efektifitas kebijakan harga pangan

7/24/2019 Efektifitas Kebijakan Harga Pangan

1/342

EFEKTIVITAS KEBIJAKAN HARGA PANGANTERHADAP KETAHANAN PANGAN

DAN DAMPAKNYA PADA

STABILITAS EKONOMI MAKRO

NYAK ILHAM

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

2006


2/342

ii

SURAT PERNYATAAN

Saya menyatakan dengan sebenar-benarnya bahwa segala pernyataan dalam

disertasi Saya yang berjudul:

EFEKTIVITAS KEBIJAKAN HARGA PANGAN TERHADAP

KETAHANAN PANGAN DAN DAMPAKNYA PADA STABILITAS

EKONOMI MAKRO

merupakan gagasan atau hasil penelitian disertasi Saya sendiri, dengan pembimbingan

Komisi Pembimbing, kecuali yang dengan jelas rujukannya. Disertasi ini belum

pernah diajukan untuk memperoleh gelar pada program sejenis di perguruan tinggi

lain. Semua data dan informasi yang digunakan telah dinyatakan secara jelas dan

dapat diperiksa kebenarannya.

Bogor, 27 November 2006

NYAK ILHAMNRP. A. 161020071


3/342

iii

ABSTRAK

NYAK ILHAM. Efektivitas Kebijakan Harga Pangan terhadap Ketahanan Pangandan Dampaknya pada Stabilitas Ekonomi Makro (BONAR M. SINAGA sebagaiKetua, WILSON H. LIMBONG, HERMANTO SIREGAR, dan D.S.

PRIYARSONOsebagai Angota Komisi Pembimbing)Di negara yang pangsa pengeluaran pangan penduduknya masih besar selalu

dijumpai permasalahan kurang pangan sehingga memerlukan perhatian pemerintah.Perhatian tersebut di antaranya berupa kebijakan harga pangan yang bertujuanmemberi insentif bagi petani untuk memproduksi pangan dan menjamin harga panganyang stabil bagi konsumen. Harga pangan yang tidak stabil dapat menyebabkaninstabilitas ekonomi makro. Permasalahannya adalah kecenderungan pasar yangmengglobal dan semakin terbatasnya anggaran pemerintah untuk mendukung

pembangunan membuat kebijakan harga pangan semakin sulit dilaksanakan. Tujuanpenelitian ini adalah: (1) menganalisis dinamika pangsa pengeluaran pangan sebagaiproksi dari kesejahteraan penduduk, (2) menganalisis efektivitas kebijakan harga

pangan terhadap ketahanan pangan, (3) menganalisis dampak kebijakan harga panganterhadap stabilitas ekonomi makro, dan (4) menganalisis efektivitas kebijakan hargapangan terhadap stabilitas ekonomi makro. Hasil penelitian ini diharapkan bergunauntuk meyakinkan berbagai pihak bahwa kebijakan harga pangan tersebut masihrelevan untuk dilakukan.

Analisis data menggunakan pendekatan ekonometrika. Analisis dinamikapangsa pengeluaran pangan menggunakan data Susenas 1996, 1999, dan 2002 danmodel regresi. Analisis efektivitas kebijakan harga pangan terhadap ketahanan

pangan menggunakan data sekunder deret waktu 1975-2004 dan model ErrorCorection Model. Analisis dampak kebijakan harga pangan terhadap keseimbangandan stabilitas ekonomi makro menggunakan data sekunder deret waktu 1980.1-2004.4dan model Vector Error Correction Model untuk menganalisis Impulse Response

FuctionForecast Error Variance Decomposition.Hasil penelitian menyimpulkan bahwa: (1) pangsa pengeluaran pangan layak

dijadikan indikator ketahanan pangan, dan berdasarkan indikator tersebut hasilpembangunan selama ini lebih dinikmati penduduk berpendapatan tinggidibandingkan penduduk berpendapatan sedang dan rendah, (2) kebijakan harga

pangan sangat mempengaruhi ketersediaan pangan, namun masih belum efektif danbias kepada ketersediaan energi dan tidak berpengaruh terhadap ketersediaan protein,(3) kebijakan harga pangan tidak berpengaruh terhadap konsumsi energi dan protein,ketersediaan pangan ditingkat nasional tidak menjamin akses pangan penduduk, (4)kebijakan harga pangan mengakibatkan stagflasi ekonomi namun tidak menyebabkan

peningkatan pengangguran dan instabilitas pada perekonomian makro, dan (5)kebijakan moneter baik secara langsung maupun tidak langsung efektif menentukan

stabilitas ekonomi makro, sedangkan kebijakan harga pangan kurang efektifmenentukan stabilitas ekonomi makro dan kebijakan perdagangan tidak efektifmenentukan stabilitas ekonomi makro. Berdasarkan temuan dan kesimpulan

penelitian ini maka pemerintah masih relevan melakukan kebijakan harga pangan,namun masih diperlukan perbaikan dalam implementasinya.

Kata kunci: Kebijakan harga , ketahanan pangan, stabilitas ekonomi makro


4/342

iv

ABSTRACT

NYAK ILHAM, The Effectiveness of food pricing policy on food security and theimpact on macroeconomic stability (BONAR M. SINAGA as Chairman, WILSON

H. LIMBONG, HERMANTO SIREGAR, and D. S. PRIYARSONOas Membersof Advisory Committee).

In a country which the share of food expenditure is sufficient large, it is easyto find food deficiency problems that need more attention from the government. Theattention is in the form of food pricing policy that aimed to give incentive for farmerto produce food and ensure stable food price for the consumer. Unstable food pricewill result instability of macroeconomic. The problems are that the market tends toglobal and lack of government budget to support development therefore food price

policy is more difficult to be implemented. The objective of this research are in orderto : (1) analyze dynamics of food expenditure share as proxy of public welfare, (2)analyze effectiveness of food pricing policy on food security, (3) analyze the impactof food pricing policy on stability of macroeconomic, and (4) analyze effectiveness offood pricing policy on stability of macroeconomic. The result is suggested useful toensure the relevant parties that the food pricing policy is relevant to be implemented.

The econometrics approach was used to analyze the available data. Analysisof dinamics of food expenditure share is using Susenas Data for 1996, 1999, and 2002and regression model. The analysis of effectiveness of food pricing policy on foodsecurity is using secondary time series data for 1975-2004 and Error Correction

Model. Furthermore, the analysis of the impact of food pricing policy on equilibriumand stability of macroeconomic is using secondary time series data for 1980.1 2004.4 and Vector Error Correction Model to analyze Impulsee Response Functionand Forecast Error Variant Decomposition.

The result was indicated that: (1) food expenditure share is feasible as

indicator for food security and the development result is more enjoyed by higherincome resident than the middle and lowest one, (2) food pricing policy is havingsignificant effect on food availability, however still ineffective and bias to energyavailability and having no effect on protein availability, (3) food pricing policy showsnot significant effect on energy and protein consumption, while the food availabilty isnot ensure food acces for the resident, (4) food pricing policy caused stagflation but isnot resulting an increasing in unemployment and instability of macroeconomiccondition,and (5) monetary policy, directly and indirectly, is effective to determinemacroeconomic stability, while food pricing policy shows moderate effect onmacroeconomic stability and trade policy is ineffective to detremine macroeconomicstability. According to the result, the conclusion is that the government is relevant toimplement food pricing policy, however need improvement in the implementation.

Keywords: Price policy, food security, macroeconomic stability


5/342

v

EFEKTIVITAS KEBIJAKAN HARGA PANGANTERHADAP KETAHANAN PANGAN

DAN DAMPAKNYA PADASTABILITAS EKONOMI MAKRO

NYAK ILHAM

DisertasiSebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar

Doktorpada

Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

2006


6/342

vi

Judul Disertasi : Efektivitas Kebijakan Harga Pangan terhadapKetahanan Pangan dan Dampaknya pada StabilitasEkonomi Makro

Nama : Nyak Ilham

Nomor Pokok : A 161020071

Program Studi : Ilmu Ekonomi Pertanian

Menyetujui,

Komisi Pembimbing

Prof. Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, MA Prof. Dr. Ir. W. H. Limbong, MSKetua Anggota

Dr. Ir. Hermanto Siregar, MEc. Dr. Ir. D. S. Priyarsono, MSAnggota Anggota

Mengetahui,

Ketua Program Studi Dekan Sekolah PascasarjanaIlmu Ekonomi Pertanian,

Prof. Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, MA Prof. Dr. Ir. Khairil A. Notodiputro, MS

Tanggal Ujian: 21 September 2006 Tanggal Lulus: 04 Desember 2006


7/342

vii

RIWAYAT HIDUP

Penulis dilahirkan pada tanggal 10 Agustus 1958 di Delitua-Medan.

Merupakan anak ketiga dari enam bersaudara dari Bapak Abdullah NyaAli

(Almarhum) dan Ibu Sabirah (Almarhumah).

Pada tahun 1971 penulis menyelesaikan Sekolah Dasar di SDN No.1 Timbang

Langkat Binjai, kemudian melanjutkan sekolah pada SMPN No.1 Binjai dan lulus

pada tahun 1974. Tahun 1977 lulus dari SMA Negeri Binjai.

Melalui saringan masuk Proyek Perintis I (SKALU) tahun 1978 penulis

meneruskan studi di Institut Pertanian Bogor. Gelar Sarjana Peternakan diperoleh

pada tahun 1982. Tahun 1996 melanjutkan studi Program Magister pada Program

Studi Ilmu Ekonomi Pertanian Program Pascasarjana Institut Pertanian Bogor dan

lulus pada tahun 1998. Pada tahun 2002 penulis diberikan kesempatan untuk

melanjutkan studi Program Doktor pada Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian

Sekolah Pascasarjana Institut Pertanian Bogor.

Riwayat pekerjaan dimulai dari 1983-1993 penulis bekerja pada Balai

Pembibitan Ternak dan Hijauan Makanan Ternak Indrapuri-Aceh, Direktorat Jenderal

Peternakan. Tahun 1994 hingga saat ini bekerja pada Pusat Analisis Sosial Ekonomi

dan Kebijakan Pertanian, Departemen Pertanian.

Tahun 1985 menikah dengan Nurningsih dan dikarunia empat putra: Indra

Akbar Dilana (1986), Muhammad Taufiq Patra (1988), Fajar Firmana (1993), dan

Fajri Gemara (Almarhum:1993-1997).


8/342

viii

KATA PENGANTAR

Puji dan Syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT, karena atas Berkat

dan Rahmat-Nya disertasi dengan judul: Efektivitas Kebijakan Harga Pangan

terhadap Ketahanan Pangan dan Dampaknya pada Stabilitas Ekonomi Makro dapat

diselesaikan. Tema itu dipilih dilatar belakangi oleh masih banyak masalah kurang

pangan dan perdebatan arah kebijakan pangan akhir-akhir ini.

Pada kesempatan ini penulis secara tulus mengucapkan terima kasih yang

sedalam-dalamnya dan penghormatan yang setinggi-tingginya kepada Prof. Dr. Ir.

Bonar M. Sinaga, MA selaku Ketua Komisi Pembimbing yang telah memberikan

arahan dan bimbingan terutama mengenai permodelan, penyajian, dan konsistensi

dalam penyusunan disertasi ini. Kepada Prof. Dr. Ir. W. H. Limbong, MS selaku

Anggota Komisi Pembimbing yang telah memberikan bimbingan dalam penyusunan

disertasi dan dorongan semangat untuk mempercepat penyelesaian studi. Kepada Dr.

Ir. Hermanto Siregar, MEc selaku Anggota Komisi Pembimbing yang telah

memberikan bimbingan terutama dalam permodelan, pengolahan data, dan penyajian

hasil penelitian. Kepada Dr. Ir. D. S. Priyarsono, MS selaku Anggota Komisi

Pembimbing yang telah memberikan bimbingan terutama dalam aspek ketahanan

pangan dan penyajian hasil penelitian. Ucapan terimakasih juga disampaikan kepada

Prof. Dr. Bustanul Arifin (Guru Besar Ilmu Ekonomi Pertanian Unila Lampung dan

Ekonom Senior INDEF Jakarta) dan Dr. Kaman Nainggolan (Kepala Badan

Ketahanan Pangan Departemen Pertanian) atas kesediaannya selaku dosen penguji

luar komisi pada ujian terbuka.

Ucapan terima kasih penulis sampaikan juga kepada Kepala Pusat Analisis

Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSE-KP) Departemen Pertanian, Dr. Ir.


9/342

ix

Tahlim Sudaryanto, MS, yang memberikan kesempatan pada penulis untuk mengikuti

Program Doktor di IPB Bogor. Kepada Pihak Proyek PAATP Departemen Pertanian

yang memberikan beasiswa untuk melanjutkan studi pada Program Doktor. Kepada

Ketua Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian Prof. Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, MA

yang telah merekomendasikan penulis untuk dapat melanjutkan studi pada Program

Doktor di IPB Bogor. Kepada Rektor dan Dekan Sekolah Pascasarjana Institut

Pertanian Bogor yang telah menerima penulis untuk melanjutkan studi pada jenjang

S3pada IPB Bogor.

Terima kasih kepada pihak Biro Kredit dan Perpustakaan Bank Indonesia,

serta Perpustakaan PSE-KP Bogor yang memberikan kemudahan dalam pengumpulan

data yang diperlukan. Kepada Nina, staf pengolah data pada PSE-KP, yang

membantu mengolah data Susenas yang ada pada PSE-KP. Kepada teman-teman

anggota Tim Hibah Pasca di bawah bimbingan Dr. D.S. Priyarsono dan Dr. Arief

Daryanto yang memberikan masukan dan dukungan dana. Kepada Dr. M. Husein

Sawit yang memberikan bahan bacaan dan kesempatan berdiskusi. Kepada Dr. D.

Iwan Riswandi dan Ir. Yundy H, MS yang memberikan waktu berdiskusi

mengaplikasi program Microfit. Demikian juga untuk teman-teman pada Program

Studi Ilmu Ekonomi Pertanian angkatan 2002 sebagai teman belajar dan diskusi

bersama dalam menghadapi ujian-ujian smester dan prelim.

Teristimewa untuk kedua orang tua (almarhum), kedua mertua, isteri, dan

keempat putraku, serta seluruh keluarga di Bogor, Jakarta, Tanjung Karang, Medan,

dan Aceh atas kesabaran, doa, dorongan semangat, korbanan, dan kasih sayangnya,.

Semoga karya ilmiah ini bermanfaat, Amin.

Bogor, 27 November 2006

Nyak Ilham


10/342


11/342


12/342


13/342

xiii

VIII. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN ..

8.1. Kesimpulan ....

8.2. Implikasi Kebijakan ...

8.3. Saran untuk Penelitian Lanjutan

DAFTAR PUSTAKA.

LAMPIRAN .

209

209

211

213

215

225


14/342

xiv

DAFTAR TABEL

Nomor Halaman

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

Industri Kunci Menurut Indeks Derajat Penyebaran (DP), Tabel I-O2000 yang Diusulkan Sebagai Special Products ...

Perubahan Konsumsi Energi dan Protein di Indonesia Tahun 1996-1999 ..

Pemenuhan Kebutuhan Ketersediaan Pangan dalam Bentuk EnergiMenurut Sumber Pengadaan di Indonesia, Tahun 1961 1999

Perkembangan Perkiraan Dukungan Dana beberapa Negara OECDpada Sektor Pertanian, Tahun 1995-2004 ..

Kekuatan dan Kelemahan Subsidi Pangan melalui Uang Tunai danNatura.

Penerapan Target Inflasi pada Beberapa Negara, Tahun 1990 - 1995

Tingkat Inflasi dan Pertumbuhan pada Beberapa Negara Industriyang Menerapkan dan Tidak Menerapkan Rejim TargetInflasi..

Biaya Stabilisasi Harga Beras yang Dikeluarkan Bulog, Tahun1996/1997 ...

Biaya Program Operasi Pasar Khusus Periode Agustus 1998-Agustus 1999

Kandungan Energi dan Protein Beras dan Pangan Non Beraslainnya.

Berbagai Jenis Kredit Program Pertanian yang Digunakan menurutSumbernya, Tahun 1975-2004 ...

Beberapa Alternatif Kelompok Bahan Pangan yang DigunakanDalam Model ..

Rataan Konsumsi Energi dan Protein serta Rataan PangsaPengeluaan Pangan menurut Kelompok Pendapatan di Indonesia,

Tahun 1996, 1999, dan 2002 .

Nilai Dugaan Model Hyperbola Pangsa Pengeluaran Pangandengan Konsumsi Energi dan Protein Tahun 1996, 1999, dan 2002..

Pola Pangan Harapan 2020, Bobot dan Skor MaksimumPerhitungan Pola Pangan Harapan .

Pangsa Pengeluaran Pangan dan PDRB Per Kapita menurutProvinsi di Indonesia Tahun 2002 .

10

18

19

20

25

32

33

45

45

81

105

106

123

125

129

134


15/342

xv

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

26.

27.

Jenis Kredit dan Subsidi Pertanian yang Digunakan sebagai ProksiKebijakan Harga Pangan ...

Hasil Pendugaan Pengaruh Kebijakan Harga Pangan terhadapKetahanan Pangan (LEAV4)

Hasil Pendugaan Pengaruh Kebijakan Harga Input dan KebijakanHarga Ouput terhadap Ketahanan Pangan (LEAV4) .

Hasil Pendugaan Pengaruh Kebijakan Harga Pangan terhadapKetahanan Pangan (LPAV4) ..

Hasil Pendugaan Pengaruh Kebijakan Harga Input dan KebijakanHarga Ouput terhadap Ketahanan Pangan (LPAV4)

Hasil Pendugaan Pengaruh Kebijakan Harga Pangan terhadapKetahanan Pangan (LEACK4) ..

Distribusi Rumah Tangga Pertanian Pengguna Lahan MenurutGolongan Luas Lahan yang Dikuasai, Tahun 1983, 1993, dan 2003.

Nilai Pendugaan Paremater/Elastisitas Jangka Pendek KebijakanHarga Pangan

Dampak Kebijakan Harga Pangan, Moneter, dan Perdaganganterhadap Keseimbangan Ekonomi Makro dalam Jangka Panjang .

Dampak Kebijakan Harga Pangan, Moneter, dan Perdaganganterhadap Stabilitas Ekonomi Makro ...

Peran berbagai Guncangan terhadap Variabilitas Ekonomi Makro ...

144

157

159

162

163

164

166

170

194

195

206


16/342

xvi

DAFTAR GAMBAR

Nomor Halaman

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

Dampak Subsidi Produsen terhadap Kesejahteraan...

Dampak Subsidi Konsumen terhadap Kesejahteraan.

Dampak Perubahan Teknologi terhadap Kesejahteraan.

Dampak Tarif Impor terhadap Kesejahteraan

Dampak Kesejahteraan Kebijakan Stabilisasi Harga Pangan Ketikaterjadi Perubahan Penawaran ...

Proses Terbentuknya Suatu Kebijakan Melalui PasarPolitik.

Fluktuasi Harga Pangan dan Non Pangan Akibat Perubahan

Produksi..

Hubungan Pendapatan dan Permintaan terhadap Barang denganAsumsi Harga Barang tetap, Kasus Barang Normal (Q1) dan BarangMewah (Q2)

Dampak Peningkatan Pendapatan dan Penurunan Harga Panganterhadap Kesejahteraan dan Konsumsi Pangan..

Pengaruh Gagal Panen terhadap Harga Pangan dan Harga NonPangan....

Dampak Kegagalan Panen terhadap Keseimbangan Pasar TenagaKerja pada Perekonomian Tertutup....

Dampak Kegagalan Panen terhadap Keseimbangan Makro padaPerekonomian Tertutup......

Kebijakan Stok Pangan saat Produksi Melimpah...

Dampak Kebijakan Buffer Stock terhadap Keseimbangan Makropada Perekonomian Tertutup..

Dampak Kebijakan Buffer Stock terhadap Keseimbangan PasarTenaga Kerja pada Perekonomian Tertutup ..

Hubungan Gangguan Produksi Pangan Domestik dan PasarInternasional...

Keterkaitan Stabilisasi Harga Pangan dengan Ketahanan Pangandan Stabilitas Ekonomi Makro...

Tahapan Kerangka Analisis ..

42

43

43

44

46

56

58

60

62

67

69

70

71

73

74

75

90

95


17/342

xvii

19.

20.

21.

22.

22

23.

24.

25.

26.

27.

28.

29.

30.

31.

32.

33.

34.

Hubungan Pangsa Pengeluaran Pangan dan Konsumsi Energi padaberbagai Kelas Pendapatan di Indonesia Tahun 2002 ..

Hubungan Pangsa Pengeluaran Pangan dan Skor Pola Pangan

Harapan di Indonesia Tahun 1996-1999-2002

Hubungan Pangsa Pengeluaran Pangan dan Skor Pola PanganHarapan pada Tiga Provinsi di Indonesia Tahun 1999 ..

a. Hubungan Pangsa Pengeluaran Pangan dan PDRB-TanpaMigas Per Kapita di Provinsi Indonesia Tahun 2002 ..

b. Hubungan Pangsa Pengeluaran Pangan dan PDRB Dengan MigasPer Kapita di Provinsi Indonesia Tahun 2002 ..

Dinamika Pangsa Pengeluaran Pangan menurut Kelompok

Pendapatan di Indonesia Tahun 1969-2002 ...

Dinamika Pangsa Pengeluaran Padi-padian Penduduk selamaSebulan menurut Kelompok Pendapatan di Indonesia Tahun 1969-2002 ..

Dinamika Pangsa Pengeluaran Pangan Penduduk selama Sebulanmenurut Wilayah di Indonesia Tahun 1969-2002 .....

Dinamika Pangsa Pengeluaran Padi-padian Penduduk selamaSebulan menurut Wilayah di Indonesia Tahun 1969-2002 ..

Penyaluran Kredit Ketahanan Pangan Januari 2001-Desember 2004di Indonesia ...

Perkembangan Ketersediaan Energi Per Kapita Per Hari diIndonesia Tahun 1975-2003 .

Perkembangan Ketersediaan Protein Per Kapita Per Hari diIndonesia Tahun 1975-2003 .

Rata-Rata Ketersediaan Energi dan Protein Per Kapita Per Hari diIndonesia Tahun 1975-2003 ...

Rata-rata Proporsi Kalori yang Tersedia Per Kapita per HariMenurut Bahan Pangan di Indonesia Tahun 1975-2003

Rata-rata Proporsi Protein yang Tersedia Per Kapita Per HariMenurut Bahan Pangan di Indonesia Tahun 1975-2003

Rata-rata Proporsi Kalori yang Tersedia Per Kapita Per HariMenurut Bahan Pangan di Indonesia Tahun 1975-2003

Rata-rata Proporsi Protein yang Tersedia Per Kapita Per HariMenurut Bahan Pangan di Indonesia Tahun 1975-2003 ....

128

130

131

133

133

137

138

139

140

149

150

151

151

152

152

154

155


18/342

xviii

35.

36.

37.

38.

39.

40.

41.

42.

43.

44.

45.

46.

47.

48.

49.

50.

51.

52.

53.

54.

55.

56.

Respon Kebijakan Harga Pangan terhadap Guncangan KebijakanHarga Pangan .

Respon Neraca Perdagangan terhadap Guncangan Kebijakan Harga

Respon PDB terhadap Guncangan Kebijakan Harga Pangan ...

Respon Penawaran Uang terhadap Guncangan Kebijakan HargaPangan ..

Respon Inflasi terhadap Guncangan Kebijakan Harga Pangan .

Respon Suku Bunga terhadap Guncangan Kebijakan Harga Pangan

Respon Investasi terhadap Guncangan Kebijakan Harga Pangan .

Respon Nilai Tukar terhadap Guncangan Kebijakan Harga Pangan...

Respon Pengangguran terhadap Guncangan Kebijakan HargaPangan.

Respon Penawaran Uang terhadap Guncangan Kebijakan Moneter...

Respon Inflasi terhadap Guncangan Kebijakan Moneter ...

Respon Suku Bunga terhadap Guncangan Kebijakan Moneter ..

Respon Nilai Tukar terhadap Guncangan Kebijakan Moneter ...

Respon Pengangguran terhadap Guncangan Kebijakan Moneter ..

Respon PDB terhadap Guncangan Kebijakan Moneter .

Respon Investasi terhadap Guncangan Kebijakan Moneter ...

Respon Neraca Pedagangan terhadap Guncangan KebijakanMoneter .

Respon Kebijakan Harga Pertanian terhadap Guncangan KebijakanMoneter ..

Respon Neraca Perdagangan terhadap Guncangan KebijakanPerdagangan ..

Respon Nilai Tukar terhadap Guncangan Kebijakan Perdagangan

Respon Inflasi terhadap Guncangan Kebijakan Perdagangan

Respon Kebijakan Harga Pangan terhadap Guncangan KebijakanPerdagangan

176

176

176

177

177

177

178

178

178

185

185

186

186

186

187

187

187

188

191

191

191

192


19/342

xix

57.

58.

59.

60.

61.

.

Respon PDB terhadap Guncangan Kebijakan Perdagangan ..

Respon Pengangguran terhadap Guncangan KebijakanPerdagangan.

Respon Penawaran Uang terhadap Guncangan Kebijakan

Perdagangan

Respon Suku Bunga terhadap Guncangan Kebijakan Perdagangan

Respon Investasi terhadap Guncangan Kebijakan Perdagangan.

192

192

193

193

193


20/342

xx

DAFTAR LAMPIRAN

Nomor Halaman

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

Perkembangan Data Ketersediaan dan Konsumsi Energi Pangan di

Indonesia, Tahun 1975-2004 ...

Perkembangan Data Ketersediaan dan Konsumsi Protein Pangan diIndonesia, Tahun 1975-2004 ...

Data Analisis Kebijakan Harga Pangan terhadap Ketahanan Pangan diIndonesia, Tahun 1975-2004 ..

Data Analisis Kebijakan Harga Pangan terhadap Stabilitas EkonomiMakro di Indonesia, Tahun 1980.1 2004.4 .

Program Komputer yang Digunakan untuk Pengujian Unit-Root

menggunakanADF-testdenganMicrofit .

Ringkasan Hasil Pengujian Unit-Root Variabel-variabel KebijakanHarga Pangan dan Ketahanan Pangan dengan Intersep tanpa Trend danIntersep dengan Trend Berdasarkan Pengujian DF (Dickey-Fuller) danADF (Augmented Dickey-Fuller)MenurutSchwarz Bayesian Criterion

Ringkasan Hasil Pengujian Unit-Root Variabel-variabel KebijakanHarga Pangan dan Ekonomi Makro dengan Intersep tanpa Trend danIntersep dengan Trend Berdasarkan Pengujian DF (Dickey-Fuller) danADF (Augmented Dickey-Fuller)MenurutSchwarz Bayesian Criterion

Program Komputer yang Digunakan untuk Pengujian Ordo LagOptimal pada Sistem Persamaan denganMicrofit...

Hasil Pengujian Ordo Lag Optimum UnrestrictedVAR

Program yang Digunakan untuk Pengujian Kointegrasi dan PendugaanModel ECM (Kasus Univariat) denganMicrofit

Program yang Digunakan untuk Pengujian Kointegrasi dan PendugaanModel VECM (Kasus Multivariat) denganMicrofit...

Hasil Pengujian Rank Kointegrasi

Program yang Digunakan untuk Melakukan Restriksi Umum denganMatriks Identitas dan Restriksi Spesifik denganMicrofit ..

Program yang Digunakan untuk Pendugaan VECM, Inovasi IRF danFEVD denganMicrofit ...

Hasil Uji Kointegrasi dan Pendugaan ECM Pengaruh Kebijakan HargaPertanian (IOPP) terhadap Ketersediaan Pangan

225

227

229

235

244

245

247

248

249

250

251

252

253

254

255


21/342

xxi

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

Hasil Uji Kointegrasi dan Pendugaan ECM Pengaruh Kebijakan HargaInput Pertanian (AGIP) dan Kebijakan Harga Output Pertanian(AGOP) terhadap Ketersediaan Pangan .

Hasil Uji Kointegrasi dan Pendugaan ECM Kebijakan Harga Pertanian

(IOPP) terhadap Ketersediaan Protein .

Hasil Uji Kointegrasi dan Pendugaan ECM Kebijakan Harga InputPertanian (AGIP) dan Harga Output Pertanian (AGOP) terhadapKetersediaan Protein ...

Hasil Uji Kointegrasi dan Pendugaan ECM Kebijakan Harga Pertanian(IOPP) terhadap Konsumsi Energi .

Hasil Restriksi Umum

Hasil Restriksi Khusus .

Hasil Pendugaan Model VECM .

Respon Dinamik Variabel Kunci Ekonomi Makro terhadap GuncanganKebijakan Harga Pangan

Respon Dinamik Variabel Kunci Ekonomi Makro terhadap GuncanganKebijakan Moneter ..

Respon Dinamik Variabel Kunci Ekonomi Makro terhadapGuncanganKebijakan Perdagangan ..

267

277

285

293

297

298

299

317

319

321


22/342

I. PENDAHULUAN

1.1. Latar Berlakang

Isu ketahanan pangan selalu menjadi topik studi penting karena pangan adalah

kebutuhan paling hakiki yang menentukan kualitas sumberdaya manusia dan stabilitas

sosial politik sebagai prasyarat melaksanakan pembangunan guna meningkatkan

kesejahteraan masyarakat. Karena itu pemerintahan suatu negara sangat

berkepentingan terhadap masalah pangan. Di satu sisi ia berkewajiban memenuhi

kebutuhan dasar tersebut. Di sisi lain, ia memerlukan kondisi stabilitas sosial dan

politik untuk kelangsungan kekuasaannya.

Dari sisi permintaan, makin tinggi kesejahteraan masyarakat suatu negara

pangsa pengeluaran pangan penduduknya semakin kecil, demikian sebaliknya

(Deaton dan Muellbauer, 1980). Pada negara dengan pangsa pengeluaran pangan

penduduknya masih besar selalu dijumpai permasalahan kekurangan pangan sehingga

harus memerlukan perhatian yang lebih. Pangsa pengeluaran pangan merupakan salah

satu indikator ketahanan pangan, makin besar pangsa pengeluaran untuk pangan

berarti ketahanan pangan semakin berkurang (Suhardjo, 1996).

Banyak indikator lain yang digunakan untuk melihat ketahanan pangan,

namun beberapa di antaranya sulit diukur. Indikator yang baik mempunyai ciri:

cukup sederhana untuk pengumpulan dan penafsirannya, objektif, dapat diukur

dengan angka, dan responsif terhadap perubahan-perubahan akibat adanya program

(Soehardjo et al., 1986). Indikator ketahanan pangan paling tidak dapat

merepresentasikan jumlah dan mutu pangan yang dikonsumsi sesuai norma gizi yang

ada. Diduga, pangsa pengeluaran pangan yang mencerminkan tingkat kesejahteraan

mampu dijadikan suatu indikator ketahanan pangan yang lebih baik dibandingkan

indikator lain.


23/342


24/342

3

operasionalnya, konsep mandiri diskenariokan sebagai kondisi dimana kebutuhan

pangan nasional minimal 90 persen dipenuhi dari produksi dalam negeri.

Elastisitas permintaan dan penawaran pangan yang rendah menyebabkan

besarnya fluktuasi harga pangan (Nicholson, 2000). Impor pangan untuk mengatasi

fluktuasi harga tanpa pengendalian dapat menyebabkan terganggunya kesinambungan

usaha produsen pangan lokal karena harga produk impor kecenderungannya lebih

murah dibandingkan produk lokal. Harga yang rendah tersebut tidak mencerminkan

tingkat efisiensi, tetapi telah terdistorsi dengan berbagai bantuan dari pemerintah

mereka (Sawit, 2003).

Fenomena produksi, perdagangan dan konsumsi pangan di atas menuntut

peran pemerintah agar produsen dan konsumen domestik dapat dilindungi. Peran

tersebut diharapkan mampu mempercepat tercapainya tujuan pembangunan nasional.

Untuk mencapai tujuan pembangunan nasional, diperlukan tujuan antara, dalam

konteks ini adalah stabilitas harga pangan yang dapat dilakukan melalui kebijakan

harga pangan. Menurut Ellis (1992), salah satu tujuan kebijakan harga pangan adalah

menstabilkan harga pangan agar mengurangi ketidakpastian petani dan menjamin

harga pangan yang stabil bagi konsumen dan stabilitas harga di tingkat makro.

Penelitian ini menjadi penting mengingat kecenderungan pasar yang dihadapi

setiap negara semakin mengglobal. Perubahan lingkungan strategis tersebut, menurut

Simatupang dan Syafaat (2002), menyebabkan harga komoditas pertanian di pasar

domestik semakin terbuka terhadap gejolak pasar. Dengan perkataan lain, dinamika

harga produk domestik dipengaruhi oleh keadaan pada tiga jenis pasar secara

simultan, yaitu: pasar komoditas internasional, pasar komoditas domestik, dan pasar

valuta asing. Dengan kondisi seperti itu, kebijakan harga pangan yang dilakukan

dalam rangka pengendalian inflasi dan pemantapan ketahanan pangan semakin sulit

dilaksanakan pemerintah (Simatupang et al.2002).


25/342

4

Namun demikian, jika globalisasi dapat menyebabkan tujuan pembangunan

makin menjauh, diperlukan peran pemerintah untuk menyeimbangkan level of playing

field yang jauh tidak seimbang antara negara maju dengan negara berkembang.

Menurut Aggarwal dan Agmon (1990), peran pemerintah penting untuk mengarahkan

perubahan awal keunggulan komparatif negara dalam perdagangan internasional,

tetapi peran tersebut perlahan-lahan digantikan oleh sektor korporasi dengan semakin

berkembangnya negara. Dengan demikian adalah relevan untuk mensinkronkan

antara kebijakan di lingkup perdagangan internasional dengan kebijakan peningkatan

produksi dalam negeri. Sinkronisasi ini hendaknya tercermin dalam proses formulasi

dan implementasi kebijakan pemerintah, dalam hal ini adalah kebijakan harga pangan

dengan tujuan utama mensejahterakan sebagian besar masyarakat.

1.2. Perumusan Masalah

Saat ini, jika pemerintah melaksanakan kebijakan harga pangan akan

menghadapi dua masalah utama. Masalah eksternal berkaitan dengan perubahan

lingkungan strategis perdagangan internasional dengan kecenderungan semakin

meningkatnya derajat liberalisasi. Masalah internal dengan semakin terbatasnya

anggaran pemerintah mendukung pembangunan. Berdasarkan hal tersebut masih

dijumpai inkonsistensi kebijakan, ada kelompok yang ingin tetap mepertahankan

produksi pangan domestik dengan dukungan pemerintah dan ada kelompok yang

ingin melepas masalah pangan menurut mekanisme pasar. Akibatnya terlihat

ketidakselarasan antara apa yang diperjuangkan di bidang pertanian dan perdagangan

di WTO dengan apa yang dilaksanakan di dalam negeri (Sawit, 2003).

Kesepakatan WTO menghendaki semua anggotanya, termasuk Indonesia,

meningkatkan derajat liberalisasi perdagangan. Alasannya, kesepakatan tersebut akan

meningkatkan kesejahteraan masyarakat di dunia. Namun perbedaan pendapat


26/342

5

tentang manfaat liberalisasi perdagangan hingga saat ini masih tetap berlangsung,

khususnya yang diatur dalam Perjanjian Pertanian (Agreement on Agriculture=AoA).

Kelompok pro liberalisasi beranggapan bahwa makin liberal kegiatan

perdagangan akan diperoleh nilai tambah bagi semua negara-negara di dunia

(Bosworth, 2003). Hasil proyeksi Anderson dan Strutt (1999) jika Indonesia

membuka pasar dengan menurunkan tingkat tarif dan melakukan deregulasi dalam

pasar pertanian domestik maka pertumbuhan GDP akan lebih meningkat. Studi lain

menunjukkan bahwa dampak liberalisasi justru akan membuat negara kaya semakin

kaya dan yang miskin semakin miskin, sehingga senjang kesejahteraan semakin

melebar (Ilham, 2003; dan Addison dan Cornia, 2001).

Putaran Uruguay di Maroko pada April 1994 menghasilkan beberapa hal

penting, di antaranya diikutsertakannya produk-produk pertanian dalam kesepakatan

liberalisasi perdagangan. Ada tiga elemen penting dalam kesepakatan tersebut

mengenai bidang pertanian: (1) peningkatan akses pasar, (2) pengurangan bantuan

domestik untuk negara berkembang dan negara maju, dan (3) pengurangan subsidi

ekspor untuk negara berkembang dan negara maju.

Ketiga elemen tersebut hingga saat ini belum dijalankan secara seimbang.

Pihak negara maju menuntut agar akses pasar semua anggota ditingkatkan dengan

menurunkan tarif bea masuk dan mengubah hambatan bukan tarif menjadi tarif.

Sementara itu, negara maju dengan sumberdaya dana yang besar masih tetap

melakukan bantuan domestik dan subsidi ekspor pada produk pertanian yang

dihasilkannya. Bahkan untuk beberapa produk pangan utama negara maju masih

menerapkan tarif yang tinggi. Ketidakkonsistenan kesepakatan tersebut menyebabkan

ketidakadilan bagi negara anggota yang tergabung dalam negara berkembang,

sehingga kini belum ada kesepakatan bulat tentangAoA.


27/342

6

Bagi Indonesia sebagai negara yang berbasis pertanian dengan jumlah

penduduk yang besar, fenomena tersebut harus mendapat perhatian dan diantisipasi.

Jika tidak, produk-produk pertanian Indonesia akan kalah bersaing di pasar

internasional, termasuk di pasar domestik. Hal itu disebabkan harga produk-produk

di pasar internasional belum mencerminkan tingkat efisiensi, tetapi ada distorsi

berupa bantuan domestik dan subsidi ekspor. Untuk itu pemerintah berfungsi

memperbaiki kesalahan-kesalahan yang diakibatkan oleh mekanisme pasar yang telah

menyebabkan ketidakadilan dalam pembagian pendapatan (Komarudin, 1993).

Pengalaman negara berkembang yang membuka pasar dan mengurangi

bantuan terhadap petani sejak 1995, menyebabkan tingkat kemiskinan tidak membaik,

pembangunan pedesaan merosot, impor pangan meningkat pesat, dan mengancam

ketahanan pangan, serta arus urbanisasi tidak bisa terkontrol, sehingga menimbulkan

persoalan baru di perkotaan (Sawit, 2003).

Dalam jangka pendek masuknya produk impor dengan harga murah seakan

menguntungkan konsumen. Namun dalam jangka panjang akan menghilangkan

kesempatan kerja di sektor produksi domestik. Jika tidak ada peralihan kerja ke

sektor lain akan meningkatkan pengangguran dan menurunkan daya beli masyarakat

sehingga turunnya harga dunia akibat adanya distorsi menjadi tidak berarti. Bahkan

dalam jangka panjang ketergantungan ini akan sangat berbahaya bagi integritas

bangsa dan negara.

Dengan demikian tidak perlu tergesa-gesa melepas masalah pangan pada

mekanisme pasar. Potensi sumberdaya lokal yang tersedia perlu dimanfaatkan untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakat, antara lain untuk memenuhi kebutuhan

pangan. Upaya tersebut tentunya membutuhkan dukungan pemerintah antara lain

berupa kebijakan insentif harga dan atau kebijakan insentif non harga (irigasi,

penelitian, penyuluhan, jalan di wilayah pertanian, dll).


28/342

7

Dicabutnya beberapa kebijakan insentif harga seperti subsidi sarana produksi

dan subsidi pengadaan pangan satu dekade terakhir menyebabkan makin

meningkatnya pasokan pangan impor. Kalaupun pemerintah sangat membatasi impor

akan menyebabkan harga pangan domestik meningkat. Naiknya harga pangan yang

tidak diimbangi dengan meningkatnya daya beli masyarakat sejak krisis ekonomi

menyebabkan meningkatnya ketidaktahanan pangan di Indonesia.

Dengan kondisi seperti itu, kebijakan harga pangan yang dilakukan selama ini

dapat digunakan sebagai alasan untuk mengantisipasi ketidakkonsistenan negara maju

dalam melaksanakan kesepakatan AoA. Namun demikian, dalam jangka panjang,

dengan alasan ketahanan pangan dan kestabilan pembangunan nasional kebijakan

tersebut dapat juga dijadikan sebagai dasar pertimbangan. Untuk itu perlu dilakukan

penelitian apakah kebijakan yang dilakukan untuk meningkatkan ketahanan pangan

dan menstabilkan harga pangan memang diperlukan dan efektif dilaksanakan.

Perlunya kebijakan tersebut diindikasikan oleh besarnya pangsa pengeluaran

pangan di masyarakat. Jika pangsa pengeluaran pangan masih relatif tinggi, maka

kebijakan yang berkaitan dengan peningkatan ketersediaan dan aksesibilitas pangan di

tingkat nasional, daerah, rumah tangga, dan penduduk masih diperlukan. Kebijakan

harga pangan, baik dalam bentuk kebijakan harga input maupun kebijakan harga

output sudah sejak lama dilakukan untuk mendukung produksi pangan nasional,

sehingga seharusnya sudah mampu meningkatkan pendapatan petani dan

kesejahteraan masyarakat. Pangsa pengeluaran pangan yang relatif tinggi juga akan

mempengaruhi kestabilan ekonomi makro. Oleh karena itu kebijakan-kebijakan

tersebut diperlukan untuk menjaga kestabilan ekonomi makro atau jika kebijakan

tersebut dilakukan tanpa pengendalian justru keberadaannya dapat menyebabkan

instabilitas ekonomi makro.


29/342

8

Secara konsep teoritis kebijakan-kebijakan tersebut mampu meningkatkan

ketahanan pangan dan mengendalikan kestabilan ekonomi makro. Namun keefektifan

kebijakan tersebut terutama sangat dipengaruhi oleh penyelenggara negara sebagai

elemen pengambil kebijakan. Karena kelompok ini yang melakukan value judgement

dari hasil formulasi yang dianalisis oleh para ahli. Artinya ketidakefektifan suatu

kebijakan dapat disebabkan oleh formulasi kebijakan yang tidak tepat atau

penyelenggara negara yang tidak amanah. Dengan demikian ketidakefektifan suatu

kebijakan, solusinya tidak harus dengan cara mencabut kebijakan tersebut, tetapi perlu

terlebih dahulu melakukan evaluasi sebab ketidakefektifannya.

Suatu kebijakan dikatakan efektif, jika penyelenggara negara berperilaku

sebagai abdi negara dan memiliki derajat ketidaksabaran (marginal rate of time

preference) yang rendah, artinya kebijakan yang diambil semata hanya untuk

kesejahteraan masyarakat dan tidak hanya melihat dalam jangka pendek, tetapi juga

melihat ke masa depan. Sebaliknya, jika penyelenggara negara cenderung hanya

mementingkan sekelompok masyarakat dan MRTP-nya tinggi maka keefektifan suatu

kebijakan akan berkurang.

Dari uraian di atas permasalahan penelitian ini dirumuskan sebagai berikut:

1. Berapa besar pangsa pengeluaran penduduk yang dibelanjakan untuk memenuhi

kebutuhan pangan? Bagaimana keeratan hubungan pangsa pengeluaran pangan

dan ketahanan pangan?

2. Bagaimana dinamika pangsa pengeluaran pangan terhadap pengeluaran total

penduduk sebagai indikator ketahanan pangan selama 33 tahun terakhir pada

lingkup agregat nasional, kelompok pendapatan dan wilayah desa-kota?

3. Apakah kebijakan harga pangan yang dirinci menjadi kebijakan harga input,

kebijakan harga output dan kebijakan harga input-output efektif meningkatkan

ketahanan pangan.


30/342

9

4. Bagaimana dampak kebijakan harga pangan terhadap stabilitas ekonomi makro?

5. Apakah kebijakan harga pangan berpengaruh efektif terhadap stabilitas ekonomi

makro?

1.3. Tujuan Penelitian

Secara umum penelitian ini bertujuan menganalisis efektivitas kebijakan harga

pangan yang dilakukan pemerintah terhadap ketahanan pangan dan bagaimana

dampak kebijakan tersebut terhadap stabilitas ekonomi makro. Secara khusus

penelitian ini bertujuan:

1. Menganalisis hubungan pangsa pengeluaran pangan dan ketahanan pangan.

2. Menganalisis dinamika pangsa pengeluaran pangan sebagai proksi dari

kesejahteraan penduduk.

3. Menganalisis efektivitas kebijakan harga pangan yang terdiri dari kebijakan

harga input, kebijakan harga output, dan kebijakan harga input-output terhadap

ketahanan pangan.

4. Menganalisis dampak kebijakan harga pangan, kebijakan moneter dan

kebijakan perdagangan terhadap keseimbangan dan stabilitas ekonomi makro.

5. Menganalisis efektivitas kebijakan harga pangan, kebijakan moneter, dan

kebijakan perdagangan terhadap stabilitas ekonomi makro.

1.4. Kegunaan Penelitian

Hasil penelitian ini diharapkan berguna untuk mengevaluasi efektivitas

kebijakan harga pangan yang telah dilakukan untuk meningkatkan kinerja kebijakan

sesuai dengan tujuan pembangunan pertanian khususnya dan pembangunan nasional

umumnya, yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Hasil penelitian ini juga

dapat digunakan untuk melengkapi justifikasi ilmiah bagi Indonesia dalam

mengusulkan Konsep Special Products kepada WTO yang telah dilakukan


31/342

10

Simatupang (2004) dan Sawit et al. (2004) (Tabel 1). Konsep tersebut mengajukan

agar komoditas strategis yang amat penting untuk hajat hidup orang banyak, baik dari

segi lapangan kerja maupun jaminan perolehan pangan yang cukup, perlindungan dan

dinamisasi kehidupan desa secara berkelanjutan, serta preservasi dan stabilitas sosial-

politik yang sesungguhnya merupakan tujuan utama pembangunan pertanian,

dikecualikan dari agenda perundingan lanjutan liberalisasi dan deregulasi

perdagangan produk pertanian.

Tabel 1. Industri Kunci Menurut Indeks Derajat Penyebaran (DP) Tabel I-O 2000yang Diusulkan Sebagai Special Products

NoSektorAsli

Nama SektorIndeks

DPF vs NF

NI vs NE

A. Sektor Kunci Pendorong Pembangunan

1 50 Daging olahan dan awetan 1.45961 F dan NI

2 51 Makanan & minuman terbuat dari susu 1.33981 F dan NI

3 68 Makanan lainnya 1.32968 F dan NI

4 57 Beras 1.32792 F dan NI

5 62 Gula 1.28448 F dan NI

6 49 Daging, jeroan dan sejenisnya 1.24609 F dan NI

7 27 Unggas dan hasil-hasilnya 1.21732 F dan NI

8 59 Tepung lainnya 1.16931 F dan NI

9 52 Buah-buan & sayuran olahan dan awetan 1.11091 F dan NI

10 67 Hasil pengolahan kedele 1.08014 F dan NI

11 26 Susu segar 1.05838 F dan NI

B. Sektor kunci penghela industri/sektor

12 1 Padi 1.47744 F

13 13 Tebu 1.28386 F14 2 Jagung 1.13572 F dan NI

15 25 Ternak & hasilnya, kecuali susu segar 1.04825 F dan NI

16 27 Unggas dan hasil-hasilnya 1.03158 F dan NI

Keterangan: F= food; NF= non-food; NI= net- importerSumber: Sawit et al.(2005).


32/342

11

1.5. Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian

Penelitian ini mencakup dua aspek penting. Pertama, menganalisis efektivitas

kebijakan harga pangan terhadap ketahanan pangan dan kedua, menganalisis dampak

kebijakan harga pangan terhadap kestabilan ekonomi makro. Sebelum melangkah

pada dua aspek tersebut, untuk menjustifikasi pentingnya penelitian ini juga dianalisis

pangsa pengeluaran yang dibelanjakan untuk pangan terhadap pengeluaran total.

Di Indonesia pengelolaan kebijakan pertanian dilakukan tersentralisasi.

Alokasi dana yang digunakan untuk mendukung kebijakan pertanian, termasuk

kebijakan harga pangan bersumber dari kredit bersubsidi yang dikucurkan oleh Bank

Indonesia yang dikenal dengan Kredit Likuiditas Bank Indoneisia (KLBI) dan subsidi

yang bersumber dari dana APBN. Variabel kebijakan harga pangan tersebut dianalsis

secara sistem dengan menggunakan pendekatan ekonometrika model VECM bersama

dengan variabel makro terkait lainnya. Berdasarkan hal tersebut penelitian ini bersifat

makro, sedangkan lingkupnya bersifat nasional.

Walaupun demikian, penelitian ini juga menganalisis dampak kebijakan harga

pangan terhadap ketahanan pangan. Konsep ketahanan pangan yang digunakan

meliputi ketersediaan pangan di tingkat nasional, regional dan konsumsi ditingkat

rumah tangga dan penduduk. Oleh karena itu penelitian ini juga menganalisis

konsumsi di tingkat mikro dengan menggunakan data Susenas. Data Susenas yang

tersedia dalam deret waktu tiga tahunan diinterpolasi menjadi data tahunan.

Selanjutnya, data yang bersifat mikro tersebut diregresikan dengan data-data dalam

lingkup makro, seperti kebijakan harga pangan, tingkat inflasi dan produk domestik

bruto. Untuk mendukung hasil analisis, studi ini didukung juga oleh hasil-hasil

penelitian terdahulu mengenai ketahanan pangan di tingkat mikro dengan

menggunakan data Susenas atau data primer.


33/342

12

Dari sisi teoritis, penelitian ini mengaitkan antara konsep-konsep ekonomi

mikro dengan konsep-konsep ekonomi makro. Jelasnya, penelitian ini berupaya

menganalisis dampak kebijakan mikro terhadap kondisi perekonomian makro

Indonesia. Selama ini, lebih banyak studi yang menganalisis dampak kebijakan

ekonomi makro terhadap kondisi mikro. Hal ini merupakan salah satu perbedaan

penelitian ini dibandingkan penelitian-penelitian yang dilakukan sebelumnya.

Kalaupun ada penelitian yang sejenis ini, seperti yang dilakukan Dawe (2002) dan

Timmer (1996), tetapi digunakan dengan metode analisis yang berbeda dan dibatasi

pada komoditi beras, sedangkan penelitian ini mencoba meneliti komoditas pangan

tidak hanya beras, tetapi mencakup komoditas pangan lainnya.

Selain kelebihan yang ada, penelitian ini juga memiliki beberapa keterbatasan.

Paling tidak ada lima keterbatasan yang dihadapi dalam penelitian ini. Pertama,

penelitian tidak menggabungkan aspek ketahanan pangan dan ekonomi makro ke

dalam satu sistem persamaan. Hal itu disebabkan oleh keterbatasan data. Data

ketahanan pangan tersedia dalam deret tahunan dan tiga tahunan, sedangkan data lain

tersedia dalam deret triwulanan. Jika dilakukan penggabungan dalam satu sistem,

rentang waktu data tahunan yang terbatas, dinilai kurang mendukung analisis impulse

response function(IRF) dan Forecast Error Variance Decomposition(FEVD).

Keterbatasan kedua, data konsumsi energi dan protein yang bersumber dari

hasil Susenas tersedia dalam deret waktu tiga tahunan. Untuk mendapatkan data

tahunan dilakukan interpolasi data dengan mengikuti trend data ketersediaan untuk

dikonsumsi yang bersumber dari Neraca Bahan Makanan Indonesia yang juga

diterbitkan BPS. Dalam melakukan interpolasi ditemui bahwa tidak semua trend data

tiga tahunan pada dua sumber data memiliki arah yang sama.

Ketiga, kebijakan harga pangan diproksi dari dana yang dikeluarkan untuk

mendukung kebijakan harga pangan. Kebijakan tersebut dapat berupa kebijakan


34/342


35/342

14

II. TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Sejarah Kebijakan Harga Pangan dan Arahnya ke Depan

2.1.1. Sejarah Kebijakan Harga Pangan

2.1.1.1.Komoditas Beras

Campur tangan pemerintah dalam harga dan distribusi pangan (beras) sudah

ada sejak tahun 1651 saat Pemerintahan Sultan Amangkurat I pada Kerajaan Mataram

dengan tujuan melumpuhkan perdagangan VOC Belanda. Pada masa pendudukan

Belanda di Indonesia, kebijakan harga beras murah masih berlanjut dengan tujuan

untuk mendukung produk ekspor perkebunan. Pada masa pendudukan Jepang, campur

tangan terhadap beras juga masih berlangsung dengan tujuan untuk mendukung

logistik tentara Jepang (Sapuan, 2002).

Setelah Kemerdekaan, Pemerintah Indonesia juga campur tangan pada

perberasan dengan orientasi lebih kepada konsumen. Di awal kemerdekaan (1945-

1950) terjadi dualisme pengurusan kebijakan penyediaan pangan. Pada daerah sentra

produksi dikuasai oleh Pemerintah Indonesia dan di perkotaan oleh Pemerintah

Pendudukan Belanda.

Pada periode 1951-1957, pertama kali campur tangan pemerintah dalam

masalah perberasan, yaitu stabilisasi harga melalui injeksi beras di pasaran. Saat itu

tugas membeli dan menetapkan harga dilakukan oleh Bupati yang berpedoman pada

harga yang dikeluarkan oleh Menteri Perekonomian. Untuk pelaksanaan di tingkat

daerah sentra produksi dibentuk Yayasan Badan Pembelian Padi (YBPP) yang

bertugas mengumpulkan padi, mengolah dan mendistribusikan pada konsumen. Di

tingkat pusat dibentuk Yayasan Urusan Bahan Makanan yang bertugas menampung

kelebihan beras hasil pembelian YBPP dan menyalurkan ke daerah defisit serta

bertugas mengimpor beras (Sapuan, 2002).


36/342

15

Melalui Keppres No.272/1967, tanggal 30 Desember 1967 dibentuk Badan

Urusan Logistik (Bulog) sebagai badan pembeli tunggal, sedangkan Pemerintah

Daerah hanya bersifat membantu. Operasional Bulog tersebut dibiayai oleh Bank

Indonesia sesuai dengan Inpres No.1 tahun 1968 (Sapuan, 2002). Saat kebijakan itu

dibangun dukungan yang diberikan di tingkat usahatani berupa kebijakan subsidi

harga output (jaminan harga dasar); subsidi harga input (benih, pupuk dan pestisida),

dan subsidi bunga kredit usahatani; dan instrumen di tingkat pasar/konsumen, berupa

kebijakan manajemen stok dan monopoli impor oleh Bulog (PSE, 2003).

Operasionalisasi kebijakan harga beras yang berorientasi pada produsen dan

konsumen melalui kebijakan harga dasar dan harga atap mulai dilakukan oleh Bulog

tahun 1970 hingga saat ini. Namun konsep penentuan harga dasar dan kebijakan

pendukungnya berbeda-beda sesuai dengan kondisi yang terjadi.

Laporan PSE (2003) menjelaskan bahwa kredit program pertanian dimulai

sejak pendirian padi sentra tahun 1959 untuk pembelian sarana produksi dan biaya

hidup. Skim kredit tersebut kemudian berubah menjadi Kredit Bimas. Kredit

diberikan dalam bentuk sarana produksi dengan agunan usahatani padi. Pada tahun

1985 Kredit Bimas diganti dengan Kredit Usaha Tani (KUT). Pada tahun 1999

sampai sekarang KUT diganti dengan Kredit Ketahanan Pangan (KKP).

Selain kredit, sarana produksi yang disubsidi adalah pupuk. Subsidi ini

dimaksudkan agar petani dapat akses dan menggunakan pupuk dalam kegiatan

usahatani, sehingga stabilitas poduksi pangan nasional dapat tercapai. Di samping itu,

dengan adanya pengendalian harga gabah, subsidi pupuk dimaksudkan juga untuk

menjaga agar petani padi dapat memperoleh pendapatan yang layak.

Sejak reformasi dan adanya kesepakatan WTO, terjadi perubahan dimana

pemerintah lebih membuka ekonomi terhadap pasar global dan diterapkannya

kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Pada masa ini kebijakan pangan


37/342

16

nasional telah kehilangan arah dan tidak adanya institusi yang mampu

mengintegrasikan keseluruhan aspek kebijakan pangan (Widodo, 2003). Khusus

untuk beras, paket kebijakan ekonomi beras yang telah dioperasionalkan pada Era

Orde Baru secara bertahap dihilangkan, sehingga tidak efektif lagi (PSE, 2003).

Sejak akhir tahun 1998, unsur-unsur penopang kebijakan ekonomi beras yang

dihilangkan adalah (Sapuan, 2002 dan PSE, 2003):

1. Tahun 1998 mencabut monopoli impor beras yang dimiliki Bulog. Pihak swasta

dilibatkan dalam impor beras yang diikuti dengan kebijakan tarif impor beras.

Namun kebijakan ini tidak efektif, karena adanya moral hazard.

2. Akhir 1998 menghapus berbagai subsidi input sehingga meningkatkan biaya

usahatani, sehingga petani mengharapkan menerima harga gabah yang tinggi.

3. Akhir tahun 1999 menghapus dana KLBI bagi Bulog dan koperasi. Selanjutnya

menggunakan kredit komersil, sehingga membatasi kemampuan lembaga tersebut

melakukan pengadaan pangan dari produksi domestik.

4. Tahun 2000 menghapus captive market Bulog berupa jatah beras bagi PNS,

sehingga outletdan kemampuan Bulog menyerap surplus produksi beras terbatas.

Terakhir, sejak Mei 2003 status Bulog diubah dari Lembaga Pemerintah Non

Departemen menjadi Perusahaan Umum.

Operasi pasar beras juga mengalami perubahan. Sejak tahun 1969-1998

subsidi yang diberikan untuk semua lapisan masyarakat. Awal sampai pertengahan

1998 diberikan untuk daerah tertentu dalam bentuk Operasi Pasar Murni (OPM).

Kemudian sejak Juni 1998 sampai sekarang hanya diberikan untuk target grup

masyarakat miskin dalam kegiatan Operasi Pasar Khusus (OPK).


38/342

17

2.1.1.2. Komoditas Palawija dan Pangan Lain

Kebijakan harga dasar untuk pangan lain pertama diterapkan hanya untuk

jagung yang mulai berlaku pada Pebruari 1978. Awalnya jumlah pengadaan dalam

negeri untuk komoditas jagung, kedele, dan kacang hijau cukup besar. Tetapi

beberapa tahun terakhir ini, pengadaan jagung tidak lebih dari satu persen. Bahkan

pemerintah tidak melakukan lagi pembelian komoditas jagung, kedele, dan kacang

hijau karena harga di pasar umum sangat baik. Karena itu pengadaan untuk menjaga

harga dasar tidak diperlukan lagi (PSE, 2003).

Untuk kebijakan skim kredit, sejak Kredit Bimas diganti dengan KUT pada

tahun 1985, cakupan komoditasnya tidak hanya padi, tetapi palawija dan hortikultura.

Kemudian tahun 2001 KUT diganti dengan Kredit KKP. Jenis usahatani yang

dibiayai KKP mencakup usaha tanaman padi, jagung, kedele, ubi kayu, ubi jalar,

usaha sapi potong, ayam buras, itik dan ikan.

Pengendalian harga pangan asal ternak tidak dilakukan dengan kebijakan

harga. Pengendalian lebih mengarah pada pengendalian penawaran dalam bentuk

pengendalian ekspor-impor dan perdagangan dalam negeri. Seperti pada daging sapi,

sebelum adanya deregulasi perdagangan, Direktorat Jenderal Bina Produksi

Peternakan mengatur pengadaan ternak sapi untuk kebutuhan lebaran di daerah sentra

konsumsi dari beberapa daerah sentra produksi. Saat ini beberapa daerah sentra

produksi ternak sapi membatasi perdagangan ternak antar pulau dengan batasan berat

badan minimal.

2.1.2. Arah Kebijakan Harga Pangan

Dari sejarah kebijakan harga pangan di atas, pemerintah lebih banyak

terkonsentrasi pada kebijakan harga beras. Hal tersebut wajar karena dengan jumlah

penduduk yang besar dan beras merupakan makanan pokok. Dengan pangsa


39/342

18

pengeluaran untuk pangan yang relatif masih besar, maka ketersediaan pangan sangat

menentukan kesetabilan ekonomi dan ketahanan nasional.

Saat peran pemerintah makin sedikit dalam pengadaan pangan, bukti empiris

menunjukkan bahwa krisis ekonomi tahun 1997 menyebabkan penurunan upah dan

pendapatan riil. Keadaan ini menyebabkan bertambahnya penduduk miskin dan

mengancam ketahanan pangan (Stringer, 1999). Indikasi keterancamaan ketahanan

pangan tersebut dapat dilihat dari menurunnya tingkat konsumsi energi dan protein

hampir di seluruh provinsi, dengan nilai rata-rata nasional masing-masing delapan

persen untuk energi dan 5 - 12 persen untuk protein seperti dapat dilihat pada Tabel 2.

Tabel 2. Perubahan Konsumsi Energi dan Protein di Indonesia, Tahun 1996-1999

Energi (kkalori/kap/hari) Protein (gram/kap/hari)PengelompokanRumah Tangga 1996 1999

Perubahan(%)

1996 1999Perubahan

(%)

1. Wilayah:

a. Kotab. Desa

2.Pendapatana. Rendah

b. Sedangc. Tinggi

3. Pencahariana. Pertanian

b. Industri/Perdagangan

c. Jasa/lainnya

2 1472 187

2 0742 1732 356

2 169

2 1322 212

1 9591 998

1 9001 9822 156

1 999

1 9502 017

-8.7-8.6

-8.4-8.9-8.5

-7.9

-8.6-8.8

61.055.0

51.459.168.4

56.1

59.062.4

54.049.0

48.752.560.3

50.3

52.955.9

-10.8-9.7

-5.3-11.2-11.9

-10.3

-10.4-10.4

Sumber: Ariani et al.(2000) (diolah dari data Susenas, BPS)

Bukti empiris juga menunjukkan bahwa sejak liberalisasi atas tekanan IMF

pada Indonesia, ketergantungan impor pangan meningkat dua kali dibanding

sebelumnya menjadi 10 persen untuk beras, 20 persen untuk jagung, 55 persen untuk

kedele, dan 50 persen untuk gula yang masing-masing melibatkan 23.0 juta, 9.0 juta,


40/342

19

2.5 juta, dan 1.0 juta rumah tangga yang merupakan 68 persen dari total rumah tangga

di Indonesia (Sawit, 2003). Menurut Saliem et al.(2003), ketergantungan terhadap

pangan impor meningkat dari waktu ke waktu sejak 1961 1999, dan tertinggi pada

tahun 1999 mencapai 15,46 persen (Tabel 3).

Tabel 3. Pemenuhan Kebutuhan Ketersediaan Pangan dalam Bentuk Energi Menurut

Sumber Pengadaan di Indonesia Tahun 1961 1999

1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999SumberPengadaan

kkal/kap/hari

ProduksiDalam Negeri

1755.38(99.38)

1945.00(96.49)

2395.14(99.26)

2819.95(99.90)

Impor78.56(4.45)

155.91(7.73)

146.91(6.09)

273.59(9.69)

Ekspor67.59(3.83)

85.11(4.22)

128.97(5.34)

270.71(9.59)

Net Impor10.98(0.62)

70.81(3.51)

17.94(0.34)

2,88(0.10)

KetersediaanPangan

1 766.35 2 015.81 2 413.09 2 822.83

Sumber: Saliem et al. (2003) (diolah dari Food Balance SheetFAO)Keterangan: Angka ( ) pangsa terhadap ketersediaan pangan yang juga merupakan angka

tingkat ketergantungan pangan dari masing-masing sumber.

Berdasarkan bukti empiris tersebut, sebaiknya Indonesia membangun industri

pangan yang sebagian besar bahan bakunya berasal dari produksi domestik. Karena

hampir tidak mungkin kemiskinan dan ketahanan pangan dapat di atasi dengan

bergantung sebagian besar dari pangan impor (Sawit, 2003a). Jika angka kemandirian

pangan minimal 90 persen pengadaan berasal dari produksi domestik (Suryana,

2004a), maka kondisi tahun 1999 menunjukkan ketidakmandirian pangan. Angka 90

persen merupakan acuan dalam arti pangan secara umum. Untuk pangan pokok,

seperti beras, jagung, gula, dan minyak goreng, angka tersebut seyogianya mendekati

atau bahkan 100 persen. Namun untuk pangan yang tidak mempunyai keunggulan

kompetitif seperti gandum, apel, atau jeruk sunkist, tidak perlu ditetapkan seperti itu.


41/342

20

Fenomena tersebut menyebabkan kebijakan pangan Indonesia cenderung

mengarah pada kemandirian didukung kebijakan perdagangan yang protektif

(Suryana, 2004; Simatupang, 2004; dan Sawit et al. 2004). Hal tersebut merupakan

hal yang wajar, sebab negara maju yang paling liberalpun hingga saat ini masih tetap

campur tangan pada pasar pertanian. Jepang sampai sekarang melindungi petani padi

dengan tarif 1000 %; Amerika Serikat mensubsidi petani padi untuk ekspor; Eropa

memproteksi produksi gula dengan tarif 100 200 %; dan Malaysia dan Filipina

melindungi produsen beras (Widodo, 2003). Jelasnya dapat dilihat pada Tabel 4.

Dengan demikian kebijakan yang medukung pengadaan pangan dan peningkatan

ketahanan pangan, termasuk kebijakan harga pangan, masih relevan untuk dilakukan

dengan tetap melakukan berbagai perbaikan di tingkat implementasinya.

Tabel 4. Perkembangan Perkiraan Dukungan Dana beberapa Negara OECD padaSektor Pertanian, Tahun 1995 2004

Tahun Australia(AUD mn)

Canada(C$ mn)

European

Union

(EUR mn)

Japan(Yen bn)

NewZealand(NZ$ mn)

UnitedStates

(USD mn)

1995 2,416.84 7,561.94 107,681.91 9,231.11 390,11 67,792.49

1996 2,494.02 6,886.47 105,519.27 8,333.46 354.20 76,358.32

1997 2,570.99 6,228.04 111,100.26 7,520.02 386.50 76,177.88

1998 2,607.32 7,060.33 113,841.20 8,202.18 327.30 89,823.95

1999 3,685.94 7,466.56 120,742.81 7,461.39 341.63 100,328.16

2000 1,894.79 8,591.02 105,805.93 7,256.64 325.25 97,512.83

2001 2,221.77 7,860.02 105,899.13 6,869.98 257.70 98,610.39

2002 2,600.17 9,829.24 109,971.98 6,950.27 420.20 90,019.812003 2,321.93 10,840.63 117,223.00 6,994.44 550.94 92,199.04

2004 2,174.12 9,736.22 113,006.87 6,595.65 603.39 108,695.73

Rataan 2,498.79 8,206.05 111,079.24 7,541.51 396.35 89,751.86

Growth(%/year)

1.97 3.59 0.71 -3.49 7.46 5.77

Sumber: OECD, 2005 (diolah)


42/342

21

2.2. Faktor-faktor yang Menentukan Efektivitas Kebijakan Harga Pangan

Peran pemerintah direpresentasikan oleh besarnya biaya yang digunakan untuk

implementasi kebijakan harga pangan. Semakin besar dana yang digunakan maka

seharusnya ketahanan pangan semakin membaik. Namun, karena implementasi

kebijakan ini melibatkan banyak pemangku kepentingan, maka selain konsep dan

dana banyak aspek teknis yang juga menentukan efektivitas kebijakan harga pangan.

Menurut Mooy (2005)1 sejak dulu Bank Indonesia sudah memperhatikan

masalah pertanian dan pengusaha kecil dalam bentuk program BIMAS, Kredit

Candak Kulak, KUT, dll. Namun hasilnya belum sesuai dengan yang diharapkan.

Kegagalan tersebut selalu dikatakan disebabkan oleh konsep yang salah. Kemudian

muncul konsep baru yang ternyata juga mengalami kegagalan. Jadi masalah

sebenarnya adalah kegagalan di tingkat implementasi. Bisa saja konsepnya baik, tapi

implementasinya mengalami banyak hambatan, moral hazard, salah penggunaan,

tidak tepat waktu, dll. Dengan demikian efektivitas kebijakan perlu perhatian sampai

pada tataran implementasi.

2.2.1. Komoditas Gabah

Secara umum sasaran kebijakan pangan adalah: (1) meningkatkan produksi

pangan untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri, (2) meningkatkan pendapatan

petani, (3) mengendalikan kecukupan pangan sehingga tersedia di seluruh wilayah,

dalam waktu dan jumlah, serta dalam batas harga yang terjangkau masyarakat, dan (4)

memperbaiki mutu produksi pangan. Efektivitas suatu kebijakan yang diukur dari

keberhasilan pencapaian sasaran tersebut ditentukan oleh bagaimana proses

pembuatan dan implementasi kebijakan dilaksanakan (PSE, 2003). .

Dalam kasus kebijakan harga beras, implementasi pengadaan melibatkan

KUD, pedagang grosir, pengecer dan importir. Sementara itu implementasi

1Komunikasi langsung dengan Adrianus Mooy, mantan Gubernur Bank Indonesia


43/342

22

penyalurannya melibatkan koperasi pasar, pedagang grosir dan pengecer. Kegiatan

pengadaan dan penyaluran tersebut sebagian besar menggunakan angkutan laut yang

membutuhkan waktu cukup panjang sejak dari muat, perjalanan dan bongkar.

Rangkaian tersebut melibatkan banyak lembaga sehingga berpeluang besar terjadi

gangguan jadwal kegiatan. Menurut Moelyono (2002), kapasitas penyimpanan dan

jaringan perhubungan laut merupakan faktor kendala yang berat untuk melakukan

operasi pergerakan dan dislokasi stok yang efisien.

Menurut Kasryno et al. (2001) kebijakan harga pangan dan perdagangan

internasional beras sejak pra swasembada beras sampai tahun 1996 kelihatan efektif

karena disertai dengan kebijakan nilai tukar rupiah yang over value. Namun menjadi

tidak efektif sejak diberlakukan deregulasi perdagangan beras. Kebijakan tarif impor

yang tinggi juga menjadi tidak efektif karena memberi insentif bagi importir ilegal

(Amang dan Sawit, 2001), sehingga efisiensi sistem usaha tani perlu ditingkatkan.

Menurut Suryana (2004b), pelaksanaan Inpres No. 9 tahun 2001 tentang

Penetapan Kebijakan Perberasan oleh berbagai instansi terkait cukup efektif. Namun

dalam pelaksanaannya berupa penerapan tarif impor sebesar Rp 430 per kg dikatakan

belum sepenuhnya efektif, tetapi telah mampu menjadi penghambat membanjirnya

beras impor dan sekaligus menjadi katup pengaman penyediaan pangan saat pasokan

dalam negeri berkurang, sehingga mengurangi tekanan munculnya lonjakan harga.

Pernyataan tersebut dapat diinterpretasikan bahwa proses pembuatan

kebijakan berjalan sesuai yang diharapkan. Namun implementasinya mengalami

masalah. Pada periode itu, bukti empiris menunjukkan pengendalian impor tidak

efektif karena adanya beras selundupan yang harganya lebih murah dari harga beras

domestik. Sementara itu, perangkat dan kelembagaan pengawas dengan kondisi

geografis yang ada belum berjalan baik.


44/342

23

Keefektifan kebijakan harga pangan selain ditentukan oleh kegiatan

pengadaan komoditas, juga ditentukan oleh kegiatan distribusinya. Menurut Suntoro

(2004), adanya jembatan yang rusak, bencana alam, kerusuhan, pungutan liar dan

lainnya, dampaknya sangat besar terhadap stok dan harga pangan di suatu wilayah,

sehingga bisa mengakibatkan terjadi rawan pangan. Karena selain ditentukan daya

beli, tingkat pendapatan, harga pangan, dan kelembagaan di tingkat lokal, proses

distribusi pangan merupakan faktor penentu akses individu terhadap pangan

(Rachman dan Ariani, 2002). Dengan demikian efektivitas kebijakan harga pangan

tersebut tidak hanya melibatkan satu sektor, tetapi banyak sektor.

Untuk mengefektifkan kebijakan insentif ekonomi bagi petani pangan, pada

tahun 2003 pemerintah menyiapkan subsidi pupuk sebesar 1.35 triliyun rupiah,

subsidi benih 24 milyar rupiah dan subsidi bunga kredit ketahanan pangan sebesar 10

persen, kenaikan harga dasar pembelian pemerintah dari Rp 1500 per kg menjadi Rp

1700 per kg GKG di tingkat petani. Kebijakan tersebut didukung dengan kenaikan

dan pengefektifan penerapan tarif impor beras dan pembelian gabah atau beras petani

oleh pemerintah saat panen raya (Suryana, 2004b).

Keberhasilan kebijakan harga dasar gabah pembelian pemerintah, perlu

memperhatikan hal-hal berikut: (1) pembelian dilakukan pada saat yang tepat, yaitu

puncak panen raya, (2) volume gabah yang dibeli diperkirakan 10 persen dari

produksi periode puncak panen raya, dan (3) menetapkan harga dasar gabah yang

layak menjamin keuntungan usahatani, minimal 30 persen dari total pengeluaran.

Harga yang tinggi menyebabkan biaya semakin mahal dan menuntut penerapan tarif

impor yang tinggi. Dalam kondisi penegakan hukum yang lemah, penerapan tarif

impor terlalu tinggi akan mendorong penyelundupan beras (Departemen Pertanian,

2002). Efektivitas penerapan harga dasar juga dipengaruhi oleh ketepatan jadwal

pencairan dan fleksibilitas penggunaan dana (Amang dan Sawit, 2001).


45/342

24

Menurut PSE (2003), tingginya insiden harga jual gabah di bawah harga dasar

gabah pembelian pemerintah (HDPP) selama periode Januari Agustus 2003

disebabkan oleh beberapa alasan berikut: (1) volume panen dalam negeri sangat besar

karena periode puncak panen raya, (2) harga beras internasional cenderung turun atau

setidaknya tidak akan naik, (3) nilai rupiah stabil di bawah Rp 9 000 per US $, bahkan

saat ini cenderung menguat pada tingkat di bawah Rp 8 500 per US $, sehingga harga

paritas impor beras menjadi lebih murah lagi, (4) paket kebijakan HDPP mengalami

diskontruksi, terutama berkaitan dengan penetapan tarif dan tataniaga impor beras,

dan (5) pengadaan gabah dalam negeri oleh Bulog belum sepenuhnya efektif dalam

menjaga stabilisasi harga gabah petani, karena pembelian gabah melalui kontraktor

pengadaan tidak menjamin sepenuhnya kontraktor tersebut membeli gabah di sentra

produksi padi dan sesuai degan HDPP.

Efektivitas kebijakan bantuan pangan dapat juga dipengaruhi oleh pendekatan

yang digunakan. PSE (2003), melaporkan setidaknya ada tiga pendekatan yang

dipakai untuk membantu pangan bagi masyarakat, yaitu bantuan pangan secara umum

(broad food targeting), secara sempit (narrow food targeting), dan langsung kepada

sasaran (self-food targeting). Pendekatan bantuan pangan secara umum dilakukan

dengan memberi subsidi pangan untuk komoditas yang banyak dikonsumsi

masyarakat seperti beras. Pemerintah melepas stok saat harga melewati harga

tertinggi untuk menghambat kenaikan harga beras di pasar dan mengontrol volume

impor guna menstabilkan harga beras dalam negeri dari pengaruh gejolak harga beras

di luar negeri. Kebijakan ini dinikmati semua kelompok baik miskin maupun kaya.

Pendekatan bantuan secara sempit adalah subsidi pangan secara langsung

diberikan kepada kelompok sasaran. Kelompok sasaran ditentukan berdasarkan

daerah dimana umumnya mereka berada, seperti daerah kekeringan. Setiap kelompok


46/342

25

sasaran diikutkan dalam kelompok kerja misalnya memperbaiki saluran irigasi yang

diberikan upah berupa beras. Dengan cara ini dua manfaat yang diterima, yaitu

peningkatan pendapatan riil pekerja dan perbaikan infrastruktur yang berdampak

positif pada kegiatan produksi dan pemasaran pertanian. Kelemahannya sering tidak

tepat dalam menentukan kelompok sasaran.

Pendekatan bantuan pangan langsung dengan cara memberikan subsidi pada

komoditas pangan yang banyak dikonsumsi oleh kelompok miskin kekurangan

pangan, seperti program raskin menggunakan beras kualitas medium. Cara ini tidak

dinikmati kelompok menengah dan kaya, karena mereka tidak biasa mengkonsumsi

pangan yang dikonsumsi kelompok miskin. Cara ini lebih efektif karena mencapai

sasaran, murah dan kebocorannya relatif kecil. Selain pendekatannya, bentuk

bantuannya juga menentukan efektivitas kebijakan. Kelemahan dan kelebihan

bantuan dalam bentuk tunai dan natura (Tabel 5).

Tabel 5. Kekuatan dan Kelemahan Subsidi Pangan Melalui Uang Tunai dan Natura

Keterangan Uang Tunai Natura

1. Distorsi dalam produksi Melalui mekanisme pasar Terdistorsi

2. Distorsi dalamkonsumsi

Melalui mekanisme pasar Terdistorsi

3. Mendorong konsumsikomoditas pangantertentu

Tidak akan terjadi Akan terjadi

4. Mendorng konsumsianggota RT: wanitadan anak-anak

Belum tentu, bisadiselewengkan

Lebih mengena sasaran

5. Pembayar pajak Kurang menerimanya Lebih menerima

6. Dampak kenaikan harga Merosot nilainya Stabil nilainya

7. Menentukan kelompoksasaran

Lebih sulit dan seringbocor ke luar sasaran

Lebih mudah, bisadikontrol masyarakat

8. Keinginan secara politis Kurang disenangi Lebih disenangiSumber: PSE (2003)


47/342

26

2.2.2. Komoditas Palawija dan Pangan Lain

Penetapan harga dasar selain gabah, pertama kali diterapkan pada palawija

mulai berlaku pada Pebruari 1978. Jumlah pengadaan dalam negeri untuk komoditas

jagung, kedele, dan kacang hijau pada awal-awal tahun penetapan harga dasar cukup

besar. Tetapi untuk beberapa tahun terakhir ini, pengadaan jagung tidak lebih dari satu

persen. Bahkan pemerintah tidak lagi membeli komoditas jagung, kedele, dan kacang

hijau karena harga di pasar umum sangat baik, jauh di atas harga dasar. Oleh karena

itu pengadaan untuk menjaga harga dasar tidak diperlukan lagi (PSE, 2003).

2.2.3. Sarana Produksi Pertanian

Laporan PSE (2003) tentang perkembangan kelembagaan kredit pertanian

dijelaskan sebagai berikut. Kredit diberikan dalam bentuk sarana produksi sering

menghadapi permasalahan berupa keterlambatan kredit, paket kredit yang tidak sesuai

dengan kebutuhan petani. Keadaan ini mengurangi efektivitas manfaat kredit yang

berakibat tidak tercapainya sasaran dan menyebabkan besarnya tunggakan kredit.

Oleh karena itu, seperti halnya bantuan pangan, kredit KUT Pola Khusus

dimana bantuan pinjaman yang diberikan berupa uang tunai dengan prosedur yang

lebih mudah lebih disukai petani dan efektifmeningkatkan jumlah pemakaian sarana

produksi, produksi gabah dan meningkatkan pendapatan petani dibandingkan KUT

Pola Umum (Sanim, 1998).

Pada tahun 1999 KUT diganti dengan Kredit Ketahanan Pangan (KKP).

Berbeda dengan KUT, pada KKP menggunakan sistem executingyang berarti bank

pelaksana harus menanggung dana dan risiko kredit. Pemerintah hanya memberi

subsidi bunga sebesar 10 persen untuk usahatani tanaman pangan dan enam persen

untuk usaha lainnya. Hambatan skim kredit KKP adalah pihak bank masih belum

siap dan banyak KUD/koperasi atau petani yang menunggak KUT.


48/342

27

Kenaikan produksi padi telah meningkatkan kemampuan petani untuk

membeli sarana produksi, sehingga realisasi program KUT sangat rendahberkisar

antara 5 15 persen bahkan pada musim tanam tahun 2001 realisasi KKP hanya

mencapai 0.5 persen (Kasryno et al., 2001). Adnyana, et al. (2000) menunjukkan

bahwa sebagian besar petani menggunakan kredit informal dan warung sarana

produksi pertanian. Dengan kondisi yang demikian ditambah dengan banyaknya

penyimpangan kredit, dapat menyebabkan penyaluran kredit program pada saat ini

sudah tidak efektif. Bagi petani yang penting adalah insentif berproduksi, ketersediaan

sarana produksi, teknologi, kualitas prasarana irigasi, dan sumberdaya lahan.

Pupuk subsidi hanya diperuntukkan pada usahatani tanaman pangan. Keadaan

ini menyebabkan adanya perembesan penggunaan pupuk dari tanaman pangan ke

penggunaan lain, sehingga sering petani pangan mengalami kekurangan pupuk

(Ilham, 2001). Perbedaan harga pupuk di dalam negeri dengan di luar negeri juga

menyebabkan adanya perembesan pupuk ke luar negeri. Dengan dua masalah tersebut

dan makin besarnya beban subsidi maka pemerintah menetapkan kebijakan

penghapusan subsidi pupuk dan melepaskan tataniaga pupuk sesuai mekanisme pasar.

Pada kondisi tanpa subsidi dan pasar bebas awalnya berdampak positif

terhadap ketersediaan pupuk dengan harga yang relatif murah. Akibatnya distribusi

pupuk mengikuti sinyal pasar dengan harga dan permintaan yang tinggi termasuk

untuk ekspor, karena harga jualfoblebih mahal dari harga di dalam negeri, sehingga

terjadi lagi masalah kelangkaan pupuk (Ilham, 2002). Berdasarkan kenyataan ini

pemerintah mengatur kembali tataniaga pupuk urea.

Kegiatan ekspor pupuk urea dikhawatirkan akan mengganggu produksi beras

nasional. Sementara produsen pupuk tetap memperhatikan keberlangsungan usahanya

untuk mencapai keuntungan. Untuk itu pemerintah memberikan subsidi pada


49/342

28

produsen. Kebijakan pemerintah ini dikritik sebagian pakar, karena subsidi tersebut

dikhawatirkan tidak akan dirasakan oleh petani.

Berdasarkan tinjauan empiris dari beberapa studi terdahulu efektifitas

kebijakan harga pangan tidak hanya dipengaruhi oleh dana yang diberikan secara

langsung untuk kebijakan tersebut, tetapi juga dipengaruhi oleh banyak faktor sejak

dari proses pembuatan hingga implementasi kebijakan, beberapa di antaranya adalah:

1. Ketepatan dalam melakukan kebijakan, seperti: (1) pembelian dilakukan pada

saat dan wilayah yang tepat, yaitu puncak panen raya dan di wilayah surplus

produksi, (2) volume gabah yang dibeli diperkirakan 10 persen dari produksi

periode puncak panen raya, dan (3) menetapkan harga dasar gabah yang layak

menjamin keuntungan usahatani, minimal 30 persen dari total pengeluaran.

2. Dukungan kebijakan lain yang harmonis, seperti kebijakan tarif impor harus

diharmoniskan dengan perbedaan harga domestik dan pasar internasional,

kebijakan nilai tukar rupiah (over value atau under value), dan penegakan hukum.

3. Kinerja kelembagaan yang terlibat dalam sistem distribusi, yaitu KUD, lembaga

kredit, koperasi pasar, pedagang grosir, pengecer, Dolog, Bulog, dan importir.

4. Fasilitas dan lembaga yang mendukung dalam sistem distribusi, yaitu jaringan

angkutan laut, jaringan angkutan darat, dan kapasitas pergudangan

5. Pendapatan dan daya beli petani terhadap harga input dan outrput.

6. Pendekatan yang digunakan, yaitu bantuan pangan secara umum (broad food

targeting), secara sempit (narrow food targeting), dan langsung kepada sasaran

(self-food targeting).

7. Bentuk bantuan dan prosedurnya, yaitu dalam bentuk tunai dan natura dengan

prosedur yang mudah.

8. Bencana alam, kerusuhan dan pungutan liar selama kegiatan distribusi.


50/342

29

2.3.Faktor-faktor yang Mempengaruhi Inflasi

Inflasi merupakan indikator utama ekonomi makro. Dengan demikian

stabilitas ekonomi makro sangat ditentukan oleh stabilitas inflasi. Untuk

mengefektifkan pengendalian inflasi, maka perlu diketahui faktor-faktor apa yang

mempengaruhi inflasi.

Hasil penelitian menggunakan data 1969-1982 yang dilakukan Gunawan

(1991) menyimpulkan bahwa faktor-faktor utama penentu inflasi di Indonesia adalah:

defisit domestik, inflasi yang diimpor, harga minyak dan gas bumi. Sementara itu

penawaran bahan makanan yang secara teoritis seharusnya mempengaruhi harga

umum, tetapi karena ketatnya pengaturan harga oleh pemerintah menyebabkan

perannya tidak dapat terlihat. Faktor tingkat upah yang hampir semua negara maju

dan beberapa negara berkembang merupakan salah satu sumber utama inflasi, di

Indonesia tingkat upah tak begitu berperan.

Amang (1984), melakukan studi menggunakan data periode 1967-1981

tentang inflasi di Indonesia dengan menggunakan empat model, yaitu: inflasi

moneteris, permintaan dan penawaran agregat, persamaan simultan, dan efek

langsung harga beras terhadap inflasi. Hasil analisis menunjukkan bahwa penyebab

utama inflasi di Indonesia adalah demand pull inflation, tetapi faktor-faktor struktural

(cost push inflation) juga berpengaruh signifikan.

Selanjutnya dikatakan bahwa faktor moneter yang menyebabkan inflasi adalah

peningkatan penawaran uang melebihi peningkatan permintaan uang. Meningkatnya

penawaran uang disebabkan oleh: defisit pemerintah, pengembangan kredit oleh

sistem perbankan, dan surplus neraca pembayaran yang disebabkan oil boomingdan

bantuan asing. Faktor yang disebabkan oleh cost push inflation adalah meningkatnya

harga-harga komoditas utama di pasar domestik seperti bahan bakar minyak, beras,


51/342

30

dll. Hasil simulasi kebijakan dari model persamaan simultan dan model efek langsung

harga beras terhadap inflasi menunjukkan bahwa naiknya harga beras menyebabkan

meningkatnya laju inflasi.

Studi Gunawan (1991) dan Amang (1984) tentang pengaruh harga pangan

terhadap inflasi menunjukkan hasil yang berbeda. Perbedaan tersebut dapat

disebabkan oleh spesifikasi model yang digunakan. Studi Amang (1984) lebih

mengembangkan spesifikasi model dengan menggunakan empat model sehingga

dapat menunjukkan keterkaitan antara harga beras dan inflasi.

Perwira (2001) menggunakan data bulanan dari Januari 1996 Desember

1999, hasil pendugaannya menunjukkan bahwa permintaan uang, suku bunga riil, dan

pembayaran utang berpengaruh negatif terhadap tingkat inflasi. Sementara itu nilai

tukar rupiah terhadap dolar AS, capital inflow, dan inflasi periode sebelumnya

berpengaruh positif dengan nilai R20.7325. Parameter dugaan permintaan uang dan

nilai tukar rupiah terhadap dolar AS berpengaruh sangat nyata (=1%), sedangkan

yang lainnya tidak berbeda nyata dengan nol.

Pengaruh depresiasi nilai tukar ke inflasi sangat kuat terjadi sejak berlakunya

sistem nilai tukar mengambang (Bank Indonesia, 2002). Sebaliknya, sebelum periode

krisis, pengaruh nilai tukar ke inflasi hampir tidak terjadi. Tinjauan perkembangan

ekonomi periode triwulanan yang dilakukan CSIS (2001a; 2001b; 2001c; 2001d;

2002a; 2002b; 2002c; 2002d) selama tahun 2001-2002, menunjukkan bahwa faktor-

faktor yang menentukan inflasi adalah: (a) peningkatan permintaan uang, (b)

pertumbuhan uang beredar, (c) naiknya harga BBM dan tarif dasar listrik akibat

penurunan subsidi, (d) melemahnya nilai tukar rupiah terhadap dolar AS, (e)

meningkatnya permintaan terhadap barang menjelang bulan Puasa dan Natal, (f)

kenaikan upah minimum, (g) kenaikan pajak rokok, (h) kemarau panjang yang

menggangu produksi pangan, dan (i) tidak efektifnya kebijakan moneter.


52/342

31

Khusus untuk Bulan Maret - April 2002, terjadi deflasi masing-masing sebesar

0.02 dan 0.24 persen. Penyebab utama deflasi adalah turunnya harga makanan selama

masa panen. Hasil analisis Sadewa (2003)1, inflasi yang terjadi sangat rendah, yaitu

sebesar 0.77 persen pada tiga bulan pertama 2003 disebabkan kebijakan moneter yang

dijalankan bank sentral sudah cukup baik. Selain itu disebabkan juga oleh penurunan

harga bahan makanan akibat meningkatnya pasokan dari dalam dan luar negeri.

Penemuan hasil studi terdahulu bahwa variabel yang mempengaruhi inflasi

tidak hanya dari sektor riil dan moneter, tetapi ada juga pengaruh faktor kebijakan.

Romer (1996) menyatakan bahwa, salah satu variabel yang cukup banyak menjadi

perhatian adalah kebebasan bank sentral. Disamping itu, harga bahan pangan

termasuk beras masih menentukan tingkat inflasi di Indoneisa. Dengan demikian

kebijakan pangan yang ditujukan untuk meningkatkan ketahanan pangan dan

pengendalian inflasi masih relevan untuk dilakukan di Indonesia.

2.4. Pengendalian Inflasi dan Pertumbuhan Ekonomi

Dengan mengetahui penyebab inflasi, dapat dijadikan dasar untuk

mengendalikan inflasi dalam bentuk target inflasi untuk menjaga stabilitas ekonomi.

Dimulai dari negara-negara maju, dimana pangsa pengeluaran pangan terhadap

pengeluaran rumah tangga sudah tidak signifikan maka sejak tahun 1989,

pengendalian inflasi dilakukan oleh otoritas moneter dengan menetapkan target

inflasi. Negara pertama memperkenalkan target inflasi adalah Selandia Baru (Agenor,

2000). Upaya ini kemudian diikuti oleh beberapa negara (Tabel 6).

Brooks (1998) dalam Debelle (2000), menunjukkan bahwa rejim target inflasi

terkait dengan perbaikan performa inflasi, rata-rata tingkat inflasi dan keragamannya

telah menurun secara substansial (Tabel 7). Dapat dilihat bahwa negara yang

1Harian KOMPAS, 14 April 2003. Apakah Inflasi yang Rendah Buruk Bagi Perekonomian?


53/342

32

menerapkan target inflasi, inflasinya lebih rendah dan pertumbuhan outputnya

menjadi lebih tinggi dengan keragaman inflasi dan output yang lebih rendah. Kondisi

perekonomian seperti ini lebih baik dari kondisi sebaliknya.

Tabel 6. Penerapan Target Inflasi pada Beberapa Negara Tahun 1990 - 1995

Negara MulaiMenerapkan

Definisi Inflasi Target Inflasi(%/thn)

Australia

Kanada

Finlandia

Israel

Selandia Br

Spanyol

Swedia

Inggris

Tahun 1993

Februari 1991

Februari 1993

Desember 1991

Maret 1990

Januari 1995

Januari 1993

Oktober 1992

Underlying CPIa)

Core CPIb)

Underlying CPIc)

CPI

Underlying CPId)

CPI

CPI

Retail Price Indexe)

2 3

1 - 3

2

8 - 11

0 - 3

> 3

1 - 2

1 4

Sumber: Bernanke dan Mishkin, 1997.Ket. a) = mengeluarkan : buah dan sayuran, bahan bakar, biaya bunga, biaya sektor publik dan harga-

harga yang mudah berubah.b) = mengeluarkan: bahan makanan, energy, efek putaran pertama pajak tidak langsung.c) = mengeluarkan: subsidi pemerintah, pajak tak langsung, harga rumah dan bunga hipotek.d) =mengeluarkan : perubahan pajak tidak langsung, perubahan signifikan pada harga impor dan

harga ekspor, biaya bunga, dan bencana alam.e) =mengeluarkan bunga hipotek.

Di Indonesia kebijakan target inflasi diawali tahun 1999, mulai terasa hasilnya

3-4 tahun kemudian. Analisis CSIS, target inflasi Bank Indonesia untuk tahun 2000,

2001 dan 2002 masing-masing 5 7 persen dan 4 6 persen dan kurang dari 9 persen

tidak dapat tercapai. Inflasi aktual masing-masing mencapai 9.35 persen, 12.55

persen dan 10.03 persen. Kegagalan tersebut disebabkan oleh meningkatnya

permintaan uang pada akhir tahun 2000; kondisi politik yang tidak pasti, sehingga

independensi bank sentral menjadi berkurang pada tahun 2001.

Khusus tahun 2002 diperkirakan target inflasi akan tercapai karena pada

Maret-April 2002 terjadi deflasi yang disebabkan ol

efektifitas kebijakan harga pangan

Documents