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Publicación de UNICEFOficina de Argentina
El presente documento fue elaborado por Pedro Knaack bajo la supervisión de Javier Curcio, Oficial de Inversión Social de UNICEF Argentina. Agradecemos los comentarios realizados por Oscar Cetrángolo, Alberto Minujin y Sunah Kim.
Coordinación EditorialUNICEFOficina de ArgentinaJunín 1940 PB (C1113AAX)Ciudad de Buenos Aires
Diseño de cubierta e interioresAlejandro Jobad
Foto de tapa
ISBN Nº
Buenos Aires, Octubre de 2006
Responsable Técnico de UNICEF: Javier Curcio, Oficial de Inversión Social
Responsable Técnico de CEPAL: Oscar Cetrángolo, Experto en politicas públicas
El presente trabajo se enmarca en las actividadesestablecidas en el convenio de cooperación entre las oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires.
Se agradece la colaboración en el desarrollo de contenidos brindada por Pedro Knaack y los comentarios realizados por Alberto Minujin.
Las opiniones expresadasen este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los responsables técnicos y pueden no coincidir con las de las organizaciones involucradas.
ISBN:
Impreso en ArgentinaPrimera ediciónNoviembre de 20062.000 ejemplares
Diseño de portada e interiores: Alejandro Jobad
Revisión de Estilo: Cecilia Pozzo
Foto de Portada:UNICEF/HQ
Efectos de la crisis en Argentina.Las políticas del Estado y sus consecuencias para la infancia. DOCUMENTO DE DIFUSION
2 .Las políticas macroeconómicas establecidas durante la década de losnoventa incluían la promesa de que Argentina dejaría atrás los tiemposde crisis económica e hiperinflación para integrarse exitosamente enlas redes mundiales de generación de riqueza que crecieron veloz-mente en el marco de la globalización.
El contexto político de la época, en el que las instituciones financierasinternacionales desarrollaron una fuerte influencia en el país, favorecíael impacto distorsivo que su accionar genera en los mercados.
El importante desempeño de la economía argentina en los primerosaños de la década en cuestión parecía ratificar aquel pronóstico: Elflujo masivo de capital extranjero hacia el país produjo un rápido creci-miento de la economía. Al mismo tiempo, el establecimiento del siste-ma de convertibilidad con un tipo de cambio real subvaluado proveyóa muchas familias argentinas estabilidad de precios, mayores recursosy oportunidades para la inversión y el consumo.
Pero paralelamente a este marco político económico favorable empe-zaron a establecerse crecientes dificultades sociales. Los niños y niñasargentinos se vieron especialmente afectados por estas tendencias,que en algunos casos se desarrollaron hacia niveles alarmantes yamucho antes de la crisis de 2001 que dejó a la mayoría de ellos en unasituación desoladora, privados de varios derechos.
A partir del año 2003, luego del proceso de default de la deuda públi-ca y devaluación de la moneda, se experimentó una acelerada recu-peración de las principales variables macroeconómicas que, acompa-ñada con una serie de políticas sociales establecidas por el Estadocon destino a las familias más vulnerables, produjo una importantemejora de los indicadores sociales en los últimos años.
Introducción1.
Este documento sintetiza cómo se caracteriza el marco de lasprincipales políticas económicas y sociales de los últimos quinceaños en la Argentina, y cuales son las consecuencias que ellasimplican para la infancia. En particular se busca fortalecer ladifusión y el debate de algunas consideraciones que surjen deltrabajo “Respuestas del Estado ante los efectos de la crisis en laArgentina”. Desarrollado conjuntamente por CEPAL y UNICEF.
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UNICEF / Maggie Iglesias
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Durante la década de los 90 el Estado Argentino desarrolló una seriede políticas económicas y sociales que tuvieron consecuencias direc-tas e indirectas sobre las niñas, niños y adolescentes que viven en elpaís. En los párrafos siguientes se describen los principales rasgos dealgunas de estas políticas, identificando su impacto sobre la infancia.
Apertura comercial con anclaje cambiario y precarización del trabajoLa principal reforma del gobierno al inicio de los años 90, inspirada yapoyada por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), estable-ció un tipo de cambio fijo entre el peso y el dólar estadounidense, quefue acompañado por un proceso de apertura comercial y privatizacio-nes de empresas estatales, entre otros. Pero la simultánea eliminaciónde la protección comercial y la apreciación cambiaria acentuaron lapérdida de competitividad de la industria nacional.
Como consecuencia, durante esa década se produjo un aumento sosteni-do de la tasa de desempleo, que se triplicó pasando de representar 6,3%en 1992 a 18,3% en 2001, y superando el 21% en la eclosión de la crisiseconómica. Si sumamos a este porcentaje el correspondiente a las perso-nas subempleadas (con empleos cuyas dedicaciones son inferiores a lasdeseadas), la proporción aumenta hasta llegar al 50% durante la crisis. Enotras palabras, al final de la década una de cada dos personas en condi-ciones de trabajar, experimentaba dificultades en la obtención de empleo.
La creciente inseguridad laboral estuvo acompañada por un retroceso sig-nificativo en la cobertura social. La porción de la población con derecho ajubilaciones se redujo de 71% en 1992 a 56% diez años más tarde, y lacobertura del seguro médico cayó de 68% a 55% en ese mismo período.
La erosión casi ininterrumpida de los ingresos reales es otro aspectodel mismo desarrollo. Entre 1992 y 1996 se registró una reducción delingreso real de 7,1%. A partir de 1998 los hogares perdieron un 13%adicional de sus ingresos reales hasta 2001, a lo que se suma un 30%más durante la crisis que marcó el fin de la convertibilidad.
y económico de los años noventa
El marco político2 .UNICEF / Cris Posada
UNICEF / HQ 050814 UNICEF / Cris Posada UNICEF / Cris Posada
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Las consecuencias para la infancia:
La precarización del trabajo tuvo consecuencias especialmente nega-tivas para la infancia. En primer lugar, la tasa de desempleo para hoga-res con niños y adolescentes, sobre todo aquellos hogares pertene-cientes a los estratos sociales más pobres que albergan a personasmenores de 18 años, fue significativamente más alta que el promedio.
De igual manera, el 60% de niñas y niños no tuvieron acceso a los ser-vicios de salud en 2001, lo que amenazó directamente su derecho a lasalud y al pleno desarrollo personal.
Probablemente el impacto más fuerte para la infancia se explique a tra-vés de la reducción sustancial de los ingresos familiares: los hogarescon bajos recursos, en los cuales viven más niños por persona asalaria-da que en el promedio del país, experimentaron una caída especial-mente grave de sus ingresos. Esto define gran parte del aumento dra-mático de la pobreza infantil por ingresos, desarrollado en el contextode la crisis.
Gráfico 1: Pobreza y crecimiento económico en Argentina, 1992-2005
Fuentes: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares(INDEC) y de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.Aclaraciones: Entre 1991 y 2000 los datos de pobreza corresponden sólo al Gran Buenos Aires(GBA). A partir de 2001 se trata del total del país. Los datos de 2001 y 2002 corresponden a las ondasde Octubre y desde el 2003 en adelante (relevamiento continuo) se trata de los segundos semestres.
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Pobreza
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Evolución del PIB (eje derecho)
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Descentralización de los servicios sociales dirigidos a la infancia
Las reformas en las áreas de salud y educación de los años 90 apunta-ron a profundizar la descentralización en la prestación de los serviciosy una mayor autonomía de los gobiernos subnacionales. Con el apoyotécnico de las IFI, el gobierno nacional cedió responsabilidad para losestablecimientos de salud y educación a las provincias sin proveer lastransferencias de recursos específicos necesarios para su financia-miento y sin establecer mecanismos compensatorios suficientes.
En el área de salud, las reformas buscaron establecer una mayor autono-mía hospitalaria y reforzar el rol de las obras sociales para mejorar lacobertura y la calidad de servicio. Mientras los avances logrados en estamateria fueron escasos, las reformas acentuaron la fragmentación de lasinstituciones y la inequidad de los servicios, ya que se registró un creci-miento del subsector privado mientras se redujo la cobertura de las obrassociales, dejando una red de servicios estatales con mayores deficienciaspara atender a la población más vulnerable, sin otra cobertura médica.
La Ley Federal de Educación, sancionada en 1993, pretendió ordenarel proceso de descentralización del sistema educativo; sin embargo, lafalta de recursos para jurisdicciones con bajos rendimientos educati-vos y la ausencia de un efectivo mecanismo compensador a escalanacional, contribuyeron a consolidar las inequidades preexistentes.
Las consecuencias para la infancia:
Con el proceso de descentralización, la calidad de los servicios socia-les depende más profundamente de los recursos económicos y fiscalesde cada jurisdicción. En consecuencia, se consolidan las desigualda-des subnacionales entre las diferentes regiones. Las graves disparida-des actuales tienen implicancias inmediatas para la salud y la educa-ción de los niños. Por ejemplo, según datos de 1998, la tasa de morta-lidad infantil en la Provincia del Chaco es casi tres veces más alta quela de Tierra del Fuego, y los estudiantes de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires obtienen resultados significativamente mejores que losalumnos de La Rioja.1
Además de desafiar el principio ético de igualdad de oportunidades,esta inequidad significativa representa una amenaza al cumplimientode los derechos de la infancia relacionados con la salud y la educa-ción, que se consagran en la Convención Internacional de losDerechos del Niño. En Argentina, a partir de su reforma constitucionaldel año 1994, dicha norma goza de rango constitucional.
1 Fuente:CETRÁNGOLO,OSCAR Y GATTO,FRANCISCO (2002):Dinámica productivaprovincial a fines delos años noventa,Serie Estudios yPerspectivas 14,Oficina de la CEPALen Buenos Aires,Buenos Aires.
UNICEF / Cris Posada
De todas formas, buena parte del incremento de la recaudaciónse basó en el aumento del IVA que es aportado en mayorproporción por los estratos sociales más pobres. Si bien,existe cierta parte de ese aumento que corresponde al impuestoa las ganancias, el componente “personas físicas” de estetributo, que tiene mayores implicaciones progresivas, continuasiendo muy escaso.
Política tributaria regresiva
Durante los primeros años de la década de los 90, las autoridades eco-nómicas fueron introduciendo sucesivas modificaciones en el sistematributario. En principio se siguió la orientación de concentrar la recau-dación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado - IVA - e Impuestoa las Ganancias). A medida que estos impuestos cobraron mayorimportancia, se fueron eliminando otros tributos que se considerabandistorsivos. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones inclu-yeron una generalización paulatina hasta los máximos niveles conoci-dos internacionalmente.
Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa defortalecimiento de la administración tributaria que incluyó la difusión delsistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplioesquema de pagos a cuenta que facilitaron el control y mejoraron larecaudación de los dos gravámenes antes mencionados hasta 1994. Apartir del primer trimestre de ese año, algunos factores macroeconómicosoperaron en sentido contrario frenando el aumento de la recaudación.
La profundización de la gravedad fiscal experimentada durante 1995obligó al gobierno nacional a tomar medidas de emergencia que con-sistieron, fundamentalmente, en: un incremento de la alícuota del IVA(que pasó de 18% a 21%), la reversión parcial de la rebaja de las con-tribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, lareducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a losbienes de capital, y la ampliación de la base imponible de los impues-tos a las ganancias y a los bienes personales.
Por último, la reforma tributaria de 1998 reforzó los ingresos públicos a tra-vés de la ampliación de la base imponible del IVA y de la creación de losimpuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados sobrelos automotores, motos, embarcaciones y aeronaves y el Monotributo.
La suma de estas modificaciones permitió llegar al final de la décadaen cuestión con una presión tributaria (incluyendo los impuestos sub-nacionales y los recursos de la seguridad social) superior al 20% delPIB y significativamente mayor a la de los primeros años de la década.
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UNICEF / Maggie Iglesias UNICEF / Cris Posada UNICEF / Cris Posada
La brecha entre ambos estratos se duplicó pasando de representaralrededor de 20 veces a principios de la década, a alcanzar unmáximo superior a 40 veces durante el año 2002.
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Grafico 2: Recursos Tributarios totales (1990-2005)
Las consecuencias para la infancia:
La política fiscal Argentina no logró reducir el importante aumento delas brechas en materia de ingresos disponibles en las familias, des-arrollado durante la década de los noventa. Entre 1992 y 2002 se incre-mentó la porción del ingreso nacional percibida por el 10% más rico dela población, al tiempo que en el otro extremo, el 10% más pobre expe-rimentaba una reducción en su participación.
Gráfico 3: Desigualdad en Argentina, 1992-2004
Fuente: CEPAL – Oficina de Argentina
Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS DISTRIBUTIVOS, LABORALES Y SOCIALES DE LAUNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA -CEDLAS- (2005): Monitoring Socio-Economic Conditions in Argentina, Chile, Paraguay and Uruguay, Argentina.
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Fuente: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN y UNICEF (2006):Gasto Público dirigido a la Niñez en la Argentina 1995-2005, Buenos Aires.
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Gasto social insuficiente
El gasto público social en Argentina aumentó en forma sostenida durantelos años 90. Sin embargo, las erogaciones tuvieron un claro comporta-miento procíclico, subiendo en tiempos de expansión económica y bajan-do durante las fases recesivas2. Por lo tanto la población, particularmentelos sectores vulnerables, recibieron un menor apoyo por parte del Estadoen los años de recesión y crisis cuando más lo necesitaban.
El aumento del gasto social no logró frenar o revertir el crecimiento dela desigualdad en el país. Las inversiones en algunos niveles educati-vos, en pensiones y en sectores de salud, por ejemplo, suelen represen-tar en algunos casos gastos regresivos ya que los sectores más ricosde la sociedad se benefician, en mayor proporción que los de bajosrecursos, a través de estos servicios.3
Finalmente, el gasto público social no resultó sustentable. La crónicafalta de ingresos necesarios para las erogaciones públicas llevó alendeudamiento creciente a nivel provincial y, completando el círculovicioso, el subsiguiente aumento del gasto para el servicio de estadeuda impuso nuevas restricciones al gasto público social.4 El déficitfiscal llegó a su extremo con la crisis, y la administración se encontróincapaz de mantener el nivel de inversión social tras el fin de la conver-tibilidad.
Las consecuencias para la infancia:
El gasto público dirigido a la niñez registró una caída drástica en el año2002 como consecuencia de la eclosión de la crisis. Las erogaciones diri-gidas a los niños se mantuvieron relativamente estables a nivel nacional,debido en gran parte a la implementación del Plan Jefas y Jefes de HogarDesocupados y otros programas sociales de emergencia. En contraste, elgasto público ejecutado por el nivel provincial de gobierno consolidado,cayó un 35%, situación particularmente grave si se considera que los res-ponsables de la provisión de los principales servicios dirigidos a la infanciason las jurisdicciones provinciales.5
Gráfico 4: Gasto Público dirigido a la Niñez según nivel de gobierno, 2001-2003
2 Fuente:CETRÁNGOLO,OSCAR Y JIMÉNEZ,JUAN PABLO (2003):Política fiscal enArgentina durante elrégimen de converti-bilidad, Serie GestiónPública Número 108,CEPAL, Santiago deChile.
3 Fuente: CEPAL y UNICEF(2006): Respuestasdel Estado ante losefectos delas crisis enla Argentina.Aspectos macroeco-nómicos, fiscales ysociales con especialreferencia a la situa-ción de la infancia,Buenos Aires.
4 Fuente :CETRÁNGOLO,OSCAR Y GATTO,FRANCISCO (2002):Dinámica productivaprovincial a fines delos años noventa,Serie Estudios yPerspectivas 14,Oficina de la CEPALen Buenos Aires,Buenos Aires.
5 Fuente :MINISTERIO DEECONOMÍA YPRODUCCIÓN yUNICEF (2006):Gasto Público dirigi-do a la Niñez en laArgentina 1995-2005, Buenos Aires.
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Como consecuencia de una serie de políticas sociales orientadasespecialmente a los estratos más pobres y un proceso exitoso de recu-peración económica nacional, durante los últimos años el país vieneexperimentando una ostensible mejora de los indicadores sociales.
Reducción de pobrezaA partir de fines de 2002, las tasas de incidencia de pobreza e indigen-cia registraron una reducción continua. La pobreza infantil bajó alrede-dor de 25 puntos porcentuales y se calcula que unos 2,5 millones deniños dejaron de ser pobres entre 2002 y 2005.6
Mayor empleo y cobertura de saludLa mencionada recuperación económica produjo una reducción del des-empleo abierto en alrededor de 6 puntos porcentuales por año desde el2003, alcanzando el 11.1% en 2005. Además se registra un aumento enla cobertura del seguro médico a partir del mismo año. Sin embargo, casila mitad de los empleados no cuenta con acceso a los seguros de salud.
Aumento de ingresos realesLa erosión de ingresos reales terminó en 2002 y desde entonces sepresenta un crecimiento continuo hasta la actualidad. Sin embargo, elpromedio de ingresos reales se ubicó en 2005 todavía 20% por deba-jo del nivel de 2000. Además los hogares con niños resultan menossensibles a las mejoras de ingresos que la población en general.
La recuperación3.
Aunque en 2005 los niveles de pobreza e indigencia tendieron avolver a niveles pre-crisis, la pobreza todavía tiene cara deinfancia: 40% de los pobres en el país tienen menos de 18 años,y más de la mitad de los argentinos que viven en condiciones deindigencia son niños y adolescentes.
6 Fuente: Estimaciones de UNICEF en base adatos de la EncuestaPermanente deHogares,INDEC/MECON.
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Reducción de desigualdadRevirtiendo las tendencias previas a la crisis, son los estratos de menorrecursos en particular quienes se benefician a partir de la recuperacióneconómica. El nuevo patrón de integración en el comercio global y lareindustrialización nacional resultan en una relativamente alta deman-da de mano de obra de baja calificación. La consecuencia es una rein-tegración en el mercado laboral y un aumento salarial que actualmen-te favorece a los pobres, contribuyendo así a mejorar la situación dis-tributiva de ingresos en el país. Aunque la desigualdad de ingresossalariales volvió en 2004 a niveles pre-crisis, los ingresos no salarialestienen una importancia creciente para el ingreso nacional. Por lo tanto,es prematuro constatar que el país experimentó una definitiva reduc-ción de la desigualdad económica.
Gasto socialTras la fuerte caída en el gasto social con el fin de la convertibilidad, seregistró un desempeño desigual en los diferentes niveles del gobierno.Mientras el gasto nacional dirigido a la niñez aumentó constantemente,superando los niveles previos a la crisis, la inversión a nivel provincialse estancó en términos reales y no experimentó un aumento significati-vo (a precios constantes) según los últimos datos disponibles corres-pondientes a 2004.
No obstante es posible que durante 2005 y 2006 el mayor gastoen algunos sectores de las jurisdicciones subnacionales (enparticular el aumento dispuesto por la ley de financiamientoeducativo recientemente sancionada) mejoren la situación deeste indicador.
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Una verdadera mejora del bienestar de los niños va más allá dela recuperación del empleo y de las remuneraciones reales. ElEstado argentino debe aumentar la inversión en los serviciospúblicos de educación y salud con especial énfasis en reducirlas desigualdades regionales existentes para garantizar que enel futuro el pleno cumplimiento de sus derechos llegue a seruna realidad para todos las niñas, niños y adolescentes del país.
Gracias al marco actual de políticas económicas y sociales y una coyun-tura favorable de la economía mundial, la situación de una porción signi-ficativa de la infancia mejoró en los últimos años. Sin embargo, existeuna serie de desafíos importantes que el gobierno debe enfrentar parapoder garantizar el pleno desarrollo de todas las niñas y niños en el país.
Crecimiento económico estable y equitativoLa continuidad del crecimiento económico es una condición necesariapara reducir las graves dificultades sociales que aún prevalecen. Unaresponsabilidad del Estado es traducir este crecimiento en un aumen-to acelerado del empleo de buena calidad, con especial énfasis en laocupación de trabajadores de baja calificación. Además, ya que laexperiencia reciente muestra que son los niños los que más afectadospor las crisis económicas, no se puede subestimar la importancia depolíticas dirigidas a la estabilidad macroeconómica.
Acceso equitativo a servicios sociales de buena calidadPara poder garantizar el acceso de la infancia a servicios de calidad rela-cionados con la salud y la educación, se requiere una fuerte presenciadel Estado tendiente a la reducción de las desigualdades prevalecientes,tanto desde una perspectiva económica como de un enfoque territorial.
Gasto social suficiente y estableUn incremento considerable del gasto social dirigido a la niñez es nece-sario sobre todo, en las jurisdicciones provinciales, para avanzar en tér-minos reales. Además, los distintos niveles del gobierno deberían esta-blecer un presupuesto de mayor previsibilidad para evitar interrupcio-nes indeseadas y disponer recursos fiscales suficientes dirigidos a lainfancia, que garanticen el cumplimiento de todos sus derechos.
Desafíos Pendientes4.
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El presente trabajo se enmarca en las actividadesestablecidas en el convenio de cooperación entre las oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires.
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