村镇规划发展的阶段、趋势及反思A Study on Developing Stage, Tendency and Implementation Reflection of Countryside and Town Planning

赵虎 郑敏 戎一翎

ZHAO Hu ZHENG Min RONG Yi-lin

文章编号：1009-6000(2011)05-0047-04

中图分类号：TU982.2 文献标识码：A

基金项目：住房和城乡建设部软科学研究项目（编号2010-R2-4）和江苏省自然科学基金项

目（编号BK2008323）共同资助。

作者简介：赵虎，男，东南大学建筑学院博士研究生；

郑敏，女，江苏东方景观设计研究院主任规划师；

戎一翎，女，东南大学建筑学院硕士研究生。

摘要:

本文首先从改革开放 30 年来的村镇规划发展历程入手，根据村镇发展主要背景、相应法规政

策出台顺序等要素将其划分为四个发展阶段，并对每一个阶段的规划特征进行了概括。然后，

总结了村镇规划的发展趋势，得出其多元化、区域化、有序化和技术化的规律。同时，从实施

角度反思其中经济支撑、体制支持、思想转变和内涵挖掘等紧迫性问题并提出针对性的建议。

关键词:

村镇规划；改革开放；发展阶段；发展趋势；实施反思

Abstract: This paper begins with the developing course of town planning since the reform and open to the outside world. Based on the influencing factors such as the main context of urban planning and the order of regulations and policies, the paper divides the developing stage into four periods and generalizes the characteristic of each period. After analyzing the tendency of town planning, the paper obtains the tendency of diversification, regionalization, technicalization and ordering. At the same time, the paper reflects on the economic supports, the system supports, ideological changes and connotation excavation of town planning in practice from the perspective of implementation.Key words: countryside and town planning; Reform and Open to the Outside World; developing stage; development trend; implementation reflection

改革开放以来，由于宏观背景和相

关政策法规的变化使得村镇规划的形式、

内容发生了多方面调整。在这里有必要对

村镇规划的发展历程进行回顾，合理划

分其阶段，总结其发展趋势，并对规划

实施中的问题进行反思。这对认识新时

期城乡统筹下的村镇规划颇有益处，也

为规划工作者提供有益的参考。

1 村镇规划的发展阶段

村镇规划的阶段划分尚未形成统一

的说法。其中袁旭（1990）按照村镇规

划的发展分为初步尝试阶段和调整完

善阶段 [1]，高文利（2005）提出我国村

镇建设经历了农房建设、村镇规划建

设、小城镇体系布局建设三个不同的发

展阶段 [2]。

本文按照村镇主要发展背景、村镇

规划法规政策的出台顺序及规划对象的

变化将1979 年后的村镇规划分为四个

阶段 [3]。即：起步阶段、初步完善阶段、

进一步探索阶段及城乡统筹阶段，见表1。

1.1 起步阶段（19�8～1986）

十一届三中全会以后，家庭联产承

村镇规划发展的阶段、趋势及反思赵虎 郑敏 戎一翎

4�2011.5 现代城市研究

包责任制的落实提升了农村的生产力水

平，针对农房建设高潮和乡镇企业的迅

速发展所引发的农民建房乱占滥用耕地

严重等问题，国家建设部门召开了“第一

次全国农村房屋建设会议”，从此进入了

村镇规划的起步阶段。

“第一次全国农村房屋建设会议”

提出正确处理生产和生活的关系、高度

重视节约用地、切实防止乱占耕地等初

步规划原则。1981年第二次会议要求“对

山、水、林、田、路、村进行全面规划，

逐步将比较落后的村镇建设成为现代文

明的社会主义新村镇”。1982年国家建

委、国家农委联合颁布了《村镇规划原

则》，对村镇规划的任务、内容做出了原

则性规定，为其编制工作提供了技术标准。

这一时期的规划主要是以保护耕地

和规范农房建设为主要目的。在内容上

侧重于物质建设，但在技术标准上对镇、

村二者无太大区别，如技术标准中二者

都存在打谷场、农机房等农业生产要素。

这主要是因为乡村经济刚刚恢复，建制

镇、集镇的功能除乡村交易中心外，其

他功能与一般的农村居民点差别还不明

显。

在这期间，中央和地方财政拨专款

支持村镇规划的编制。到1986年底全国

有90％ 的集镇、70％的村庄编制了初

步规划，这对当时的村镇建设起到了一

定的指导作用，结束了农房建设自发自

流的状态 [4]。

1.2 初步完善阶段（198�～199�）

随着农村改革的深入和乡镇企业的

日渐兴起，农村产业结构、社会结构快

速转变，农村的非农生产要素加速向乡

镇流动，主要的经济活动开始向乡镇集

中。在这一时期，乡镇企业快速发展带

来了自然资源的过度损耗、环境污染恶

化等大量问题。

原城乡建设环境保护部于1987年做

出了以集镇建设为重点的决策，我国开

始了“从只抓农房建设发展到对村镇进

行综合规划建设”的新阶段 [5]。并且随

着可持续发展理念的日渐兴起，国家及

地方政府出台了以“三集中”模式和划定“基

本农田保护区”为代表的村镇规划应对

措施。

这一时期村镇规划形成了总体规

划和建设规划两个法定编制阶段，在

规划内容和范围上也开始向大区域的经

济、环境和社会等综合层面靠拢。可以说，

这一阶段我国村镇规划已经初步完成了

法规、编制和实施体系框架的构建。

在此期间，1993 年 6月国务院发

布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，

1993 年 9月建设部发布了《村镇规划标

准》（GB50188—93），1995 年建设部发

布了《建制镇规划管理办法》。同时，全

国大部分省（自治区、直辖市）也制定了

相应的地方性法规和标准。至1995年底，

全国约78％的镇、59％的集镇、18％的

村庄对初步规划进行修编或调整完善。

1996 年底，全国所有的省（自治区、直

辖市）、98％的县（市）和 67％的镇（乡）

都设立了村镇建设管理机构。

1.3 进一步探索阶段（1998～200�）

1997年后，国家在政策方面日益加

大对小城镇和农村的关注力度，这为村

镇规划跨入进一步探索阶段提供了环境。

在小城镇发展方面，1998 年党的

十五届三中全会提出“小城镇、大战略”

的方针，2000 年中共中央、国务院在《关

于促进小城镇健康发展的若干意见》中

强调了小城镇的重要地位。而后，党的

十六大明确提出“坚持大中小城市和小

城镇协调发展，走中国特色的城镇化道

路”；在农村发展方面，进入1990 年代

以来，我国在政策和法规方面做了包括

表1 建国后村镇规划发展阶段划分表

阶段 改革开放以前 改革开放以后

名称 “两管五改”阶段 “学大寨”阶段 起步阶段 初步完善阶段 进一步探索阶段 统筹阶段

时间(年） 1958-1969 1970-1977 1978-1986 1987-1997 1998-2007 2008—

图1 农业学大寨的宣传画

资料来源：华揽洪，2006 图2全国乡镇数量变更情况图（1998-2005）

资料来源：根据《村镇建设统计资料》整理

规划与设计PLANNING AND DESIGN

48 现代城市研究 2011.5

农村税费改革在内的多项调整。2004年

至2006 年，中共中央连续制定出台了

关于“三农”问题的一号文件，特别是

2006 年 2月21日的《中共中央国务院

关于推进社会主义新农村建设的若干意

见》从经济、社会等方面对新农村建设

提出了明确要求，开创了建设社会主义

新农村的新局面。

另外，自1998年起的乡镇合并浪潮

使乡镇数量不断减少，（图2）。同时，由

于城乡间多种生产要素流动的加强，使

得我国镇和村这两种居民点差距日益拉

大 [6]。再者，我国东部发达地区开始步

入后工业化时期，具备了解决传统城乡

二元化问题的经济基础。

上述背景的变化使得各地在村镇规

划的编制形式和内容上做了多方面尝试。

如，北京、上海、苏南等地的镇总体规

划直接以一张图的形式把镇区和村庄详

细规划内容在镇域范围内表现出来 [7]；

苏南地区在编制镇总体规划时取消了中

心村和基层村划分等级；重庆市作为国

家的城乡统筹试验区，在村镇规划编制

层次中增加村级规划。另外，全国各省

市纷纷开展大规模的村庄规划编制来响

应社会主义新农村建设活动。

在村镇规划法规的修订方面，国家

相关部门也在积极探索。其中《村镇规

划标准》的修编工作于2000 年开始着手，

2006年建设部提出《中华人民共和国城

乡规划法（草案）》，广东省2003年出台《中

心镇规划指引》合理引导中心镇向小城

市方向发展 [8]。

1.4 城乡统筹阶段（2008—）

随着科学发展观的提出，健康城镇

化理念的深入，为了进一步加强城乡规

划管理，统筹城乡空间布局，节约资源

特别是土地资源，保护环境和历史文化

遗产，促进城乡经济社会全面协调可持

续发展。在总结《城市规划法》（1989年）、

《村庄集镇建设管理条例》（1993 年）

实施经验的基础上，全国人大常委会于

2007年10月28日通过了《中华人民共和

国城乡规划法》，该法分别对村镇规划的

制定、实施、修改监督检查和法律责任

做了规定，并于2008 年1月实施。2010

年住房与城乡建设部先后出台了《镇（乡）

域规划导则（试行）》、《城市、镇控制性

详细规划编制审批办法》等相关法规对

《城乡规划法》进行配套。

中国正在打破原有的城乡分割的规

划状况，进入城乡统筹规划的时代，原

有的村镇规划在名称、阶段和内容上都

发生了变化，规划的形式也分化为镇规

划、乡规划和村规划三种。它在法律上

明确了村镇规划的编制主体和编制形式，

具有划时代的意义。同时也可发现，目

前包括镇详细规划的内容、乡村规划的

编制阶段在内的多项问题还没有完全解

决。主要原因在于当前落实和细化《城

乡规划法》的相关村镇法规体系尚没有

完善起来，这在很大程度上影响村镇规

划成果的规范化的表达 [9]。

2 村镇规划的发展趋势

从其发展过程而言，村镇规划走过

了一个从无到有，从简单到复杂，从基

本空白到逐步完善的历程。同时，我国

村镇规划始终处在一个动态的变化之中，

它随着发展背景的变化而不时调整。就

上文的四个阶段而言，我们可以发现村

镇规划发展的几个趋势。

2.1 背景：从城乡分割走向城乡统筹

背景变化最明显的特征就是从城乡

分割走向城乡统筹。这并不是否认原有

的规划缺乏统筹思想，但是真正的城乡

统筹发展需要强大的经济实力作为支撑，

也即是有工业经济的成功积累。若是积

累达不到一定的程度，城乡统筹也只是

“纸上谈兵”。我国近年来社会经济高速

发展，尤其是东部沿海地区已具备了工

业反哺农业，城市反哺乡村的经济和社

会前提，这也为村镇规划向镇规划和乡

村规划转变提供了坚实的基础。

2.2 目标：从单一走向多元

从村镇规划的发展历程不难发现，

其初衷主要是为了保护耕地和规范建设，

其后涉及到经济发展、保护环境和历史

文化遗产等目标。伴随着当前规划成为

政府重要的公共政策之一，村镇规划的

目标又扩展到资源调控、乡村建设、公

共安全和公共利益等多个领域。它成为

政府实现总体及阶段目标的有效调控工

具之一，内容也在不断的充实、完善。

2.3 视角：从个体走向区域

我国经济社会发展的阶段决定了村

镇规划的视角必然是从关注个体村庄

转向区域协调，从单个的镇区规划、村

庄建设规划，到镇域居民点、空间等资

源的统筹考虑。在我国的东部沿海地区，

随着工业用地需求紧迫性的凸现，村镇

合并力度加大也是使村镇规划从个体走

向区域的一个有力体现。再者，近年来

县市域统筹规划的运作让村、镇布局提

升到与城市在一个层面共同协调的地位。

2.4 范围：从全面铺开走向重点有序

村镇规划范围最初是局限在个体行

政辖区之内，其在小范围之中追求“五脏

俱全”的思想导致在每个乡镇规划中工

业区、污水处理厂等功能的“遍地开花”，

这不仅带来了土地等资源的浪费，还造

成了乡镇之间的恶性竞争。随着村镇规

划的日渐成熟，通过行政撤并、用地整

合等措施，规划根据资源禀赋、发展条

件等因素将用地、资金等有限资源更加

有序地投入到乡镇发展中去。这也能在

乡村工业从自发产生到无序蔓延，再到

村庄原则上禁止设置工业用地，甚者先

前的有些城镇也因撤并丧失了发展工业

的机会的变迁中体现出来。

2.5 途径：从经验走向技术

村镇规划属于城乡规划的末端，由

于其经济实力和规划范围上的弱势使得

现有的规划途径在先进技术手段上的应

用较为缺乏。城市规划中的多种研究手

段在市场经济背景下的村镇规划编制中

难以得到真正的运用，使得传统的编制

途径多依赖经验，甚至现有规划技术标

准也是依赖总结先前的实践经验制定。

但随着村镇的进一步发展，现有的编制

方法在实际应用中的矛盾也越来越突出。

不过，随着村镇经济实力的增强和

技术手段的普及，GIS空间分析技术和

SPSS社会经济统计技术的发展大大增加

了规划编制的科学性，使村镇规划的决

村镇规划发展的阶段、趋势及反思赵虎 郑敏 戎一翎

492011.5 现代城市研究

策和实施将会得到极大的技术支撑，为

规划的可操作性提供科学保障。

3 村镇规划的实施反思及建议

纵观村镇规划近30 年的发展历程，

我国村镇规划的体系正在逐渐形成，现

有的实施机构、法规等多方面内容也已

初具框架，但是村镇规划成果在实施中

的问题还是引发了笔者的一些反思，这

主要体现在经济支撑、体制支持、思维

转变和内涵挖掘四个方面。

3.1 经济支撑的重要性

正如前文所言，村镇的经济实力

决定了村镇规划的编制水平和实施效果。

根据笔者的调研，苏南经济实力雄厚的

村庄早已按照规划在农民集中居住、原

有建设用地复垦等方面进行了落实（图

3），但是苏北的村镇规划在这些方面却

难以操作，由此不难看出经济支撑的重

要性。

因此，要形成完善的经济支撑体系。

各级政府通过区域的协调、生态补偿和

自身挖掘等多路径筹措资金，保障经济

落后地区的规划编制和实施。

3.2 体制支持的必要性

乡镇作为我国基层的行政实体，其

作为经济主体的优势远远小于城市，因

此国家在体制方面的支持对村镇规划的

实施更具必要性。现有以经济指标为主

的考核体制对于乡镇政府有着巨大的压

力，使政府在寻求更快地经济发展和严

格地落实规划之间难以抉择。

因此，在政绩的考核体制方面应该

减弱基层政府的经济指标分量，使政府

的职能从经济利益的追逐转向公共服务。

同时，国家在土地、户籍等方面的体制

改革也应对村镇规划的实施提供方便，

以促进健康城镇化战略顺利实施。

3.3 思维转变的关键性

村镇规划的实施不仅是对村镇外在

物质景观的改变，更是对居民生活方式

内涵的改变。因而，村镇规划的顺利实

施也与村民的思维转变有着紧密的联系，

二者是相互促进的辩证关系。苏南地区

村镇规划的实施使村民从现代文明的生

活方式中受益，从传统的乡村向着“生产

发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、

管理民主”为标志的新农村迈进，而且

也使得村民更进一步主动积极地落实规

划方案。

因此，要利用多种途径正确宣传村

镇规划的作用和意义，纠正有些村民在

规划实施中“等、靠、要”的依赖性思维。

在操作的时序上，实施机构可从小范围

农户的改造入手，通过树立直观的成功

标杆从而带动农民落实规划的积极性。

3.4 内涵挖掘的紧迫性

当前的城乡统筹还是没有彻底改变

以城市为主体的发展角度，农村主要还

是作为一种弱势群体来被统筹，其发展

意愿在当前城市优先发展的大背景中无

法得到鼓励。由此，传统的乡村理念也

逐渐地被城市的价值观所取代，伴随着

一些自然村庄的消失，其所承载的记忆

也就被野蛮地抹去了，也许这会导致“被

集中”的人们若干年后对自己的“根源”

产生疑惑。

因此，在考虑城市主导的大环境中，

规划工作者要合理地界定乡村的价值意

义，积极挖掘地域文化的表现形式，通

过规划和设计手法对传统的文化进行扬

弃，使得文脉能够延续下去。

4 结语

村镇规划在发展多个阶段中受到宏

观背景和自身发展实况变化的双重影响，

从发展历程角度可总结其现有的多元化、

区域化、有序化和技术化的趋势。同时，

反思其实施中的经济、体制、思想和内

涵等问题也是从另一个角度对规划的修

正。

我国的村镇规划在不断地进行自我

完善，当前阶段的村镇规划虽已有了《城

乡规划法》等法定依据，但其在相关配

套和实施阶段上还存在不完善之处。根

据村镇规划的发展趋势，针对实施中的

多种问题，对村镇规划进行必要的修正

和探索，这也是我等规划工作者努力之

所在。

（感谢南京大学曹荣林教授、东南大学王兴

平教授在写作过程中所给予的指导！）

参考文献:

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