eforma constitucional de transparencia y sus leyes...
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REFORMA CONSTITUCIONAL DE TRANSPARENCIA Y SUS LEYES
REGLAMENTARIAS
ABRIL DE 2015
OSCAR MAURICIO GUERRA FORD
RED DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN (RTA)
Presentación
El proceso de la reforma constitucional del 2014 en materia de
transparencia y acceso a la información ha sido inédito en este país, toda
vez que, desde el principio, tuvo el acompañamiento de académicos,
organizaciones de la sociedad civil y órganos garantes de transparencia,
los cuales coadyuvaron a consolidar el contenido del texto constitucional.
Esta reforma plantea la creación de un marco normativo nacional para la
defensa del derecho de acceso a la información y el cumplimiento de las
obligaciones de transparencia por parte de las instituciones públicas.
Para tal efecto, el Congreso expedirá leyes generales que reglamentarán el
ejercicio de los derechos de acceso a la información y de protección de
datos personales, así como de la administración de los archivos públicos.
Estas leyes generales establecerán altos estándares que deberán ser
replicados en las legislaciones federal y locales.
Antecedentes de la creación de la LFTAIPG
Mayo de 2001
Grupo Oaxaca (seminario de Derecho
a la Información y Reforma
Democrática)
Septiembre de 2001 Consulta Pública
Diciembre de 2001
Iniciativa de Ley Federal de Acceso a
la Información (iniciativa del grupo
Oaxaca) PRI, PRD, PT y
Convergencia.
24 y 30 de abril de 2002 Aprobación por la Cámara de
Diputados y Senadores.
Antecedentes
Antecedentes
Por su parte, cada entidad federativa publicó su respectiva ley de
transparencia; sin embargo, la falta de una normatividad guía para su
elaboración llevó a una heterogeneidad de contenido.
2002 (6) 2003 (8) 2004 (9) 2005 (6) 2006 (3) 2007 (1)
Jalisco Nuevo León México Sonora Oaxaca Tabasco
Sinaloa Durango Quintana Roo Baja California Sur Chiapas
Federal Colima Yucatán Campeche Hidalgo
Aguascalientes San Luis Potosí Veracruz Baja California
Michoacán Distrito Federal Nayarit Guerrero
Querétaro Guanajuato Zacatecas Chihuahua
Morelos Tlaxcala
Coahuila Puebla
Tamaulipas
PRIMERA GENERACIÓN DE LEYES
I. Toda la información es pública … la información podrá ser reservada sólo en los términos que marcan las leyes… deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
II. Protección de la vida privada y los datos personales
III. No acreditación de interés jurídico…. Derechos ARCO.
IV. Mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Obligación de preservar sus documentos en archivos y de publicar indicadores de gestión
VI. Publicar información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. Sanciones en caso de incumplimiento.
Se adicionó un párrafo y siete fracciones al artículo 6º: Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
Antecedentes
Esta situación dio paso a la reforma constitucional de 2007
Antecedentes
Escenario después de la reforma constitucional de 2007 (SEGUNDA
GENERACIÓN DE LEYES):
Plazos de respuesta de solicitudes dispares, que normalmente van desde los 5
días hábiles hasta los 20; si hay prevención y ampliación, los plazos se disparan de
los 10 hasta los 50 días hábiles.
Procedimientos para resolver inconformidades totalmente heterogéneos (seis
formas distintas); y plazos distintos con periodos de 7 a 55 días en condiciones
normales, con prevención y ampliación, de 14 a 105 días hábiles.
Solo el 64% de las leyes cumplen con la obligación de publicar indicadores de
gestión.
7 leyes no cumplen con la obligación de publicar los recursos públicos
otorgados a personas físicas y morales.
4 estados no cuentan con normatividad de archivos con jerarquía de Ley.
De los 33 órganos garantes, 20 cuentan con autonomía constitucional, 9 con
autonomía por ley y 4 son organismos descentralizados del Ejecutivo.
Diversidad en la duración del cargo de comisionados y distintos procedimientos
para nombrarlos (discrecionalidad de las autoridades).
Antecedentes
3 distintos procedimientos para sancionar incumplimientos: 1) de forma directa,
2) con vista a los órganos de control y 3) mixta (ambas formas).
La mayoría de los órganos no evalúa el cumplimiento de la ley de forma
sistemática y con criterios específicos.
La mayor parte de los órganos garantes no cuenta con programas integrales de
capacitación para servidores públicos.
Solo 11 entidades federativas cuentan con ley específica de protección de
datos personales, además de la Ley Federal de Protección de Datos Personales
en Posesión de Particulares.
El presupuesto asignado a los órganos garantes es muy dispar, mientras unos
órganos reciben entre 1.79 y 2.16 pesos por habitante, otros reciben más de 20
pesos.
Respecto a las solicitudes de información, en 2013 solo cinco entidades
concentraron el 63.5% del total de solicitudes; en cambio, 18 estados (la mitad)
apenas alcanzaron el 17.1% del total.
El porcentaje de solicitudes con recursos de revisión oscila entre el rango de
0.1% y 18.2% (en 2013).
Lo anterior propició la reforma constitucional de 2014 en la materia,
para fortalecer el derecho de acceso a la información y de los
organismos que garantizan su ejercicio.
FORTALECIMIENTO
Acceso a la Información
Órganos garantes de
transparencia
TERCERA GENERACIÓN
DE LEYES
Leyes de las entidades federativas
Reforma constitucional 2014
Derivado de la insistencia de la sociedad organizada, los organismos
garantes de la COMAIP, intelectuales, personajes políticos y la sociedad en
general, las principales fuerzas políticas en el Senado presentaron
iniciativas de reforma constitucional, que las comisiones unidas de Puntos
Constitucionales, de Estudios Legislativos Primera, de Gobernación y de
Anticorrupción y Participación Ciudadana de la Cámara de Senadores se
encargaron de integrar en un dictamen consensado por las tres posiciones.
PRI-PVEM PRD PAN
Dictamen o Minuta
Iniciativas para la Reforma constitucional
Contenido de la Minuta del Senado
Se otorga autonomía constitucional a todos los organismo garantes de
transparencia.
El organismo federal tendrá competencia sobre todos los sujetos obligados
de los tres poderes de la Unión, los órganos autónomos, partidos políticos,
fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o
sindicato que reciba y ejerza recursos públicos, con excepción de la SCJN.
Se especifican con claridad todos los sujetos obligados.
Se establece que los sujetos obligados deben documentar todo acto que
derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones.
Todos los organismos garantes del país se instituyen como organismos
especializados e imparciales, y contarán con personalidad jurídica y patrimonio
propios, así como plena autonomía técnica, de gestión, para proponer su
proyecto de presupuesto y determinar su organización interna.
El organismo federal conocerá de los recursos de inconformidad en contra de
las resoluciones de los organismos de las entidades federativas.
El organismo federal tendrá la facultad de atraer recursos de revisión, ya sea
de oficio o a petición de los organismos garantes de las entidades federativas.
Las resoluciones del organismo federal son vinculatorias, definitivas e
inatacables para los sujetos obligados.
Se otorga al organismo federal la facultad para interponer controversias
constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Los organismos de las
entidades federativas podrán interponer acciones de inconstitucionalidad.
El pleno del organismo federal se integrará con siete comisionados,
designados por el Senado, con una duración en el cargo de siete años.
El presidente de la República podrá objetar los nombramientos.
El comisionado presidente será designado por los propios comisionados.
Se establecerá un consejo consultivo con diez consejeros elegidos por la
Cámara de Senadores.
Se expedirán tres leyes generales en materia de transparencia,
protección de datos personales y archivos.
Contenido de la Minuta del Senado
Finalmente, en el periodo extraordinario de sesiones, realizado los días 21
al 23 de agosto, la Cámara de Diputados discutió la reforma y, finalmente,
el 22 de agosto de 2013 se remitió la Minuta de Proyecto de Decreto a la
Cámara de Senadores.
Proceso de deliberación en la Cámara de Diputados
El Senado remite la Minuta a la
Cámara de Diputados en
diciembre de 2012
Senado de la República Cámara de Diputados
Hubo en estos meses un proceso
deliberativo y algunos intentos
por restarle al contenido de la
reforma
Contenido del dictamen de la Cámara de Diputados
Diferencias respecto de la Minuta de la Cámara de Senadores:
Se agrega una fracción VIII, en lugar del apartado B, la cual modifica un poco
la redacción del senado, entre otras cosas, se elimina el concepto de
imparcialidad:
VIII. La Federación, contará con un organismo autónomo, especializado,
colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía
técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su
presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el
cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección
de datos personales en posesión de los sujetos obligados, en los términos que
establezca la ley.
Se agregan los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad,
eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.
Se incluye la facultad del Consejero Jurídico del Gobierno para interponer
recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los
términos que establezca la ley, solo en el caso que dichas resoluciones
puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.
Se señalan los requisitos que deberán cumplir los comisionados del organismo
garante federal, previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de la
Constitución.
Se elimina la posibilidad de controversias constitucionales entre el organismo
garante y el Ejecutivo Federal, y entre el organismo garante y el Banxico.
En el artículo 116, fracción VIII, no se contemplan los conceptos de
imparcialidad, especialidad y colegialidad de los organismos garantes de las
entidades federativas. Solo se menciona que deberán ajustarse a lo previsto
en la ley general.
Se abre la posibilidad para que los comisionados del IFAI en funciones en ese
momento puedan formar parte del nuevo organismo garante (finalmente esto
no ocurrió), y se especifican los periodos de los encargos que ocuparán los
comisionados que sustituyan a los actuales.
Contenido del dictamen de la Cámara de Diputados
Contenido final de la reforma constitucional de 2014
Autonomía constitucional para todos los órganos garantes de la
transparencia.
Expedición de leyes generales en materia de transparencia y acceso
a la información, protección de datos personales y archivos.
El organismo garante federal autónomo tiene competencia para
conocer asuntos de los tres poderes y órganos autónomos del
ámbito federal, con excepción de la SCJN.
El organismo garante federal será una segunda instancia para los
ciudadanos inconformes con las resoluciones de los órganos locales.
El organismo garante federal tendrá la facultad de atraer los asuntos
relevantes de los estados.
Las resoluciones de los órganos garantes son definitivas e
inatacables para los sujetos obligados.
Aspectos relevantes de la reforma promulgada el 7 de febrero de 2014:
Reforma constitucional de 2014
Los integrantes del órgano federal fueron designados por el Senado.
El órgano federal tiene la capacidad para interponer controversias
constitucionales.
Capacidad de todos los órganos garantes autónomos para interponer
acciones de inconstitucionalidad en sus respectivos ámbitos de
competencia.
Los partidos políticos son sujetos obligados directos, y las personas
físicas o morales que reciban y ejerzan recursos públicos, indirectos
(sindicatos, fundaciones, organizaciones sociales…).
Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del
ejercicio de sus facultades, competencias o funciones.
Coordinación del organismo federal con los órganos federales de
Fiscalización, de Archivos, de Información Estadística y Geográfica y
los órganos garantes de las entidades federativas (se instituye así del
Sistema Nacional de Transparencia).
Proceso de integración de las leyes generales
• El Senado recibió diversas propuestas de leyes
generales en materia de transparencia y acceso a la
información, entre ellas la del IFAI (que consolidó las
propuestas de la COMAIP en un documento, que fue
entregado a las dos Cámaras en el marco de la
Semana Nacional de Transparencia 2014 [29/09/14])
y de algunos especialistas en la materia.
• Además, se recibieron en el Senado otros
documentos de parte de organizaciones de la
sociedad civil involucradas en el tema, con
sugerencias para agregar al contenido de esta ley.
• Este proceso fue parecido al de la reforma constitucional, porque se
presentaron algunos peligros para restar al contenido de las leyes, al grado de
que hubo un retraso en el cumplimiento del transitorio Segundo de la reforma
constitucional, que establecía el plazo de un año para la expedición de estas
leyes, a partir de la fecha en que fue promulgada la citada reforma:
Integración de las leyes generales en el Senado de la República
Proceso de integración de las leyes generales
Las principales fuerzas políticas en el Senado presentaron
al Pleno una iniciativa conjunta (2 de diciembre/2014),
después de algunos meses de deliberación.
Posteriormente, se realizaron audiencias públicas con
miembros de la academia, de las organizaciones de la
sociedad civil, sujetos obligados, la COMAIP y el IFAI, con
objeto de obtener su punto de vista sobre el contenido de la
Ley y discutir los puntos controvertidos (2 y 3 de marzo/2015).
Las comisiones unidas dictaminadoras tuvieron encuentros con organizaciones
de la sociedad civil, académicos y el IFAI para retroalimentar la iniciativa y
solicitar la opinión en algunos puntos de relevancia (febrero/2015).
Esta iniciativa fue turnada a las comisiones unidas de Gobernación,
Anticorrupción y Participación Ciudadana y Estudios Legislativos Segunda, para
su dictaminación (2 de diciembre/2014).
La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
El resultado fue una Ley General muy completa, bien recibida por la comunidad
involucrada con la transparencia en todo el país. Esta Ley General tiene
supremacía sobre otras leyes de carácter federal y local e, incluso, sobre las
constituciones de los estados, toda vez que se trata de un ordenamiento
dictado por la Constitución y junto ésta y los tratados internacionales forman parte
del orden jurídico nacional (ley suprema).
Los aspectos relevantes de esta Ley general, entre otros, son los siguientes:
• Materializa el contenido y los alcances de la reforma constitucional
• Instituye el Sistema Nacional de Transparencia
• Determina la creación de una Plataforma Nacional de Información
• Concreta las atribuciones del IFAI, sus competencias, así como su jurisdicción
• Especifica el procedimiento de acceso a la información pública, con lo cual
deberá ser un mismo procedimiento en todo el país.
Finalmente, La minuta del Senado fue remitida a la
Cámara de Diputados el 18 de marzo de 2015 para
su revisión y aprobación.
La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
• Amplía la base de sujetos obligados: cualquier autoridad, entidad, órgano y
organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo (todos los congresos) y
Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos
públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza
recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las
Entidades Federativas y municipal
• Incrementa el número de obligaciones de transparencia de 17 a 169 (50
obligaciones comunes del artículo 70, y 119 específicas del artículo 71 al 80,
dependiendo del sector en el que se encuentran ubicados los sujetos obligados)
• Dicta obligaciones de transparencia específicas para las instituciones del sector
energético (derivadas de la reforma energética)
• Determina que no podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de
violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, o
cuando se trate de información relacionada con actos de corrupción de acuerdo
con las leyes aplicables.
• Precisa las causales de reserva en materia de seguridad nacional y estabilidad
financiera o monetaria.
• Determina que para reservar la información, los sujetos obligados necesariamente
deberán realizar la prueba de daño.
La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
• Todas las demás leyes deberán establecer sus supuestos de reserva acordes
con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley General, y
en ningún caso podrán contravenirla.
• Las resoluciones del IFAI son vinculatorias, definitivas e inatacables. En su
caso, solo el Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer un recurso de
revisión ante la SCJN, únicamente cuando dichas resoluciones puedan poner en
peligro la seguridad nacional.
• No se establecerán sanciones para los organismos garantes por el ejercicio de
sus atribuciones.
• Permite la denuncia de cualquier persona por el incumplimiento de las
obligaciones de transparencia, es decir, por la falta de la publicación de la
información de oficio en el portal de internet, además de que establece el
procedimiento para tal efecto.
• Se deberá publicar el nombre, denominación o razón social y el RFC de los
contribuyentes que reciban una cancelación o condonación de algún crédito
fiscal, así como los montos respectivos.
• Finalmente, esta Ley es de observancia general, reglamentaria del artículo 6º
constitucional, y está por encima de otras disposiciones en la materia.
Aprobación de la Ley General por la Cámara de Diputados
• La Comisión de Gobernación, con opinión de la Comisión de Transparencia y
Anticorrupción, analizó el contenido de la minuta del Senado de la República y
llevó a cabo reuniones públicas con expertos en la materia, entre ellos, los
comisionados del IFAI, para emitir un dictamen y remitirlo al Pleno de la
Cámara de Diputados.
• El 16 de abril de 2015, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó, en lo
general y en lo particular, la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública (385 votos a favor, 24 en contra y 3 abstenciones).
• Cabe señalar que se reservaron 38 artículos y 2 transitorios; sin embargo,
ninguno de ellos fue aprobado.
• Finalmente, el contenido de la Ley General,
después de ser analizado y discutido por los
diputados, quedó en los mismos términos
de la minuta del Senado de la República, y
se remitió al Ejecutivo para su publicación.
Asuntos Pendientes
• El Congreso de la Unión, las legislaturas de los
estados y la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal deberán armonizar las leyes relativas,
conforme a lo establecido en dicha ley general, en el
plazo de un año a partir de la aprobación de ésta.
Otros Pendientes:
• Expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en
posesión de las instituciones públicas.
• Adecuación de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en
Posesión de Particulares.
• Expedición de la Ley General de Archivos.