政务数据资源体系建设白皮书

政府数据开放发展之道

国脉研究院

2016 年 6 月

目 录

一、政务数据资源体系发展背景 .............................................. 1

（一）政府转型 .............................................................................. 1

（二）行业发展 .............................................................................. 1

（三）技术趋势 .............................................................................. 2

（四）效益诉求 .............................................................................. 2

二、政务数据发展现状与问题 ................................................4

（一）政务数据“拥”而难“用” ................................................................4

（二）政务平台“统”而不“通” ................................................................4

（三）数据资源“汇”而难“慧” ................................................................4

（四）体制机制“兴”而难“新” ................................................................5

三、政务数据资源体系概念与框架..........................................6

（一）政务发展阶段 .............................................................................6

（二）政策发展轨迹 .............................................................................7

（三）政务数据资源体系概念 .............................................................8

（四）框架体系 .....................................................................................9

四、国内外案例分析 ............................................................ 10

（一）国外案例分析 .......................................................................... 10

（二）国内案例分析 .......................................................................... 15

五、政务数据资源体系建设指南 ........................................... 19

（一）战略设计体系 .......................................................................... 19

（二）过程咨询体系 .......................................................................... 20

（三）标准规范体系 .......................................................................... 22

六、国脉案例 ....................................................................... 25

七、关于国脉 ....................................................................... 26

政务数据资源体系建设白皮书 1

一、政务数据资源体系发展

背景

（一）政府转型

DT 时代的来临，加速促进政府定位从“传统被动响应监管型”

转向“主动产业创新推动型”，传统横向分工合作与纵向科层制

的生硬结构将被打破。未来政府是开放式的政府，是一种政府

与社会、政府与公民互动的开放式管理结构，数据资源作为信

息时代新的战略性资源，势必成为政府的中央处理器和大脑。

积极打通数据资源内部流转和流通，促进信息互联互通，打破

政府内部信息孤岛和数据孤岛；积极开放政府数据资源，实现

与社会共享数据，增强政府公信力，促进数据价值的广泛、深

度挖掘。通过进一步释放技术红利、制度红利和创新红利，推

进政府真正实现从“智能”向“智慧”的升级。

（二）行业发展

李克强总理在今年的《政府工作报告》中明确提出要“让居民

和企业少跑腿、办好事、不添堵”，为实现这一目标，云技术、

大数据等信息技术应用成为不可或缺的重要角色。据相关数据

显示，2015 年中国政务云基础架构平台市场规模为 47.4 亿元，

整体与 2014 年相比同比增长 52.4%，其中，软件市场、服务

市场增长率达 79.0%、174.8%，占比增长迅速。同时，中央部

门和地方政府开始积极尝试政府大数据应用，开通国家数据网

站，提供由统计系统产生的，与 GDP、CPI、总人口、出口、

房价等有关的各种开源数据；2014 年上海明确 190 项重点开

放的政府数据资源，涉及 11 个领域；北京市政务数据资源网

自 2012 年试运行以来，已上线发布 36 个政府部门 306 类 400

余个数据包。

政务数据资源体系建设白皮书 2

图 1 中国政务云基础架构平台市场发展情况

（三）技术趋势

以物联网、云计算、大数据为代表的新一代信息技术不断取得

突破和应用创新，催生新兴产业快速发展，给生产生活方式带

来深刻变革。物联网技术的发展，使政府的实时感知数据不断

增多，在云计算技术的支持下，政府产生的数据均以虚拟化方

式实现云存储,同时能对海量的、多样化的“大数据”现象进行

“云计算”，移动端的数据量成倍扩张，对数据实时处理的能力

要求越来越高，移动端的发展成为大数据终端，编织出以人为

节点的数据之网，渗透到方方面面。技术的成熟，为数据资源

的红利释放提供了温良的成长土壤。

（四）效益诉求

政府掌握的信息数据资源占据了整个社会信息资源链条最主要

的部分，无论是企业还是社会公众，对政府数据资源抱着高度

的期待。政府各种大数据扶持政策成为社会其他主体（尤其是

企业）关注的焦点，71%的企业希望政府资助更多相关领域的

科研项目，开放更多政府公共信息资源（64.7%）和促进数据

流通交易（63.6%）的诉求紧随其后。企业对于政府公开数据

需求强烈，对公开各类企业信息、社保数据、教育科研数据的

需求分别以 42.0%、27.9%、26.9%的占比位列前三，同时，

政务数据资源体系建设白皮书 3

迫切需求数据跨部门、跨企业、跨行业甚至跨领域流动。政府

亟须满足公众效益诉求，实现政府信息资产化、产业化，进而

转化成生产力，促进由权益向效益转变。

图 2 企业对政府数据的需求分布

政务数据资源体系建设白皮书 4

二、政务数据发展现状与问

题

（一）政务数据“拥”而难“用”

截至 2014 年，中国共有 664 个城市，2852 个行政县，40446

个行政乡。当前，中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖

率已经达到 70%。据粗略估算，全国政府大数据加起来相当于

数百个阿里巴巴的体量。基于具体业务部门的办公电子化、业

务信息化以及“智慧城市”、“信息惠民”等大量信息化工程的

建设，各部门沉淀积累了大量的基础数据、流程数据、结果数

据等。但是政务部门缺乏对本部门及其他部数据资源的了解和

掌握，导致数据资源“互不知情”以及数据资源“交换障碍”，

同时由于相关部门的利益关系，存在部门数据不愿交换、开放，

难以充分利用已拥有的数据资源来提升业务办理和服务水平，

以致出现政务信息资源“拥”而难“用”的局面。

（二）政务平台“统”而不“通”

随着信息化发展由 IT 时代走向 DT 时代，发展驱动也由技术驱

动转变为数据驱动，各级政务部门按照业务需求相继建立了审

批办理、企业信息、综合治税、社区治理等各领域数据交换平

台，初步构建了“上连省厅，下连区局”的政务数据资源交换

体系。但由于各级政务部门只注重交换结果，忽略了平台的数

据标准、网络、系统等架构体系的统一，平台接口互相牵扯、

耦合，数据互联互通仍然举步维艰，存在把小的“信息孤岛”

变成僵硬的“交换孤岛”，尚未有效解决“信息孤岛”、“烟囱效

应”等现象，制约了政务部门间的业务协同。

（三）数据资源“汇”而难“慧”

自 1993 年中国政府启动“金”字号国家信息化工程以来，各

政务数据资源体系建设白皮书 5

级政务部门已建立覆盖省市县三级的政府公共网络体系，建立

了政府信息采集、处理、存储和流通的基本环境，构建了科技、

教育、文化和卫生网络支撑体系和数据库系统，建立了人口、

法人、空间地理等基础数据库，汇聚了税收、金融、交通、环

境、科技、教育、文化、卫生、公共安全等基础性数据资源。

但由于数据资源面临信息源多头采集，重复采集，数据命名、

类型、格式差异，数据质量整体不高，价格密度较低，同时政

府数据资源难以充分盘活，未能在各部门实际应用中发挥实效，

呈现出政务数据资源“汇”而难“慧”的局面。

（四）体制机制“兴”而难“新”

随着数据成为国家基础性战略资源，全国各地开始全面实施大

数据发展战略，积极筹建大数据管理局、统筹局、大数据中心

等部门机构，制定大数据管理办法，政府大数据短期内获得了

大量关注与空前发展。但由于目前大数据体制机制改革大多仍

停留在机构筹建、管理办法等基础层面，尚未出台相关的大数

据法律法规，各政务部门对大数据发展的配合积极性和约束力

不强，大数据部门机构的规划、建设及管理等方面工作难以开

展与落实，很难保障大数据的持续发展。比如构建政务数据资

源目录体系，各职能部门在不明确数据资源是否可共享或开放

的情况下，为了加强数据的安全管理，往往采用数据不共享、

不开放的方式来处理，易导致资源目录体系不完整、不全面的

现象，一定程度上阻碍了大数据的发展。

政务数据资源体系建设白皮书 6

三、政务数据资源体系概念

与框架

（一）政务发展阶段

各国电子政务发展，都是从部门、机构业务信息化起步的，基

本上是原有业务流程的自动化，以提高办公效率为主要目的。

我们认为电子政务发展经历部门型、整合型、平台型和智慧型

四个阶段，标志着信息化从单一机构应用到跨部门协同，到社

会参与公共治理，再到基于数据决策、驱动型政府的转变。

伴随电子政务发展的四个阶段，政务数据资源通过实践勾勒出

与之相应的发展路径，即汇集、共享、开放、共创。在部门型

阶段，政务数据以“集中”为显著特征，主要通过政府各项业

务电子化和自动化，各个部门集聚了大量的数据资源，但这部

分数据属于分散、不标准状态，“信息孤岛”现象严重；整合型

阶段，政务数据展现了“统一”和“融合”两大特性，通过建

立政务信息资源目录、数据共享交换平台等方式，先垂直共享，

后条块共享，实现各部门、各系统政务数据的互联互通，促进

政府公共服务水平的提高；平台型阶段，政务数据强调“开放”，

通过数据开放平台，为企业和个人对政府数据再利用提供支撑，

促进信息资源社会化开发利用步伐；智慧型阶段，数据成为电

子政务模型的逻辑和组成颗粒，形成政府、公众和企业的共同

参与的共创模式，实现数据决策和数据管理。

表 1 电子政务发展四个阶段的比较分析

阶段 表现形

式 特征 主体 不足

建设效

果

行政

成本

部门

型

部门数

据库

自发分

散

单个

部门

孤岛

效应

部门业

务电子

化、仿

真化

高

整合

型

政务信

息资源

互联互

通

各级

政府

烟囱

效应

行业管

理联中

政务数据资源体系建设白皮书 7

阶段 表现形

式 特征 主体 不足

建设效

果

行政

成本

目录平

台

通、服

务高效

平台

型

云平

台、数

据开放

平台

开放、

开发

一体

化政

府

隐私

安全

统一协

调 低

智慧

型

社会共

创体系

生态融

合 共治 /

创新驱

动 极低

（二）政策发展轨迹

国家信息化领导小组从 2002 年开始就对政务信息资源目录体

系建设工作做出一系列部署，印发《国家信息化领导小组关于

我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17 号），在电子

政务建设的主要目标和任务中首次提出要“研究和设计电子政

务信息资源目录体系与交换体系”。随后，出台了《关于加强信

息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34 号），依

托统一的电子政务网络平台和信息安全设施，再次明确提出要

“建设政务信息资源目录体系和交换体系”，以支持信息共享和

业务协同。政务信息资源目录体系和交换体系建设关系到政务

部门之间的信息共享与数据标准化，成为该阶段我国电子政务

建设与发展的关键因素之一。

在 2004 年印发的《意见》中，重点强调要“加强政务信息资

源的开发利用”，从政府信息公开、政务信息共享、政务信息资

源社会化增值开发利用及政务信息采集等方面做出相关指示。

同时，《意见》还明确提出要“支持和鼓励信息资源的公益性开

发利用”，并为完善信息资源开发利用工作的保障环境给出明确

工作指示。2006 年，国家信息化领导小组发布《国家电子政务

总体框架》，明确提出“政务信息资源开发利用是电子政务建设

的核心”，紧抓信息资源开发利用这一主线，以推进“信息资源

横向共享和纵向汇聚”，逐步实现“政务信息按需共享”。加强

政府信息资源开发利用，增强公益性信息服务能力，成为电子

政务数据资源体系建设白皮书 8

政务建设的重要任务。

《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的

若干意见》（国办发〔2015〕51 号）提出要“建立政府信息资

源管理体系”，明确要“统筹推进政府信息资源的建设、管理和

开发利用”；同年，印发《促进大数据发展行动纲要》（国办发

〔2015〕50 号），提出要“构建跨部门的政府数据统一共享交

换平台”，以整合政府部门公共数据资源，促进互联互通。2016

年，两办联合印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》也

提出“实施政府数据资源清单管理”，强化国家政府数据的“统

一开放”；在今年发布的国家“十三五”规划中，也再次强调要

“加快建设国家政府数据统一开放平台”，推动政府公共数据互

联开放共享。政府信息资源建设开始由“资源的开发利用”向

“统一管理、共享”过渡，明确加强政府数据资源管理和共享

的统筹。

图 3 政策发展轨迹

（三）政务数据资源体系概念

政务数据资源是指政务部门在履行职能、办理业务和事项中而

产生、采集、加工、使用的数据资源，政务数据资源体系围绕

数据资源采集（部门资产清单建立）、数据资源存储（政务云平

台、基础数据库、数据清洗比对）、数据资源管理（资源目录体

系、资源交换体系、数据质量体系等）、数据资源服务（数据开

放门户、数据可视化等），数据资源标准规范（数据标准规范、

技术标准规范、业务对接标准规范、运维管理标准规范等）来

形成“逻辑上集中”的政务数据资源体系，通过统筹数据采集、

政务数据资源体系建设白皮书 9

存储、管理、服务和标准等环节，支撑政务数据资源共享和业

务协同，最后实现数据价值的挖掘。

（四）框架体系

图 4 框架体系图

政务数据资源体系建设白皮书 10

四、国内外案例分析

（一）国外案例分析

1. 新加坡——建立统一的公共信息资源开放共享网站

新加坡数据开放网站（data.gov.sg）是世界上发展最为完善的

公共信息资源开放共享网站之一，目前已经汇集了来自 68 个

政府部门和机构的 8600 多个数据集，实现了全国范围内的整

合。

政务数据资源体系建设白皮书 11

图 5 新加坡数据开放门户

顶层设计清晰。网站建设的整体规划设计思路清晰，通过明确

数据简易访问原则、可共同创造原则、及时发布原则、可机读

格式原则、原始数据原则，形成了具有指导性的开放共享原则。

网站页面简洁清晰，整个页面仅有菜单栏、数据查询区块、常

用数据概览区块，用户可快速查询所需数据信息。

数据体系完备。网站具有 39 类、8600 个数据集，111 个应用

政务数据资源体系建设白皮书 12

程序，以及不同机构的地图相关 API、陆路交通管理局的交通

相关 API、图书馆相关的数据资料和国家图书馆管理局 Web 服

务三类开发者资源，具有庞大的数据体系。

用户操作便利。网站提供多样的数据查询方法，包括按政府机

构进行查询、关键字搜索框查询以及通过搜索过滤选项进行查

询，同时，还提供查询式的服务指南，用户可通过定义关键词

获取相关门户功能服务指南和技术查询服务指南。

2.加拿大——建立政府信息管理顶层设计架构

加拿大建立政府信息管理顶层设计架构，该框架提供了加拿大

政府信息管理的战略方向,自底向上分为基础、标准指南和资

源。，分别从总体概述、系统运维与具体执行、资源应用三个角

度展开。

图 6 加拿大政府信息管理顶层设计架构

基础部分。该部分涵盖了政府信息管理的核心组成，包括愿景、

目标、目的、原则、法律政策、管理与问责、信息角色、利益

相关方和术语，完成对加拿大政府信息管理的总概述。

标准与指南部分。该部分涵盖政府信息管理过程中涉及的权威

性标准和指导原则，包括与管理相关、与信息生命周期相关、

与法律政策要求相关的三大类别，制定政府机构必须完全遵守

政务数据资源体系建设白皮书 13

的规范、强制性的方法和惯例，提供了描述性的指南(如最佳范

例)、原则和建议,为政府机构开发信息管理系统构建了一个基

础,并使他们能在特定的需求和环境下应用。

资源部分。该部分为信息资源应用层，根据不同主体对信息资

源进行梳理和归类，提供面向政府工作人员、面向信息管理专

业人员的主题资源，以及业务活动指南资源。

3. 美国——出租车数据可视化系统

美国纽约市出租车数据可视化系统集成包括地理信息、GPS 数

据位置、数据统计、建筑物数据、摄像头画面等多种数据源。

系统可实现数据统计分析的可视化、历史数据回放，并支持二

次开发、自动报警等功能，以更灵活更有针对性的系统帮助管

理更高效。

图 7 美国纽约市出租车数据可视化系统

数据信息丰富。系统集成多种数据，地理信息数据来自纽约市

区的基准地图，GPS 数据位置是真实建筑物的位置在区域中的

标注点标识信息，数据统计实现了将所有出租车运营数据都加

载并统计分析呈现在画面上，建筑物数据可实现将建筑还原成

可定制风格的三维模型，摄像头画面是指当地摄像头采集的画

面显示在该系统上。

数据统计分析的可视化。该数据可视化系统可提供纽约市区某

一区域内出租车运行统计分析数据的实时显示，能够以轨迹图、

政务数据资源体系建设白皮书 14

仪表盘等多种方式回放历史时间段的数据，并且能在异常情况

发生时完成自动报警。

系统服务延伸。系统提供数据筛选查询和数据交换分享功能，

支持二次开发，根据不同客户的特定需求，持续优化和发展系

统应用，提供更灵活、更有针对性的系统帮助和管理。

4. 欧盟——应对大数据时代下个人数据保护的新挑战

欧洲的数据保护法相对严格，注重个人数据的保护，欧盟及其

成员国的法律基本将凡是与特定的个人有关的几乎所有信息都

归属于个人数据的范围，制定和签署了一系列个人数据保护文

件。而大数据时代的到来，使得个人数据无处遁形，欧盟于 2015

年 12 月通过更具包容性和合作性的《一般数据保护条例》（简

称 GDPR），以应对数字时代个人数据保护的新挑战。

强化数据主体权利。设计了数据的被遗忘和删除权，对存在故

意或者过失违反该项的人员，监管机构可对个人和企业处理高

额罚款，以应对大数据时代个人数据不确定风险的新挑战。创

设针对个人数据处理数据主体的同意条件，其一，同意必须基

于数据主体的一个或多个特定目的，并已经给予控制者处理数

据的同意；其二，数据主体必须资源给出详细且明示的表明其

同意的说明。同时，GDPR 还规定了“特殊类别的个人数据”

的处理条件，揭示了特殊数据的特定风险，并表现出对基本人

权的尊重和维护。

增加义务主体义务。GDPR 规定了数据处理者或控制者的核心

活动、性质、范围、目的等内容，要求对数据主体进行持续性

和系统性监控，并通过详细规定规范数据保护专员的活动行为，

加强义务主体的当责性、透明度。GDPR 要求数据控制者应当

在 24 小时内向监管机构报告个人数据的泄露情况，并详细规

定了个人数据泄露的相关预防和处理办法，强化义务主体关于

数据泄露的通知义务。GDPR 禁止向无法确保充足数据保护的

国家和组织传输个人数据，并给出充分性保护评估和约束性企

业规则的适用情况，完善个人数据的传输规则。

政务数据资源体系建设白皮书 15

（二）国内案例分析

1. 舟山——政务数据资源基础体系建设

舟山信息化建设集约水平快速提升，建立了“四统一、两清单”监

管政府数据，通过信息资源全收录打造开放共享的政府信息资

源目录体系，并利用现有电子政务的基础，构建政务云平台，

促进跨地区、跨部门、跨层级的信息共享。

图 8 舟山“四统一”模式

建立“四统一、两清单”。在“统一到云平台、统一网络、统一

数据、统一管理”的原则下，针对 53 个部门、市级各个部门共

28 个机房 280 个应用系统进行了调研，自下而上，以“最小数

据集”为基础，建立“政务资产数据资产清单”和“基础数据

库的资产清单”，完成对数据资源来源、数据资源类型、数据资

源流向等信息的梳理，制定了标准化模块和管理规范，涵盖元

数据标准、政务信息资源共享管理办法等内容。

集约化建设水平快速提升。全市 30 余个部门 200 余个应用系

统迁移到政务云上运行，建设投资、运维费用平均节省 30%以

上，硬件设施建设周期平均缩短 50%以上，政务云平台建设成

效初显；在全国率先建立“部门信息资产清单”，完成全市政务

信息资源目录体系建设工作；出台《舟山市政府投资信息化项

目管理办法》，实现市本级政府投资信息化项目统一审核、资金

统筹安排的规范。

政务数据资源体系建设白皮书 16

建造城市级数据平台。舟山市围绕数据生命周期，通过“数据

采集、数据处理、数据应用”三部曲，对数据进行摸底、梳理、

比对、规范，实现数据开放、可视化以及动态监控。

2. 佛山——首创“数据银行”概念

佛山市在整合信息共享平台、数据开放平台等数据平台的信息

资源基础上，从数据统筹、数据清洗、资产准入、考核指标等

多个方面出发，通过涵盖数据可视化、元数据管理、数据质量

管理、数据标准管理、数据编码管理和数据共享管理六大系统

的技术架构，建立“数据银行”体系，汇集政府与企业的有价值数

据形成大数据，并实现对数据资源的资产化管理。

图 9 佛山”数据银行”

提出电子政务“数据银行”体系。佛山从管理和技术两个层面，

提出政务数据银行体系的构建理念。管理层面，建立一套完善

的数据生命周期管理制度，制定全市统一数据规范和标准，以

促进政府部门的政务数据共享与开放进度；技术层面，通过改

进现有数据共享平台技术缺陷等，以逐步完成数据银行的各系

统功能建设。

探索数据资产的共享与增值模式。通过加强大数据的分析管理，

以期实现跨部门统一分析、整合；强化大数据技术在政府治理

决策科学化中的应用，以期实现对政府绩效、官员考核、部门

机构人员配置乃至财政拨款等方面的分析和改革参考。

政务数据资源体系建设白皮书 17

3. 国家林业局：建设中国林业数据库盘活林业行业数据

资产

2013 年开始，国家林业局率先尝试建设行业数据库，根据用户

的需求变化和数据开放程度，整合多方数据资源，并向公众开

放数据上传平台，建成了中国林业数据开放共享平台，支持其

他平台通过接口获取资源数据，促进吸纳社会力量，开展林业

大数据领域创新创业，激发出林业数据产业的活力。

图 10 中国林业数据开放门户

广泛数据来源。数据库汇集了来自国家林业系统多年累积的各

类数据成果资料、国内外各类公开的政府或相关机构网站发布

的林业信息资源、通过网络公众积累的林业数据资源，涉及林

业新闻、政策法规、林业标准、林业文献、林业成果、林业专

政务数据资源体系建设白皮书 18

家、林业科研机构等诸多领域的信息，已有资源数量 58639 条。

多样数据品类。林业数据库聚集、整合各种林业资源，涵盖数

据全面的森林资源数据、湿地资源数据、沙化荒漠化、生物多

样性、林业重点工程、林业产业、林业投资、林业教育、森林

主要灾害情况、从业人员状况、世界林业等数据资源，解决了

海量信息集成应用需求。

个性应用价值。系统采用“四横两纵”架构完成涵盖基础层、

数据层、支撑层、应用层的总体逻辑架构设计；针对海量的信

息资源，林业数据库提供多种检索方式和灵活的检索服务功能，

并特别设置了“数据定制采集”，满足数据获取的个性化需求。

4. 贵州大数据立法：全国首部大数据地方法规

2014 年 3 月，贵州省举办北京大数据推介会，正式宣告发展大

数据产业。贵州在大数据领域先行先试，保持着较为突出的先

行态势，2015 年率先启动大数据立法工作，在全国开展大数据

立法实践，探索大数据共享、开放、交换、交易、安全等规则

规范，并在 2016 年 3 月 1 日正式实施《贵州省大数据发展应

用促进条例》，成为我国首部大数据地方法规，填补了中国大数

据地方立法的空白。

完善制度推动发展应用。《条例》通过将大数据发展应用纳入本

级国民经济和社会发展规划、设立大数据发展应用专项资金、

设立大数据发展基金、大数据人才引进培养计划、高层次专业

人才引进措施、建立地方（行业）大数据发展应用标准、制定

数据资源分级分类管理办法、建立公共数据采集制度等规定，

从规划引领、基础设施、财税金融支持、用地保障、人才培养

引进、标准体系建设、数据采集交易等方面，对各级政府推动

大数据发展应用应当采取的措施作出明确规定。

促进数据共享开放。全省统一的大数据平台（“云上贵州”）汇

集、存储、共享、开放全省公共数据及其它数据，明确平台上

的公共数据应依法与其它公共机构共享、向社会开放，鼓励其

它数据与他人共享、向社会开放。同时，《条例》从数据格式标

准、内容、效力等方面提升公共数据开放质量，从风险评估制

政务数据资源体系建设白皮书 19

度、风险审核等角度推动公共数据安全开放。

强化安全管理。通过制定数据安全等级保护、风险测评、应急

防范等，健全大数据安全保障和安全评估体系；通过规定大数

据相关单位在数据安全防护、应急预案等方面的职责，强化有

关各方安全管理主体责任；鼓励、支持科研机构、高等院校和

企业开展数据安全关键技术攻关，推动安全管理技术创新。

五、政务数据资源体系建设

指南

（一）战略设计体系

1. 政务数据资源体系建设发展规划

根据政务数据资源体系建设总体框架，结合当地数据资源现状

和开发利用需求，从基础、平台、数据、运维等层面确定资源

体系建设思路，明确每个阶段的任务工程，对每项工程从建设

内容、建设保障、建设目标、牵头单位、配合单位、实施时间、

建设模式等进行任务分解。

基础层主要包括人口、法人、空间地理信息和宏观经济四大基

础数据库的建设和完善；平台层主要对数据共享交换平台、数

据运维管理平台、数据开放平台等进行设计，数据层主要从数

据交换共享体系、数据开放管理体系、数据开放共享考核制度

等进行设计，运维层主要对数据价值提升进行研究和设计，包

括开发 APP 应用、推广数据二次开发、构筑政务数据创新应用

体系等。

2. 政务云平台整体咨询

为解决当前信息化建设中存在的“信息孤岛”、重复建设、网络

政务数据资源体系建设白皮书 20

安全等问题，加快信息化项目的集约建设和运维，促进信息资

源共享和开发利用，亟需建立 统一的基础设施云平台，通过调

研和分析信息化资源现状，明确发展需求（社会需求和用户需

求等），制定未来政务云平台的发展思路、建设方案，以及提出

指导性建议与发展策略。

总体规划设计：从定位、目标、总体架构、建设模式、应

用推广计划等对政务云平台进行总体规划设计；

可行性研究：对整个政务云平台进行可行性研究；

实施方案：从建设目标、架构、建设内容、建设规模、技

术要求、系统选型、软硬件配置、机房选址、费用预估等

对政务云实施方案进行设计；

系统迁移方案：设计各部门系统迁移至云平台方案，从各

部门现有的网络、机房、设备情况考虑，对所有部门相应

系统的迁移给出优先级方案。

（二）过程咨询体系

1. 摸底调研

对全市政务数据资源体系摸底调研，明确整个调研范围和内容，

梳理前期已有的调查成果，制定调研工作方案，确定调查方式

（走访调研、座谈会、调查表等形式），制定调研表，调研表试

填及培训。

2. 清单构建

根摸底情况形成清单，主要对各个部门的机房、服务器、应用

系统及信息资源等进行调研、梳理，其次按照资产清单模板对

各部门递交的材料进行整理、整理及分析。

业务清单：从职能层、业务层和数据层三个层面来梳理共

享业务数据和业务事项之间的关系，对信息资源进行采集、

分类、加工处理和存储。

机房清单：调研各部门机房的数量、面积、UPS 型号、备

政务数据资源体系建设白皮书 21

电、供电、相关系统和设施等方面情况，整理、确认后形

成机房清单。

硬件清单：主要分为服务器情况和存储器情况，服务器包

含品牌、型号、数量、类型、操作系统、CPU 等要素，存

储器包含品牌、型号、数量、类型、容量、购买时间等要

素。

应用系统清单：主要包含应用系统名称、系统部署所在地、

所属网络、与政务网关系等要素。

基础数据库清单：按照统一数据库编码标准，收集、比对、

整合分散各部门的人口、法人和主题数据，形成人口数据

库清单、法人数据库清单和主题数据库清单。

3. 资源目录

按照统一的标准规范，把分散在各部门的政务信息资源进行整

合和组织，对信息资源的产生位置、责任单位、共享范围及更

新维护方式等方面信息进行描述及编录，形成可统一管理和服

务的政务信息资源目录，从分类、主题、应用等多个角度提供

政务信息资源进行管理、识别、定位、发现等服务，实现政务

信息资源规范化管理、共享交换和信息服务。

共享目录：列出各个政府部门对外共享的数据目录，主要

包含提供部门、信息类编号、信息类名称、共享类型等要

素。

信息类结构：按照业务领域的划分，列出了各部门共享数

据的详细信息和数据项信息，设定数据项编码，指明各数

据项对应的数据元标记。

数据元目录：按照分类详细列出了数据元目录，定义了数

据元的标记、名称、定义、数据格式、值域及备注等。

代码集：列出多个部门使用到的通用代码集，以及各部门

内部使用的代码集。

4.平台咨询

通过建立政务信息资源目录管理平台与数据开放平台，对政府

政务数据资源体系建设白皮书 22

掌握的 80%以上的信息资源进行共享和开放，对内可有效破解

当前各部门各自为政、政务信息资源分散现象，满足政府工作

人员在大量政务信息资源中有权限的准确、全面、迅速、方便

地获取所需信息；对外可引导有大数据分析能力的平台企业和

机构，基于开放数据，开发更多的民生类应用，以数据应用驱

动社会创新，优化城市管理与产业发展生态。

政务信息资源目录管理平台：结合当前政务信息资源建设

现状，研究分析现有业务流程和功能需求，进行政务信息

定位、检索等系统流程设计，以及编目、管理、传输、服

务等应用系统建设。

数据开放平台：从数据基础、功能布局、表现形式、建设

模式、服务模式、开放体系、制度保障等层面进行平台整

体规划，实现对开放数据申请、发布、查询、更新、下载、

二次开发等多种功能的建设内容。

（三）标准规范体系

1. 标准体系

根据国家 GB/T 21063《政务信息资源目录体系》和省、市相

关标准规范基础上，结合本地政务信息资源的特点，制定符合

本地现状的政务信息资源体系相关标准，保证政务信息的准确、

完整、及时更新和共享共用，实现政务基础信息的标准化和规

范化管理，为政务信息资源共享以及跨部门的电子政务应用奠

定信息基础。

数据资源分类标准：对当前数据资源按照人口、法人、空

间地理和宏观经济等进行分类，规定分类原则、方法和主

题分类类目表，明确数据资源的分类编码。

元数据标准：对描述数据资源特征所需的核心元数据及其

表达方式进行规定，从信息资源名称、摘要、提供方、分

类、标识符等要素，给出各核心元数据的定义和著录规则。

信息编码标准：规定信息资源标识符的编码方案，生成前

段码和后段码，对每一项信息资源分配一个唯一不变的标

识符。

政务数据资源体系建设白皮书 23

交换数据标准：根据数据接口模型（数据结构、数据集、

附件集），规定信息资源标识、信息资源显示名称等各项要

素，确定所交换数据内容的含义及表示格式。

共享数据标准：根据数据资源的共享范围、程度、方式、

提供方等要素，制定共享数据标准。

平台接口标准：根据参数要素（名称、类型、可选/必选、

含义等），对目录服务接口、交换服务接口、认证授权服务

接口三类接口的各个组成部分进行规定。

2. 规范体系

规范体系建设是信息资源开发利用的重要基础。目前不同政府

部门之间管理、共享和开放信息资源面临数据多头采集，重复

采集，数据命名、类型、格式差异，数据不能及时同步更新，

部门间的数据不一致，技术多样化等问题，通过规范体系的约

束，各部门在信息化建设中能够做到有章可循，从而保证所建

立的资源或服务具有高可用性、互操作性和可扩展性。

数据质量规范：从数据的格式、大小、计量单位、缺失值、

结构化程度等方面制定数据的质量规范。

数据权限规范：确定数据的权威性，并根据数据的保密性

对数据进行分级处理，形成相应的标准规范。

数据开放规范：从政务数据资源开放的种类、内容、交换

方式等方面进行规范管理。

项目管理规范：制定大数据建设项目的申请、报送、审核、

验收等管理规范，避免项目重复建设或者天价购买服务等

情况。

3 管理体系

从数据治理角度出发，推进政务数据资源管理体系建设，管理

办法涵盖信息资源管理、交换共享、开放、考核等方面，从而

指导各级机关单位规范参与数据资源建设，约束各部门数据资

源开放、共享职责，促进更高层面的业务整合和整个政务机制

的逐步完善。

政务数据资源体系建设白皮书 24

政务信息资源管理办法：规范约束信息资源提供方及时准

确提供最新共享信息资源，规定信息资源的目录编制、数

据采集、共享共用、安全管理、奖惩考核等原则、方法和

模式。

政务数据资源交换共享管理办法：明确共享交换信息资源

采集、注册、存储、更新、注销管理办法，保证共享数据

库中信息资源的鲜活性及安全性。

政务数据资源开放管理办法：对政务数据资源的开放原则、

范围、方式、内容、形式、安全等方面进行规定。

政务云平台管理办法：明确平台建设、管理、运维单位，

以及其他相关部门及人员在平台运行维护、日常管理中的

责权利关系，岗位职责等。

绩效考核办法：从数据的质量、数量、开放程度等多个维

度，对信息化部门的采集、交换、共享结果进行绩效评估，

对不按规定的行为所采取必要的惩罚措施。

政务数据资源体系建设白皮书 25

六、国脉案例

舟山市政务信息资源目录体系建设

徐汇区政务信息资源目录体系建设

三水区政务信息资源发展现状调研

河北省政务信息资源共享体系研究

东莞市政府信息资源管理与规划研究课题申报

海南省政府数据开放项目建设立项方案

佛山市公共数据资源共享与开放研究

佛山市公共数据资源管理办法

舟山市政务信息资源目录管理办法

海沧区行政服务中心数据可视化设计方案

徐汇区政务信息资源整合共享及开发利用三年行动计

划

佛山市政民互动大平台网络问政/行政/监督标准规范

建设

舟山市民生基础信息数据标准和交换实施规范申报

舟山市电子政务云总体规划设计

基于大数据战略的智慧政府建设研究

政务数据资源体系建设白皮书 26

七、关于国脉

北京国脉互联信息顾问有限公司于 2004 年在北京成

立，是一家从事信息化咨询与服务的专业机构。秉承“网络

价值构建师”的行为理念，主要开展智慧城市、智慧企业、

智慧政府、物联网、大数据、互联网金融等领域的规划、

评测、咨询、外包和网络平台服务，致力于为政府机构、

城市园区、大型企业、金融机构等客户提供科学、规范、

专业、创新的高品质咨询服务。

国脉系咨询拥有咨询师达 250 余名，已在北京、上

海、广州、佛山、舟山、宁波、衡阳、西宁、长春、石家

庄等地开设 10 个分支机构；国脉系平台拥有平台运营师及

软件开发工程师 70 余名，已拥有国脉电子政务网、国脉物

联网、国脉智慧城市网、司马钱、蟠桃会、数邦客、中船

通等 7 大平台，为国家部委、省/市/区县政府机构及农业、

科技、文化、交通、旅游、卫生、公安、企业等多个行业

主管部门常年提供咨询服务和平台外包运营服务。

联系国脉/contact us

北京：（010）82617379 68882870

上海：（021）50899513 50909337

广州：（020）37958159

佛山：（0757）82915007

衡阳：（0734）8357557 8158833

宁波：（0574）27830655

舟山：（0580）2299669

西宁：（0971）6285860

长春：（0431）81753166

国脉官网：www.govmade.cn