1

UNIVERSITATEA DUNREA DE JOS GALAI FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

DREPT ADMINISTRATIV

Partea I

Note de curs pentru forma de nvmnt la distan

Dana APOSTOL TOFAN

2007

2

Cuprins

Partea a I-a

Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei

Capitolul I: Aspecte generale......................................4 1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptul administrativ4 2. Teste de autoevaluare..............................8 Capitolul II: Executivul i administraia public......11 1. Relaia executiv administraie public...11 2. Rolul executivului n dreptul public contemporan13 3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei.18 4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei ...19 5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei......20 6. Definiia i trsturile administraiei publice21 7. Teste de autoevaluare............................22 Capitolul III: Dreptul aplicabil administraiei publice..25 1. Obiectul dreptului administrativ25 2. Definiia i trsturile dreptului administrativ27 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ...28 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ...32 5. Normele de drept administrativ.34 6. Raporturile de drept administrativ 36 7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative...38 8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n micarea de idei contemporan....41 9. Teste de autoevaluare............................46 Bibliografie orientativ.49

3

Partea a II-a

Activitatea autoritilor administraiei publice Capitolul I: Teoria general a actului administrativ..................................................50 1. Aspecte generale........................................................................................................50 2. Clarificri terminologice...........................................................................................52 3. Definiia i trsturile actului administrativ.............................................................53 4. Clasificarea actelor administrative............................................................................57 5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)...................................................59 Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.............................61 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative....................................................61 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative...................................................63 3. Efectele juridice ale actelor administrative...............................................................69 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative.........................................72 5. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................74 Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative................77 1. Suspendarea actelor administrative...........................................................................77 2. Revocarea actelor administrative..............................................................................79 3. Anularea i inexistena actelor administrative...........................................................83 4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)...................................................89 Capitolul IV: Contractele administrative....................................................................91 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative.............................91 2. Definiia i trsturile contractului administrativ......................................................93 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...............................................94 4. Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)....................................................97 Bibliografie orientativ.98

4

Partea a I-a: Introducere n dreptul administrativ i n tiina administraiei

Capitolul I

Aspecte generale REZUMAT: n acest prim capitol sunt definite principalele noiuni cu care se opereaz n dreptul administrativ i n tiina administraiei, n scopul familiarizrii studenilor cu nelesul acestora pentru a putea nelege principalele instituii ale disciplinei ce vor fi studiate pe parcursul a trei semestre. Noiunea principal abordat din multiple perspective este noiunea de administraie public, privit ca noiune central a disciplinei, creia i se altur i altele precum, autoritate public, autoritate a administraiei publice, instituie public, instituie de utilitate public, putere public, serviciu public, interes public, putere discreionar sau exces de putere. 1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ

Orice analiz a dreptului administrativ se bazeaz de regul pe calificarea acestuia ca fiind o ramur a dreptului public.

Legat de aceast calificare se impune a fi fcut distincia dintre dreptul public i dreptul privat.

Dei n timp s-au formulat diferite criterii pentru delimitarea acestora, celebr rmne clasificarea fcut de Ulpian, potrivit creia dreptul public este cel care se refer la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor.

Dreptul public cuprinde normele care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate n funcie de obiectul de reglementare n ramuri ale dreptului public, cum ar fi, dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc.

Dreptul privat determin raporturile dintre particulari, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu ca purttoare ale puterii publice, ci n nume personal, fiind vorba despre dreptul civil, dreptul familiei, dreptul securitii sociale etc.

n studiul Dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de administraie public ocup poziia central.

Etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din prepoziia ad, nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus.

Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate subordonat, la comand, pus n slujba cuiva.

5

Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast disciplin opereaz va ncepe firesc cu analiza acesteia.

Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utilizat n principal, noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada postbelic a fost folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii.

Fa de aceast situaie se nate ntrebarea, dac este vorba de noiuni diferite sau de una i aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles de sintagma administraie public sau dimpotriv se identific cu cea din urm.

Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci rezult c spre sfritul secolului XIX i prima parte a secolului XX prin noiunea de administraie public, larg utilizat, se avea n vedere de regul, att activitatea administraiei centrale ct i a administraiei locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al descentralizrii administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale.

Noiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea administraiei statale ct i activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a administraiei de stat, prin includerea i a administraiei publice locale.

Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a fi utilizat ca atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat, n absena unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, distinct de administraia de stat sau central.

Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii administraiei publice caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns de orientarea Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i doctrina de la noi se raporteaz.

Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publice, alturi de administraia local.

Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, avnd un interes exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter statal (spre ex., atribuiile de autoritate tutelar).

Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale sale.

Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folosim noiunea de administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrative.

6

Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceast activitate.

Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari.

Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice.

Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevitabil, problema organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie i implicit n doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd cea de organ al administraiei publice.

Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre deosebire de Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde se ntlnete exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz cu predilecie noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiunea de organ al administraiei publice.

Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie nu rezult ns vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i aceeai categorie juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia.

O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul principal al sintagmei autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public.

n ce privete noiunea de instituie public credem c aceasta nu se identific cu noiunea de autoritate public, i respectiv cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie utilizndu-se de altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice, formulare ce nu i-ar mai avea rostul dac noiunile ar fi identice.

Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz din venituri bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nvmnt de stat, Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de instituii publice, dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice.

n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public l-a reprezentat noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o mai bun satisfacie interesului general, ca o persoan moral de drept public ce

7

exercita anumite prerogative de putere public, creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice.

Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a impus i noiunea de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic privat autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes general. n doctrina actual, corespondentul acestei noiuni se regsete n sintagma instituie de interes public.

Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere public) i cea de interes public.

Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care dispun, msurile luate de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, beneficiaz de fora de constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democratic posibilitatea celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administraiei publice fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ.

Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca de exemplu, ordine public, bun public etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se modifice o dat cu schimbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere.

Astfel, orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n hain juridic, deci s confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumit instituie, concept, fenomen, idee, etc.

Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si.

Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, variaz n funcie de poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public reprezentnd un serviciu public, ci doar acea activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public.

Noiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite precum i de noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public. Ca i n cazul administraiei putem distinge i pentru serviciul public dou sensuri: un sens material, funcional, n care tocmai l-am definit i un sens organic sau formal, dac avem n vedere organismul sau ntreprinderea girat de administraie prin care se satisface o necesitate de interes public.

8

nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale serviciului public, avndu-se n vedere sensul material al noiunii i anume: continuitatea, egalitatea tuturor n faa lui i necesitatea adaptrii lui la nevoile utilizatorilor.

n ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public, interesul public, sigurana public sau altele, ca de exemplu, cazuri excepionale, situaii de urgen, pericol grav, multe dintre ele regsite n texte constituionale i legale, romneti sau occidentale, s-a dezvoltat de ctre o parte a doctrinei germane, teza conceptelor juridice nedeterminate.

Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg i relativ determinat, a cror interpretare este lsat la libera alegere a celui chemat s aplice norma juridic n care se regsesc. Identificarea unei astfel de liberti de apreciere, aflat la ndemna administraiei publice, mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic romneasc i n mod constant, n doctrina occidental, dezvoltarea teoriei puterii discreionare a administraiei, a oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces de putere.

Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, s poat recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat.

Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n absena factorului uman, celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n micare sau, ca s folosim terminologia de specialitate, a personalului administrativ (funcionarii publici sau angajaii contractuali).

n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur administrativ de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului social.

n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definiie o activitate subordonat.

Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea legturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii.

2. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. n doctrina actual, noiunile de administraie public i administraie de stat sunt:

a. echivalente b. noiunea de administraie public este inclus n noiunea de administraie de stat c. noiunea de administraie de stat este inclus n noiunea de administraie public

9

2. n sens funcional, material, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii

b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. un colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau local

3. n sens organic, administraia public reprezint: a. activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legii

b. un ansamblu de autoriti publice prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele legii, se presteaz servicii publice c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si

4.Noiunea de autoritate public poate fi definit ca reprezentnd:

a. o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public b. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public c. o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii

5. Noiunea de putere public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ:

a. o activitate cu caracter continuu i regulat b. drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public c. o activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public

6. Noiunea de interes public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ: a. necesitile materiale i spirituale ale cetenilor, la un moment dat b. o activitate cu caracter continuu i regulat

c. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si.

7. Noiunea de serviciu public prezint urmtoarea semnificaie pentru dreptul administrativ:

a. activitatea cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor necesiti de interes public

b. structur subordonat unei autoriti a administraiei publice c. structur subordonat unei autoriti publice

10

8. Dreptul reprezint:

a. instrumentul prin care puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii si

b. un ansamblu de norme juridice aplicabil administraiei publice c. un instrument prin care Guvernul acioneaz asupra Parlamentului 9. Ce se nelege prin dreptul de apreciere sau puterea discreionar a administraiei ? a. depirea limitelor competenei organului administraiei publice b. abuzul de putere

c. marja de libertate lsat la aprecierea celui chemat s aplice legea, pentru a ajunge la scopul indicat de legiuitor

10. Activitatea de administrare este o activitate: a. subordonat b. supraordonat c. de soluionare a unor conflicte 11. O structur nfiinat de ctre stat, care desfoar preponderent o activitate de serviciu public este, ca natur:

a. o autoritate public b. o instituie de utilitate public c. o instituie public d. o instituie de interes public

12. O persoan juridic privat, autorizat s desfoare o activitate de serviciu public este, ca natur: a. o autoritate public b. o instituie de utilitate public c. o instituie public d. un stabiliment public 13. Faptul administrativ n sens larg reprezint:

a. o activitate de organizare, dirijare, combinare a unor mijloace, resurse, n vederea nfptuirii, pn la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori, stabilite de structuri organizatorice superioare

b. o activitate ce are ca finalitate realizarea unor valori politice (a unor comandamente stabilite de instituiile politice), fiind ndeplinit n regim de putere public c. o activitate ce presupune adoptarea unor decizii eseniale de politic intern i extern

11

Capitolul II Executivul i administraia public

REZUMAT: n acest capitol se continu analiza aprofundat a noiunii de administraie public privit n raport cu executivul precum i cu celelalte puteri ale statului, legislativ i respectiv, judectoreasc. n contextul sublinierii rolului executivului n dreptul public contemporan sunt identificate o serie de autoriti publice cu atribuii de control, dificil de ncadrat ntr-una sau alta din cele trei puteri, ca de exemplu, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului etc. Noiunile de autoritate public i administraie public sunt definite din perspectiva unui sens larg i a unui sens restrns ce deriv din interpretarea dispoziiilor constituionale. Totodat sfera administraiei publice este delimitat n raport cu art.52 din Constituia republicat ce reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public. Dup definiia i trsturile administraiei publice sunt enumerate autoritile administraiei publice ce compun sistemul administraiei publice.

1. Relaia executiv-administraie public

Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia, urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni.

Totodat, noiunea de administraie constituie noiunea fundamental i pentru tiina administraiei care o analizeaz sub multiple accepiuni, n coninutul su complex fiind cuprinse imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla.

Din perspectiva tiinei administraiei, administraia const ntr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

tiina administraiei nu se rezum doar la studierea aspectelor juridice ce caracterizeaz administraia, ci examineaz n primul rnd, interferenele subsistemului administraiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului social global.

n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare.

Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este de regul, exprimat prin actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un caracter politic.

12

Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc.

Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona.

n egal msur, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia.

Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere.

Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric.

Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan actual fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare.

Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale.

Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.

n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit administraie.

n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de guvernare i de administrare. Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.

n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate a statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat, organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.

Doctrina postdecembrist a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de administrare pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public.

13

Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 din Constituia Romniei din 1991 republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a administraiei publice.

Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea executiv dar nu se confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv.

Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.

n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii.

De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic.

De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.

Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie. 2. Rolul executivului n dreptul public contemporan

Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost

prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca cea de funcie a statului, autoritate public, organ statal etc.

Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii.

De altfel, n numeroase decizii ale sale, Curtea Constituional a proclamat separaia i echilibrul puterilor n stat ca fiind un principiu constituional.

Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a fost validat de practic, ca fiind singurul n

14

msur s garanteze funcionalitatea normal a raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri.

Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, prin Legea nr.429/2003, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest principiu.

Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale.

Se impune remarcat n acest context, maniera modern n care principiul este menionat, prin referire la ideea de democraie constituional, fiind avute astfel n vedere, autoritile publice, care dup cum vom arta n cele ce urmeaz, nu pot fi ncadrate strict n nici una din cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia i consecina colaborrii lor.

Chiar n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su titlu al III-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia.

Cu alte cuvinte, dei legea fundamental nu a prevzut expres nc de la nceput principiul separaiei puterilor n stat, legiuitorul constituant a organizat autoritile publice potrivit exigenelor acestuia.

De altfel, regimul separaiei puterilor presupune cooperarea autoritilor publice, dar exclude subordonarea fa de o anume autoritate de stat a tuturor celorlalte chiar dac ar fi vorba despre Parlament.

Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan.

n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au accentuat n timp, devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.

Formele de colaborare i de control asupra activitii celor trei puteri n stat nu impieteaz asupra principiului separaiei puterilor n stat, ci dimpotriv evideniaz faptul c, n aplicarea acestui principiu, puterile n stat ar trebui s se afle pe poziii de egalitate.

Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca la un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ etc.

n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una din cele trei puteri ale statului.

15

Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991, n varianta iniial.

Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una sau alta din cele trei puteri clasice.

Dup cum s-a artat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului.

Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i coordoneaz activitatea.

n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor.

n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil.

n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte autoriti publice precum Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic i Social etc.

Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct de Autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice.

Din aezarea n structura Constituiei, se arat ntr-o monografie consacrat n ntregime analizei acestei instituii, rezult o prim constatare i anume c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.

Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti.

Curtea Constituional este de regul calificat n doctrin ca o autoritate politico-jurisdicional nvestit cu controlul constituionalitii legilor, atribuiile sale fiind expres prevzute n art.146 din Constituia republicat.

Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public.

16

n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic.

n raport cu noua fizionomie constituional, Legea de revizuire nlturndu-i atribuiile jurisdicionale, Curtea de Conturi a fost ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i echilibrul acestora.

Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei.

Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc.

Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al Parlamentului i Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional.

Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul Naional al Audiovizualului reglementat printr-o lege special.

Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.

n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii politice.

Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa, n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte.

Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin: asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc.

Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc actual pornete de la dispoziiile art.61 din Constituia republicat, ce consacr expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului romn i unic

17

autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare.

Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat.

Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte.

Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i unele cu caracter politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc.

n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia.

Astfel, art.102 alin.1 din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul Guvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice.

Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consacrat raporturilor dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.

Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimitarea guvernare-administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun.

Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta.

n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive. Att Preedintele ct i Guvernul se comport preponderent ca autoriti politice n raporturile cu Parlamentul.

ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind caracterizat ca un regim semi-prezidenial atenuat sau parlamentarizat.

Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: de supraordonare fa de ministere, de colaborare cu autoritile administrative autonome i de tutel administrativ fa de autoritile deliberative alese la nivel local.

18

3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei

Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a administraiei publice.

Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public este folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens restrns.

Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul constituional actual.

Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.

Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat deja, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i finanele) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea.

n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului.

Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile statului pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului sunt mai complexe.

De altfel, n art.80 alin.2 din Constituie se face referire expres la puterile statului avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autoritate public.

Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n vedere de titlul III, este explicat uneori i prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia echivalenei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului romn, art.111: Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice etc.).

19

Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau sintagma organe de stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute n Constituie fiind avute n vedere cele mai importante autoriti publice.

4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei

Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc.

Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie sau exist administraie public att n sens funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi.

Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice.

Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care reprezint o autoritate de tutel administrativ i face parte din sfera administraiei de stat n teritoriu.

Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate n cap. V al titlului III din Constituie.

Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al administraiei publice.

n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis a administraiei de stat.

n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o autoritate public) se las s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special. 5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei

Art. 52 din Constituia Romniei republicat consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilor-garanii.

20

Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.

La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.

n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.

Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora pentru pagubele produse cetenilor.

Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de alt parte.

n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale. Mai mult, se d posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.

Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie.

Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi, iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a putea fi atacate n instana de contencios administrativ.

n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie nu rspunde de loc (tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n instana de contencios administrativ.

n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte autoriti

21

publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Avocatul Poporului.

Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politico-statal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc).

Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de pild, Uniunea Avocailor din Romnia.

De altfel chiar din aceast perspectiv a i fost definit noiunea de autoritate public n actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, fiind asimilate autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.

Astfel, dei art.52 alin.1 din Constituie folosete expresia generic de act administrativ, textul are de fapt n vedere trei tipuri de acte administrative: - acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia executiv a statului; - acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur administrativ; - acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public. 6. Definiia i trsturile administraiei publice

Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic,

evoc o serie de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se pune n aplicare legea.

ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice.

Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi: - este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe care le numim autoriti ale administraiei publice; - este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realizare efectiv a serviciilor publice; - este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.

Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.

22

n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.

Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativ-teritoriale.

Autoritile care realizeaz administraia public sunt: - cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu primul-ministru); - ministerele; - alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor - autoritile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului); - instituii bugetare, regii autonome i companii naionale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome; - prefectul (administraie de stat n teritoriu); - organe locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; - autoriti administrative autonome locale (consiliul judeean, consiliul local i primarul); - instituii bugetare i regii autonome de interes local subordonate organic sau funcional consiliilor judeene sau locale.

Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza numai n subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate se pot organiza: n subordinea Guvernului sau n subordinea ministerelor ori ca autoriti administrative autonome.

Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n subordinea, nici pe lng Preedintele Romniei.

Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de organizare a activitii autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii; dreptul de supraveghere general a activitii; dreptul de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspundere i dreptul de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor. 7. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ) 1. n doctrina interbelic, administraia public era privit ca: a. ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie b. o form fundamental de activitate a statului, numit administraie de stat c. activitatea de soluionare a conflictelor 2. n doctrina postbelic, noiunea de administraie de stat desemna:

23

a. activitatea de satisfacere a intereselor locale ale unei colectiviti b. una din formele fundamentale de activitate a statului c. activitatea de adoptare a legilor 3. ntre noiunea de administraie public i puterea executiv exist: a. echivalen b. un raport de subordonare

c. un raport de la ntreg la parte, sfera administraiei publice fiind mai larg, dar aceasta aflndu-se sub controlul puterii executive

4. n Constituia Romniei republicat, principiul separaiei puterilor n stat este: a. sugerat implicit b. consacrat expres c. ignorat 5. Avocatul Poporului reprezint: a. o autoritate public cu atribuii de control b. o instituie de utilitate public care realizeaz un serviciu public fundamental c. o component a autoritii judectoreti 6. Curtea de Conturi reprezint:

a. o autoritate public cu atribuii de control privind gestiune a banului public b. o autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale c. un organ politico-jurisdicional 7. Curtea Constituional reprezint: a. o autoritate a administraiei publice centrale b. o component a autoritii judectoreti c. o jurisdicie constituional 8. Consiliul Legislativ reprezint: a. o autoritate a administraiei publice centrale b. un organ consultativ de specialitate al Parlamentului c. o autoritate a administraiei publice locale 9. n ce const distincia legislativ - executiv n dreptul public contemporan ? a. ntre puterea de a face legea i puterea de a o executa

b. ntre puterea executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public i libertatea legislativului de a controla aciunea executivului

c. ntre activitatea de elaborare a legii i activitatea de punere n aplicare a ei

24

10. Prin ce mijloace poate fi realizat limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale ?

a. asigurarea independenei autoritii judectoreti, respectarea ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control b. asigurarea rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului c. asigurarea rolului Guvernului de conducere general a administraiei publice

11. Potrivit Constituiei Romniei care autoriti publice pot fi privite n sens restrns:

a. Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public, instanele judectoreti b. Curtea de Conturi, Curtea Constituional c. Avocatul Poporului, Consiliul Economic i Social 12. Art.52 din Constituia republicat consacr:

a. dreptul persoanei vtmate de o instituie public b. dreptul persoanei vtmate de o autoritate a administraiei publice c. dreptul persoanei vtmate de o autoritate public

13. Care sunt cele trei tipuri de acte administrative care pot fi atacate n contencios administrativ potrivit art.52 din Constituia republicat ? a. actele de autoritate, actele de gestiune, actele administrative cu caracter intern

b. actele administrative ale autoritilor administraiei publice, actele administrative ale altor autoriti publice ce desfoar o activitate administrativ subsecvent activitii lor principale, actele administrative ale unor persoane juridice de drept privat autorizate s realizeze servicii publice c. actele administrative ale Guvernului, ale administraiei ministeriale i ale administraiei extra-ministeriale

14. Ce presupune subordonarea administrativ n sens organic ?

a. dreptul de numire a conductorilor i de control al activitii autoritii subordonate b. dreptul de a ataca n contencios administrativ actele autoritii subordonate c. dreptul de a ataca n instana de drept comun actele autoritii subordonate

15. Se d urmtorul enun: Administraia public desemneaz ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Aceast definiie are n vedere:

a. noiunea de administraie public n sens material b. noiunea de administraie public n sens organic c. noiunea de administraie public n sens global

25

Capitolul III Dreptul aplicabil administraiei publice

REZUMAT: acest al treilea capitol al primei pri este consacrat unor instituii care sunt de regul studiate la toate ramurile dreptului i anume, obiectul i definiia disciplinei juridice de care ne ocupm, izvoarele, normele i raporturile de drept administrativ. O corect nelegere a acestor instituii la disciplina Teoria general a dreptului va permite asimilarea cu uurin a informaiilor ce se regsesc n acest capitol final, fiind vorba n general, de elemente comune care se regsesc de principiu, la toate ramurile dreptului public. O analiz distinct privete necesitatea codificrii procedurii administrative, problem care a fost pus n discuie i a preocupat doctrina romneasc de-a lungul evoluiei ei, n raport direct cu situaia existent n alte ri. Exist deja la ora actual un anteproiect al unui Cod de procedur administrativ elaborat de un colectiv de specialiti i publicat ntr-o revist de specialitate, cu intenia direct de a fi mbuntit de cei preocupai de coninutul unei asemenea reglementri. n finalul capitolului este realizat o sintetic trecere n revist a evoluiei doctrinei administrative romneti, a locului i rolului acesteia n micarea de idei contemporan. 1. Obiectul dreptului administrativ

Discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice nu pot fi separate de

cele care privesc obiectul dreptului administrativ. n doctrina postbelic s-au formulat mai multe puncte de vedere n aceast problem

care permit delimitarea a trei teorii. Teza unicitii susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept

aplicabil administraiei publice. Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia c, dreptul administrativ se aplic

administraiei publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept. Teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor

desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice.

Obiectul dreptului administrativ este privit ntr-o opinie, fa de regimul constituional actual ca fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii sociale din sfera de administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritile lor, alte categorii de relaii sociale din aceeai sfer fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar etc.).

Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplic administraiei publice i mpreun cu alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept.

26

Se apreciaz c trebuie fcut distincia dup cum normele dreptului administrativ se intersecteaz cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptului privat.

Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identificate deci dou situaii: reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat.

n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze.

n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constituional.

Astfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi de drept constituional, calitate ce nu exclude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raporturi juridice i din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ.

Prin urmare, dispoziiile din Constituie care se refer la Guvern, administraie public central de specialitate sau local, contencios administrativ, funcie public etc. au o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ.

Cum izvorul formal principal al dreptului constituional este Constituia, iar aceasta aflndu-se la vrful arhitecturii sistemului actelor juridice din ara noastr implic stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispoziiile ei, dreptul constituional se constituie ca factor structurant al ntregului sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata conformitate a tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele dreptului constituional.

n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild, dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. n aceast ipotez dreptul administrativ are rol de factor structurant, determinant n raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun i revine dreptului administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale dreptului, ca urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al creterii sarcinilor administraiei publice.

n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul internaional public etc. Relaiile externe ale unui stat neputnd fi scoase din sfera administraiei publice, dreptul administrativ reglementeaz administraia exterioar n cooperare cu dreptul internaional public.

Deoarece art. 20 alin.2 din Constituia republicat consacr prioritatea reglementrilor internaionale n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de revizuire, rezult c n acest domeniu, normele dreptului

27

internaional public au preeminen fa de normele interne ale dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven ntre dreptul administrativ i dreptul internaional public.

n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast situaie, dreptul administrativ are rol de factor structurant, fiind vorba n egal msur de acceptarea tezei dublei naturi juridice a raporturilor care apar n sfera administraiei publice.

Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc reglementrile referitoare la competena autoritilor administraiei publice, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport de subsecven fa de normele dreptului administrativ.

Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fascicol de relaii sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex de msuri de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator.

n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei publice realizate de alte structuri organizatorice dect cele ale administraiei publice, caz n care regimul administrativ e subsecvent altor regimuri juridice. 2. Definiia i trsturile dreptului administrativ

Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi sociale i anume: cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii precum i cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile publice n general) i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime (administraie contencioas).

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.

n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii comune, vom reine urmtoarele caracteristici fundamentale:

n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ramur a dreptului public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia de idei dezvoltat n doctrina interbelic, dreptul administrativ este privit i de o parte a doctrinei actuale, ca o ramur de drept relativ tnr comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal.

n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii, n sensul c, activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n conformitate cu acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n aplicare.

28

n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansamblu de reguli specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre particulari, constituind regimul juridic administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de dreptul privat, mai ales de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil administraiei publice.

n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de problemele nscute din raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere public ce revin autoritilor administraiei publice.

Astfel, exist o tehnic juridic de aciune proprie administraiei publice att n ce privete emiterea actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor contracte administrative cu particularii, supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale.

De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral de autoritile administraiei publice.

n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de normele dreptului privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative i din transformrile rapide care au loc n administraie.

Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme de perfecionare, dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate, constnd n faptul c normele sale se nlocuiesc sau se modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut n prezent sub denumirea de inflaie legislativ.

n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale colectivitii, deci trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale individului. Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de ceteni, Constituia a instituit prin art.51 i 52 aa-numitele drepturi garanii.

3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal.

Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca adevrate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice.

Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voin de stat, obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constrngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele normative adoptate sau emise

29

de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative.

ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a voinei guvernanilor.

Doctrina juridic occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise (Constituie, legi, ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept). n doctrina francez, izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de drept.

Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd formele n care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de drept administrativ.

Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, Constituia fiind primul dintre acestea.

n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte juridice.

Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv.

n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice sau ordinare), decretele-legi adoptate pn n mai 1990, ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instruciuni, precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar fi Banca Naional a Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent de denumirea lor (circulare, precizri, hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile primarilor.

Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refer spre exemplu la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie ministerial i extra-ministerial, prefect, autoritile administraiei publice locale), cele care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice, normele care se refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti publice precum i cu cetenii etc. Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ.

Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei ramuri de drept.

30

Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care reglementeaz raporturi de drept administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare etc.

Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice.

Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare.

Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale i ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat.

Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere, spre exemplu, care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o singur autoritate administrativ, dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au caracter normativ.

La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza art.100 din Constituia republicat, n msura n care acestea au caracter normativ. Este vorba n opinia acestor specialiti despre decretele emise n exercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii generale sau totale a forelor armate (art.92 alin.2 din Constituie), decretele privind msurile luate pentru respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii (art.92 alin.3 din Constituie) precum i despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti (art.93 alin.1 din Constituie).

n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al acestuia (potrivit art.92 alin.1 din Constituie), decretele sale neavnd dect rolul de a face incidente hotrrile colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie.

31

n opinia noastr, decretele preedintelui emise n exercitarea atribuiilor sale constituionale, nu pot fi dect acte administrative individuale, fr a putea constitui deci izvoare ale dreptului administrativ.

n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit c, n prezent mai sunt n vigoare i acte normative adoptate naintea Constituiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie ulterior, pn la intrarea n vigoare a actualei Constituii, prin referendum naional, la 8 decembrie 1991. Este vorba despre legi ale Marii Adunri Naionale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Consiliului de Stat (fost organ al puterii de stat cu activitate permanent) cu fora juridic egal cu a legii, decrete prezideniale, hotrri ale Consiliului de Minitri (denumirea fostului Guvern). Pentru perioada de dup decembrie 1989 i pn la intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au fost adoptate de asemenea decrete-legi (acte cu fora juridic egal cu a legii, adoptate pn la constituirea prin alegeri libere a noii autoriti legiuitoare cu rol i de Adunare Constituant) i decrete ale executivului de atunci, apoi legi, hotrri de Guvern etc.

Toate aceste acte juridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n msura n care reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte normative.

Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratificate conform dispoziiilor constituionale (art.91 alin.1 din Constituie); s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispoziiile art.11 din Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.3, introdus prin Legea de revizuire, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei.

Din perspectiva calitii de membru cu drepturi depline la Uniunea European, de la 1 ianuarie 2007, a rii noastre vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului (Constituie, lege, act al executivului) pentru toate statele membre.

Nu doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul comunitar, el nsui ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele, regulamentele i deciziile) dar i raporturile reciproce ntre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii executive sunt bulversate.

n fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast superioritate, de a nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare.

32

De altfel, aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci chiar i de ctre statele candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie 2007, o cerin esenial creia i s-a dat curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare expres a legilor fundamentale, n sensul asigurrii compatibilizrii ordinii juridice naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene.

Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia Romniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: Integrarea euro-atlantic.

Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrarea Romniei n Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea Romniei ca stat membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana pe care statul romn o acord aderrii la Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratificare a tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene, care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din Constituie, deja evocate. 4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina.

Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori c nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izvor al dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii, utilizarea lui.

n realitate, o corect nelegere a semnificaiei cutumei ca izvor al dreptului ne ofer teoria mai ampl, dezvoltat n doctrina elveian, conform creia cutuma poate fi admis ca izvor al dreptului administrativ dac sunt ndeplinite dou condiii: s se fi format o practic ndelungat (n sensul c se aplic de mult timp) i s se fi creat convingerea opiniei publice cu privire la caracterul ei obligatoriu (cetenii s fie convini c regula respectiv este prevzut n vreun act normativ). Rolul cutumei ca izvor de drept administrativ este ns limitat potrivit doctrinei elveiene, probabil datorit rolului mai modest rezervat dreptului administrativ n aceast ar.

Putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale poate conduce la apariia unor reguli cutumiare fiind vorba de practici administrative mai ndelungate impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie i de ocupaia locuitorilor, de srbtorile i obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari chiar n zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens.

Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie

33

ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.

De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse acesteia de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice.

n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un punct de vedere comun, o poziie cristalizat.

n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izvor de drept, s-a susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod indirect o creeaz, cci nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului.

Pornind de la principiul ncetenit c, rolul instanelor judectoreti este acela de a aplica legea la cazuri concrete, i nu de a crea legea, ca izvor de drept, prin hotrrile pronunate, aparent s-ar prea c s-a impus concepia conform creia, jurisprudena, n pofida rolului su determinant n elucidarea sensului legii i n uniformizarea aplicrii ei, nu este izvor al dreptului.

n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mod tradiional c, practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunarea unei soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz asemntoare sau identic.

n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ.

De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena Consiliului de Stat (instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de acte normative).

n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune problema dac jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd instanelor judectoreti prevzute de Legea contenciosului administrativ poate constitui un izvor al dreptului administrativ. n msura n care se va forma o practic judiciar bogat a acestor instane, nu exist nici un motiv ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.

34

n ce privete doctrina, chiar d