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이해당사자 분석 을 이용한(stakeholder analysis)

보건의료분야 정책 쟁점 분석

제주특별자치도 영리병원 허용 문제를 중심으로-

2009. 5. 12.

문상준

1. 서론

○ 년 의약분업 사태는 의료정책 결정 및 의사결정 과정에 상당히 큰 영향을 미쳤다2000 .

그 이전에는 정부가 의료정책을 주도적으로 추진하였고 이에 대해 관련 이해당사자들,

이 간헐적으로 의견을 개진하는 정도에 그쳤으나 의약분업 사태 이후 의료정책에 대한,

이해당사자들의 집단행동이 가시화되면서 각 이해당사자 간의 갈등 조정이 의료정책

결정 과정에 반드시 필요하게 되었다.

○ 이해당사자 간의 갈등을 조정하기 위해서는 우선적으로 각 사안마다 어떤 집단 혹은 개(

인 이 이해당사자에 속하고 그들이 정책에 어떤 입장과 영향력을 가지고 있는지에 대한)

분석이 필요하다 이러한 분석 방법의 일환으로 해외에서는 이해당사자 분석.

이 도입되어 최근 여러 곳에서 적용되고 있다(stakeholder analysis) .

○ 본 리뷰에서는 이해당사자 분석에 대해 소개하고 이를 이용하여 최근 이슈가 되고 있는

제주특별자치도 영리병원 허용과 관련된 이해당사자 간의 갈등 관계를 분석해 보고자

한다.

2. 이해당사자 분석에 대한 이해

가. 이해당사자 분석의 정의 및 배경

○ 이해당사자 분석을 정의내리기에 앞서 이해당사자에 대한 개념 정리가 필요하다 이해.

당사자란 대상 정책과 관련된 이해관계를 가진 인구집단 혹은 조직으로 국제조직 국가,

정치세력 입법자 행정가 공공기관 보건부 등 노동 조직 노조 상업조직 비영리조직( , ), ( ), ( ), , ,

시민사회 사용자 등으로 구분된다 이해당사자에 대한 또 다른 정의에서는 이해당사자, .

를 한 조직과 그 조직의 활동에 대한 의견 소유권 권리 이해관계가 있는 개인 혹은 집, , ,

단으로 보기도 한다 이때 이해당사자는 그 조직의 생존과 안녕에 필수적인 일차 이해.

당사자 주주 고용인 사용자 등 와 그 조직과 상호 관계를 갖지만 조직의 생존에는 필( , , )

수적이지 않은 이차 이해당사자로 구분한다.

○ 이해당사자 분석은 질적인 정보를 체계적으로 수집하고 분석하여 정책이나 프로그램을

개발 혹은 적용할 때 누구의 이해가 많이 반영될 것인가를 결정하는 과정으로 정의할

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수 있다.

○ 이해당사자 분석이 시행된 배경으로는 정책적인 부분과 관리적인 부분으로 나누어 살

펴볼 수 있다 정책 분석가들은 정책 과정에서 이해 집단의 중요성에 대해 이전부터 인.

식하고 있었다 그들은 여러 가지 방법을 통해 이해 집단의 관계와 역할에 대해서 분석.

하였고 이해당사자 분석 역시 여러 분석 기법 가운데 하나이다 이해당사자 분석은.

년대부터 정책 분석으로 이용되기 시작되었다 정책 연구자들은 정책 결정과정1970-80 .

에서 이해 집단의 힘의 분포와 역할에 대해 연구하기 시작했고 각 집단이 정책적 상황,

에서 수동적 혹은 능동적 역할을 하는지에 대해서도 고려하였다 이해당사자 분석은 정.

치적 경제적 문화적 맥락에서 각 집단과 조직의 상호관계와 정책에 대한 영향에 초점, ,

을 맞추고 있다 또한 산업화된 국가에서 시민사회의 역량이 강화되면서 이론적인 정책. ,

결정과정에서 이해당사자의 정치적 의지에 영향을 받는 정책 결정으로 변화하면서 이

해당사자 분석 방법에 대한 관심이 증대되었다.

○ 관리적인 측면에서 이해당사자 이론은 년대에 태동되었다 이 당시 미국의 는1930 . GE

고객 고용인 일반 대중 주주의 네 가지 범주로 이해 집단을 구분하였다 이해당사자, , , .

접근은 조직에서 성공적인 계획이나 전략을 세울 때 이러한 조직 내외의 개인이나 집단

을 고려해야 한다는 사실을 깨달았다는 것을 반영하고 있다 미국 내 보건의료관리조직.

은 년대 말 이후 이해당사자 분석을 현재와 미래의 조직 환경을 진단하기 위해 사1980

용하였다 이 조직들은 분석을 통하여 각 이해집단들이 의사결정 과정에 어떤 태도와.

이해관계를 가지고 있는지에 대한 지식을 습득하였다.

나. 이해당사자 분석 방법

○ 연구자에 따라 이해당사자 분석의 방법은 조금씩 차이가 있다 본 리뷰에서는.

에서 제작한Partnership for Health Reform(PHR) ‘Guidelines for conducting a

의 분석 방법을 소개하고자 한다stakeholder analysis’ .

○ 이해당사자 분석은 다음의 단계를 통하여 이루어진다8 .

과정에 대한 계획1. (Planning the process)

정책 선택 및 정의2. (Selecting and defining a policy)

주요 이해당사자 선별3. (Identifying key stakeholder)

도구 적용4. (Adapting the tools)

정보 수집 및 기록5. (Collecting and recording the information)

이해당사자 표 완성6. (Filling in the stakeholder table)

이해당사자 표 분석7. (Analyzing the stakeholder table)

정보 이용8. (Using the information)

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1) 과정에 대한 계획

○ 이해당사자 분석을 시행하기 위해서는 먼저 분석의 목적과 정보의 잠재적 사용자 정보,

사용 계획 등을 정하는 작업이 필요하다 일반적으로 이해당사자 분석을 통해서 생성된.

정보는 다른 분석에 자료 제공을 하거나 정책의 실행계획을 세우거나 합의 도출 과정에

사용된다.

○ 분석 목적이 정립된 이후에는 연구진을 구성해야 한다 이때 연구진이 한쪽 성향을 가.

진 사람으로만 구성된 경우 편향된 연구 결과를 얻을 수 있기 때문에 서로 관점이 다른

사람들을 연구진에 포함시키는 것이 분석에 도움이 될 수 있다 가능하면 대상 정책에.

대해 아무런 정치적 이해가 없는 중립적인 인사가 연구진에 포함되어 있어야 한다.

○ 연구진이 구성되면 분석 계획을 수립한다 계획표에는 분석 과정의 주요 단계들이 포함.

되어야 하며 면담 섭외와 실행에 대한 충분한 시간 배정이 필요하다.

2) 정책 선택 및 정의

○ 이해당사자 분석이 유용하게 사용되려면 특정 정책이나 이슈에 초점을 맞추어야 한다.

이해당사자 분석의 주제로 적합한지를 평가하기 위한 기본적인 범주는 다음과 같다.

정책은 명확 해야 하며 정의를 내릴 수 있어야 한다 너무 광범- (specific) , (definable) .

위한 범위의 정책은 분석하기 어렵다.

정책은 사회적 정치적으로 논쟁의 여지가 있어야 한다 그래서 자원의 투입이 어떤- , .

면에서 누구에게 이익을 주는지에 대한 논쟁을 할 수 있게 해야 한다.

그 정책은 그 영역에서 중심적이고 우선순위가 높아야 한다- .

○ 이렇게 분석할 정책이 선택이 되면 그 정책의 개념에 대해 정의 내린다.

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3) 주요 이해당사자 선별

○ 분석을 성공적으로 수행하기 위해서는 주요 이해당사자를 선별하는 것이 매우 중요하

다 이를 위해 연구진은 우선적으로 기존의 문헌을 수집고찰하여 가능한 모든 이해당. ․사자의 목록을 만든다.

○ 한정된 자원과 시간으로 이해 면담 및 조사할 이해당사자를 정리할 필요가 있다 그렇.

기 때문에 목록이 완성되면 전문가 자문을 통하여 각 이해당사자의 우선순위를 정해서

어떤 이해당사자를 조사할 것인지에 대해 결정해야 한다.

4) 도구 적용

○ 일반적으로 이해당사자에 대한 이차 자료가 불충분하기 때문에 연구진들은 이해당사자

의 위치 이해 관계 정책 과정에 미치는 영향력에 대한 정확한 정보를 얻기 위하여 주, ,

요 이해당사자에 대한 면담을 하게 된다 이 때 이용되는 도구로는 이해당사자 특성 정.

의 이해당사자 표 면접 설(Definition of stakeholder characteristics), (stakeholder table),

문지 및 프로토콜 등이 있다.

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○ 이해당사자에 대한 정확한 정보를 얻기 위해 이해당사자의 특성에 대한 정의가 필요하

다 이해당사자 표는 이 특성을 표로 정리한 것이고 설문지는 이 특성을 파악하기 위한. ,

목적으로 제작된다 주로 조사하는 이해당사자의 특성은 다음과 같다. .

위치와 조직 이해당사자 소속 조직- (Position and organization):

내부 외부 정책 실행 부서 소속 여부- / (Internal/External):

정책에 대한 지식 정책에 대한 지식은 이해당사자가 정책에- (Knowledge of policy):

대해 얼마나 정확한 지식을 가지고 있는가와 그 정책을 어떻게 정의내리는가로 구

분하여 조사

정책에 대한 태도 지지 반대 중립 으로 구분- (Position): (supports), (Oppose), (Neutral)

이해 정책 시행이 이해당사자에 미칠 영향 긍정적 과 부정적- (Interests): . (advantage)

로 구분(disadvantage)

동맹 정책에 대해 같은 목적을 이루기 위해 제휴한 관계- (Alliances):

자원 이해당사자가 가지고 있는 인적 재정적 정치적 자원의 양- (Resources): , ,

영향력 이해당사자가 정책에 미칠 수 있는 영향력의 크기- (Power):

지도력 정책에 대해 주도적으로 영향을 미치려는 의지 여부- (Leadership):

○ 이러한 특성을 조사할 수 있는 설문과 조사 계획을 완성한다.

5) 정보 수집 및 기록

○ 이해당사자에 대한 면접을 시행하기에 앞서 각 이해당사자의 대상 정책에 대한 이차 정

보를 수집할 필요가 있다 신문 기관 보고서 연설문 정치 강령 연보 지출 자료 등이. , , , , ,

이러한 이차 자료에 속한다.

○ 이차 자료 수집이 끝나면 연구진은 해당 이해당사자에 대한 면담을 시행한다 가급적이.

면 면담을 통해 자료를 수집해야 하지만 여의치 않을 경우 우편 및 전화 등의 방법으로

정보를 수집할 수 있다 이렇게 수집된 정보는 정해진 서식에 따라 기록한다. .

6) 이해당사자 표 완성

○ 조사 상 자세하고 길게 응답된 내용을 간략하고 체계적인 형태로 정리하는 단계이다.

이 단계를 거치면서 서로 다른 이해당사자의 정보가 비교 가능한 형태로 변환된다 이.

를 위해 조사자의 응답을 이해당사자 표의 형식에 맞게 기입한다.

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7) 이해당사자 표 분석

○ 이해당사자 표가 완성되면 연구진은 이 정보를 분석해야 한다 이 분석을 통하여 연구.

진은 각 이해당사자의 상대적 중요성 지식 이해관계 태도 정책에 대한 제휴 관계 등, , , ,

을 알 수 있다 이해관계자 표를 통해 얻을 수 있는 정보는 다음과 같다. .

누가 가장 중요한 이해당사자인가- ?

정책에 대한 이해당사자의 지식은 어떠한가- ?

정책에 대한 이해당사자의 태도는 어떠한가- ?

이해당사자들은 정책이 자신들에게 미치는 긍정적 부정적 영향에 어떤 것들이 있다-

고 보는가?

어떤 이해당사자 간에 연합하였는가- ?

○ 이러한 분석 가운데 다음 그림과 같이 영향력과 지도력을 통합하여 분석할 수도 있다.

8) 정보 이용

○ 이해당사자 분석을 통하여 얻어진 정보를 사용하는 것은 분석 과정에서 빠질 수 없는

부분이다 연구진은 연구 결과를 조직하고 확산시키고 설명하여 그 정보를 정책의 실행.

에 활용할 수 있도록 할 책임이 있다.

○ 정보의 가용성을 높이기 위해서는 정보를 잘 전달해야 한다 일반적으로 이해당사자 분.

석 결과는 영향력 지도력 분석 이해당사자 태도 분석 이해당사자 지식수준 주요 제휴/ , , ,

관계 분석 이해대상자 범주별 대응 전략 등으로 제시된다, .

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3. 이해당사자 분석 적용 제주특별자치도 영리병원 허용-

○ 이해당사자 분석을 적용하기 위해 본 리뷰에서는 최근 이슈가 된 제주특별자치도 영리

병원 허용 문제를 분석 대상으로 삼았다 본 리뷰에서는 제주특별자치도 영리병원 허용.

관련 진행 경과를 먼저 살펴보고 위의 이해당사자 분석 방법에 맞추어 분석을 시행하려

한다.

가. 제주특별자치도 영리병원 허용 관련 진행 경과

○ 년 출범한 제주특별자치도에는 이미 외국인 영리법인병원을 설립할 수 있도록 허2006

용되어 있다 년 제주특별자치도법 입법 당시 내외국인의 제한 없이 영리법인병원. 2005

을 설립할 수 있도록 입법을 추진하였으나 시민사회단체와 보건복지부 등의 반대로 외

국인에 영리법인병원 설립을 한정하는 것으로 매듭이 지어졌다 그 이후 제주특별자치.

도 당국은 내국인 영리법인병원 설립 허용을 지속적으로 요구하였으나 지난 정부에서,

는 허용되지 않았던 것이 이명박 정부에 들어선 지난 월 일 제주특별자치도지원위원6 3

회에서 내국인 영리법인병원 설립 허용이 본격적으로 결정되기에 이르렀다 제주에서.

내국인 영리법인병원 설립 추진경과를 정리해 보면 다음과 같다.

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년 월 권한 및 규제 혁신 과제 개에 대해 총리실과 제주도 간 실무검토- 08 3 : 655

월 일 목 김태환 제주지사 서울에서 진행한 실국장회의에서 특별자치도 단- 5 22 ( ): , ‘ 3․계 제도개선에 교육의료영리법인 허용 반드시 반영해야할 것이라고 주문’․월 일 화 한승수 국무총리 주재로 개최된 제주특별자치도 지원위원회 결정사항- 6 3 ( ):

을 발표하면서 국내 영리병원설립 허용 건은 추후 논의하기로 하였다고 공표

월 일 목 단계 제도개선 관련 공무원 대상 교육에서 국내 영리병원 설립 허용- 6 5 ( ): 3 ‘

키로 관련 부처 간 합의가 이루어졌음을 강창희 제주특별자치도 추진단장이 밝힘’ .

월 일 금 국내 영리병원 설립 허용키로 관련 부처 간 합의가 이루어졌음이 한- 6 6 ( ): ‘ ’

라일보에 보도되면서 내국인 영리법인병원 허용 방침 공개

월 일 수 국내 영리병원에 당연지정제 적용 방침 천명- 6 18 ( ):

월 일 금 김창희 제주특별자치도 추진단당 기자브리핑 헬스케어 타운 외 다른- 6 20 ( ) : ‘

지역에도 영리 의료법인 가능성 열어두고 있다 밝힘’

월 일 화 제주특별자치도 여론조사 결과 발표 한국갤럽 명 대상 월- 6 24 ( ): / , 813 , 6 19

일 일진행 의료산업육성 찬성국내 영리병원 설립 찬성 월 초순 입법~20 ( -77.4% , -75.4% )/7

예고위한 해당부처와 협의중임을 밝힘

월 일 화 한라일보 제주특별자치도 여론조사 결과 발표 코리아리서치 성인남녀- 7 1 ( ): / ,

명 대상 월 일 진행 도내영리병원허용 반대 찬성1019 , 6 27 ( -47.9% , 42.8% )

월 일 월 영리법인 병원 설립 허용에 대한 여론조사 결과 찬성 반대- 7 28 ( ): 38.2%,

로 반대 의견이 높아 김태환 도지사는 영리법인 병원 설립을 포기를 공식 발39.9%

표함.

년 월 제주특별자치도는 영리병원을 투자개방형 병원으로 명칭을 바꿔 다시- 09 2 : ‘ ’

추진하기로 함.

나. 이해당사자 분석

1) 과정에 대한 계획 정책 선택 및 정의,

○ 본 분석의 목적은 제주특별자치도 영리병원 허용과 관련된 이해당사자 간의 역학 관계

및 갈등을 정리하여 현재 우리나라 의료 산업화와 관련된 갈등 구조의 양상을 파악하는

데에 있다.

○ 이 정책은 이명박 정부 출범 이후 지속적으로 제기되고 있는 의료 산업화 및 민영화 논

쟁과 맞닿아 있고 의료기관 당연지정제 민간의료보험도입 등과도 연결되어 있어 전체,

의료정책의 방향성에 영향을 미칠 수 있는 중요한 정책 중 하나이다 또한 제주특별자.

치도청 보건복지가족부 기획재정부 등의 정부 기관과 제주도민 의사단체 및 시민단체, , ,

등 여러 이해당사자들이 관련되어 있기 때문에 이해당사자 분석 대상으로 적합하다고

볼 수 있다.

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2) 주요 이해당사자 선별

○ 신문 기사와 각 단체의 보도자료를 참조하여 작성된 영리병원 허용과 관련된 이해당사

자의 목록은 다음과 같다 본 리뷰에서는 연구자가 생각하기에 우선순위가 높은 순으로.

이해당사자 목록을 작성하였다.

제주특별자치도청-

국내영리병원 저지 제주대책위원회-

기획재정부-

보건복지가족부-

제주도민-

대한병원협회-

개원의협의회 의사협회- ( )

보험회사-

3) 도구 적용 정보 수집 및 기록,

○ 의 가이드라인에서 제시한 이해당사자 특성을 본 연구에서도 적용하여 이해당사자PHR

표를 작성하기로 하였다 인터넷 검색을 통하여 각 이해당사자에 대한 신문기사 및 성.

명서 및 보도자료를 수집분석 하였다.․

4) 이해당사자 표 완성

○ 비록 이해당사자에 대한 직접 면접을 하지 못한 한계는 있지만 이차자료를 토대로 작성

한 이해당사자 표는 다음과 같다.

ID 조직내부/

외부지식 태도

이해

관계동맹 자원 영향력 지도력

1 제주도청 내 3 지지 긍정 3,4 3 3 3

2 대책위 외 3 반대 부정 NGO 2 2 3

3 기획재정부 내 2 지지 긍정 1,4 3 3 2

4 복지부 내 2 지지 부정 1,3 3 3 1

5 제주도민 외 1 중립 부정 1 1 1

6 병협 외 2 지지 긍정 1 1 2

7 개원의협 외 2 반대 부정 1 1 2

8 보험회사 외 2 지지 긍정 3 1 1

5) 이해당사자 표 분석 정보 이용,

○ 이해당사자 표에 대한 영향력 지도력 분석과 이해당사자 태도 분석 결과는 다음과 같/

다.

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그림 8 영향력 지도력 분석 결과. /

그림 9 이해당사자 태도 분석 결과.

4. 결론

○ 정부 정책에 대해 이해당사자들의 의견 표출과 갈등이 두드러지면서 정책 결정과정에

서 각 이해당사자 간의 갈등 조정은 매우 중요한 과제가 되었다 이러한 갈등을 조정하.

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고 각 정책을 각 이해당사자에게 설득하기 위해서는 각 집단이 정책에 대해 어떤 이해

관계와 특성을 가지고 있는가를 파악하는 것이 필요하다 이해당사자 분석은 이러한 목.

적에 적합한 분석 방법으로 향후 의료정책 결정 과정의 한 단계로 중요한 역할을 할 것

으로 보인다.

5. 참고문헌

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