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時 評
董立文(Tung, Li-Wen)中央警察大學公共安全系副教授
民進黨的兩岸政策調整—「中國政策委員會」的來龍去脈
The Adjustment of the DPP’s Cross-Strait Policy: Ins and Outs of Creating the “China Policy Committee”
民進黨成立「中國政策委員會」作為整合兩岸政策的黨內平臺,是過去5年發展累積的結果,是不斷摸索與挫折、反省與改革、堅持與創新的成果。無
論如何,當民進黨內各種力量的領導人願意面對面的坐下來討論,當民進黨內
青壯代願意在這個平臺進行辯論、以及民進黨藉由這個平臺與臺灣民間社會、
中國大陸及國際社會進行對話與溝通,那麼,作為臺灣百分之四十六的民意代
表,民進黨「中國政策委員會」的結論與決定,勢將影響未來兩岸關係的走
向,牽動東亞局勢的演變。
本文將從問題的緣起、迷思與事實、反省與出發、未來展望4部分,分析民
進黨成立「中國政策委員會」的背景因素、時機考量與組織功能,核心的焦點
仍在民進黨如何認知所謂的「兩岸政策調整」?出發點是什麼?目標是什麼?
當然,本文觀點屬於個人意見,藉由歷史回顧與評估未來,提供一些研究上的
淺見。
壹、背景因素
2008年總統大選民進黨慘敗後,其狀況就像謝長廷所說的「形同廢墟」,
在蔡英文接任黨主席的前兩年,能把一個眾人唾罵、黨內大多數菁英被捲入司
法調查、黨部負債金援斷絕、人心消沉組織渙散的政黨給穩定下來,已經算是
民進黨的兩岸政策調整—「中國政策委員會」的來龍去脈
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一項政治奇蹟。事實上,一方面民進黨內風雨飄搖、百廢待舉;另一方面,國
共之間的兩岸關係則快步前進、一日千里。
政黨輪替後,馬政府以開放為主軸的大陸政策,使兩岸關係進入大陸國臺
辦前主任王毅所說的「大合作、大交流、大發展」的時代,光是2008年與2009年兩岸就簽定了12項協議,對比過去20年兩岸關係只有4項協議,其速度不可
謂不驚人。那兩年,民進黨根本沒有能力反對或阻礙兩岸關係的進展,甚至民
進黨的意見不受社會重視而被邊緣化。其實,直到現在,行政權完全掌握在馬
政府手裡,國會又是國民黨占多數,說藍綠內耗或民進黨破壞兩岸關係,是欲
加之罪何患無辭,實際的情況是,民進黨在財政、組織、行動與文宣等各個方
面,都無暇顧及兩岸關係。
2008年年底,民進黨中常會已經討論並通過「恢復設置中國事務部」一
案,但因當時黨中央正在裁減組織與精簡人事,沒有多餘的經費支持恢復設置
「中國事務部」,結果,通過歸通過,但實際上是擱置此提案。2009年年初,
中常會再通過於黨中央設置臨時的任務編組「中國事務小組」,作為處理與因
應日益複雜的兩岸關係事務的專責組織,然而一樣面臨要錢沒錢、要人沒人的
窘境。那兩年,民進黨唯一被廣為人知的代表作是「圍堵抗議陳雲林」,結
果,民進黨被打成「暴力黨」、主席則被抹黑為「暴力小英」,民進黨的虛弱
無力由此可見一斑。
2010年是一個轉折,兩岸商簽ECFA與五都選舉使民進黨的主張與意見,第
一次有機會相對公平的向外界較完整的表達,當然,集中在ECFA的「雙英辯」
以及藍、綠整年的選舉攻防,「ECFA雙英辯」早被特定媒體斷定輸贏,結果還
是對民進黨不利;至於五都選舉攻防,蔡英文一句「不要在ECFA的問題上糾纏
下去」,主動從兩岸議題轉向國內議題的攻防,五都選舉結果平分秋色,民進
黨沒有敗、國民黨沒有贏。
然而,「ECFA雙英辯」刺激了民進黨的覺醒,隨著2012年總統大選年的來
臨,民進黨開始百花齊放,首先是2011年1月10日謝長廷提出「憲法共識」、1月11日呂秀蓮提出「九六共識」、2月17日蘇貞昌提出「臺灣共識」、2月23日
蔡英文為民進黨智庫揭牌時,提出以臺灣價值為核心,兩岸必須維持「和而不
同、和而求同」的關係。4月,民進黨黨內總統候選人提名辯論,許信良提出開
放政策。直到蔡英文成為民進黨總統候選人的正式提名人後,藍綠對決正式開
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時 評
打。
總統競選期間,兩黨的兩岸政策都出現一種矛盾的調和現象,一方面為了
勝選的考量,候選人會傾向「加碼」選舉支票,不計後果動員一切力量以求勝
選,這叫「選舉語言」;另一方面,競選期間所提出來的政見與主張,不但會
影響選民的投票取向,甚至成為選後人民驗證政見兌現的標準,這叫「競選承
諾」。「選舉語言」與「競選承諾」同時存在,但是民主政治的原理告訴我
們,選民是不可也不會被欺騙的,既使是「選舉語言」也會被轉變成「競選承
諾」,不只是候選人對選民的承諾,也是候選人對自己的承諾。對於總統競選
期間兩黨在兩岸政策上的攻防過程,屬於另一種議題脈絡,限於篇幅,本文將
直接進入選後民進黨的發展過程。
當2012年總統選舉結束後的第一天,《聯合報》與《中國時報》頭條新聞
標題,就把這場選舉輸贏定義為「九二共識通過公投」,從這一刻起,民進黨
敗選等同於「民進黨要調整兩岸政策」,「民進黨要調整兩岸政策」就成為民
進黨的「原罪」、「天命」或「夢魘」,但是,這是事實嗎?或是,這樣的認
知對臺灣有利嗎?對民進黨乃至於對國民黨有利嗎?
無論如何,2012年敗選後,民進黨的「中國政策」辯論就已經開始,雖
然沒有辯論的固定場所、辯論的形式與規則,甚至沒有辯論的裁判與結論,但
是,辯論實質性的產生在眾多民進黨人的發言裡,散見在各個報章雜誌與媒體
等場所,時間則延續到現在尚未停止,擺在民進黨眼前最重要的問題,不是要
不要辯論,而是如何把這些不同的主張與意見整合出共識,來完成一個團結的
民進黨,套句中共的話,如何統一思想、共同行動,這才是民進黨最大的挑
戰。
假如,2011年民進黨在兩岸政策開始百花齊放代表辯論的開始,那麼,在
某種程度上,2012年至2013年蔡英文的敗選檢討、蘇貞昌競選黨主席的兩岸政
策主張與當選後的實踐,及謝長廷的「憲法共識」推廣行動,都可以看作是民
進黨大辯論成果的一環,差別只在於如何認知民進黨「中國政策」辯論的實質
與意涵,而不要被1998年的那場大辯論的形式所侷限,畢竟時空條件與環境已
經大不相同。
民進黨的兩岸政策調整—「中國政策委員會」的來龍去脈
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貳、迷思與事實
蔡英文的敗選檢討該怎麼寫,是一個高難度的問題。尤其在兩岸政策這一
塊,假如把敗選原因都歸咎於兩岸政策,這麼作無疑的是把一場大選失敗的原
因簡單的歸納在兩岸因素,接受「九二共識通過公投」以及「民進黨要調整兩
岸政策」等後續一連串的觀點,進而壓縮未來接任黨主席的個人揮灑的空間,
蔡英文要為敗選負責而離開民進黨,她所考慮的是未來民進黨成長與茁壯的空
間,更重要的是黨內的多數意見是,不是敗在沒有接受「九二共識」,而是敗
在沒有處理好「九二共識」問題。
的確,「兩岸關係是民進黨的罩門」最後是指民進黨黨內需要進行「中國
政策」大辯論,需要進行政策大調整。但是,黨內各方力量的認知不同,演變
成包括戰略、黨綱、決議、組織、人事與政策都被捲入,都需要辯論與調整。
於是,檢討或辯論「中國政策」的實質,是民進黨從頭到腳的自我否定。更荒
謬的是,民進黨辯論或調整結果的成敗,恐怕要由中共來論斷,因為,如果大
家都認為中共不能接受民進黨,是民進黨要調整「中國政策」的原因,那麼,
中共就變成衡量民進黨調整的裁判了。
民進黨需要檢討,但也不能忘記自己的成績與成就,2012的總統大選,
民進黨成功地將兩岸關係拉回臺灣本位,民進黨維持臺灣獨立自主的戰略目標
其實是成功的,例如馬提和平協議卻加碼到「十項保證」,馬在選前說「臺灣
前途由兩千三百萬人決定」,可見民進黨雖輸了戰役,卻贏了戰略。民進黨敗
選,固然是有短期因應策略上的問題,但長期戰略沒有問題。其實,民進黨是
在質疑自己為什麼沒能創造出奇蹟,也許最該檢討的是,選前認為會贏的立論
基礎何來?
一個基本事實是,2008到2012年民進黨從「廢墟」到站穩腳跟,每一次的
選舉無論結果是輸是贏,民進黨的得票支持率都是穩步上升,這種上升的曲線
都是在沒有承認「九二共識」的條件下完成的。
仔細追究,第一個迷思「兩岸關係是民進黨的罩門」,是在2008年總統選
舉敗選後才出現的說法,它成為公眾的刻板印象,2012年敗選後又成為流行語
言,這句話在不同的時候與場合,具有不同的意涵,本文歸納如下:
一、指民進黨執政8年時的鎖國政策,包括反共及仇共。
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時 評
二、 指的是民進黨執政時的冒進、申張主權的政策,例如公投外交,文化臺獨
等。
三、指2008年後,民進黨不接受中華民國與「九二共識」。
四、 指2008年後,民進黨內需要進行「中國政策」大辯論,但黨內共識無法一
致,表示民進黨的黨綱、戰略、人事都需要調整。
簡單的說,「兩岸關係是民進黨的罩門」在政治上被簡單的操作為民進黨
臺獨、鎖國、反「中」及拒「中」4個標籤,但這些不完全是事實,在更多的情
況下是被扭曲、抹黑與渲染。
第二個迷思,兩岸關係是否成為總統大選的勝負關鍵?回顧過去5次的總統
大選:1996年李登輝的優勢來自飛彈危機;2000年是國民黨的分裂;2004年是
得力於民進黨執政優勢及牽手護臺灣的行動;2008年扁家弊案讓馬英九得利;
2012年馬總統的執政優勢、中共的言語恫嚇與介入,以及民進黨還沒有得到人
民信任等等。由上述歷史可知,兩岸因素不是決定大選的關鍵因素,因為臺灣
選民的投票行為相當複雜,這次選舉出現3種投票型態:棄保效應、含淚含血含
恨投票和賭爛票等,這與經典政治學理論大相矛盾。兩岸關係跟投票行為的關
係,目前還欠缺系統性與連續民調來證明。
相反的證據顯示,馬總統在選前30天,主打強烈的臺灣認同,這包括吃臺
灣米、喝臺灣水,生為臺灣人、死為臺灣鬼等等,到最後還是強調臺灣認同,
假如兩岸關係是決勝關鍵,又如何解釋馬英九強調臺灣的主體性?此外,假如
2008與2012的選舉等同於「九二共識通過公投」,那麼,2012的選舉馬總統失
去140萬張選票,是否代表選民否決「九二共識」?
第三個迷思,民進黨調整兩岸政策的目的是什麼?或是說出發點是什麼?
通俗的答案叫做「為了突破最後一哩路」,也就是說是為了勝選考量,如此把
兩岸關係與臺灣的未來放在選舉輸贏的脈絡下來思考,對臺灣的整體利益而
言,是好是壞?這是一個值得深思的問題,簡單的說,當在野的民進黨都接受
了「一中架構」而與中共形成某種的「××共識」,那時,中共會不會直接向
執政黨要求統一?或是國民黨面對民進黨在統獨光譜的巨變,會做出什麼樣的
反應?最後,中間選民會不會只因為民進黨接受某種的「××共識」,就把選
票都投給民進黨?而原來支持民進黨理念的選民仍會含淚含血的支持民進黨?
這些問題都不是簡單的答案可以回答,民進黨最好的狀況是臺灣整體利益與勝
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選可以兼顧,次佳的方案是在臺灣整體利益與勝選之間尋求平衡點,下策是只
求勝選不顧臺灣整體利益。
當然,民進黨競選期間在兩岸政策上的缺失也很明顯,主要表現在前後不
一、上下矛盾與左右衝突這3個方面,前後不一主要指的是對ECFA的態度前面
是反對到底後來則轉向為「概括承受」、上下矛盾指的是黨中央與綠營地方執
政縣市對兩岸經貿交流態度的矛盾、左右衝突指的是黨內各派系、各立法委員
各吹各的調,這3大缺失都指向一個共同的結論,即民進黨需要整合與共識。
沒有民進黨的共識,不能說服臺灣人民,無法與中共談判,更別想與國民黨競
爭。結論可以歸結到蔡英文所留下來的一句話:「民進黨必須加強處理中國問
題的能量、能力,才會得到社會的信賴。」
參、反省與出發
蘇貞昌參選民進黨主席時所提出的兩岸政策主張,就是民進黨「中國政
策」辯論的階段性成果,這包括恢復中國事務部、成立「中國政策委員會」、
舉辦「中國事務研討會」與恢復駐美代表及新增駐日代表,其著眼點在於民進
黨的整合與共識、瞭解「中國」與從世界走向「中國」。這是非常務實的出發
點,民進黨對兩岸政策的調整必須穩步緩進,先從可操之在我的部分做起。
民進黨不是一個封閉型的政黨,眾所周知,民進黨平時是「一人一把號,
各吹各的調」;戰時則團結一致,共同對外。民進黨黨內對兩岸政策的看法,
已經有基本的共識,簡單的歸納,民進黨各派系重疊性很高,都認為民進黨必
須堅持自己的核心價值,在兩岸關係上態度要轉變、做法要調整,在實際政策
上,也不再是為反對而反對,也不意識形態化,而是就事論事,提出具體想
法,例如,中資入臺、陸生健保等問題,都提出自己的政策版本。從這些可以
看到,態度和做法都在轉變,當然,不同的意見則集中在達到目標有不同的方
法與策略。
至於「中國政策委員會」要如何組織、何時召開與討論什麼,才能發揮維
持民主政黨的傳統、完成黨的整合與共識、與大陸及國際對話這3大功能,進而
達到維護臺灣整體利益、得到國際社會的認同與獲得臺灣人民的支持這3大目
標。此處,蘇貞昌主席在籌備的過程中就著眼於整合,把黨內各派系的人士、
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時 評
社會專家學者,甚至是國民黨籍的學者都延攬到諮詢會議中,海納百川、廣開
言路,如同蘇主席所說的,「中國事務委員會」成立後五個多月來,積極進行
籌備工作,期間召開5次會議,諮詢委員開會17次,參與的前朝政務官與學者逾
200次。
關於時機的問題,為什麼在今年5月才召開第一次會議,除了邀請黨內各派
系領導人參與需要時間之外,另外一個考量是東亞局勢的急遽變化,這包括美
國、大陸、日本與韓國都在選舉總統或更換領導人,一個新的東亞時代正在來
臨,至少要等到新的美國對華政策與中共對臺政策輪廓浮現後,民進黨才能戰
略性與針對性的預擬因應方案。因此,每一個參與諮詢會議的人,都被要求先
檢討過去10年東亞局勢、大陸與臺灣的內部及兩岸關係的歷史教訓為何,以及
評估未來10年有何發展與變化,再來提出建議與方案。
在討論的過程中,浮現的第一個議題是「臺灣的中國議程」是什麼?眾所
周知,在中共「十八大」政治報告中,中共所設定的未來兩岸關係政治協商議
程是:一、安排國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係,二、建立兩岸軍事
安全互信機制,三、達成兩岸和平協議;而馬政府則主張未來4年兩岸關係最重
要的3件事是:第一、擴大並深化兩岸交流,第二、兩岸兩會互設辦事機構,
第三、全面檢討修正《兩岸人民關係條例》。這是中共與馬政府為未來兩岸關
係所設定的議程,這些議程符合臺灣人民的需要嗎?能夠因應未來東亞的局勢
及大陸與臺灣內部情勢的變化嗎?答案顯然是不行,因此,民進黨必須重起爐
灶,另做規劃,這些討論的成果完全結晶在第一次「中國政策委員會」會議的
引言報告中。
第一次會議,臺大國發所教授陳明通以諮詢委員會政治組召集人身分,綜
整各組諮詢委員的集體智慧,在會中以「臺灣的中國議程」為題進行引言報
告。這份引言報告總計二萬七千餘字,分別從政治、經濟、社會、安全等面
向,提出13項臺灣面對大陸必須認真思考的課題。報告認為,「主權、安全、
人權與賺錢」,是目前臺灣人民最為關切的價值追求,也就是臺灣人的「臺灣
夢」;不過,由於「臺灣夢」與對岸設定的「中國夢」幾乎是矛盾衝突的,為
了「臺灣夢」不受到「中國夢」的折騰,必須有一套完整的戰略與具體推動策
略以玆因應。
報告除指出臺灣民眾對「我是臺灣人,我的國家不是中華人民共和國」已
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有高度共識,超過八成民眾無意於兩岸統一外,並根據近幾年的經驗顯示,確
保主權、分配公平、和諧兩岸、順暢交流是臺灣人民偏好的策略優先順序。民
進黨在確保主權、分配公平較受到臺灣人民的支持,國民黨則在和諧兩岸、順
暢交流較獲肯定;但任何負責任的政黨都不能偏好或偏廢某一方,什麼才是最
佳的策略組合(portfolio),實有賴「中國事務委員會」的集體智慧。
在社會議題部分,報告特別從公民社會的角度出發,指出過去幾年的兩岸
談判,馬政府處處屈就中共的遊戲規則,兩岸關係在國共「九二共識」的默契
下,持續「去人權化」,造成臺灣工資成長停滯外,隨著臺灣人民經商、求
學、定居在大陸的數量愈來愈多,滋生的議題繁多而複雜,臺灣政府部門究竟
要如何保障人民的基本權利,必須嚴肅面對。
此外,對於臺灣如何累積兩岸公民社會的能量,突破北京所設定的五大統
戰平臺(博鰲論壇、國共論壇、海峽論壇、紫金山論壇、和平論壇),讓兩岸
交流能為更多庶民大眾服務,而非侷限在為少數政治與企業菁英的利益服務?
在兩岸經貿中如何降低大陸的支點優勢( leverage)?如何增加自由選擇的空
間?如何避免進一步被「香港化」?在安全上如何謹慎因應大陸軍力擴張,但
不尋求與大陸對抗?如何在更高的人類進步價值前提下,重新思考臺灣的存
在,對世界、人類有所貢獻,且不與大陸陷入零和的外交賽局?報告指這些都
是臺灣面對大陸必須認真思考的問題。
肆、未來展望
民進黨的「中國政策委員會」採取委員制與共識決,從一開始就認定兩岸
關係不能拿來當做個人、派系甚至某一政黨的利益服務,如此才能最好的維護
臺灣整體利益與穩定兩岸關系的發展,這是它設置召集人不設主席的意涵。海
納百川、廣開言路、謀求共識,原本是執政黨的責任,近年臺灣社會內部分歧
日益尖銳、信心渙散民怨日深,作為一個負責任的政黨,除了批評與指責外,
還必須為臺灣的未來籌謀出路提供選擇,「中國政策委員會」從一開始就不單
是為了民進黨的勝選而尋求解套方案,而是認真嚴肅的思考臺灣要走到哪裡、
該怎麼走?「中國政策委員會」的理想性也許陳義過高,然而蘇貞昌主席既然
願意領導大家往這條路走,那麼至少,這是一件值得祝福的事情。
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時 評
當然,民進黨的「中國政策委員會」的本義還是在處理民進黨如何面對大
陸的問題,因此,「中國政策委員會」不能唱獨腳戲,必須在不犧牲核心價值
的條件下,努力與北京尋求交集點。事實上臺海的和平、穩定與繁榮是雙方共
同的目標,問題在於雙方要不要擱置爭議、求同存異而已。目前的現狀是,北
京要求民進黨先要如何如何,中共才可能如何如何,民進黨完全了解與尊重北
京的立場與原則,但盼望北京能夠了解與尊重民進黨的立場與原則,最合理的
狀況是雙方不預設前提進行對話與溝通,不要把自己的立場與原則強加於對方
身上,才是有誠意與平等的溝通,就此而言,民進黨有足夠的耐心等待北京。
事實上,2008年政黨輪替後,大陸國臺辦隨即成立新的「政黨局」,作為
對民進黨工作的專責機構,但是,當時定性兩岸關係進入「大合作、大交流、
大發展」的時代,因此,中共對臺政策主要的精力仍放在國、共論壇,主要的
打交道對象仍是馬政府。直到2010年的五都選舉結束,確認民進黨在2008年
敗選後,不但沒有崩潰反而逐漸站穩腳跟,在臺灣中南部縣市穩定執政,在中
北部縣市鞏固基本盤,並可能有機會重返中央,於是中共制定「向南移、向下
沉、向綠傾」的工作方針,換言之,對民進黨做工作成為中共對臺政策的重要
議程。
中共對臺工作新重視民進黨的考慮有3:一、民進黨消滅不了,其堅強存
在的結果阻礙了中共的統一計畫,使得中共無法以國、共兩黨談判的模式解決
「臺灣問題」;二、未來臺灣選舉有可能發生第三次政黨輪替,中共要做好民
進黨重返執政的規劃與準備;三、在兩岸談判中,馬政府與國民黨常常以民進
黨為藉口牽制共產黨,讓中共不勝其煩,決定自己與民進黨打交道,中共不想
成為被國民黨綁架的對象,而想跟美國一樣,成為藍、綠的槓桿。
假如,上述的分析是對的,民進黨與共產黨得對話與溝通符合雙方的需要
與利益,而「中國政策委員會」又是往兩岸互利雙贏的方向邁進,那麼民進黨
與共產黨相互表達善意是必要的,目前,雙方溝通如何向對方表達善意是最重
要的事情。
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