Mujeres y Programa

de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas.

4.3.2. EL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

Es tiempo de revisar, la aplicación de los programas contra la pobreza, con

el fin de saber si la administración ha logrado con su implementación alcanzar los

fines de dichos programas o de ser el caso en que ha incurrido en ineficiencias.

De esta forma debemos tener presente que el fin en todos los programas

era que al involucrar a la población en el desarrollo de proyectos productivos para

elevar los niveles en la salud, alimentación, educación. Después de mejorar estas

condiciones, indiscutiblemente, los participantes dejarían de esperar apoyos de la

administración pública y de ser así incluso aquellos que sólo esperaban ayudas

gratuitas harían a un lado esa actitud.


219

Hablando del nivel de recursos que se destinaron a los programas sociales

diremos que en el caso de Oportunidades, durante el gobierno de fox destinó los

mayores recursos que hasta el momento se había asignado a este tema por lo que

para 200 fueron 25 mil millones, y ya para 2005 se hablaba de 33 mil millones de

pesos es así que en un año tuvo un crecimiento de 25%. Mientras que en el

periodo de 2002 a 2004, el incremento del número de familias atendidas fue de

54.4%. Mientras que el crecimiento de las becas escolares fue semejante, por lo

que las autoridades señalaron que en solo dos años se dio apoyo en ese rubro a

cerca de 5 millones de familias.(Pastrana, 2005)

Por otra parte con Felipe Calderón el presupuesto fue en 2007 fue de poco

mas de 36 mil millones llegando en 2010 a considerar 63 mil millones de pesos, un

incremento de 72% en cuatro años (Informe de gobierno 2010).

Sin embargo estos datos debidamente analizados permiten dar la justa

dimensión que tienen, pues los encargados de publicitar los esfuerzos del

gobierno federal tenderán siempre al manejo de cifras. Como sucedió en los dos

gobiernos anteriores, se dio amplia publicidad a los gastos dedicados a atender la

pobreza, pero tanto en ellos como en las administraciones panistas, realmente el

gasto no incrementaba año con año, de hecho este en algunos años era inferior al

anterior por varios millones de pesos.

En términos absolutos el gasto destinado a los programas de combate a la

pobreza en México han sido muy fluctuante lo que solo se explica, que este se ha

manejado siempre con otro tipo de interés y no con el de combatir la pobreza

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221

En cuanto a la salud, las evaluaciones han señalado que las Casas de

Salud no tenían médicos, por lo que la atención en clínicas de la Secretaria de

Salud o el IMSS, se vieron mayores cargas de trabajo sin aumento de recursos.

En casos sobre todo urgentes, lo que ocasiona una mala atención y promueve que

la gente vea disminuidos sus recursos al atenderse en clínicas privadas (Pastrana,

2005).

En tanto en educación, las madres de los niños becados se arreglaban con

el profesor para que sin asistir a clases siguieran recibiendo el apoyo; las señoras

esperaban el dinero para pagar deudas que contraían sabiendo que ese recurso

llegaría (Pastrana 2005).

Con estos ejemplos se podría sostener que no existieron en sentido estricto

políticas públicas en el régimen de Fox hubo simulación, como igual sucedió con

Zedillo y en menor grado con Salinas, el gobierno y beneficiarios hacen como que

consensan y luego cada uno por su lado ve la forma de desvirtuar los

compromisos.

Fue pertinente detenerse en el estudio de Oportunidades ya que es el más

significativo de los programas contra la pobreza y al que se le destinaron

cuantiosos recursos, pues eso hizo posible tener un conjunto de ideas que

permitieran observar el grado de eficiencia y eficacia alcanzado.

Prosiguiendo con el análisis del conjunto de los programas se observa una

falta de fronteras claras sobre la población que atendieron, este es el caso, del

Programa Jóvenes por México, Expertos en Acción y el de Microregiones, que

mientras se encontraban vigentes, fueron dirigidos a los mismos sujetos, por lo

que no hubo delimitación clara entre unos y otros. En el mismo caso el Programa

de Superación de la Pobreza Urbana, pues familias, grupos sociales e individuos

podían recibir apoyos de otros programas, lo cual no implica que esto sea negativo

pero si permite deducir que esta duplicidad redujo la posibilidad de conocer los

alcances de todos y cada uno de ellos.


222

En el mismo caso se puede mencionar destinados al Ahorro y Subsidios

para la Vivienda.

Como ejemplo de lo anterior el Programa de Microrregiones se observa que

se destinó a zonas de alta y muy alta marginación y que el programa Jóvenes por

México atendió a grupos vulnerables, población damnificada ante desastres en el

medio rural y urbano con énfasis en Microregiones; en tanto que Expertos en

acción, tiene los mismos propósitos, dirigirse a poblaciones damnificadas y en

Microregiones. De tal suerte que un joven, y un jubilado con capacitación

profesional o técnica forman parte de la población que contemplaba el Programa

de Microregiones, por lo que podían recibir apoyos de estos 3 programas en forma

simultánea.

Otro ejemplo es el caso de los programas de Ahorros y Subsidios, para la

Vivienda, el de Iniciativa Ciudadana 3 por 1 y el de Zonas de Alta Marginación e

Indígenas, si bien este último se centraba en los estados de Chiapas, Guerrero y

Oaxaca, presentaban los mismos problemas de convergencia de funciones,

objetivos y población a atender. El programa para el Desarrollo de los Pueblos y

Comunidades Indígenas tuvo el mismo objetivo que el de atención a Zonas de Alta

Marginación e Indígenas.

Este problema de limites también afectaba a los Programa de Abasto Social

de Leche, el Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, (aunque tampoco se

especifica claramente el alcance del programa), el Programa de Empleo Temporal,

el Programa para la Superación de la Pobreza Urbana, los Programas Estatales

por Demanda (que operan con los limites específicos establecidos por entidad); el

Programa de la Comisión Nacional de Zonas Áridas y del Programa de atención a

Zonas Áridas, y, por último el Programa para Mujeres Jefas de Familia.

Por otro lado uno de los programas, que establecían claramente sus límites

era el Programa de Tortilla a cargo de Diconsa. Sin embargo Myriam Cardozo

encontró que no se habían integrado los Comités de Contraloría Social, "en los

que deberían participar los beneficiarios"(Cardozo Brum).


223

Por lo que es necesario tener perfectamente ubicada a la población que

recibe apoyo de varios programas con el fin de ser capaces de medir el efecto por

separado de ellos, y de esa forma lograr precisar en cual habrá que hacer ajustes

o en todos como un conjunto, de esa forma se podría evitar su desperdicio con

estas ineficiencias y que se alcancen resultados óptimos con eficacia.

Es importante aclarar que en la zona zapatista, no hubo un programa

gubernamental dirigido a combatir la pobreza, en los alrededores hubo esfuerzos

del Estado, pero no dejó de haber acoso militar. Dice Hermann Bellinghausen,

corresponsal de La Jornada en Chiapas: Quizá los autónomos son aún más

pobres, pero también los únicos que no dependen de las dádivas del gobierno

para sobrevivir. Su fuente de recursos está en la resistencia, y su reclamo contra

el gobierno es total. (Bellinghausen, 2005).

Sobre la gestoría de Luis H. Álvarez, el Comisionado para la Paz. Ángeles

Mariscal señala que en el informe presentado se señala que se hicieron clínicas

rurales, desayunos escolares, colectores de agua, etcétera, pero además,

reconoce que nunca pasó de la puerta de entrada de lugares como los municipios

autónomos de Polhó y Oventic (Mariscal, 2005).

Otro punto de este análisis, es la necesidad de hacer efectivo el que haya

participación de los beneficiados en los comités, definiendo claramente su papel

en los documentos del programa ya que actualmente este aspecto presenta

lagunas, como ejemplo podemos citar el caso de Expertos en Acción, ya que si

bien se indica la conformación de comités de validación estatales y central para

transparentar el manejo de recursos, no se especifica de manera clara, si estos

cuentan con la integración de jubilados y pensionados (Cardozo Brum).

Pero la población fue omisa, al llamado de participación que la

administración hizo, para involucrarlos en los programas, como por ejemplo es el

caso, del Programa para Mujeres Jefas de Familia, en donde Myriam Cardozo

señala que: el programa dice esperar una participación social significativa en la


224

presentación de propuestas; pero, la población no se ha sentido motivada a

hacerlo (Cardoso Brum).

Otro ejemplo es el Programa de Iniciativa Ciudadana, en donde el objetivo

es fomentar la cultura de la participación y la corresponsabilidad de los

beneficiarios, en la práctica se logra pero en grados muy desiguales.

Esta antipatía demostraba, que la administración de los programas, no era

relevante para los beneficiarios, lo que ponía al descubierto la falta proyectos que

hicieran sentir a la población que su participación es determinante, además como

algo que se acercaba a los beneficiados pero que era ajeno a ellos.

De esta forma el Gobierno y la administración muestran la lejanía que

tienen con la sociedad, así los grupos sociales no ven como suyo a las

instituciones gubernamentales. Situación que perjudica la implementación de las

políticas públicas en México.

De esta manera podemos resumir en dos puntos la evaluación de los

programas:

1) En los programas existe una mínima participación de los beneficiarios.

2) En relación con la participación en la gestión la toma de decisiones es

mínima (Cardozo Brum).

Con estas conclusiones es claro que hubo ineficiencias en los programas

por lo que su eficacia dejaba que desear, lo que reafirma la opinión de que en el

decenio panista, no existía una correcta implementación de las políticas públicas

en la aplicación de los programas para la atención de la pobreza.

Es importante reconocer que en la evaluación a los programas no debe

dejar de considerarse que a su vez las evaluaciones deben ser evaluadas.

Algunos trabajos donde se pone especial atención a los problemas tanto teóricos

como metodológicos presentes en instituciones y evaluadores, son: el de José


225

Mejía Lira, Evert Vedung, Ernesto Cohén y Rolando Franco, así como Myriam

Cardozo (Cardozo Brum, 2006).

Cohén y Franco mencionan que en el análisis de la evaluación de un

programa, intervienen actores políticos, funcionarios públicos, burócratas,

científicos, que tienen una concepción diferente no solo de los objetivos del

programa, sino también de la sociedad y las razones que subyacen en la pobreza

(Cohén y Rolando). Todos los implicados tienen una responsabilidad: el político

exige al funcionario responsabilidad en el programa (Vedung, 1997), este es jefe

del burócrata que tiene su punto de vista y que se deja ver incluso en la entrega

de información no sólo a su jefe inmediato sino al investigador. La confrontación

de los investigadores con los tres anteriores actores (sobre posiciones en torno al

cómo (diseño, método recursos, etcétera) y el qué de la evaluación), influirá en la

misma.

Como dirá Mejía Lira las formas de respuesta burocrática han demostrado

ser enormemente limitadas, para los problemas actuales donde la complejidad y

las demandas sociales exigen encontrar nuevos derroteros (Mejía Lira, 2003).

La evaluación de un programa dice Myriam Cardozo, tiene como objetivo

demostrar la eficiencia del programa y su credibilidad política.

Un programa de atención a la pobreza se determina en los más altos

niveles de la esfera política y tiene como objetivo el demostrar a la sociedad que

ese problema forma parte de la agenda de gobierno, de esta forma, su evaluación

tiene el propósito de justificar la eficiencia y eficacia alcanzada.

En México por lo menos durante el primer lustro del siglo, para que haya

credibilidad política se encarga a instituciones de enseñanza superior tales tareas,

como lo realizaron El Colegio de México, la Universidad Iberoamericana.

Para la segunda parte de la década se estableció el Consejo Nacional de

Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como encarado de


226

medir de manera global la acción que realizan las dependencias del gobierno en

materia de desarrollo social, estableciendo como objetivos: a) Normar y coordinar

la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas,

programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas; y b) Establecer los

lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza,

garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad

(CONEVAL).


Myriam Cardozo menciona que en el 2002, los resultados de la evaluación

de los programas contra la pobreza, es digno de misionar que es mínima la

participación de los beneficiarios en la administración de esas políticas, lo cual

solo consistió en aportaciones en dinero o trabajo, por lo que su participación en

las decisiones fue insipiente (Cardozo Brum).

Es el Programa de Superación de la Pobreza Urbana (PSPU) al que nos

referiremos ahora, por lo que resulta conveniente apoyarse en la evaluación

realizada por investigadores del Colegio de México titulado "Evaluación Externa

del Programa Superación de la Pobreza Urbana".

Este documento, elaborado en el 2002. Tuvo como objetivos de evaluación

dar transparencia a la ejecución del programa y mostrar los grados de eficacia

alcanzados. Precisan que el objetivo del programa era la superación de la pobreza

urbana en zonas marginadas a partir de una visión integral.

Dicho programa estaba en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo

(PND 2001-2006), pues uno de sus objetivos era el fortalecer el tejido social de

modo tal que la población, individuos o grupos sociales, participara, activamente

para plantear y resolver sus demandas.

Otro más era que se abrirían espacios para que la sociedad contribuyera a

la solución de los problemas presentes (Esquivel Hernández, 2002). La


227

experiencia en otros países señalaba que la participación de los ciudadanos

permitió un mayor compromiso y eficiencia de los funcionarios públicos (Frost-

Kumpf, 1998).

Más sin embargo, en el caso del PSUP, aparentemente se permitía la

participación de los ciudadanos, pero lo que realmente operó fue la

discrecionalidad, necesaria, según se explica, pues si bien puede conducirá

errores, también les permiten una ejecución más cuidadosa de sus tareas

(Harmon M, y Mayer T., 1999).

En este programa se puso énfasis en crear o apoyar Centros de Desarrollo

Comunitario y Familiar, siendo los beneficiarios los encargados del sostenimiento

y operación de los mismos, con el fin de hacerlos eficientes.

Tales planteamientos contemplados en el PND 2001-2006, son los mismos

que aconseja el Banco Mundial para el combate a la pobreza extrema. Ejemplo de

este es que Sedesol habla de capital unificador, fomentando la unión de los

núcleos primarios de la sociedad: la familia, los grupos étnicos, etcétera; el capital

social se relaciono con el impulso a la relación de una comunidad con otras, y por

último, capital social de enlace, como integración de los grupos excluidos para el

acceso a bienes y servicios como acceso al crédito, la educación, la salud,

etcétera (Esquivel H. 2002).

Las acciones son definidas como las tareas que permitan la dignificación de

barrios, limpieza y pintura de bardas, reforestación, mantenimiento de escuelas,

Cursos de alfabetización, ejercicio de derechos, capacitación para el trabajo.

Los Centros de Desarrollo Comunitario Familiar serán habilitados para la

realización de actividades tendientes al desarrollo de los habitantes así como su

superación. Además se tendrá como objetivo la formulación y realización de

Proyectos con Organizaciones de la Sociedad Civil, con el fin de educar para el

tratamiento y prevención de la violencia intrafamiliar, las adicciones, y todas

aquellas actividades nocivas en el desarrollo humano y familiar (Esquivel, 2002).


228

La meta es que los esfuerzos individuales se funden en uno sólo, y así

buscar de manera colectiva el fortalecimiento del llamado capital social; unirse

para conseguir el acceso a bienes y servicios. Metas que por la misma actividad

gubernamental son en gran medida frustrados.

Para seleccionar la población objeto del programa, Sedesol, midió 19

indicadores los cuales definieron un índice de Bienestar Social (IBS). De los

cuales fueron agrupados de las siguiente categorías: Infraestructura: Tenencia de

la tierra, Agua potable, Drenaje, Energía eléctrica y alumbrado, Pavimentación;

Servicios Públicos: Transporte, Recolección de basura; Condiciones sociales:

Educación, Salud, Vivienda; Acceso a servicios públicos: Instalaciones deportivas,

Cultura, Oficinas Públicas, Áreas verdes, Centros comerciales, Gas estacionario,

Tv y Cable; Seguridad: Seguridad Pública.

De esta forma se clasificaron las ciudades según su puntuación: aquellas

ciudades con población entre los 0 a 50 puntos, se les caracterizaba en pobreza

extrema. De 51 a 100 puntos, se consideraba en la pobreza. En el nivel medio

aquellas entre los 101 a 150 puntos; y por último en el más alto, la puntuación fue

de 151 a 190118.

Tanto la pobreza como la pobreza extrema se midieron, no a nivel de

familias ni de individuos, sino a nivel de comunidades, por lo que, al observan el

todo, se perviven mejor las condiciones objetivas en las que se encuentra la

calidad de la salud y la educación, el acceso a los servicios públicos y el

entretenimiento.

Además de medir a las comunidades con esos indicadores se debía incluir

a nivel de familias y de individuos, datos como el empleo, el ingreso, la

alimentación, la salud y la educación, mas sin embargo esto no se realizo.

Una vez que se contó con las ciudades y su IBS, se seleccionaron aquellas

donde se aplicaría el PSPU, resultando 12


229

Tabla 6. Implementación del Programa para la Superación de la Pobreza

Urbana 2002 por Ciudad.

CIUDAD

IMPORTE TOTAL

MILES DE PESOS

IMPORTE TOTAL

(%)

PROYECTOS AUTORIZADOS

TOTALES

PROYECTOS AUTORIZADOS

(%)

AGUASCALIENTES 9,669.52 4.95 45 3.43

CANCÚN 14,537.12 7.45 107 8.16

COATZACOALCOS 10,848.90 5.56 53 4.04

PUERTO VALLARTA 3,411.87 1.75 23 1.75

TLAQUEPAQUE 19,591.72 10.04 307 23.4

TONALA 5,971.43 3.06 64 4.88

ZAPOPAN 24,166.23 12.38 254 19.36

TIJUANA 21,562.27 11.05 61 4.65

CIUDAD JUÁREZ 42,385.69 21.72 184 14.02

TLALNEPANTLA 16,347.84 8.38 69 5.26

MORELIA 18,702.70 9.58 133 10.14

SLP 7,984.50 4.09 12 0.91

IMPORTE TOTAL MILES DE PESOS 195,179.79 100 1,312.00 100

Fuente: Gerardo Esquivel Evaluación Externa del Programa para la Superación de

la Pobreza Urbana, Colegio de México. 2002.

De los datos analizados, se observa que Ciudad Juárez recibió recursos por

más de 42 millones de pesos (21.72%), con un total de 184 proyectos autorizados,

esto es que en promedio cada proyecto costo 230 mil pesos, mientras que en

comparación las ciudades del Estado de Jalisco, Tlaquepaque, Tonalá, Zapopan y


230

Puerto Vallarta, recibieron casi 53 millones (27.23%), con 648 proyectos, por lo

que cada proyecto costo en promedio 82 mil pesos.

La capital de Michoacán, Morelia tuvo el 9.58% ($18,702,700.00) del total

con 133 proyectos, mientras que Tlalnepantla, en el Estado de México, manejo el

8.38 %, ($ 16,347,840.00) con solo 69 proyectos.

El resto de las ciudades tuvieron recursos cada vez menores.

Es importante señalar que las ciudades que recibieron más aportaciones

estaban casi todas en manos de presidentes municipales azules. Así en Jalisco el

gobernador, es también miembro del PAN, en Ciudad. Juárez, si bien el

mandatario estatal es priísta, la cabecera del municipio más importante de

Chihuahua, está en manos de ese mismo partido, Tlalnepantla el mismo caso.

La selección de esas ciudades no fue un error, sino mas bien la utilización

del programa con fines electorales ya que en la intención del gobierno era de

otorgar recursos a aquellas poblaciones que de manera manifiestamente estaban

de acuerdo con el quehacer del gobierno, por lo que no es de extrañarse que se

destinara recursos generalmente a aquellas poblaciones en donde el partido en el

gobierno, cuenta con la mayoría de las simpatías. Asegurando de esta forma la

fidelidad para próximas contiendas electorales.

En el estudio del Colegio de México, se hace notar que dentro de las

ciudades escogidas, (localidades de más de 100 000 habitantes; población mayor

de 16 años y familias con ingresos inferiores a 3.5 salarios mínimos), solo se

atendió al 16% de los habitantes en estas condiciones.

Señalando que además la selección de las ciudades se hizo con base en

criterios distintos a los que garantizaban la maximización del impacto del programa

(Esquivel, 2002).

Lo que para Guy Peters, implica escoger a aquellas ciudades que serán

favorecidas con los recursos, entre los grupos fieles e importante, de esta forma,


231

el partido está actuando como un club para sus partidarios y abandonando por lo

tanto así a todos los grupos rivales y ajenos a este.

De esta forma, ciudades que no favorecían al partido Blanquiazul,

difícilmente tuvieron recursos con la misma liberalidad con que otorgaban a las

escogidas, y, este es el caso del DF., donde la pobreza urbana también es

innegable.

Por lo queda claro que de haberse guiado por criterios de optimización se

hubiera atendido aquellas ciudades con zonas con el mayor número de población

en pobreza extrema.

Resulta ridículo que las ciudades seleccionadas tuvieran niveles de

desarrollo medio alto. Un ejemplo de todo lo anterior, según la propia evaluación,

al señalar que si se trataba de escoger una ciudad turística donde hay más

pobreza, era preferible Acapulco a Cancún.

John M. Bryson y Barbara C. Crosby, marcaron que cuando los gobiernos

toman decisiones de esa índole difícilmente lo hacen al azar, pues la aplicación de

programas y recursos, obedece a aspectos y principios de dominación encarnados

en (o racionalizados por) la desigual distribución de reglas generativas, recursos y

relaciones de transformación (Bryson M. y Crosby C.).

El relativo fracaso del gobierno para el tratamiento de la pobreza, es una

consecuencia, por lo tanto, de la desviación de las prescripciones y de las reglas

establecidas ya que las organizaciones que incorporan elementos socialmente

legitimados y racionalizados en sus estructuras formales, maximizan su legitimidad

y aumentan sus recursos y capacidades de supervisión (Meyer W. y Rowan,

2001).

Eso no era el caso de los objetivos y metas del Programa para la

Superación de la Pobreza Urbana (PSPU), ya que la focalización fue incorrecta y

mostró una selección sesgada en tal grado que es obvio que hubo ineficiencia.


232

Debido al claro objetivo clientelar con el que el programa se aplicó, no fue

una muestra del gobierno de Fox, de su pretensión de la modernización de la

política, pues este tipo de orientaciones son contrarios a la concepción de la

política moderna acerca de la universalidad de la distribución de beneficios

económicos, sociales y políticos. Tales beneficios dependen claramente, en los

sistemas de parentela, de las afiliaciones políticas apropiadas (Guy Peters).

El Programa es formalmente un programa del tipo focalizado, que tuvo

aciertos pero también errores; pero para alcanzar plenamente su objetivo era

necesario que se aplicara en las poblaciones que prioritariamente estaban más

necesitadas de recursos y apoyos.

La evaluación no solo se limitó a revisar los datos oficiales que les

proporcionó Sedesol, además se hizo el levantamiento de una encuesta entre

aquellos que conocían el programa, de entre, los que resultaron beneficiados y los

que pertenecían al área de influencia (Esquivel H. 2002).

Es necesario mencionar que los investigadores contaron con un estimado

de los beneficiarios pero no con los nombres y direcciones de los mismos. Esta

información no fue aportada por los funcionarios responsables.

Situación que implicaría graves omisiones pues no habría certeza de que

los beneficiarios existieran, o que aquellos que reciben apoyos sin necesidad de

ellos, aprovecharan haciéndose de recursos que otros necesitaban.

Mas sin embargo se recogieron datos relevantes, los cuales desprenden

que los beneficiarios estaban por arriba de las líneas de pobreza extrema de

Sedesol. Lo que señalaba que el gobierno, al tomar ese tipo de decisiones de

manera unilateral se estaba alejando indudablemente de la aplicación correcta de

políticas públicas. Por lo que no fue congruente entre lo que decía y hacía en su

pretensión de atender con eficiencia a la pobreza extrema.


233

De esta forma queda claro que, la pobreza como producto del sistema, es

tratada con programas que no logran ayudar a aquellos que tienen más

necesidades; aunque oficialmente, se sostenga lo contrario. Derechos y

obligaciones siguen siendo incluso en la globalización, como antes.

Algunos datos recogidos en las encuestas referidas, son: el 95% declaró

tener electrificación; 94% servicio de alumbrado público; con agua el 91% y el 81%

tenía drenaje. Se comparó estos resultados con el promedio censal del país y se

encontró que cuentan con servicio de agua el 96%; tienen electrificación y drenaje

el 92 y 65% de las viviendas (Esquivel, H. 2002).

Además el 48% indico que tenía ingresos mensuales de más de $ 2,500

pesos, monto que sobre pasa la línea de pobreza sugerida por Sedeso, en

conclusión la población urbana en condiciones de pobreza urbana, que era

atendida por el programa, gozaba de un nivel educativo superior a la media

nacional, contaba con mejores oportunidades laborales, reconocido en una baja

tasa de desocupación y contaba con un nivel de ingreso mayor a 1.8 salarios

mínimos (Esquivel, H. 2002).

Resulta necesario precisar que si se atendió a población que se encontraba

en condiciones de pobreza extrema, pero no toda la que fue atendida se

encontraba en esa situación, debido a que no resulto la focalización de Sedesol,

ya que del 100 por ciento 77%, eran propietarios de su casa, mientras que el 13%,

rentaba la vivienda en donde vivía.

El 70% la casa contaba con 3 habitaciones y en el 80% se compartía la

vivienda con más de 4 personas con lo que se concluye que un número importante

de beneficiados si vive en condiciones de hacinamiento, pero un segmento

importante de ellos vive en condiciones relativamente cómodas (Esquivel, H.

2002).

De esta manera se plantea que la focalización se manejó con criterios

políticos. Como ejemplo podemos mencionar el caso de San Luis Potosí, ya que


234

esta ciudad originalmente no estaba incluida y que posteriormente fue incorporada

al programa sin ninguna justificación (y que resulta ser la ciudad en donde los

programas, en promedio fueron los más costosos ya que en promedio se

ejercieron recursos por 665 mil peros por programa.

Los programas de combate a la pobreza son utilizados como instrumentos

del juego político, el alto nivel de discrecionalidad en la toma de decisiones explica

que se aplicara el programa en esa población donde pesaron más

consideraciones convenientes a los intereses del gobernante que al de las

poblaciones. En las políticas públicas no puede haber discrecionalidad ya que si

las hay entonces, en realidad, se trata de políticas gubernamentales. Por lo que

fue patente, en el programa, la discrecionalidad de los servidores públicos en la

toma de decisiones.

Esta forma de interpretar la política y el contexto en el que se desarrolla,

lleva incluso a la falta de respeto y apego de las normas establecidas.

Dentro del tema de la administración del programa, la evaluación también

encontró las siguientes ineficiencias:

• No se hizo un registro de los proyectos.

• Hubo proyectos que sobrepasaron los presupuestos permitidos, es

ilustrativo sin lugar a dudas el caso de San Luis Potosí. En donde el 75% de

los proyectos que se realizaron rebasaron los límites de acuerdo a la ley

(Cardozo, 2002).

Estos límites eran: para la Dignificación de Barrio hasta 150 mil pesos

más la población aporta un 10% adicional, con lo que llegaba a 165 mil

pesos. Mientras que para proyectos de Educación y Capacitación el límite

era de 500 mil pesos, y para la construcción o mantenimiento de Centros

Comunitarios y Familiares se plantearon como límite para su instalación

300 mil peros y para equipamiento 150 mil pesos.

• Se canalizaron recursos etiquetados para realizar un tipo de obra, los

cuales se destinaron para otro fin distinto al aprobado.


235

• Se dieron apoyos a la población que rebasaba los rangos de población

en extrema pobreza.

• Se observó también que se canalizaron recursos a las comunidades

más organizadas y con mayor nivel de participación (Esquivel, H., 2002).

Como quedó con todo lo anterior tanto en los cuadros, como en las

reflexiones elaboradas, la evaluación encontró duplicidad y traslape de programas,

y, en el caso particular del programa de Superación de la Pobreza Urbana, la

población que atendió, además de los recursos de este programa, también recibió

los aportados por el Fondo de Coinversión Social; ambos programas están

destinados a grupos de población en pobreza extrema o en situación de

vulnerabilidad; fomentan la corresponsabilidad de los participantes y buscan

propiciar el desarrollo comunitario fomentando actividades de educación y

capacitación (Esquivel, H. 2002).

Los problemas de traslapes y duplicidad, así como la utilización de

recursos, para otros fines, impide a los investigadores y a los funcionarios

interesados realizar evaluaciones precisas y determinar los alcances y limitaciones

de los programas. Si la población recibe apoyos a sus demandas por medio de

distintos fondos, dificulta saber cuáles recursos son los que tienen mejores efectos

y en cuales habrá que modificar los planteamientos y la ejecución.

Las duplicidades en funciones y objetivos en los programas tanto de

combate a la pobreza, como en los de otros ámbitos, es una condición siempre

presente en la administración pública en cualquier parte del mundo; la lucha de la

burocracia por ganar o mantener espacios (aun cuando haya otras oficinas dentro

de la propia estructura que los cubren), fue recurrente, en los programas de

combate a la pobreza en el periodo.

Además de los problemas ya mencionados también habrá que agregar que

hubo errores en la ejecución. Esto tuvo que ver con la intervención de personas

provenientes de la sociedad civil y del mismo grupo de funcionarios (Esquivel, H.

2002).


236

Los grupos de la sociedad civil que intervinieron tenían su legitimación

debido a su identidad con el grupo en el poder, esto provoca que se sesge las

fuentes de información, lo que se hace a favor de los interesados (Guy Peters).

Además cuando trabajan administradores y usuarios los errores administrativos

son siempre factibles (Harmon M. y Mayer).

Esta es de esperarse cuando los administradores y los interesados en

recibir beneficios buscan, cada uno, fidelidad y la garantía de los apoyos. Lo que

definitivamente tendrá como resultado ineficiencias, errores, desaciertos. Así como

las distintas visiones de los programas, influyen también en la operacionalidad de

los mismos.

Además hay que considerar que en los grupos de interés, y que se supone

que poseen conocimientos y condición de expertos. Mas sin embargo, si poseen

eso, entonces queda claro que por favorecer a sus representados o por

representarse a sí mismos, tienden a caer, al igual que los funcionarios, en sólo

buscar legitimación política; y si se cometen errores, solo los tratarán de ocultar.

En el PSPU se involucran los tres niveles de gobierno, sobre esto la

evaluación encontró que las reglas no son lo suficientemente claras para la

operación de los programas. Y son los presidentes municipales los que aplicaron

de acuerdo a sus necesidades políticas las acciones. Lo que también repercutió

en la heterogeneidad de instrumentación, por lo que los resultados fueron muy

diversos. (Esquivel, H. 2002)

En general otro resultado deseado seguramente por los administradores y

los legisladores es el de atender los reclamos de ciertos sectores de la población,

con el objetivo de obtener legitimidad (Guy Peters,). Los evaluadores señalaron

que en particular, se ha encontrado que los programas basados en esquemas de

demanda pueden generar situaciones de búsqueda de rentas y que fomentan el

clientelismo. (Esquivel, H. 2002)


237

De esta manera podemos considerar que todos los programa de gobierno y

con mayor razón los destinados a la Superación de la Pobreza, con lleva un alto

contenido político. El quehacer, el cómo hacer y el quién y el cómo se toman las

decisiones son variables relevantes siempre presentes en los grupos humanos

que influyen positiva o negativamente en las decisiones y en la marcha de los

programas.

La diversidad de los trabajos indicó también que no había, escriben los

evaluadores, homogeneidad. Por lo mismo en unas ciudades hubo pavimentación

de calles, en otras se construyeron centros de desarrollo, o en algunas otras los

recursos se dedicaron a equipar escuelas o bien a pintar bardas o dar cursos de

nutrición (Esquivel H., 2002). Esto señala que es acertada la opinión de que no se

definieron con claridad los aspectos de la pobreza que se pretendían atacar.

No se ajustaron los funcionarios a la obligación ética burocrática que señala

que la responsabilidad de los administradores públicos incluye la planeación, la

organización, la dirección y la coordinación. Durante más de 40 años, las faltas a

este principio han sido amplia y hábilmente catalogadas por los autores

especializados en la administración (Barzelay, 1998).

Los errores y omisiones de la administración tienen como explicación el que

a diferencia de una empresa privada el administrador público maneja recursos

públicos, que no le pertenecen además de que no tiene que rendir dividendos

económicos, sino que su papel es producir ganancias pero de carácter político,

esto es, que sea nuevamente elegido por el voto ciudadano, aunque en algunos

casos eso no le importa, pues si ve el puesto como una oportunidad única para

enriquecerse, lo hace no importando los desastres que ocasione con su paso por

la administración.

En el caso de nuestro país los funcionarios no rinden cuentas con

transparencia, mienten con facilidad, pero eso no es importante para seguir

aspirando a nuevamente ser elegidos por sus electores u obtener un cargo que les

asigne el gobernante electo.


238

De esta forma el político o administrador ya sea que le preocupe o no la

ratificación, no le interesa rendir cuentas claras ante el cliente o los ciudadanos.

Se limita, cuando es necesario, a mentir sobre supuestos logros y recursos

utilizados.

John M. Bryson y Barbara C. Crosby, señalo que las personas tienen poder

en la medida en que, consciente o inconscientemente, refuerzan las barreras que

impiden que salgan a la luz pública los conflictos sobre políticas (Bryson y Crosby

1998). Fue el caso del programa en comento que se manejo con opacidad.

Aunado a los defectos ya señalados, tenemos que los recursos etiquetados

del ramo 20 que son los que les corresponden, se utilizaron fondos del ramo 33,

que tuvo como consecuencia que las obras y proyectos destinados a este

programa pueden no coincidir con los tipos de obras contempladas por el ramo 33.

Como ejemplo de lo anterior podemos decir que es el caso del equipamiento de

escuelas ya que esto no está contemplado en el Programa de Superación de la

Pobreza Urbana, y sin embargo tal actividad se llevó a cabo. La idea era, en

opinión de los operadores políticos con tales procedimientos llenar huecos

existentes (Esquivel H. 2002).

Se pudiera pensar que los programas deben tener márgenes de acción que

posibiliten su adaptación en la aplicación, pero el hecho era que no se tenían

objetivos claros que se pretenden atacar, impide incluso la jerarquización de los

mismos. Utilizar recursos de un ramo que no corresponden, indica el manejo

discrecional de los mismos y por lo tanto fallas en la planeación. Además si se

trata de superar la pobreza, es claro que los problemas más importantes tienen

que ver con el desempleo, los niveles de ingreso, la estabilidad en el empleo, que

nunca fueron previstos como objetivos en los programas de combate a la pobreza

en el sexenio.

En toda sociedad capitalista, explican el origen de los males sociales,

básicamente aunque no exclusivamente, en las relaciones sociales de producción

y distribución de la riqueza. Por eso el Programa de Superación de la Pobreza


239

Urbana, y por extensión todos los que se inscriben en ese objetivo, van dirigidos a

resolver los efectos y no a las causas como tendría que ser.

De esta manera El informe de los evaluadores, que hemos seguido, es

completo, no sólo recabaron y procesaron la opinión de los beneficiados, sino que

también recogieron las opiniones de los funcionarios de Sedesol, sobre el

funcionamiento de este programa. De las respuestas que dieron, se observa

optimismo, sin que dejaran de reconocer los funcionarios algunas fallas.

Dentro de este levantamiento el director adjunto del programa, lo consideró

como innovador mencionado de manera implícita en el Plan Nacional de

Desarrollo. Y para sostener en que consiste la innovación, explicó que se centró

en la corresponsabilidad es decir, la organización entre gobierno y sociedad; con

el fin de propiciar una reconfiguración de la comunidad, así como la creación de

mecanismos democráticos, además de la generación de una identidad colectiva.

(Esquivel H., 2002)

Esta afirmación no es totalmente real ya que la participación de la

comunidad y de los individuos, en la definición de las demandas, dejó mucho que

desear. Además el funcionario olvidó que tales propuestas fueron impulsadas

también por el gobierno de Carlos Salinas, por lo que la supuesta innovación en

realidad no existe.

Por ello Cardozo señala atinadamente que están en juego diversos

intereses, como funcionarios velan por sus empleos e ingresos, lo que los puede

llevar a negarse a la evaluación, a evadir o justificar que se alcanzaron los

objetivos y las metas, (Cardozo Brum, 2003). Incluso no es difícil que incurran en

el maquillaje de las cifras.

La declaración del funcionario debe tomarse con las reservas del caso,

pues si se sostiene que se buscaba la participación de las comunidades, en la

práctica, como ya se ha visto, no se alienta ya que en el caso del programa, hubo

poca y deficiente difusión de los proyectos, con la consecuencia de una poca


240

participación de los beneficiarios, y un bajo reconocimiento social del trabajo de

Sedesol (Esquivel H. 2002).

La simulación y la participación reducida de la población objetivo es

recurrente como lo describe Myriam Cardozo, al señalar que en la evaluación

sistemática, y en rendición de cuentas, la participación de los ciudadanos y de las

organizaciones de la sociedad civil, no es importante en los modelos burocráticos

o de mercado. (Cardozo Brum, 2003)

Así en México, sólo con Salinas hubo una participación social reducida, en

la toma de decisiones, pero en general, la evaluación y la participación social

resultan útiles solo en el discurso (Cardozo Brum, 2003). De esa forma el

Presidente consideró que con discursos y programas limitados y con avances

poco significativos, era suficiente para aliviar la pobreza.

Según la evaluación la reducida participación de la población en el PSUP,

fue un resultado del contexto político. En términos de los resultados de las

encuestas ya que a la pregunta si colaboró en tal programa, solo el 26 %

respondió que colaboro en la determinación de necesidades.

Al revisar los resultados con respecto al conocimiento de los encuestados

sobre quien propuso y/o promovió el proyecto que se realizó en su comunidad, no

sabe contestó el 23%; fue el municipio, respondió el 22.4; el líder de la colonia

18.5 y Sedesol dijo el 8.9%. Con un escaso reconocimiento a los Comités de

Padres de Familia, sólo el 0.2, opinó que estos habían intervenido. (Esquivel H.,

2002).

Ahora bien en referencia a la propuesta oficial de fortalecer, con los

programas de combate a la pobreza los lazos comunitarios, los evaluadores

consideraron que Sedesol no los propició pues sólo se consiguió la aportación

económica que realizaron en algunos casos los beneficiarios.


241

En este sentido la creciente escasez de recursos, los necesitados tienen

que hacer aportes de tipo económico así como participar con materiales y con su

fuerza de trabajo para paliar las necesidades. De esta forma el objetivo de la

Sedesol de apoyo y consolidación de lazos comunitarios fue escasamente

logrado.

Por esta razón en buena parte de los proyectos, los Comités de Vecinos no

fueron escuchados y al realizaron los proyectos con autoritarismo es claro que no

se prestó atención a la opinión de los beneficiados, pues las decisiones corrían a

cargo de las autoridades. Hay dominación y no puede esperarse en una

organización del Estado que actúe en forma distinta pues, como ya se menciono,

los servidores públicos utilizan a las poblaciones como objeto para sus fines.

(Harmon y Mayer, 1999).

Por eso no fue extraño que en algunas ciudades se incumplieron las reglas

de operación, ya que no se establecieron los Comités de Evaluación de Proyectos

correspondientes.

De difícil realización son los dos requisitos, consultar a los comités de

vecinos y establecer comités de evaluación, ya que la mayor parte de gobernantes

teme la participación de los gobernados en la toma decisiones y en la supervisión

en la utilización de los recursos, ya que al hacerlo, escaparían de su control los

procesos administrativos y la población podría tomar decisiones sobre definiciones

políticas y la utilización de los recursos.

Harmon y Mayer, señala al respecto, que los ciudadanos se encuentran en

posiciones subordinadas e impotentes para corregir la pretendida validez con que

los funcionarios legitiman sus decisiones de corte autoritario evidentemente

(Harmon y Mayer, 1999).

Para los gobernantes, los ciudadanos no deben participar más que dentro

de los límites que él fije y que permita a los administradores públicos mantener el

control de los programas (que paradójicamente deben ser en beneficio de los


242

demandantes). Debe evitarse la política que podría ir al fondo de los problemas y

cuestionar incluso la toma de decisiones del Estado, así como el papel del

gobierno y la administración en un mundo globalizado que es cada vez más

excluyente.

Sin embargo es frecuente que la administración pública alegue que actúa

en nombre del pueblo (en nombre de la sociedad) y cuyas acciones tienen

consecuencias para los individuos y los grupos sociales (Harmon y Mayer, 1999).

Los ciudadanos tienen pocas posibilidades para influir en la marcha de sus

países en cuanto a las grandes cuestiones nacionales y con respecto a la política

económica, y más aún en la globalización. Su capacidad en la elección de

gobernantes es indirectamente proporcional a la importancia de éstos; es decir,

entre más alto es el cargo y mayores las responsabilidades para dirigir la

administración pública, menores son las oportunidades para escoger a un

representante que en ese contexto mundial, vaya en contra de la política

económica dominante, como sostiene Lindblom.

Aun en el caso de que se elija a un presidente o primer ministro de

oposición al aparato que ocupa el poder, estos deberán seguir (con matices quizá

que no se apartan de las líneas generales) la misma ruta trazada por sus

antecesores.

Pero a medida que los cargos son menos importantes, la capacidad de los

ciudadanos de influir en la política y en la administración, aumenta relativamente.

De este modo incluso en nivel municipal, departamental o cualquiera que sea el

menor nivel de responsabilidad del gobernante, según los países, el electorado

podrá exigir y conseguir que sean atendidas parte o la totalidad de sus demandas.

Los gobernantes de cualquier nivel, si quieren proseguir en el escenario

público, buscarán tener una imagen favorable en la opinión pública, aunque hayan

caído en la corrupción o actos ilícitos, por lo que se acercaran a los denominados


243

medios de comunicación, con el fin de que estos convertir a un flagrante violador

de derecho, en un gobernante ejemplar.

Regresando al programa en comento, se señala que en cuanto a las metas

y obras realizadas, los encuestados respondieron en un 40% que la calidad de las

obras era regular o mala, 40% de los encuestados dijeron que el proyecto les

había beneficiado poco o nada (Esquivel H., 2002). Lo que demuestra que la

ciudadanía tiene claridad de sus necesidades, y que son distintas a las concebidas

por los dirigentes del país y funcionarios de Sedesol.

Por lo que es evidente que desde la oficina burocrática se deciden sobre

proyectos que poco impactan en la superación de la pobreza. Carlos Sirvent

apunta al respecto que en la mayoría de las decisiones en materia de políticas

públicas, quienes las toman ignoran lo que desea la mayoría, y tampoco esperan a

que el público se tome su tiempo para informarse acerca de ellas (Sirvent, 1999).

Por eso los resultados arrojaron que los beneficiarios en un 33% hubieran

preferido un centro de salud y un 28% mayor vigilancia en la colonia, pues era

más importante para ellos.

En la misma línea son ilustrativos los siguientes datos: 49% opinó que el

problema es atacar la contaminación, en tanto que el desempleo debía atacarse

según el 45%. También priorizaron los entrevistados que la salud y la inseguridad

debían atenderse. (Esquivel, H. 2002).

En torno al grado de eficacia es relevante el dato que en ninguna de las

ciudades se encontraron todos los proyectos terminados.


244

Tabla 7. Avance de los proyectos del programa.

Ciudades Porcentaje de avance

Aguascalientes y Zapopan 90.00

Tonalá 71.90

Tlaquepaque 65.70

Morelia 60.00

Tlalnepantla 54.40

Puerto Vallarta 42.90

Ciudad Juárez 40.00

Cancún 33.30

San Luis Potosí 20.00

Tijuana y Coatzacoalcos 7.70

Fuente: Esquivel, H. 2002.

El no haber terminado durante el periodo los proyectos, es un claro indicio

de ineficiencia. Por lo que existen problemas de planeación.

La eficacia se relaciona con eficiencia; mientras que la primera mide el

impacto social de los proyectos realizados, la segunda el grado en que son

aprovechados los recursos públicos sin que haya desperdicio o desvío de

recursos, pero que además se cumplan las metas en los plazos fijados, los datos

que se desprenden de la evaluación sirven para ver que la administración de los

proyectos de este programa a manos de Sedesol, muestran ineficiencias e

ineficacias.



245

En los documentos donde se evalúa el desempeño del programa, se

menciona que el impacto del programa es significativo en los tres objetivos: lograr

mejores condiciones de salud, educación y alimentación, de aquellos que se

encuentran en la pobreza extrema, ya sea en el campo o en la ciudad,

principalmente niños, adolescentes, jóvenes y mujeres. Además se establece (en

los correspondientes al primer lustro del siglo) que en algunos aspectos ahí la

necesidad de ampliar las variables a estudiar pues en ciertos rubros, los

resultados no son de todo concluyentes y dan lugar a ambigüedades. Aun que en

menor medida también hay impactos negativos que pudieran atribuirse al

Programa.

Esto no contradice el señalamiento hecho con anterioridad del papel que el

aparato del Estado tiene, se reconozca o no, de administrar la pobreza, sin

embargo no se puede negar los avances en la alimentación, la salud y la

educación, dentro de una política social postrevolucionario que perdura hasta la

fecha, los fines perseguidos en el combate a la pobreza son amortiguar algunos

de sus efectos más perniciosos e incluso actualmente, como se señala en las

evaluaciones, la disminución de la desigualdad, vulnerabilidad y violencia contra

las mujeres.

Básicamente el Programa destina recursos para atender la alimentación, la

salud y la educación. De esta forma en términos del presupuesto de egresos de la

federación para el 2010 fue de $ 63,873,280,645 del cual el 36.21% se canalizó a

apoyos educativos ($23,134,366,400); para apoyos en alimentación 53.65%

($34,273,855,100), en tanto que el gasto operativo fue de $555,405,396 (8.69%)

(Presupuesto de Egresos 2010 y Cuenta Publica 2010).

Pero datos de la revisión de la cuenta pública del ejercicio 2010 de la

Cámara de Diputados indican que para este año, hubo un ejercicio menor del

presupuesto aprobado para el programa de esta forma en su componente

educativo se reasignaron recurso a sueldos y salarios, lo que ocasiono que no se

gastaran en estos apoyos la cantidad de $1,999,286,900 de peros, lo que


246

representa el 8.64 % por lo que solo se ejercieron $21,135,079,500 del

presupuesto programado. En el caso del componente de alimentación no se

ejerció la cantidad de $3,187,468,524 que representa el 9.3% del presupuesto

programado, por lo que solo se ejerció la cantidad de $31,083,409,200 (cuenta

publica 2010). La ineficiencia salta a la vista, pues la pobreza requiere que todos

los recursos, de por si escasos, se ocupen; es un lujo no gastar todo lo aprobado o

gastarlo en otra cosa.

El presupuesto que se otorga al programa Oportunidades se distribuye

entre la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Educación Pública y la

Secretaria de Salud, la primera se encarga de la entrega, a las titulares, el apoyo

monetario para la alimentación, la segunda entrega las becas escolares y la

tercera otorga el suplemento alimenticio. Por lo que las tres operan el Programa,

siguiendo las reglas establecidas por la Coordinación Nacional, que es un órgano

desconcentrado de la SEDESOL, integrada por los titulares de las anteriores y por

el Director de Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y que da seguimiento

al programa.

Además se cuenta con el Consejo para la Coordinación, que se integra por

los representantes de las tres entidades operativas y la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público (SHCP). Y este también se apoya en un Consejo Técnico que

repite las representaciones de las instituciones de la Coordinación.

A nivel estatal se tienen los Comités Técnicos Estatales que coordina si es

necesario, la participación de las instituciones gubernamentales tanto de nivel

federal como estatal y municipal, en los tres componentes, así como los

organismos e instituciones del sector social y privado y de miembros de la

comunidad académica que sean convenientes (Manual de Operación del

Programa, 2005).

El patrón de beneficiaros aumento entre los años 2002 a 2004, en un

54.4%, llegando para 2006 a ser de 5 millones de familias y para 2010 se tiene un

padrón de 5 millones 800 mil familiar. (Informe de gobierno, 2010).


247

Además las localidades incorporadas aumentaron desde el 2000 en un

85.91%, y los municipios en un 13.34%. Para 2009, el número de familias

incorporadas era de 5,209,300 como ya se dijo pera 2010 se alcanzó la cifra de

5,800,000, así como 2,455 municipios y 98,966 localidades, (Anexo estadístico del

cuarto informe de gobierno, 2010).

Las evaluaciones arrojaron resultados que permite reconocer que hay

avances, pero también se encontraron limitaciones en la aplicación de

Oportunidades.

En el tema de la alimentación en zonas rurales, el impacto del suplemento

que se da a los niños no es claro el impacto en el estado de varios nutrimentos, en

el crecimiento; en áreas urbanas no se ha logrado reproducir el impacto del

programa en el crecimiento que se ha tenido en las zonas rurales. En cuanto a la

anemia en una sub-muestra no representativa ha disminuido, pero en una

magnitud menor a la ideal. En el caso del impacto sobre los suplementos muestra

que, de los beneficiarios que informaron no haberlo consumido en las dos

semanas previas, el 50% no lo recibió, aun que no queda claro si esto fue debido

a que ellos se negaron a que les fuera entregado; o porque hubo desabasto, lo

cual es posible debido a ineficiencias de planeación de la administración. También

cabe mencionar que la mayoría de los familiares no proporcionan el suplemento a

los niños como se indica. (Neufeld L. y otros, 2005)

Otro dato relevante, obtenido de otra evaluación se afirmar que el estado

nutricional de los niños en el medio urbano, de 6 a 36 meses dentro del programa,

además del mejoramiento en la concentración de hemoglobina, en comparación

con niños no incorporados, avanzaron en la tasa de adquisición del lenguaje

(Neufeld L. y otros, 2005).

En zonas rurales en 1997, los niños que estaban entre 0 a 2 años de edad

recibieron suplemento alimenticio y revisiones médicas, para 2003, se encontró

que hubo impactos positivos en habilidades motoras en 8 pruebas, comparando la

población beneficiada con el grupo testigo, pues los niños mejoraron en un 15%, y


248

la niñas en un 10%. Además los datos indican que los niños ingresan a la escuela

a una edad menor y avanzan para completar un grado más de escolaridad

(Behrman y Todd, 2005).

Mas sin embargo en otra evaluación realizada sobre desarrollo cognoscitivo

de niños y niñas en el medio rural, a diferencia del urbano, resulto que no hay

impactos en niños de 3 a 6 años y de 2, en el desarrollo cognoscitivo, aunque el

tamaño de la muestra fue reducido lo que limita este planteamiento. Aunque

también se descubrió que en las niñas, el comportamiento social se elevó (Gertler

y Fernald, 2005).

En lo que respecta al proceso administrativo, las evaluaciones reportan, en

el caso de la entrega de suplementos alimenticios para los niños, algunas

ineficiencias que vale la pena resaltar, ejemplo de esto es que en 2004 del total de

niños de 2 años amparados por el Programa, menos del 80% a nivel nacional

reciben tal beneficio, y hay 15 estados por debajo de esa cifra, mientras que en

algunas entidades como Jalisco, la cantidad es menor al 60%. Paradójicamente

del total de niños de 2 a 4 años, las cifras son del 100% e incluso a nivel nacional

llegó, en 2003 al 114.6%. Tanto así que en 2004, el promedio de sobres,

entregadas a niños de esas mismas edades fue de 10.2, y a nivel de entidades era

entre 9 y 11.6 lo que se desprende de la evaluación del cumplimiento de metas,

costos unitarios y apego del Programa a las Reglas de Operación, 2004 y en

donde se menciona, que no queda claro si el sistema de registro no opera

adecuadamente o hay un exceso de sobres en el proceso de distribución que

obligan a los servicios de salud a entregar el excedente (Meneses-González y

otros, 2005).

Con lo anterior se observa claramente que en 2004 no todos los niños de 2

años reciben el suplemento al que tienen derecho; pero de 2 a 4 años, los

suplementos son más que el número de niños. Lo que en cualquier caso, implica

ineficiencias. No hay información si se debe a un error de planeación o de


249

operación, e incluso puede ser debido a otra causa que no es considerada por la

administración.

La evaluación realizada por Agustín Escobar Latapí y Mercedes González

de la Rocha, sostienen que el apoyo en dinero que reciben las familias en el medio

rural en parte han servido para liberar gastos que antes se hacían para la

alimentación (Escobar y González-De la Rocha, 2005).

En el caso de las mujeres en lactancia, aproximadamente una cuarta parte

de ellas consumió el suplemento, y de ellas solo el 60% lo prepararon según las

recomendaciones del programa (Neufeld L, y otros 2005). Esto indica que de cada

diez mujeres que están criando, cuatro no toman en cuenta las indicaciones de los

funcionarios del programa lo hacen, lo que implica que o bien no se ha encontrado

la forma idónea para que se comprendan bien los procesos para preparar el

suplemento, o hay razones de tipo cultural o de otro tipo, que no permiten elevar

ese porcentaje en este rubro: desde luego que éste es un reto de la administración

al que hay que encontrar soluciones viables.

En el tema de salud, las evaluaciones externas del programa señalan

también que hay impactos positivos en aquellos que están dentro del programa en

comparación con grupos de control.

Como se apunta en la evaluación que realizaron Juan Pablo Gutiérrez,

Sergio Bautista, Paul Gertler, Mauricio Hernández, Stefano M. Bertozzi, utilizaron

cuatro encuestas la primera realizada el año de 1997 de características

socioeconómicas de los hogares, otra en hogares de zonas rurales en 2003, así

como dos más, pero en hogares urbanos en 2002 y 2003 (Gutiérrez JP y otros,

2005).

Se anota, en dicho estudio, que en el medio rural y con motivo del

Programa se incremento en 2.7 más las consultas al año en promedio en el sector

de salud, y si se suman las consultas preventivas y curativas el aumento llega a

representar el 35% de incremento. Aunque no queda claro si se trata sólo de


250

familias amparadas por el programa, y cuando estas son hospitalaria (Gutiérrez JP

y otros, 2005).

Mas sin embargo Gutiérrez, Bautista y Bertozzi, consideran que es posible

que por efecto de la aplicación del programa se haya reducido los días de

enfermedad así como, que éstas sean de menor gravedad lo que implica menos

tiempo de incapacidad para las labores cotidianas.

De esta forma se señala que con relación al estado de salud autoreportado,

se encontró una reducción en los días de enfermedad para niños de 0 a 5 años e

individuos de 16 a 49 años en los dos grupos de localidades en que opero el

programa en 1998 y 2000. En el caso de las localidades del 2000, esta reducción

también se observo entre individuos de 6 a 15 años. En las localidades de 1998, la

reducción de días enfermedad se tradujo en una disminución días de incapacidad

para individuos de 6 a 49 años, lo que evidentemente resulta en un efecto

potencial sobre la capacidad del hogar para generar mayores recursos a través de

la actividad laboral. (Gutiérrez JP y otros, 2005).

En lo que respecta a las zonas urbanas, también se han incrementado las

consultas curativas y preventivas, por lo que esto repercute en la mejora de la

salud. Por lo que es posible esperar una menor asistencia al sector privado de

salud, de Niños y adolescentes de 6 a 15 años, ya que fueron los que

mayormente acudieron a consultas curativas en clínicas y hospitales del sector

público. En tanto que adultos de 50 y mas años, que son parte del programa,

redujeron sus asistencia al sector privado de salud. Mas sin embargo los

evaluadores mencionan que aunque no son significativos, estos resultados

marcan la tendencia en todos los grupos de edad (Gutiérrez JP y otros, 2005).

En resumen en datos duros se anota que según reportes de las familias, de

dio uno punto treinta cinco menos de hospitalizaciones, al compararlo con las no

incorporadas. Además en los casos de hospitalización se dio una reducción en los

días en enfermedades graves, dando como resultado que una familia urbana tiene

2.5 menos riesgos de estar durante el año hospitalizada, en lo referente a los


251

egresos, por estas razones, el ahorro familiar es del orden de 42 pesos al año

(Gutiérrez JP y otros, 2005).

De esta manera se destaca que las familias y los individuos cumplen con el

compromiso contraído en el programa, al acudir a las consultas preventivas lo que

trae dos consecuencias, por un lado su salud no desmejora sino al contrario, y por

otro, los niños y jóvenes tienen mayores posibilidades de aprender al mejor su

condición sanitaria, en el caso de los adultos, como ya se menciono, un estado de

salud mejor implica reducir los días que dejarían de trabajar por enfermedad, por

lo que su productividad se incrementa, y con esto su ingreso familiar.

La evaluación también considero que las conductas sobre la salud de los

beneficiados (tanto en el medio rural como en el urbano) no tienden a cambiar en

el corto plazo esperando de esta forma más repercusiones positivas, es por ello

que en opinión de los evaluadores las tendencias observadas sugieren que el

impacto del programa es el adecuado (Gutiérrez JP y otros, 2005).

Lo que se confirma con los resultados de evaluación en el 2010 ya que a

este respecto reflejan que la cantidad de familias que se cumplen con su

obligación de asistir a las consultas establecidas en el programa es bastantes

altos, lo que por supuesto garantiza de alguna manera tener menos días de

incapacidad al año. (Coneval, 2011) Informe de Evaluación Específica de

Desempeño 2010-2011.

Grafico: 10. Porcentaje de familias beneficiarias que están en control en los

servicios de salud. 2003-2010.

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253

De esta forma se considera, que las políticas gubernamentales

implementadas desde el sector salud son auto limitadas, ya que su marco de

acción parte únicamente de la provisión de servicios, por lo que debemos

considerar no debe promocionarse el uso de servicios, que no han tenido un

efecto significativo. Para que estos servicios tengan un efecto positivo sobre la

salud recomiendan contar con una estrategia alternativa, que genere incentivos

para que la población acuda a los servicios y los utilice de forma regular con el fin

de prevenir la aparición o complicación de enfermedades. (Gutiérrez JP y otros,

2005).

Ahora revisaremos el tercer componente del Programa Oportunidades que

es el que se refiere a la educación.

Las evaluación sobre el componente de educación, entre las conclusiones

obtenidas destaca la imposibilidad de anticipar cual ha sido el impacto; de hecho

que quizá no haya ninguno en un parte de los participantes puesto que habrá

familias que sólo estén interesadas en aprovechar los beneficios que tiene el

programa en el tema de salud; incluso es posible que algunos hogares decidan

sólo enviar a un hijo a la escuela con el fin de que cumpla con el porcentaje

requerido para recibir el subsidio, que es el 85% de asistencias (Todd y otros,

2005).

Sin embargo se detectan impactos significativos en los logros educativos en

niños de 8 a 18 años de edad, los cuales son todavía mayores entre los 12 y 14

años, pues hay un aumento en la escolaridad de 0.12 a 0.20 adicional (entre 1.7%

y 3.8% grados alcanzados).

Estos resultados son relevantes, ya que tanto los niños como las niñas que

se encuentran entre los 6 y 18 años. En lo que se refiere a genero los logros son

casi iguales entre las edades de 12 y 14 años, mas sin embargo, es más

significativo en los niños de 12 a 18 años (Todd y otros, 2005).


254

Los investigadores si bien señalan que los resultados en los niños son

ligeramente mayores que en las niñas hasta el momento de la evaluación el

Programa muestra logro similar entre ambos géneros.

Por lo que supone pensar que los subsidios ligeramente mayores que se

otorgan a las niñas a partir de secundaria no representan grandes diferencias en

los logro, (Todd y otros, 2005) lo que permitiría pensar en desarrollar una nueva

estrategia que resulte más atractiva a los beneficiarios del programa.

Efectivamente como lo anotan Todd y su grupo, identificar las causas de

porque incluso los niños a pesar de tener becas menores a las niñas, (cabe

aclarar que ha nivel primaria estos son iguales tanto a niñas como a niños, pero en

secundaria desde el primer año y hasta el nivel superior, las mujeres reciben más

que los barones), más sin embrago, las mujeres avanzan un poco más en la

acumulación de grados escolares alcanzados.

Por otro lado, en el medio rural, los resultados de aprovechamiento escolar

son ligeramente menores en los niños que en las niñas en comparación con los

del medio urbano.

Otra evaluación revisa el impacto a mediano plazo del Programa

Oportunidades sobre la educación y el trabajo de jóvenes del medio rural en la

franja de edad de 9 a 15 años en 1997, teniendo como resultado en cuestión de

acumulación de grados ya que los niños que tenían entre 9 y 12 años ganan un

grado más de escolaridad que aquellos que no estaban en el Programa. Lo mismo

pasa en los niños que en las niñas (Parker y otros, 2005).

Estos cambios en relación de género y en el tema de la educación de las

hijas se evalúa, dando como resultado el cambio de opinión de los padres de

familia, ya que ahora consideran que sus hijas deben estudiar para que puedan

enfrentarse a la realidad de la vida actual. (Maldonado y otros, 2006).


255

Es necesario mencionar que ahora ocasionado por el programa, las familias

están dispuestas a invertir sus propios recursos en educación para sus hijos

(Escobar-Latapí, 2004). El efecto demostración, es posible que también impacte

en el problema de la deserción pues ésta ha bajado en tanto que ha aumentado la

cantidad de tiempo dedicado al estudio, de esta forma el Programa disminuye

significativamente el índice de deserción en niños de 15 a 18 años de edad, en

alrededor de 8.5 puntos porcentuales (una disminución de 23.7%) mas sin

embargo en el caso de las niñas, se observó una disminución que no es

estadísticamente relevante (Todd PE y otros, 2005).

En términos de aprovechamiento académico se encontró que se percibe un

efecto positivo en lectura, matemáticas y lenguaje escrito en la franja de jóvenes

de entre 15 y 21 años en 2003; detectando avances en los niños que tenían 10

años en 1997 y 16 en 2003, estos alcanzaron aumentar en 7.0% sus calificaciones

globales en matemáticas, 8.1% en lectura y 10.4% en escritura, lo que se puede

confirmar con el incremento observado en la acumulación de grados. En el caso

de las niñas solo resulta significativo en aquellas que tenían 12 años en 1997, ya

que ellas aumentaron un 7.6% en escritura (Todd PE y otros, 2005).

Mas sin embargo en el corto plazo, los resultados fueron insignificantes ya

que en la evaluación se comenta que en año y medio de que los niños y jóvenes

están en Oportunidades, los resultados de aprovechamiento, muestran resultados

generalmente no significativos, sin importar la edad o los grados de escolaridad

acumulados.

Por otro lado, las evaluaciones, también señalan los impactos negativos en

cuanto al aprovechamiento, lo que se observa en las habilidades matemáticas y

de escritura, algunos grupos de edad presentan de manera inesperada logros

negativos que además son significativos para el programa en cuanto a sus

resultados en el aprovechamiento de los niños. En opinión de los evaluadores son

imprevistos dado el pequeño pero significativo incremento en grados de

escolaridad total asociado con el programa. (Parker y otros, 2005).


256

En relación con el tiempo que los niños y jóvenes en el medio rural ocupan

para trabajar, los resultados que Parker, Behrman, y Todd, encuentran dan lugar a

inconsistencias ya que tal vez se reduzca el tiempo de los niños que trabajan

porque lo pasan en la escuela y por lo tanto ya de jóvenes si abandonan la

escuela cuentan con mayor escolaridad, pero esto no trae como consecuencia que

tengan mayores probabilidades de trabajar en mejores condiciones, pues son

menores sus oportunidades encontrar ocupación:

De esta forma en el caso de los niños, las estimaciones comparadas

considerando el mediano plazo, esto es 5.5 años de exposición al programa,

implicaron una reducción en la probabilidad de trabajar para aquellos que tenían

de entre 10 a 14 años en 1997 (16 y 20 en 2003) de alrededor de 35% y 29%,

respectivamente. Mas sin embargo, se encuentran reducciones más pequeñas, de

alrededor del 4%, en grupos de niños de 9 a 15 años en 1997 (15 a 21 en 2003)

con base a resultados de la exposición diferencial. Además se encontraron efectos

generales negativos y significativos en la probabilidad de participación de los niños

en el trabajo agrícola (Parker y otros, 2005).

De esta formo y a manera de ejemplo de lo anterior, podemos decir que, en

una comunidad de pescadores, ellos señalan que el trabajo escasea y ante esa

situación, sin importar si reciben apoyos de Oportunidades, los jefes buscan

alternativas como es el enviar a los jóvenes a trabajar como jornaleros en otros

lugares (Escobar-Latapí y González-De la Rocha, 2005).

Por lo que se puede afirmar que una mejor preparación en todos los niveles

educativos no asegura que todos tengan asegurado un empleo formal y con una

remuneración acorde con su desarrollo educativo. Por lo que estos resultaron

fueron inesperados para los evaluadores.

El Programa Oportunidades en su componente educativo, ha tenido

influencia en otros aspectos de la vida de los jóvenes beneficiados, como es el

matrimonio, la migración y el de conocimiento de medidas de prevención en su

vida sexual.


257

De esta forma tenemos que a nivel individual, tanto los jóvenes como las

jovencitas muestran una tendencia a permanecer en el hogar familiar más tiempo

en comparación con los jóvenes de control. Pero esto se presenta principalmente

en los varones de 9 a 15 años de edad en 1997 (15 a 21 en 2003) ya que tienen

una probabilidad de algo así como 6% menor de emigrar del hogar, mientras que

en las mujeres esta probabilidad son negativas pero escasamente significativas

(Parker y otros, 2005).

Por otro lado, en lo referente a la decisión de contraer matrimonio, la

evaluación argumenta que los varones que se encuentran en Oportunidades,

tienden a casarse más tarde, situación que del lado femenino no ocurre (Parker y

otros, 2005).

Esa sabido que las familias en la pobreza cuentan con recursos extras

como es el envío de remesas (Escobar-Latapí y González-De la Rocha, 2005). Por

algo la segunda fuente de divisas de nuestro país es el apoyo monetario en

dólares que mandan los emigrantes del país del norte principalmente.

En materia de los logros específicamente en el combate a la pobreza, son

reconocidos por las evaluaciones coordinados por el Instituto Nacional de Salud.

Pero además estas evaluaciones también han expresado las limitaciones que

tiene y las contrariedades que surgen, así como y a raíz del análisis de los datos,

los efectos negativos que se han dado de la propia implementación del programa.

Por otro lado, en materia administrativa del programa y en cuanto a la

capacitación de los vocales, otra de las evaluaciones se realizaron entrevistas a

44 de ellas, teniendo como resultado el 63.6% de las entrevistadas mencionó que

no recibió ninguna capacitación para su labor, en contra de un 36.4% si lo recibió,

de estas, el 68.7% sostuvo que los temas se relacionados con sus funciones

dentro del programa, mientras que el 18.8%, se acordó de aspectos como el

llenado de formatos y el 12% simplemente no recordó de que se trato la reunión.

Cabe mencionar que esta capacitación no es obligatoria, aunque resulta


258

evidentemente importante la orientación y darles la información relevante para su

labor (Meneses-González y otros, 2005).

De la evaluación del cumplimiento de metas, los costos unitarios y el apego

del Programa a las Reglas de Operación, en donde se señala que ha habido

errores en los procesos de recertificación y densificación, así como bajas debido a

errores de inclusión en el lapso de 2000 y 2004, aunque también se menciona que

se ha mejorado la cobertura, entendiendo que se han corregido las omisiones

existentes (Meneses-González y otros, 2005). Se podría pensar que la falta de

capacitación de las vocales, permite la existencia de errores, por eso la

recomendación que realizan los evaluadores es precisamente definir más

claramente sus funciones y capacitar más intensamente a las vocales de control.

Continuando con el tema de la evaluación de la operatividad del programa

queda claro que los errores de inclusión y de omisión, ya sean provocados por que

las vocales no están preparadas para la elaboración del padrón o porque algunas

familias fingen una situación precaria y que los vecinos a juicio de Agustín Escobar

Latapí y Mercedes González de la Rocha, no llegan a denunciar porque o bien son

influyentes o son líderes de la comunidad y, por los problemas que les pueden

acarrear.

Mas sin embargo la solución no es fácil, pues aunque podemos señalar

como responsables de la exclusión de ciertos hogares "ricos" en la propia

comunidad. Lo cierto es que este tipo de problema es persistente desde el inicio

del programa. (Escobar-Latapí y González-De la Rocha, 2005).

En el tema de las reglas de operación hay casos que no se respetan, como

en la elaboración del padrón, como lo testimoniaron de manera ejemplificativa,

Rosa María Rubalcava y Sandra Murillo, al señalar que a un anciano terrateniente

en buena situación económica, le ofrecieron incorporarlo al padrón, lo que él

declinó: Mejor dénselo a los de verdad necesitados (Rubalcava, y Murillo, 2006).


259

Además se encuentran problemas como la corruptibilidad de las vocales de

control, Así como no tienen claramente definido su papel por lo que no se apegan

a las reglas de operación establecidas, así como obligan a las titulares a realizar

tareas no contempladas institucionalmente, amenazando a los beneficiarios con la

no llegada de la beca escolar, exigiendo el cumplimiento de las órdenes que

dictan. Llegando a criticar Incluso a las volcarles por su carácter (Espinosa, 2006).

Más sin embargo, no hay mucha información sobre cómo se da el proceso

de administración a nivel de aquellos funcionarios, en todos los niveles que son

responsables de la planeación, ejecución, supervisión y evaluación oficial de

Oportunidades. Por lo que respecta a los trabajadores que tienen funciones de

apoyo y asistencia a las familias beneficiadas, cabe recordar la falta de

información y preparación para llevar a cabo las tareas que les competen en el

programa.

Por otro lado, en el tema de la falta de preparación en el caso de las

enfermeras y las personas que son designadas como enlaces hay información de

su trato con las familias beneficiadas. Ejemplo de lo anterior es lo que narran los

investigadores Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha, quienes

fueron testigos de cómo una enfermera al ver a una titular poner una queja en el

buzón de la Secretaría de Salud, del cual se habló anteriormente, lo abrió molesta,

leyó la nota que justamente criticaba su labor, para enseguida regañar

severamente a todas las titulares que en ese momento se encontraban en el lugar.

Algunas enfermeras y enlaces municipales consideran sinceramente que las

beneficiarías reciben una dádiva del gobierno, que su obligación es obedecer y

portarse bien, y que una queja es evidencia manifiesta de ingratitud. (Escobar-

Latapí, 2004)

Independientemente de las críticas expresadas en este documento, es

importante reconocer los avances en los 10 años de gobiernos azules en el

combate a la pobreza, pero si se observan con detenimiento las cifras, son

mínimos los alcances para la magnitud del problema. La mejor prueba de lo

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261

El desempleo, como se ha dicho, es el problema más importante para la

población que vive en los niveles de pobreza extrema. Si se buscara, como se

señal en los programas de gobierno, incrementar el empleo permanente y elevar

el ingreso, necesariamente tendrá que pasar por un cambio en la tendencia

ocupacional y salarial que priva en México, donde cada vez son menos los que

reciben remuneraciones por arriba del promedio para alcanzar, sin dificultad,

satisfactores de vida en cantidad y calidad adecuada.

Por tales razones, resulta evidente que los programas que se aplican son

del tipo asistencialistas, paternalistas, y deshumanizantes. Ya que ninguno

contiene una propuesta que plantee un desarrollo integral, incluyente,

autosustentable y respetuoso de la naturaleza.

Ninguno de ellos establece la redistribución de la riqueza, la reducción de la

creciente desigualdad y la creación de empleos permanentes (con relaciones

laborales que castiguen la violación a las garantías de los trabajadores), y con

salarios que permitan la satisfacción de las necesidades objetivas y subjetivas de

un nivel de vida digno. Habría que agregar, como ya se explico, los beneficiarios

son concebidos como súbditos y no como ciudadanos, y que al recibir los apoyos

monetarios del programa, permitiendo que el Estado mercantilice la pobreza.

Además podemos afirmar que los programas son de carácter

asistencialistas ya que, al utilizando recursos públicos, se proporcionan apoyos

que buscan solamente aliviar las carencias más notorias de la población en

términos de salud, educación y alimentación además de servicios como drenaje,

agua potable, espacios deportivos, etcétera, sin que exista una visión integral en

su integración, que permita a los beneficiarios puedan superar su situación de

pobreza.

Es claro que este tipo de programas no garantizan la creación de trabajos

permanentes con salarios que posibiliten un nivel de vida digno, ya que

evidentemente eso depende de una política económica que fomente la creación

de estos empleos. Por lo que resulta evidente que la solución sería generar


262

programas de desarrollo económico, que permitan a la población que se

encuentran en la pobreza y pobreza extrema, desarrollar sus habilidades

suficientes para dejar de depender de la ayuda gubernamental.

Aun que no se reconozca de manera oficial, ya se señalo que la política

social del gobierno es paternalista ya que a los beneficiarios se les trata como

menores de edad, ya que se les niega la posibilidad de intervenir activamente en

la administración del programa, ya que como ya se escribió su participación en

tales tareas es prácticamente marginal.

Por otro lado, existen buzones de quejas, para que los beneficiarios puedan

externar sus inconformidades, más sin embargo no se cuenta, de manera

institucional, de un órgano regulador donde estén representados los beneficiados,

y junto con funcionarios y evaluadores, sean analizadas estas quejas o

comentarios con el fin de resolver las inconformidades en la implementación del

programa, esto es importante ya se ha reportado en las evaluaciones que los

beneficiarios señalan la existencia de autoritarismo entre los representantes del

gobierno a todos los niveles, con los consecuentes maltratos y regaños.

Es también claro la centralización que existe en el manejo de los programas

de combate a la pobreza ya que se mantienen jerarquizados los procesos de

apoyo, de manera vertical y autoritaria lo que no permite la participación de los

beneficiarios como sujetos activos de las políticas, sino como objetos de los

beneficiados y por lo tanto sin importancia para los procesos.

Myriam Cardozo señala que como solución para evitar estos problemas la

creación de un organismo de carácter autónomo que tenga como función la

realización y coordinación de los trabajos en la materia de política social (Cardozo

Brum, 2006). En este organismo deberán participar los beneficiarios junto con los

administradores de los programas, así como los evaluadores, con el fin de tener

en un mesa a todos los involucrados en estos y sea mejor la toma de decisiones

trascendentes como la definición de objetivos, planeación de las actividades,


263

supervisión de la ejecución, control de los gastos, etcétera, de los proyectos y su

realización.

Es importante que este organismo sea totalmente autónomo de la

administración pública, con el fin de también limitar el problema del clientelismo en

el ejercicio de los recursos, como ya se narro en el cuerpo de esta investigación,

los gobiernos siempre se ven tentados a utilizar estos recursos beneficiar ya sea a

las poblaciones a fines a esa administración o con el fin de obtener legitimidad.

Por otro lado la escases de recursos para la atención de la pobreza y

pobreza extrema, por lo que resulta prioritario que los pocos recursos con los que

se cuenta sean utilizados de la mejor manera posible, lo que explica la urgencia de

que sean los propios beneficiarios, los que participen de manera activa y

propositiva en la ejecución de los recursos y los programas (Guy Peters, 1999).

Para conseguir lo anterior es menester que se concientice a la población

beneficiada, para que no se reconozca como deudora de los gobiernos en turno

que les han otorgado los apoyos. Ya que de lo contrario se podría dar el

clientelismo político en los procesos electorales, tanto federales como estatales y

municipales.

Podemos decir que la administración necesita proseguir con dos

orientaciones que le permitan seguir manteniendo el control de la pobreza: Con el

primero se busca dar paliativos a aquellas poblaciones que ya sea real o

potencialmente exijan o puedan exigir recursos públicos que atenúen sus

condiciones; la segunda consiste en continuar con campañas publicitarias dirigidas

sobre todo a los pobres, para que en el imaginario social piensen que el gobierno

no sólo está preocupado con la pobreza, sino que realiza esfuerzos titánicos para

acabar con ella. De esta forma se mantiene el control social basados en la

esperanza de recibir o seguir recibiendo, apoyos que alivien sus carencias.

Debido a ello, para la estructura gubernamental, resulta verdadera mente

importante, mantener el control absoluto en la selección de los grupos que atiende


264

y que se encuentran en la pobreza, utilizando criterios políticos y sociales, pues se

destinan recursos a aquellas zonas y comunidades potencialmente conflictivas o

que ya han mostrado, por las condiciones de miseria en que se encuentran, su

inconformidad ante el gobernante.

La deshumanización de estos programas tiene como consecuencia que los

beneficiados sean considerados por los funcionarios como objetos (aunque en el

papel el programa insista en tomarlos como sujetos y se preocupe por aumentar

su capital social), a los que el gobierno les brinda paliativos que liberen la presión

social por soluciones radicales, por lo que no se busca que sean sujetos activos

que puedan modificar las causas de fondo que impiden su salida de la pobreza.

Esta idea de solo administración de la pobreza (aunque de manera oficial

no se diga) implica que las instituciones encargadas de dar atención a los

beneficiaros de los programas, (grupos sociales e individuos) además de des

radicalizar las demandas, favoreciendo el rompimiento o debilitamiento de los

lazos de solidaridad de las comunidades. Todo esto es con el fin de favorecer la

división y las rivalidades no sólo en el seno de las comunidades sino incluso en el

seno de las familias, la idea es exaltar el esfuerzo individual, por medio del

aumentar del capital social del sujeto, de esta forma, las instituciones fomentan el

egoísmo (motor de una sociedad neoliberal) se consolide en los seres humanos,

eliminando cualquier otra forma de convivencia que no corresponde a las

necesidades del sistema económico actual.

Es así que en la experiencia de los programas de combate a la pobreza

analizados, los beneficiarios no son no son considerados como ciudadanos, sino

como súbditos, ya que es irreal considerar que tengan una representación en

igualdad de condiciones con los operadores oficiales de los programas, mucho

menos en los más altos niveles de los gobiernos federal o local y en menor

medida municipal; por eso podemos considerar que los instrumentos de política

social son desarrollados de maneras autoritaria y por lo tanto verticalmente, en

donde la noción de ciudadano libre para ejercer sus derechos sólo existe en el


265

papel, a los súbditos les corresponde el papel de obedecer y mantener una actitud

de agradecimiento hacia aquellos que les otorgan algunos beneficios.

Lo anterior seria evitable si de manera real, la administración pública

funcionara como un facilitador de los programas gubernamentales poniéndose al

servicio de ellos y compartiendo a fondo responsabilidades, por lo que se hace

necesario un cambio de actitud, ya que es necesario que se ponga por delante fin

de acabar con la pobreza y no como un medio para legitimar, mantener o

profundizar el sistema.

La política realmente instrumentada a partir del gobierno del presidente

Vicente Fox, es muestra de la notoria desigualdad en el reparto de la riqueza que

hay, así como la existencia de un régimen de beneficios para un grupo específico

minoritario de la población. Como lo marca la auditoria superior de la federación, al

señalar que en nuestro país, a algunos de los más grandes consorcios

económicos se les regresan injustificadamente impuestos, mientras el grueso de

contribuyentes cautivos, devengan salarios cada vez más disminuidos e inmersos

en un régimen de explotación que violenta la legislación existente. De la injusticia

imperante el Estado es indudablemente participe y cómplice.


266

CONCLUSIONES.

En el desarrollo del presente trabajo, se ha expuesto un análisis del tema

de la pobreza identificándolo como un condicionamiento social y económico que

tiene dos dimensiones de bienestar, a saber: uno en el ámbito privado o individual

y el otro, en el ámbito social o de la colectividad. En este sentido cuando hablamos

de pobreza lo analizamos como la carencia o deficiencia en la satisfacción de las

necesidades básicas que permiten a los individuos llevar a cabo una vida plena en

relación a las condiciones mínimas necesarias de subsistencia y los estándares

sociales de acuerdo con cada entorno social.

En este orden de ideas, podemos entender que la pobreza tiene una

dimisión absoluta, en el espacio de las capacidades reales y los funcionamientos

efectivos que una persona tiene y puede llegar ha desarrollar y así determinar su

calidad de vida; pero también posee una dimensión relativa, en relación a las

mercancías, bienes, servicios y comodidades que de acuerdo con cada entorno

histórico y social, determinan la convivencia social.

Observamos que la pobreza también cuenta con dimensiones de carácter

económico y ético, los cuales conforman el alcance de factores que determinan la

presencia o no de ella misma.

Por lo que refiere al aspecto económico, lo podemos observar en factores

materiales como el ingreso, el acceso a servicios, el consumo, la posesión de

activos, etc. Teniendo como característica principal su posible cuantificación de

manera exacta por medio de valoraciones monetarias.

En el caso de su dimensión ética, podemos reconocerla con características

subjetivas como el respeto, la autoestima, la dignidad, el sentimiento de

vergüenza, que como se argumentó en este trabajo, sin duda también afectan y

determinan la condición de pobreza.

En este marco se llega a la conclusión de que la pobreza resulta tener


267

diversas dimensiones, mismas que permiten valorar este problema social desde la

autonomía y libertad que pueden real y efectivamente ejercer los individuos; es

decir, no como la dependencia que se tiene de los factores económicos como el

ingreso, sino como las oportunidades reales que tienen los individuos de llevar a

cabo los estados de realización que desean.

Luego entonces, lo importante en el combate a la pobreza no es solamente

aumentar el usufructo de factores económicos de las familias e individuos que se

encuentran en esta condición, sino facilitar oportunidades reales para que puedan

desarrollar y construir capacidades idóneas, que les permitan llevar a cabo un

mejor desarrollo económico.

Resulta relevante reconocer que el tema de la pobreza, al ser un fenómeno

social y económico de características singulares, debe ser estudiado de manera

integral, esto es, se deben considerar todas las dimensiones del tema. Al igual que

en el estudio de todas las ciencias sociales, sus fenómenos no son objetos de

estudio tan concretos que puedan medirse bajo patrones preestablecidos y

exactos, por lo que es importante elaborar convenciones que nos aproximen a la

realidad de cada uno de ellos.

En el presente trabajo se reconocieron todas los aspectos sobre el

fenómeno de la pobreza tanto en sus dimensiones económica y ética, así como en

las dimensiones absoluta y relativa; sin embargo, es importante aceptar que para

medir las dimensiones y magnitud de la pobreza es necesario realizar ciertas

suposiciones y limitaciones que invariablemente dejarán por supuestas o

ignoradas algunas dimensiones del problema. Ejemplo de esto, es el diseño

metodológico de líneas de pobreza que utiliza el gobierno federal; sin embargo, se

reconoce que dicho diseño, es una medición del todo objetiva sobre el problema

de la pobreza en México. No obstante sus limitaciones, como lo es la utilización

del ingreso como indicador de pobreza, su diseño y sustento metodológico es

transparente y preciso.

Por lo que hace al tema de la política social, el Estado de bienestar y el


268

Estado Social de Derecho, afirmamos que la política social es, desde una noción

descriptiva, un conjunto de instrumentos, decisiones, actividades

gubernamentales, propósitos, propuestas de acción y normas para resolver las

distintas problemáticas en torno al bienestar individual y colectivo; y por otra parte,

de manera objetiva la política social es una arena política de confrontación a

través de las estructuras y relaciones de poder en torno a la redistribución de

recursos. En consecuencia, dependiendo del grado o nivel de la confrontación y

de las acciones e instrumentos que una política social conlleve, podemos

determinar si una política social tiene el impacto de afectar las estructuras

establecidas de la sociedad o si sólo atenúa y resuelve los conflictos presentes.

Derivado de lo anterior, en el presente trabajo se hizo necesario realizar

una pequeña revisión de la situación económica del país desde la segunda mitad

del siglo pasado y hasta principio del actual, con el propósito de entender de mejor

manera la vinculación de esta dimensión de la pobreza, en su desarrollo y con su

solución.

El análisis permitió observar que en México podemos identificar dos fases

económicas claramente diferenciadas: La primera, proteccionista o también

llamada de sustitución de importaciones, que se desarrolló durante cinco

gobiernos sexenales que abarcaron de 1953 a 1982, en esta se observó que el

PIB por habitante creció a una tasa aproximada de 3.6% anual. Además podemos

subdividirla en otras dos fases: el llamado "Desarrollo estabilizador" o como

también se le conoció "el milagro mexicano" que llego hasta 1970, y que contó en

este periodo con elevadas tasas de crecimiento económico y redistribución del

ingreso, y la segunda fase que podemos conocer como el "Desarrollo compartido"

que corrió de 1970 a 1982, en donde se observa el agotamiento del modelo de

sustitución de importaciones así como la obtención de la llamada renta petrolera y

la deuda externa que la acompañó y que fue origen de las crisis financieras que se

dieron en los años siguientes.

En el segundo periodo se desarrolla la llamada etapa neoliberal, donde


269

México asumió los cambios en el contexto mundial como una exigencia de la

reforma del Estado, por lo que enfatizó la necesidad de ajustes estructurales y la

necesidad de la apertura comercial, con el fin de lograr condiciones

macroeconómicas estables y aumentar la eficiencia del sistema reduciendo la

intervención estatal al mínimo. En el periodo que abarca las administraciones de

Miguel de la Madrid a Felipe Calderón Hinojosa entre los años 1983-2012, el

producto por persona apenas creció a un promedio de 0.9% anual, lo que significó

la reducción de los indicadores macroeconómicos, caracterizado por etapas cortas

de crecimiento rápido, combinadas con fases de crisis profunda, devaluación del

peso y alta inflación, que provocaron el deterioro en las finanzas públicas, el

empleo y el salario.

En dicho periodo, la prioridad del gobierno fue lograr la estabilización y el

control de precios, mientras que el crecimiento y el gasto público fueron variables

de ajuste; otra característica del periodo es la privatización de empresas estatales

para reducir el déficit público y se revirtió el proteccionismo estatal.

Con el objetivo de aumentar la productividad y la competitividad de

empresas privadas orientadas a las exportaciones este modelo económico

favoreció el mercado, y de esta manera se redujo el impulso estatal directo y se

eliminaron barreras comerciales.

De esta forma, y después del retiro del estado a favor del mercado se

generaron nuevas imperfecciones y se profundizó la desigualdad socioeconómica

entre grupos sociales, regiones y géneros, es decir, hubo un efecto regresivo en la

distribución del ingreso. Los resultados en general de esta política económica

fueron: la desaceleración del desarrollo económico, el creciente desempleo, la

reducción de los salarios reales y la contracción del gasto de gobierno en las

áreas consideradas no prioritarias, es decir, en los sectores sociales.

Como consecuencia de lo anterior, los efectos sociales derivados de estos

cambios fueron, al menos, los siguientes:


270

• Baja del ingreso real, el empleo y la seguridad laboral con la consecuencia

del aumento de la pobreza y pobreza extrema;

• Disminución de capilaridad social ascendente que afecta concretamente a

la clase media;

• Aumento en la insatisfacción de los beneficiarios tradicionales en torno al

papel del Estado ya que se han reducido sus niveles de bienestar así como

el surgimiento de conflictos frente a los nuevos beneficiarios;

• Reducción de los niveles de calidad de vida al grado de no poder garantizar

la sobrevivencia física y superar la pobreza; así como en las relaciones

interpersonales e identidades sociales, y en la integración a la sociedad y a

vivir en armonía con la naturaleza;

• Incertidumbre y escepticismo respecto a la eficacia y eficiencia de la

administración pública para resolver problemas sociales;

• Descenso de la cohesión y la cooperación social por errores de inclusión y

exclusión de beneficiarios en programas focalizados;

• Incremento de los reclamos de descontento social sin cauce institucional;

• Fractura de la convivencia social en varios campos, a saber: violencia,

inseguridad, criminalidad, etc.,

• Peligros crecientes de gobernabilidad derivada del deterioro de la confianza

y el nivel de vida de los ciudadanos.

Concurrimos por tanto a falta de empleo, misma que aumenta velozmente

en periodos de recesión y presenta una recuperación débil en fases de mayor

crecimiento, lo que tiene como resultado un mercado laboral deprimido e

insuficiente para absorber la mano de obra que se incorpora cada año. Esto deriva

en el aumento de la desintegración social y el agravamiento de la pobreza, de aquí

lo ilógico que resultan las estrategias de política social que tienen como fin el

permitir que los individuos, por medio del desarrollo de sus capacidades obtengan

un empleo formal y digno.

La flexibilización laboral asociada a la apertura de los mercados y las

reformas ha deteriorado también las condiciones de protección social entre los


271

asalariados formales. Resulta evidente que en México no existe un mercado de

trabajo con pleno empleo sino que el modelo económico genera la exclusión de

una gran masa de personas en edad activa, que crece rápidamente, y que está

sujeta al desempleo, el subempleo, la informalidad, la precarización y la

incertidumbre.

Además, las brechas en el ingreso entre trabajadores calificados y no-

calificados se han ampliado con los avances tecnológicos en los procesos de

producción en la era de la información. Los retos de la nueva economía demandan

personal calificado y educado, mientras que la flexibilización margina a un amplio

ejército de trabajadores de mediana y baja calificación. Por ello la educación,

capacitación, investigación y desarrollo son factores crecientes de competitividad

de los países, más que las sustentadas en bajos salarios o desregulación

ambiental.

El empleo calificado y la mejoría del ingreso son parte de las herramientas

que constituyen la alternativa para superar la pobreza de manera estructural, sin

embargo están subordinados a un modelo que depende de varios factores. Por

ejemplo, el éxito o fracaso de las empresas privadas especialmente la pequeña y

mediana empresa nacionales, que al pagar una desproporcionada carga tributaria

y una desleal competencia, no sobreviven; lo que ocasiona secuelas en los

mercados laborales sectoriales y regionales, ya de por si deprimidos. En este

contexto, las acciones desde la política económica tienen impacto social vía la

inversión y el empleo, ya que con mejorías en la competitividad del país, no solo

en el carácter laboral, sino también hacendario, se puede revertir la situación

actual del empleo, favoreciendo el combate a la pobreza extrema.

En este sentido, debemos tener claro que la pobreza es un problema social

sobre el cual el gobierno debe participar elaborando y ejecutando planes y

programas, así como destinar recursos públicos con el fin de aliviar las

consecuencias del modelo económico.


272

El nivel de vida la población en pobreza y extrema pobreza registra

carencias no sólo en educación, salud, vivienda, servicios públicos, tiempo de

ocio; también refleja la insuficiencia de ingresos para la compra y preparación de

sus propios alimentos.

En el análisis de los programas puestos en marcha para aliviar esta

condición, se observa que favorecen la estructura existente, aunado a relaciones

de dominación, esto es, que los gobernantes pretenden solamente mantener y

preservar el sistema. De este modo, la mayoría de los gobernados no tiene

canales para incidir en la política económica y social (como lo son los programas

de combate a la pobreza), lo que acarrea ineficacias e ineficiencias en la

aplicación de los programas, pues los beneficiarios no intervienen en forma activa

en casi todas las fases de implementación.

Como se expuso anteriormente, el cambio estructural debe ser entendido

como la posibilidad de que los individuos puedan obtener trabajos que les

permitan satisfacer plenamente sus necesidades, en trabajos estables y dignos, tal

y como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Al analizar los programas destinados específicamente al empleo como por

ejemplo: El Programa de Empleo Temporal, dedicado a dar ocupación a los

habitantes del medio rural, el Programa para la Atención a Jornaleros Agrícolas,

que da apoyos para la vivienda, introducción del agua potable, salud, empleo y

capacitación productiva, observamos que no son una alternativa real para la

creación de empleos permanentes y con un nivel de remuneración, prestaciones,

etcétera, pertinente.

Dado que la oferta de la administración pública es solo de empleos

mayoritariamente temporales u orientados al autoempleo, se suma a las

condiciones que obligan a que miles de mexicanos de todas las edades, en etapa

productiva, y con diversos grados de calificación, vean su futuro fuera de nuestras

fronteras. Recordemos que uno de cada 5 hombres entre los 25 y los 34 años se

encuentra trabajando fuera del país, lo que incluso les lleva a algunos arriesgar su


273

vida con tal de alcanzar niveles de vida mejores. Por lo que queda claro que los

proyectos de la administración no logran arraigar a la población por los escasos

beneficios que brindan.

En el marco de las políticas públicas orientadas al combate a la pobreza,

los programas diseñados se describen focalizados, sin embargo, la participación

de la población es limitada por los funcionarios públicos encargados de esas

tareas; hemos visto como los beneficiados participan en la toma de decisiones

sólo en la medida que los programas y los administradores lo permiten, ya que hay

oposición a que tengan una participación con la que puedan tener el control de los

proyectos; ya que si así fuera, hemos aclarado es riesgoso para el sistema pues

permitiría que la población se diera cuenta, por una parte, que existe una

proporción de los recursos es desperdiciada en los procesos administrativos, y,

por otra, seria claro la utilización clientelar y partidista en la aplicación de dichos

programas. Aunado a que la intención en general, de manera implícita y no

manifiesta, de los funcionarios públicos es la de dividir a la comunidad y a las

familias.

A la luz de este diseño metodológico de administrar la pobreza, es como

debe verse el resultado de los límites estructurales para situar la eficacia de las

políticas públicas. Tales límites son reflejo de la extrema desigualdad que existe

hoy en nuestra sociedad (la cual tiene como origen las relaciones de dominación

política, económica, social, etcétera), y, por lo tanto, los programas

gubernamentales además de ser poco efectivos en los hechos, no tienen como fin

último eliminar las causas de la pobreza en nuestro país.

La circunstancia actual no es privativa del actual gobierno mexicano sino

que parte, como todas las políticas económicas tomadas por este país desde

1983, de la influencia de instituciones internacionales (BM y FMI entre otros)

garantes del neoliberalismo económico mundial.

En este contexto podemos afirmar que la política social diseñada para

disminuir los efectos de la pobreza, consiste en someter a la disciplina


274

institucional, los recursos, leyes y programas que utiliza, para aminorar los

impactos más visibles. De esta forma, el combate a la pobreza resulta ser más un

paliativo económico y político, es por ello, que los objetivos de las políticas no

reducen a nivel estructural el fenómeno social de la pobreza

En este orden de ideas es claro que no solo en el inicio del milenio sino

desde la puesta en marcha de las políticas neoliberales, el combate a la pobreza

es más asistencialista, dejando de lado programas que permitan, con apoyo

gubernamental, la creación o desarrollo de iniciativas que buscan fortalecer el

tejido social, más autogestivos, lo que permitiría que sean los propios afectados

los que desarrollen potencialidades de esfuerzos sociales conjuntos y así superar

su condición. Para subvertir tal enfoque es imprescindible que los administradores

de la pobreza amplíen su óptica, porque al día de hoy se restringe al apoyo

monetario y administrativo para atacar las desigualdades sociales y económicas.

No obstante el fracaso de éste método, todo indica que seguirá presente,

aunque a la fecha, podamos pensar que ya ha tocado fondo, pues hay en el país

para el 2010 (a falta de un dato mas actual en términos de CONEVAL) 57 millones

de pobres, cantidad que en lugar de disminuir, resulta ser mayor que la que había

en el año 2000 por 5 millones de pobres. Lo que demuestra la insuficiente

efectividad de las acciones de gobierno para contrarrestar los efectos de la

pobreza. Luego entonces es claro que el diseño de las políticas públicas de

combate a la pobreza en nuestro país, se relaciona de manera directa con

políticas restrictivas y estabilizadoras, donde se quiere dejar a la “mano invisible”

del mercado que equilibre y resuelva los problemas sociales, disminuyendo

gradualmente la acción del Estado respecto al impacto negativo de la desigualdad

que provoca el modelo económica actual.

Propuestas específicas

Asistimos al fracaso de los programas de combate a la pobreza instrumentados en

razón de políticas públicas que responden a un modelo económico neoliberal, lo

que incrementó en cinco millones el número de personas en condición de pobreza


275

del año 2000 al 2010, tal y como lo midió el CONEVAL.

Propuestas específicas para la atención de la problemática:

1) En el combate a la pobreza no es suficiente solo aumentar el usufructo de

factores económicos de las familias e individuos que se encuentran en esta

condición, sino facilitar oportunidades reales para que puedan desarrollar y

construir capacidades idóneas, que les permitan llevar a cabo un mejor

desarrollo económico.

2) Los programas de combate a la pobreza instrumentados del año 2000 a la

fecha han fracasado, ya que responden a un diseño de política pública que

más que resolver los elementos estructurales que le dan origen, resulta en

un instrumento de contención social, que mitiga las dispersiones del modelo

económico en marcha.

3) El sistema tributario responde a condiciones desiguales donde el que gana

más paga menos, agudizando la condición de pobreza de la población

mayoritaria del país.

Hacia un nuevo marco institucional de políticas públicas que contrarresten la pobreza

a) Generación de Empleo como Pilar de la equidad social.- los programas de

generación de empleo tendrán que articularse con la formación de talento

humano, para que dejemos de ser un país de obreros pobres a uno de

personas creativas y emprendedoras.

b) Nuevos Programas de Combate a la pobreza.- es urgente diseñar y

emprender políticas públicas que respondan de manera estructural al

combate a la pobreza; por lo que en su diseño se debe considerar: la

autogestión como detonador de ciudadanía, una participación democrática

en la solución de los problemas que los afectan, así como

corresponsabilidad en la administración de los recursos, para que se

garantice la transparencia y la rendición de cuentas.

c) Reforma Fiscal que grave más al que más gana, y con ello suministrar más


276

recursos a la educación y formación de talento humano.


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M O V I M I E N T O

C I U D A D A N O

Tarea Editorial

1ª Edición Marzo del 2013.

1ª Impresión Marzo del 2013.

DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.

La obra denominada “El Combate a la Pobreza en México: Una Aproximación al Análisis de los Instrumentos para su Atención 2000 – 2010”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y se terminó de imprimir en el municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, el día 6 de marzo del 2013.

Esta impresión consta de 200 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Publicidad Tridimensional, S.A. de C.V., en Calzada San Mateo No. 23, Colonia San Juan Bosco, Municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, C.P. 52946. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

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