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Page 1: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

Derecho Municipal y Regional

Por:

ANGELES RAQUI, Carlos

La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA

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INTRODUCCIÓN

El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra

de la unidad nacional, ha sido –es hoy mismo- una fuente de resentimientos y de

egoísmos regionales a manera de reacción contra la injusta postración, la misma que

cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes,

acentuando aún más la división de pueblos y de gentes.

La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el

comercio internacional y los TLC. Lima –el centro de los centros en el Perú- voltea la

mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y

en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la

razón por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador

no cubre las expectativas.

La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del

estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno

podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias sin hacer partir la

descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con

equidad las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura.

“Tres son los grandes enemigos de la promesa de vida peruana: los podridos, los

congelados y los incendiados. Los podridos han prostituido palabras, conceptos,

hechos e instituciones al servicio de sus medros, de sus granjerías, de sus instintos y

de sus apasionamientos. Los congelados se han encerrado dentro de ellos mismos,

no miran sino quiénes son sus iguales y a quienes son sus dependientes,

considerando que nada más existe. Los incendiados se queman sin iluminar, se agitan

sin construir. Los podridos han hecho y hacen todo lo posible para que este país sea

una charca, los congelados lo ven como un páramo; y los incendiados quisieran

prender explosivos y verter venenos para que surja una gigantesca fogata.

Toda clave del futuro está allí: Que el Perú escape del peligro de no ser sino una

charca, de volverse un páramo o de convertirse en una gigantesca fogata. Que el Perú

no se pierda por la obra o la inacción de los peruanos.”

Jorge Basadre

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Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se

convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los

aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con

expectativas electorales y de poder.

Por eso, la regionalización, síntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el

reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicación.

A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la

descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas

épocas avanzaron en ese sentido para que – a continuación- el siguiente presidente

desmontara todo lo avanzado.

Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un

proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está

obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que

permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.

Aún así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de

manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada,

por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados.

Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la

descentralización es todavía un proceso inconcluso.

Lima, abril del 2012

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INDICE

INTRODUCCIÓN

CAPITULO I

MARCO TEORICO

1. La situación precedente a la descentralización.

2. Orígenes del centralismo

3. El centralismo contemporáneo

4. Descentralización: características definitorias

5. Los ejes de la descentralización

A. descentralización administrativa

B. descentralización económica.

C. descentralización política.

d. descentralización fiscal.

6. Como se hizo posible la descentralización

7. Los obstáculos que bloquean el avance descentralizador.

8. Agenda pendiente de los procesos de descentralización

y regionalización.

9. Conclusiones Preliminares.

10. Bibliografía utilizada.

CAPITULO II

DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION

1. La Constitución Política de 1979.

a. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): los albores del proceso

descentralista.

b. El primer Periodo de Alan García (1985-1990)

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2. La Constitución Política de 1993.

a. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)

B. El gobierno de transición: Valentín Paniagua. (2000-2001)

c. El gobierno de Alejandro Toledo.(2001-2006)

i. Ley de Bases de la Descentralización.

ii. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

iii. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones

d. .Alan García: Segundo Período (2006-2011).

3. Conclusiones preliminares.

4. Bibliografía utilizada.

CAPITULO III

DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783

1. Situación actual del proceso

a. Antecedentes

2. Ámbitos de descentralización claves para la etapa que inició en Julio del 2011.

3. Evaluación del proceso de descentralización.

a. Introducción

b. Competencias asignadas y proceso de transferencia

c. Recursos y descentralización fiscal

d. Estrategia para la regionalización

4. Legalidad constitucional y descentralización

5. Conclusiones Preliminares

6. Bibliografía Utilizada.

CAPITULO IV

ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO

1. Consejo Nacional de Descentralización.

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2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización

3. Fondo de apoyo gerencial a los gobiernos regionales.

4. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

4.1 Objetivos y líneas de trabajo.

a. La comisión técnica de educación

b. La Comisión técnica de Descentralización Fiscal

c. La Comisión técnica de Presupuesto Público

d. La Comisión técnica de salud 2010

e. La Comisión técnica de gestión descentralizada

f. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la

corrupción.

4.2 Organización

a. La Secretaría Técnica

b. Comisión Técnica de Educación

c. Comisión Técnica de Descentralización Fiscal

d. Comisión Técnica de Presupuesto Público

e. Comisión Técnica de Salud

f. Comisión Técnica de Gestión Descentralizada

g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la

corrupción

h. Convenios y alianzas internacionales

i. Cooperación Internacional.

j. Instituciones Nacionales.

5. Conclusiones Preliminares

6. Bibliografía utilizada.

CAPITULO V

CAPITULO V

ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES

1. Antecedentes.

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2. Elecciones Regionales 2002

a. Organizaciones políticas participantes

b. Listas por organizaciones políticas participantes

c. Resultados

d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votación obtenido

3. Referéndum para la Constitución de Macro Regiones

a. Resultados del referéndum

4. Elecciones Regionales 2006

a. Organizaciones políticas participantes

b. Resultados

c. Autoridades reelectas

5. Elecciones Regionales 2010

a. Organizaciones Políticas Participantes.

b. Resultados.

c. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y

movimientos regionales.

6. Conclusiones Preliminares.

7. Bibliografía.

ONES

CAPITULO VI

LA INTEGRACION INTERREGIONAL

1. Antecedentes

2. El referéndum del año 2005: la oportunidad perdida

3. Perspectivas macro regionales

a. Dinámicas macro regionales

b. Escenario territorial propuesto

c. Previsión ante el cambio climático mundial

d. Población creciente,

e. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrícola.

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f. Bosques amazónicos

g. Articulación sinérgica territorial, con valor agregado

4. Gestión del territorio en la reforma descentralista.

5. Conclusiones preliminares

6. Bibliografía Consultada.

CAPITULO VII

EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL

1. Integración territorial

2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nación

3. Determinantes nacionales

4. La descentralización fiscal.

5. Descentralización de recursos

6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.

7. Conclusiones preliminares.

CAPITULO VIII

MANCOMUNIDADES REGIONALES

1. Definición.

2. Marco Legal

3. Antecedentes.

4. Principios.

5. Objetivos.

6. Incentivos para la mancomunidad regional.

7. Organización y estructura básica.

8. La mancomunidad regional económica.

9. Conclusiones preliminares.

EPILOGO

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CAPITULO I

MARCO TEORICO

1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización como antitesis de la Centralización, ha sido a lo largo de

nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en uno de

sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana”, precisamente el Sexto

ensayo denominado “Regionalismo y centralismo”, elaboró un análisis que en aquel

entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la demanda

descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX

que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y “progreso” entendido

como infraestructura que esté al servicio de sus extensas propiedades.

En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no era

posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado, una

costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de sus

deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo

podían favorecer a unos pocos.

Desde la publicación de los “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”,

transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis digno de nota.

De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin desembocar en

ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara Mariátegui”1.

Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la

mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los

1 CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la historia del Perú” Revista del Instituto de Estudios Peruanos, serie II no. 04, Lima 2000, pág. 03

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privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de

desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías excluidas.

Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema

democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de

gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la población y

la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el cuestionamiento de las

instituciones políticas, económicas y sociales, y ocasionó una crisis de

gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e índices de hiperinflación que

vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrática.2

2. ORIGENES DEL CENTRALISMO

En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el

dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del

Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda

Sudamérica.

Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la

Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de

Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del

poder en esa época era Lima.

Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores

cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y

las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político

para cambiar este estado desventajoso de cosas.

Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un

grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se

2 SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLÁS Y HERNANDEZ MAX, “Democracia y buen gobierno. Hacia la Gobernalidad democrática en el Perú, Agenda, Lima 1996. pág.137.

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enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la independencia”

que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de

metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos de la península,

quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de

lucha emancipatoria.3

Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente

prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos

años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que

databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza

económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos

que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún.

Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de

descentralización4, después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el

Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación peruana

no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón: gran parte de

ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido considerada

como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno

central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de

manera displicente.

Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba

preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la

misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la

naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la

operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un gobierno

regional.

3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pág. 07 4 CONTRERAS CARLOS op. cit, pág. 13

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A continuación, con la constitución de 1933 se crearon consejos departamentales

que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a

plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la práctica, más aún hacia

mediados de siglo, la creación de diversos ministerios (salud, hacienda, educación,

vivienda) todos de corte vertical y burocrático que nacía en Lima y dependía de ella

hicieron más sólida la decisión de centralizar el poder.

3. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO

Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está

casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses de

los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y

Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración

demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la

población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se ven

obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las

oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar de

origen.

Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas –contexto

de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de

esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda más acuciante de

los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa,

los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la

ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradójicamente también al caos, que

cada vez se hace más insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la

oferta de servicios, los limeños o lugareños de las grandes capitales de provincia,

básicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los

servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las

calles.

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El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente otra gravísima manifestación: el

resto del territorio del país, en lugar de verse cada vez más poblado, físicamente más

y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los

centros de poder del país, aprovechando desde luego, la estratégica posición frente

al mar, vía a través del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del

mundo.

Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a

suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo económico

mayor al resto del país.

De ahí que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-

descentralización, los términos conceptuales de su significado como veremos a

continuación.

4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.

La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un

verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la

descentralización del país. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que

traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización, en un

paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica

en recursos naturales y otros elementos.

Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Carías5,

“que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno nacional,

sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el gobierno

nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si

5 BREWER-CARIAS, ALLAN R. “Reflexiones sobre la descentralización política y el Estado” Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996 pág. 72

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esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y el riesgo

inminente de la pérdida de la democracia por ausencia de mecanismos de

participación política, que sólo fórmulas descentralizadas pueden procurar.”

Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y

descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6.

Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más

empleadas, las siguientes:

A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y

recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que

son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub-

nacionales7.

B. Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes

integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos

desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la

sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados

para una mayor y más democrática participación de la población en la

determinación política, económica y físico-ambiental de su destino

colectivo.8

C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la

adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las

competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central

(administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad

6 BLUME FORTINI ERNESTO. “La Descentralización en la constitución del Perú (Avances, retrocesos y reforma constitucional)” pág. 14. 7VÁSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. “Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un marco conceptual”. CEPAL/GTZ, Madrid 2000. 8 LIJPHART, AREND. “Modelos de Democracia”. Editorial Ariel, Barcelona 2000, P. 178. 9AMPUERO, ADA, “La Descentralización de los Servicios de Educación y Salud en el Perú: Una mirada panorámica”. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84.

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en el poder público como modo de reestructuración de competencias

realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.

.

D. En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que

traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que

sea su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de

competencias de carácter administrativo en manos de autoridades

regionales o locales. El máximo grado de descentralización se confunde

con el federalismo

.

Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del acceso

a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geográfica,

ecológica y étnico-cultural.10

El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que

se resta la competencia. asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado

puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir

desconcentración.

Algunas características básicas que describen a la descentralización son:

autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como

de los que ejerzan el poder)

5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.

Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro

ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo

regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a

las autoridades regionales, como el aspecto político que empodera y legitima a los

10 “Descentralización en el Perú: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021”, Elaborado por la Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización, 2002, p. 19.

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representantes regionales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes

temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto

económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos

financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se

plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.

A. Descentralización Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional

debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos

legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL

que recepciona dichas competencias.11

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una

determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo

que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el

órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra forma ante el

gobierno central. En este tipo de descentralización las autoridades encargadas de la

administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el

gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que este

tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma

Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa (administrativa) también

existen decisiones, pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre

operación de la provisión”. 12

11 DANOS ORDOÑEZ, JORGE. “La reforma administrativa en el Perú”. en: Derecho y Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, no 21, 2003, p. 259. 12 FINOT, IVÁN. “Descentralización en América latina: teoría y práctica”. Santiago de Chile: Instituto latinoamericano y del Caribe de planificación económica y social – ILPES, 2001.

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La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de

responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del

Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes

niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas,

corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la

devolución y a la delegación como mecanismos de la descentralización

administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar la responsabilidad

funcionarial (accountability) ante la población y las entidades fiscalizadoras por los

actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta

responsabilidad maneja la discreción como esencia de la descentralización

administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.

B. Descentralización Económica.

También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso

de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-

administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede

considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que se

relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la

provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se

relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la producción de éstos.

La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las

regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola administración

estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales

con sus ciudades-eje (complementando la producción rural y la producción y el

consumo urbanos).

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El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la

base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la

prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo

equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de

ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.13

C. Descentralización Política.

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el

hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades

sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no simplemente

designadas por el gobierno central.

Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente

normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales,

respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno

central. Desde el enfoque económico de la provisión de bienes públicos, afirma Finot:

“...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos

locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”

La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de

vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas

legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia

principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de

oportunidades de participación”.

D. Descentralización Fiscal.

13 LARIOS JOSÉ, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA Documento Técnico no. 7, PRODES “pro-descentralización”. USAID, Lima Enero, 2004. pág. 575

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Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de

asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica

reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos

públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad

macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de

dos tipos:

a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,

b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos

hacia los gobiernos subnacionales.

Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:

1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,

que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y,

2. los que provienen de los impuestos generales de la nación.

Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos

subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la

explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por

otro lado, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional

transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte

de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de

leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y

remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las

regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos

tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos

gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las

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mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de

impuestos destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios

del tesoro público.

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que

tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores

presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos

que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más

regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que

tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un lado,

recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente

recaudados en la respectiva región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal),

el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.

Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos

regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y

funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución

presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que

los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores

responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores

gastos especialmente de inversión.

En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado para los

gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y aplicarlo también a los

gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para

aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en función a metas de

recaudación pre- establecidas. Aún no se ha determinado el procedimiento para

establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.

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Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las

políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el

manejo del ambiente; la cual se mantiene aún insuficientemente operativizada por

esas carencias.

6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION

El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3

factores principales:

En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas

de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y concertada que

desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos lugares del país.

Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseño del nuevo

marco normativo de la descentralización.

Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos

nacionales. El marco normativo básico para darle curso, no hubiera salido adelante

si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y

partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de los 12 artículos de

la Constitución referidos al capítulo de la descentralización, la Ley de Bases, la Ley

de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,

todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera

sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo,

en el Congreso de la República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en

particular.14

Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad

política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al

14 THAIS DIAZ, IVÀN “El proceso de Descentralización en el Perú” CEDEP lima 2005, pág. 12

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proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del

gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación política

así como la debilidad de la representación social, es necesario tomar plena

conciencia de que la consolidación del proceso de descentralización sólo será

posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible

iniciarla.

A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos

Gobiernos Regionales y Locales.

El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos

Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro

compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de

articulación interinstitucional en función de estrategias y priorizaciones de programas

y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones.

En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y

la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y

medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la

acción de los sectores del Gobierno Nacional.

7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR.

Entre los problemas y limitaciones15 más serias que enfrentan la descentralización

podemos mencionar:

Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no

responden a un diseño integral y concordado.

15 MOLINA, RAÚL. “Sistematización de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales.” Informe de Consultoría USAID-PRODES, Lima mayo 2010. pág. 43.

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Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva

normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités

Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del

gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).

La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF,

prevista por ley, en la programación, formulación, aprobación, ejecución,

evaluación y control de los presupuestos regionales.

Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en

espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e

integración económica.

Capacidades profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las

barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos

de inversión disponibles.

Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal

entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias

innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social,

emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.

Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro

y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas

sociales.

Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos

naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula

disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en

estos conflictos.

Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad

institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y normatividad

profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralización, la

falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la “crisis del

crecimiento” ya señalada. Pese a todo ello, la descentralización es un proceso

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irreversible,16 responde no solo a una decisión política sino también a la necesidad y

al reclamo ciudadano de acercar la gestión pública a la población local y atender

mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una población tan

heterogénea como la peruana.

Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones

regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y

participar en una visión compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizás

tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superándose los conflictos

en los que predomina una miope visión cortoplacista y localista, para lograr una

integración basada en la diversidad que el país reclama.

8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN

Y REGIONALIZACIÓN.

El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que

configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil

centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo.

Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de

desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento,

se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del

inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que

rigen la economía y la estructura del Estado.

Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva

descentralización en el Perú:

16 ARAMBURU , CARLOS Procesos de Regionalización y Descentralización del Estado” PNUD Informe de Evaluación Final 2006-2010, Lima Octubre 2010 pág. 10

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a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones con

una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No

Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,

Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los

contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas

descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más

eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias

detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para

auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del

Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor

b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en

particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de

estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención

a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor

las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional,

Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación

“Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente

a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y

potencialidades comunes.

c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Intergubernamental

(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su

desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y

la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es

fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo

idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo

compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.

d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el

Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados,

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Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin

embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de

manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El

resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la

calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno

perverso:

a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a

los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en

materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión

gerencial,

b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles

en el desenvolvimiento de sus funciones.

e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad

Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.

Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las

Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y

proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán

mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.

f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes

Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o

conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando

la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.

g. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a

reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremadamente

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h. parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las

políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentados en

redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión

integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios

amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor

eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios

a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.

Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos conflictos

sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y

depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El

desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros

constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del Estado ni la

normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez más claro

que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de

respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen a las

Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los

límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del

ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las

Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.

Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido

de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con

sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la

Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales

alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular

vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así como proyectos

de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará

progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando

así las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del

ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

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La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones

Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos

Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación

e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que

surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de

programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de

las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la

determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de

unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos

de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio

de Economía y Finanzas.

Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los

procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo

Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y

Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a

través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación

para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un

alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los

Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que

persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse

en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.

La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan

recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o

municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de

un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la

configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma

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fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de

ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre ellas:

a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB)

para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a

las demandas críticas,

b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre

los sectores e instancias territoriales de gobierno,

c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,

sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas

empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas

empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son

muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias

empresariales, tal como fue originalmente concebido,

d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,

e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación

impositiva en la forma de impuestos directos.

9. CONCLUSIONES

Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar

el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello

la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica

del País.

El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que

al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura.

Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya

que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos

de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los

roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar

confrontaciones y disputas de poder.

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La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a

una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales

son herramientas de progreso para las regiones.

Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del

proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los

ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de

autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos

regionales.

Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento

de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del

presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se

quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta

de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto

requieren las regiones.

10. BIBLIOGRAFIA

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CAPITULO II

DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION

1. La Constitución Política de 1979.

La constitución de 1979 proponía que las regiones se constituyesen sobre la base de

áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y del

pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta fue

catalogada por los analistas como «verticalista»17, por su forma de implementación.

Para la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica

que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la

ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran

deficiencia de no recoger la opinión de los pobladores y de sus representantes

regionales.

Desde su planteamiento y discusión, la propuesta fue

tipificada como una clara imposición de uno de los

órganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los

objetivos perseguidos. Para una gran parte de la

oposición, existía el convencimiento que las regiones

debían ser entes geográficos, sociológicos e históricos

con caracteres afines; es decir, que las regiones debían

surgir como circunscripciones administrativas impulsadas

por la voluntad espontánea y persistente de los pueblos y

no por imposición del Estado.18

17 Verticalismo en el sentido de ausencia de participación de las personas o pueblos a quienes iba dirigida el beneficio de la norma. 18 CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial Andina, Lima, 1980, pp. 318

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Aunque no se trató de una propuesta original, pues la tendencia era ya un clamor

político que supieron recoger las mayorías políticas de la Constituyente de aquel

entonces.

La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios

importantes e inéditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por

la regionalización que abarcó desde 1979 hasta 1989.

Al respecto afirma que “La Asamblea Constituyente de 1979 tenía que poner término

a este sistemático centralismo, garantizando un nítido proceso de descentralización

mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitución, que

inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a

elecciones municipales.” 19

2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso

descentralista.

Durante el gobierno de Fernando Belaúnde Terry, en

1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización,

que fijó sus objetivos y metas en la descentralización

administrativa.

Tal vez uno de los importantes avances por

desarrollar los departamentos se dio durante el

segundo período de gobierno del arquitecto Belaunde

(1980-1985), con el restablecimiento de las

Corporaciones Departamentales de Desarrollo –

19 PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú republicano (1821-1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A. Lima, 1998, pág. 559

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CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que

fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.

En el periodo de gobierno de Acción Popular se logró convertir a las CORDES en

organismo desconcentrados de desarrollo, con autonomía económica y de decisión

en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance nacional,

departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social,

económica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades más

deprimidas del país, se dio impulso de manera destacable al programa de

Cooperación Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno, con participación

activa de la población local, dotando a los sectores más pobres de la infraestructura

básica y elemental.

3. El Primer Periodo de Alan García (1985-1990)

Durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez se promulga el 16

marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalización Ley 2465020. El marco legal de

entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema

en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creación

de las regiones fue apurada por razones de cálculo político.

Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la

conformación, por haber sido incluidos en una región junto con otros con quienes

jamás habían tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la región de La Libertad-San

Martín donde el departamento de San Martín, a través de marchas y movilizaciones

bastante violentas, logró que se respete su autonomía departamental y también que

sea separado definitivamente de la región en que había sido colocada.

20 LEY DE BASES DE REGIONALIZACIÓN NO 24650 QUE FUE PUBLICADO EL 11 DE FEBRERO DE 1988.

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El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a

consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie

sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989 se aprueba el reglamento de la Ley

2507721, sobre la primera elección de los representantes a asambleas regionales. El

12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a

sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8

abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades

de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La Libertad; Gran Chavín;

Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.

Siguiendo el orden cronológico y en plena vigencia de la Constitución del 79,

mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de

Fujimori), la población del ex Departamento de San Martín decidió separarse de la

Región Víctor Raúl Haya de la Torre22 (San Martín –La Libertad), derogándose por

consiguiente la ley de creación.

4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)

El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo significó

la disolución de los gobiernos regionales sino también la

liquidación de un sistema de planificación del desarrollo.

Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificación

(INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias

de los ámbitos nacional, regional y local. Este sistema

buscaba concordar y dar coherencia a las políticas de

desarrollo en sus diferentes ámbitos.

21 A TRAVÉS DEL DS 060-89-PCM 22 La región Víctor Raúl Haya de la Torre es la región que se creó durante la primera iniciativa de regionalización en el año 1988 durante el gobierno del presidente Alan García Pérez y fue integrada por las provincias de los departamentos de San Martín y La Libertad.

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Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economía y

Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumió la

Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces primó en el país una visión

centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visión de desarrollo integral23.

El Ministerio de Economía y Finanzas privilegió el aspecto presupuestal, optando por

una política de asignación de recursos en función de las “urgencias” de la coyuntura

y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que

planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.

El proceso de descentralización en cierne fue socavado en sus débiles cimientos por

el autócrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese

entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista

reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR)

asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a

nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los

CTARES tomaron más poder debido a que este ministerio se convierte en el ente

coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución

aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año

1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la

creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los

departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el

Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad

acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales.

23 No obstante, UGARTE UBILLA sostiene que “Esta Constitución confiere a los gobiernos subnacionales autonomía política en los asuntos de su competencia, además de la autonomía económica y administrativa Establecida en la anterior (CP79). Ésta es una diferencia notable porque limita la interferencia política directa del Gobierno nacional”. Ver “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo Político , pág. 97

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De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del

Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macrocefálica Lima.

Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinación del desarrollo

en el ámbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administración

Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecución de algunos

proyectos sueltos realizados con fondos de la cooperación internacional, no

articularon una visión de conjunto24. Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes

departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25

Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos

estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreció un cuadro muy

semejante a la bíblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de

proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones más pobres

del Perú, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinación

entre sí. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional

sostenible. Así, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados

por diversas entidades públicas sin que exista entre ellos la coordinación necesaria

(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.

Al respecto, García Belaúnde26 nos dice: “La Constitución de 1993… también

consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias,

sin órganos de dirección y sin recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no

sirvieron para nada y jamás se instalaron. Más bien, a través del Ministerio de la

Presidencia, se inició un lento pero eficaz proceso de centralización del país, a tal

extremo que a los pocos meses todo dependía del poder Ejecutivo. Se llegó de esta

24 MARCOS JAIME, “El proceso de Regionalización en el Perú” Revista Nueva Sociedad no. 142, Marzo -Abril 1996 , pág. 126 25 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo” Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003, pp. 17 26 GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en : http://www.garciabelaunde.com/articulos/descentralizacionenelperuactual.pdf

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

38

manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jamás antes existieron. Fue,

pues, un retroceso notable”.

5. EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: VALENTÍN PANIAGUA.

Con el derrumbe del régimen de la autocracia se inició la transición a la democracia.

El Congreso nominó Presidente al Dr. Valentín Paniagua el que convocó y realizó

elecciones libres, en las que salió elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligió

un Congreso unicameral de composición en distrito múltiple departamental, para un

período de cinco años, todo ello vigente todavía en la Constitución de 1993.

Durante el Gobierno de Transición de Valentín

Paniagua se logró un cambio positivo: se inició

un proceso de elaboración de planes

concertados de desarrollo que deberían servir de

base para la elaboración de los presupuestos

participativos. Este proceso fue coordinado por

los Consejos Transitorios de Administración

Regional (CTAR) y las mesas departamentales

de lucha contra la pobreza, y significó un

importante avance, pues consiguió lo siguiente:

Generó una discusión pública y participativa sobre las estrategias y prioridades del

desarrollo.

Logró identificar, a través de diversos talleres distritales, provinciales y

departamentales, un cuadro de necesidades. También se recogió la percepción de la

población sobre los principales problemas que enfrenta implicó un ejercicio de

asignación de los recursos con criterio de equidad.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

39

Cabe reconocer que el sistema de planificación de los años noventa mostraba ciertas

señas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas.

Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodología de

planificación en lugar de liquidarla.

Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se

pudo notar una decidida vocación por sentar las bases legales que reencaminaran el

avance del proceso regionalizador.

6. El Gobierno de Alejandro Toledo

Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancionó la Ley 2768027 que modificó el título

sobre la descentralización de la Constitución vigente de 1993, modificándolo

sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional más definido (esta

modificación, por ser poco conocida, se inserta como anexo). En síntesis, esta

modificación constitucional ha afinado el modelo municipal, restaurando algunas de

las facultades que la dictadura de Fujimori había cercenado, y precisando las

regiones, que antes existían sólo en el papel.

El nuevo contexto plantea una situación diferente en cuanto a la formulación de los

planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:

• Se cuenta con nuevas autoridades regionales democráticamente elegidas,

con una legitimidad que no tenían los CTAR. Las regiones asumen, de

acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), la

misión de promover el desarrollo regional.

27 Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del título IV, sobre descentralización.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

40

• En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon los

Consejos de Coordinación Regional, con participación de los alcaldes

provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.

Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo

importante para la elaboración de los nuevos. Ellos contienen la información básica

de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero

también muestran ciertos límites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo

escenario regional.

Allí se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cómo lograrlas y sin

definir prioridades que permitan puntualizar cuáles son los primeros pasos a seguir.

Encontramos en ellos una yuxtaposición de grandes lineamientos, con una sumatoria

de pequeños proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias

que articulen ambas dimensiones.

Revisando, por ejemplo, las propuestas de políticas sociales, encontramos en gran

parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectándose

una educación óptima en todos los niveles (básica, primaria, secundaria, técnica y

superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura

curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se especifica cuál es el orden

de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo

similar sucede en el tema de la salud y en los demás ámbitos.

De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un

diagnóstico específico sobre los problemas que se enfrentan en la gestión del

desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno

regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversión,

el nivel de formación de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la

prestación de servicios etc.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

41

En noviembre del 2001 se inicia la discusión de la Reforma Constitucional del

Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización. El 22 de julio del 2002 se

concerta con los partidos políticos y representantes de la sociedad un ambicioso

conjunto de políticas nacionales de largo plazo denominado “Acuerdo Nacional”,

donde la descentralización ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se

convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.

El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783. En

setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralización (CND).En

noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el

periodo 2003-2006.

A. Ley de Bases de la Descentralización.

En julio del año 2002 se promulgó la Ley

de Bases de la Descentralización (El

Peruano 2002, Ley 27783) que, además

de finalidad, principios y objetivos

políticos, económicos, administrativos,

sociales y ambientales define aspectos

como territorio, gobierno, jurisdicción,

autonomías, normatividad y

procedimientos. Asimismo, establece

competencias de los gobiernos

regionales y locales como también las

reglas, mecanismos y procedimientos

para la conducción y ejecución del proceso de descentralización y crea el Consejo

Nacional de Descentralización con la responsabilidad y los recursos para impulsar la

descentralización y se encarga de diseñar instrumentos complementarios para la

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

42

creación de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral, previsto para

noviembre de ese año.28

B. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Se promulga el día anterior a la elección de los veinticinco presidentes regionales y

de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base

en la antes citada, establece principios rectores de la gestión regional, sus

competencias generales y específicas, la organización, recursos, atribuciones,

procedimientos, regímenes y funciones. Además regula el proceso de transferencia

de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales

(CTAR), que durante diez años fueron entidades regionales subordinadas al poder

político nacional.

c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones

Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integración

territorial, política y administrativa de los actuales departamentos para crear

competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y

tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podían ser promovidas por los

presidentes regionales, los partidos políticos o los vecinos.

Se dejó al margen de la promoción y de las juntas de coordinación a los alcaldes.

Las iniciativas debían ser expresadas en un expediente técnico que evaluara el CND

para convocar a un referéndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta

fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos

regionales, pero no se crearon regiones como ámbitos jurisdiccionales.

7. ALAN GARCÍA: SEGUNDO PERÍODO

El gobierno de Alan García se inauguró con un discurso de compromiso explícito con

la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nación anunció que gobernaría

28 UBILLA ALVARO, OP. CIT. PÀG. 78

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

43

conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la

presentación de las 20 medidas para relanzarla, buscó proyectar una imagen

comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestión

del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna política

se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralización.

El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera más rápida

posible se ha reducido a un procedimiento burocrático que no modifica la estructura

del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las

funciones supuestamente transferidas; se carece del cálculo de costos de las

funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente

técnicamente la transferencia de los recursos; y también falta una visión integradora

de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular políticas y

estrategias regionales de desarrollo.

El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del

canon, las regalías y el FONCOMÚN, que son políticas aprobadas antes de 2006 y

que hoy, en un escenario de crisis, se verán seriamente afectadas. Ejemplos

concretos de esta situación son los siguientes: el estancamiento de la

descentralización de los recursos públicos en los mismos niveles porcentuales que al

inicio del gobierno; el férreo control de la burocracia del MEF sobre la formulación y

gestión del presupuesto nacional, lo que afecta la autonomía de los gobiernos

regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de

descentralización fiscal, que incumple así acuerdos tomados con el presidente Alan

García. Éstos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo

de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso

de las leyes. Con la crisis económica, estas circunstancias se han hecho más

evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar aún más el control

de los recursos. 29

29 BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La Importancia de la Geopolítica y Geoestrategia en los planes de desarrollo”, visto el 01 abr 2012 en CEPLAN.GOB.PE

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

44

El discurso a favor de la regionalización terminó en el incumplimiento del compromiso

presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) y del anuncio

de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el día de hoy carecen de

sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad

operativa, a pesar de la buena disposición de varios presidentes regionales.

La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinación

Intergubernamental, definido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es una clara

muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para

generar marcos institucionales vinculantes sobre la conducción del proceso de

descentralización. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del

Consejo de Ministros y la Secretaría de Descentralización con la ANGR, AMPE y

REMURPE, así como la apertura al diálogo de algunos ministerios como Salud,

Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una política del

Presidente y del partido de gobierno.

Las campañas sistemáticas del APRA y de una buena parte de la clase política

contra los mecanismos de participación y concertación ciudadana buscan

contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades.

El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de

concertación de la gestión pública con los principales actores sociales y políticos. El

argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestión de los recursos. No

cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay

sustento alguno para señalar que afectan la capacidad de gestión de los gobiernos

regionales y locales. Los desempeños muy buenos de algunas autoridades que

promueven la concertación demuestran categóricamente que se trata de un

argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada

tenga un rol activo en la gestión pública.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

45

El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones políticas y la

asignación de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo

de un amplio sector de la clase política y de los grupos de poder económico, es el

estancamiento del proceso.

7. CONCLUSIONES:

A partir del gobierno de Valentín Paniagua, se puede observar una sostenida

voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalización en el Perú, sobre todo

después de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como

política de Estado la descentralización del país en beneficio de las regiones.

La Constitución del 79, planteaba una integración territorial en base a criterios

geoeconómicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociológicos

e históricos, que, sin embargo, al no contar con la participación real de los

propios habitantes de las regiones, no llegó a implementarse.

Durante el primer Gobierno de Alan García , se quiso imponer la conformación

de macro-regiones sin tener en cuenta la opinión de los pobladores, así por

ejemplo fracasó el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo

después de su conformación vía Decreto Supremo. Eso demuestra que en

materia de regionalización hay que ser sumamente democráticos.

En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance de las

descentralización, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comité

Transitorio de Administración Regional) a las regiones, confirmado de esta

manera su proyecto centralista y autoritario.

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46

8. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial

Andina, Lima, 1980.

PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú Republicano (1821-

1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A.

Lima, 1998,

UGARTE UBILLA “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo

Político, Lima 2005.

MARCOS JAIME, “El proceso de regionalización en el Perú” Revista Nueva

Sociedad No. 142, Marzo -Abril 1996 , pág. 126

SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo”

Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003.

GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en:

http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf

BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La importancia de la Geopolítica y Geoestrategia

en los Planes de Desarrollo”, visto el 01 ABR 2012 en CEPLAN.GOB.PE

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

47

CAPITULO III

DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783.

1. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO

a. ANTECEDENTES30

Los principales momentos por los que pasa la descentralización son:

2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley Nº 27783), se aprobó la Ley

de Demarcación y Organización Territorial y la Ley Orgánica de Gobiernos

Regionales.

2003: Se aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco del

Presupuesto Participativo, y se inició la transferencia de responsabilidades del

gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.

2004: Se caracterizó por la aprobación de la Ley y Reglamento del Sistema de

Acreditación, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y

Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización Fiscal.

Adicionalmente, se continuó con el proceso de transferencia de

responsabilidades y se universalizó la formulación del presupuesto

participativo.

2005: Lo más relevante fue el referéndum para la conformación de regiones,

en que el 69% de los electores votó por el “NO”, ninguna región se conformó y

sólo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50%

más uno.

2006: Fue un año marcado por las elecciones generales a inicios de año y las

elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances

30CONGRESO DE LA REPÚBLICA: EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN, PERIODO LEGISLATIVO 2007- 2008.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

48

muy limitados en el proceso de descentralización. Lo más destacable fue el

“Shock de Descentralización” que consistió en el anuncio por el nuevo

gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes de octubre, de las cuales la

mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del

gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.

El Congreso, por su parte, aprobó la eliminación de las prefecturas y

subprefecturas, y estableció que corresponde a los Presidentes Regionales

designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales

dependen de los gobiernos regionales.

2007: El Poder Ejecutivo se centró en la implementación de las 20 medidas

descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas

administrativos –en especial el Sistema Nacional de Inversión Pública y el de

Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprobó, a inicios

de año, normas para promover la fusión de municipios distritales y su

asociación en mancomunidades, y para establecer la separación de poderes

entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la

nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

2008 31: En este año hubieron avances relevantes en algunas

dimensiones del proceso de descentralización, tales como: la culminación de

la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la

institucionalización del instructivo de presupuesto participativo multianual, la

creación e instalación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –

CEPLAN y la instalación del Consejo de Coordinación Intergubernamental –

CCI.

31USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2008 BALANCE Y RECOMENDACIONES. (www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

49

2009 32 En este año se constituyó legalmente la Asamblea Nacional de

Gobiernos Regionales – ANGR, adoptando la forma de asociación civil sin

fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se

transfirió el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.

Este año que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma

que tuvo impacto negativo en nuestro país, lo que originó que el Poder

Ejecutivo diseñara e implementara el Plan de Estímulo Económico cuyo

principal objetivo fue mantener el crecimiento económico y tasas estables de

empleo; incrementando la asignación de recursos fiscales a los gobiernos

descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversión en

infraestructura, así como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el

año 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociación de

Municipalidades del Perú (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos

Regionales (ANGR).

En el último trimestre del año 2009 se avanzó en la aprobación del

Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinación

Intergubernamental; sin embargo quedó en el tintero la aprobación del

Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.

2010 33: Hubo la tercera elección de autoridades regionales y autoridades

locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definición de

elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestión

descentralizada; se inició la transferencia administrativa del Programa de

Complementación Alimentaria –PCA a municipios distritales y del proceso de

transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pública a las

municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitación de

32USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2009 Balance y Agenda Crítica. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf) 33 USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN A JULIO 2011. Resumen Ejecutivo. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf)

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

50

competencias y distribución de funciones del Ministerio de Trabajo y

Promoción del Empleo.

2011 4: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los

gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual

del Presupuesto Público para el año fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de

Municipalización de la Gestión Educativa hasta que sea auditada por una

entidad independiente; se elaboró la Matriz de delimitación de competencias y

distribución de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con

competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales,

sólo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen

trabajando sus lineamientos de gestión descentralizada, destacándose las

correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios

con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los

ministerios con competencias exclusivas.

2. ÁMBITOS DE DESCENTRALIZACIÓN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICIÓ

EN JULIO DEL 20114.

La descentralización del poder y, por consiguiente de la gestión estatal es

considerada como una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines

específicos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, así como a la eficiencia

en la gestión del territorio.

La descentralización se implementa a través de un proceso de mediano y largo

plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores

niveles de autonomía a los gobiernos descentralizados que administran, prestan

servicios y gobiernan a una determinada circunscripción territorial.

La descentralización en el Perú viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa

(2002 – 2006) se caracterizó por la aprobación del marco legal inicial, la elección e

instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de

un sistema de acreditación; así como, el frustrado proceso de integración de

regiones. Los resultados del referéndum del 2005 marcaron el cierre de esta primera

etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del

proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción política, el CND.

La segunda etapa (2006 – 2011) se caracterizó por la reorientación de la estrategia

descentralista, el reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el

ámbito de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la

aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas, la

consolidación relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos

actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos

Regionales –ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinación

Intergubernamental –JCI, entre otros). Se adoptó el denominado “Shock

Descentralizador” en el 2006 y la reorientación del proceso que trajo consigo la

urgencia de revisar la política de descentralización fiscal originalmente diseñada.

A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con

la finalización de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos

a los gobiernos regionales y locales.

Para esta etapa, los ámbitos de la descentralización identificados como claves son

los siguientes:

1. Reforma institucional para una gestión descentralizada.

2. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión

descentralizada.

3. Fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada.

4. Financiamiento para la gestión descentralizada y descentralización fiscal.

5. Regionalización y ordenamiento territorial.

6. Democracia representativa y participación ciudadana.

7. Desarrollo económico descentralizado.

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8. Igualdad de género en la agenda de la descentralización.

9. Descentralización y gestión de los conflictos sociales.

3. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 34

a. INTRODUCCIÓN

¿Quiénes estuvieron a cargo de la Descentralización?; ¿Cuántas funciones han sido

transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; ¿Cuál ha sido la

ejecución presupuestal en los tres niveles de gobierno en los último años?; ¿Ha

funcionado la estrategia de descentralización?; ¿Cuáles son los principios

interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralización?; son los

temas que se desarrollarán en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso

de descentralización.

b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.

A través de la reforma constitucional acerca de la descentralización, se efectuó la

asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el de

gobierno local, las leyes orgánicas de Bases de la Descentralización, de Gobiernos

Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignación de competencias y son

extensas en el señalamiento de las funciones que deben ser entregadas por el

gobierno nacional.

Primero el Consejo Nacional de Descentralización –CND hasta 2006, y luego la

Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM,

implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas

fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.

Según el informe de la PCM 2010 – 2011, el balance del proceso de transferencias

de funciones es el siguiente:

34 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN, REGIONALIZACIÓN, GOBIERNOS LOCALES Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. INFORME ANUAL PERIODO LEGISLATIVO 2010 – 2011.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

53

Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones

señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –LOGR,

multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado

4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468.

Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en

determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que

destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias

piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades

distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la

atención primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).

c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafíos en materia de

recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la

ejecución de la inversión pública por niveles del gobierno, siendo una variable de

política y expresión de gestión pública.

En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:

La inversión pública ha crecido significativamente para los tres niveles de

gobierno. Si se considera el total (se denomina “gobierno general” a la

suma de los tres) casi se ha triplicado.

En el periodo, la responsabilidad de ejecución se ha estabilizado en torno a

la siguiente proporción aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en

gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.

El grado de ejecución también es creciente; de menos del 50% en 2007

para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecución es del

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

54

orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos

locales.

Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de gestión

de recursos públicos en el nivel subnacional; es decir, avances en términos de

eficacia; siguen siendo materia de análisis la eficiencia, la calidad y contribución a la

equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestión frente a la cual será

posible una aproximación más certera en la medida que la lógica de resultados esté

crecientemente presente en la gestión presupuestaria.

Cuadro Nº 1

Ejecución de Inversiones por niveles de Gobierno

(millones de soles – montos devengados)

2007 2008 2009 2010

G. Nacional 3,363 3,582 6,066 8,329

G. Locales 2,643 7,122 9,031 9,836

G. Regionales 2,094 2,741 3,894 4,900

Total 8,100 13,445 18,991 23,065

Composición Porcentual (%)

G. Nacional 41.5% 26.6% 31.9% 36.1%

G. Locales 32.6% 53.0% 47.6% 42.6%

G. Regionales 25.9% 20.4% 20.5% 21.2%

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Tasa de Crecimiento (%)

G. Nacional 6.5% 69.3% 37.3%

G. Locales 169.5% 26.8% 8.9%

G. Regionales 30.9% 42.1% 25.8%

Total 66.0% 41.2% 21.5%

Grado de Ejecución (% Devengado / PIM)

G. Nacional 64.1% 53.7% 80.2% 81.2%

G. Locales 42.6% 55.2% 58.3% 72.7%

G. Regionales 49.9% 48.5% 54.6% 60.8%

Total 51.7% 53.3% 62.9% 72.4%

Fuente: Consulta amigable (mensual) Mayo 23 – Solo Proyectos – SIAF- MEF

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

55

d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIÓN

El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos regionales en los

actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creación de regiones

sobre la base de “áreas contiguas integradas” histórica, cultural, administrativa y

económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.

El mandato constitucional señala que mientras dure el proceso de integración, dos o

más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, que

serían determinados por ley.

Casi diez años después de la reforma constitucional es un convencimiento general

que la elección inmediata de gobiernos regionales constituyó un pie “forzado”, cuyas

consecuencias no se previeron, pues abonó una cierta independización de los

procesos de descentralización y regionalización y que con la recepción de funciones

y recursos se consolidara una lógica departamental; por lo cual el funcionamiento de

gobiernos regionales en los actuales departamentos no necesariamente ha

constituido el inicio del proceso de conformación de regiones conforme esperaba la

Constitución, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un

obstáculo.

4. LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN

El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus

sentencias, principios en apoyo de la interpretación de los textos constitucionales y

que están vinculados al proceso de organización del Estado. Estos principios son:

a) Unidad

Según el artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y

autónomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos

regionales y locales no sólo tienen autonomía administrativa y económica, sino

también política.

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

56

Esta autonomía política se sustenta, por un lado, en la elección de sus

órganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con

rango de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).

b) Competencia

Las competencias están distribuidas entre órganos nacionales, regionales y

locales, según lo establece la Constitución (artículo 192º para los gobiernos

regionales; y artículo 195º para los gobiernos locales), sin embargo, esta

enumeración no es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de

establecer otras competencias inherentes a su función.

Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan

en otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no están

jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relación

con éstas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se

corresponden con las atribuciones y facultades que les han sido entregadas.

Este principio es desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.

c) Cooperación y lealtad constitucional

La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de

ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).

Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de

cooperación y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos

normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC

0024-2007-AI; 29).

También deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o

poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a

tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42).

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

57

Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los

Gobiernos Regionales –lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007-AI;

29).

Este principio opera como una garantía institucional, asegurando que el

proceso de descentralización no degenere en uno de desintegración en el que

los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía con los

de autarquía o soberanía interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).

d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia

En sentido vertical, está referido a la relación existente entre un ordenamiento

mayor –que puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento

menor –que puede ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual

el primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de

competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-

2004-CC; 4).

Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,

pues para determinar al órgano encargado de asumir una competencia

concreta, es necesario realizar una proyección de la capacidad de gestión

efectiva, determinada en función de criterios técnicos y objetivos. (STC 0001-

2004-CC; 4).

e) Taxatividad y cláusula de residualidad

Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la

Constitución y las leyes orgánicas le hayan concedido; de modo que aquellas

que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.

20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006-AI; 6).

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

58

Si bien es cierto, la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida

en la Constitución, si es posible que se entienda reconocida tácitamente en

ella. (STC 00024-2006-AI; 6).

f) Efecto útil y poderes implícitos

Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales,

debe entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para

reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia

conferida a los gobiernos regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.

(STC 0010-2008-AI; 28).

g) Control y Tutela

El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y

ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de

competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los

gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, así

como los locales, se encuentran sometidos a supervisión directa y permanente

a instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes.

(cfr. 20 y 21-2005-PI; 53 y 55).

h) Progresividad en la asignación de competencias y transferencia de

recursos.

La asignación de competencias a los gobiernos regionales, así como la de sus

recursos es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al

establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos

regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la

incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley

orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

59

acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de

competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29).

5. CONCLUSIONES

a) Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niveles de gobierno e

instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.

b) Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la participación de

los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una

metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las

Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.

c) La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y

ésta tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales

tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su

autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la

conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los

gobiernos regionales.

d) Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las

regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la

asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy

importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación

de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.

e) La legislación sobre canon, que asigna su distribución considerando la

localización del recurso natural explotado, ha contribuido a que zonas

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

60

cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad

presupuestaria y se muestre concentración en pocas circunscripciones de

gran volumen de transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado

como una ventana de oportunidad para lograr sinergias.

6. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

a. CONGRESO DE LA REPÚBLICA: Evaluación del Proceso de

Descentralización, Periodo Legislativo 2007- 2008.

b. USAID: Proceso de Descentralización 2008 Balance y Recomendaciones.

(www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)

c. USAID: Proceso de Descentralización 2009 Balance y Agenda Crítica. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf)

d. USAID: Proceso de Descentralización a Julio 2011. Resumen Ejecutivo. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf)

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

61

CAPITULO IV

ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO

1. CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

Entre el 2002 y el 2006 funcionó el Consejo Nacional de Descentralización (CND)

compuesto por autoridades regionales y representantes del gobierno central. El CND,

que servía de foro entre los gobiernos regionales y el gobierno central, el mismo que

fue reemplazado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales35.

El Consejo Nacional de Descentralización (CND)36 era, por definición, el organismo

encargado de la dirección y conducción del proceso de descentralización.

Se trataba de un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la

Presidencia del Consejo de Ministros; y constituido por 9 miembros, 5 de los cuales

eran designados por el estado, mientras que los otros 4 eran representantes de los

Gobiernos Regionales.

La elección de nuestro país como Vicepresidente para América del Sur en la Red

Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación

(RIAD) le significó al CND una nota aprobatoria en relación a los procesos de

descentralización a nivel regional, teniendo en cuenta que la RIAD era una red

temática que contribuía a sistematizar experiencias y propiciaba un intercambio de

todas las áreas de la gestión pública local, y que existía una vinculación directa entre

su trabajo y las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas con el

objeto de tener parámetros básicos para una buena descentralización.

35 Tomado de: autonomía y descentralización el el perú - http://www.perupolitico.com/? p=562 36 tomado de: una mirada al consejo nacional de descentralización – interregiones perú - http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

62

Otra oportuna contribución al proceso descentralizador dada por el CND fue el Plan

Nacional de Desarrollo Territorial. Esta propuesta identificó cuatro corredores

naturales en el Eje este-oeste, y doce cuencas y vertientes dinámicas al interior de

todo el país. De la integración de corredores y cuencas, resultan trece unidades

territoriales: Corredor Bioceánico Nor Oriente, Corredor Bioceánico Central, Corredor

Energético Central, Corredor Bioceánico Sur, Eje Agroindustrial Costa Norte, Eje

Agroindustrial Costa Sur, Eje Sierra Verde Norte, Eje Sierra Verde Centro Sur, Eje

Desarrollo Alternativo Selva Alta, Circuito Turístico Sur Altiplano, Circuito Fluvial

Amazónico, Eje Pesquero Mar Territorial y Circuito Turístico Norte.

En concreto, una distribución territorial que formalizó una propuesta que desde años

atrás se venía trabajando en cada una de las regiones, que le dio al proceso

descentralizador un soporte estratégico y reabrió la puerta al proceso de

macroregionalización que durante gobiernos pasados tuvieron su primer intento.

Este aporte propuso un crecimiento económico a escala de las macroregiones, una

hoja de ruta para el Perú hacia el 2013 que brindó una gran oportunidad para

impulsar el desarrollo de la competitividad en las regiones.

2. FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

Era un organismo destinado a promover el financiamiento y co-financiamiento de

proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya

administración estaba a cargo del CND37.

Asimismo, mayores índices de participación en el FIDE están contemplados como

uno de los incentivos principales para la conformación e integración de regiones. El

FIDE se constituyó inicialmente con los recursos provenientes delproceso de

37 TOMADO DE: DEFINICIONES BÁSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN- HTTP://WWW.GRUPOIDD.ORG/DESCENTRALIZACION/DEFINICIONESBASICASDESCENTRALIZACIONDELESTADO.PDF

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

63

privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en laTercera Disposición

Complementaria de la Ley38. Es importantecomentar que no menos del 50% de los

recursos que fueron asignados al FIDE al igualque lo que sucedió con el FONCOR,

provenientes de cada proceso deprivatización y concesiones, debía destinarse al

financiamiento deproyectos de inversión en beneficio de la población de la región

donde se encontraba el activo o empresa materia del proceso de privatización o

concesión.

3. FONDO DE APOYO GERENCIAL A LOS GOBIERNOS REGIONALES39

Este organismo regula la contratación de profesionales altamente calificados para

ocupar puestos en las entidades públicas del Poder Ejecutivo, bajo los principios de

mérito y transparencia.

En este sentido se establece que tales profesionales deberán cumplir como mínimo

los siguientes requisitos:

a) Contar con los requisitos mínimos para el puesto.

b) Contar con experiencia en gestión de la materia requerida y/o con

experiencia en la actividad requerida.

c) Contar con título profesional y/o grado académico de maestría o doctorado.

d) No estar inhabilitado para ejercer función pública por decisión administrativa

firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada.

La contratación de estas personas se efectuará en el marco del Fondo de Apoyo

Gerencial al Sector Público (FAG), creado por Decreto Ley 25650, modificatorias y

complementarias. Para ello corresponderá al administrador del Fondo de Apoyo

Gerencial al Sector Público determinar los límites de contratación y la escala de

38 TOMADO DE: REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA - DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES PÚBLICAS – ADOLFO CÉSPEDES ZAVALETAHTTP://WWW.TELELEY.COM/REVISTAPERUANA/14CESPEDES57.PDF 39 TOMADO DE: REGULAN LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL ALTAMENTE CAPACITADO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - HTTP://WWW.CONTADORESYEMPRESAS.COM.PE/BOLETINES_WEB/NOVIEMBRE2011/DETACONTA_24-11-11.HTML

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

64

montos por concepto de contraprestación. Para dicho efecto, deberán tenerse en

cuenta los siguientes criterios:

a) Responsabilidad, según la magnitud de tareas, presupuesto y personal a su

cargo.

b) Nivel jerárquico, según el nivel de decisión y ubicación del puesto dentro de la

entidad.

c) Requisitos del puesto, tales como nivel de especialización, experiencia,

habilidades y competencias.

En el caso de que los cargos de destino del personal altamente calificado contratado

se encuentren ocupados por funcionarios o servidores de carrera, corresponde la

rotación de estos a otra unidad dentro de la misma entidad, sin afectar sus ingresos

y categoría.

Se precisa que la presente norma no es de aplicación para el caso de viceministros,

secretarios generales y gerentes públicos.

4. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)40, es una asociación civil,

creada por la voluntad de los gobiernos regionales del Perú, para constituirse como

un espacio de concertación y representación frente al gobierno nacional.

Su principal tarea es impulsar, profundizar y defender el proceso de

descentralización peruano para fortalecer las capacidades de los actores regionales,

creando mejores condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible de

nuestro país.

La ANGR se constituye como un espacio para construir y proyectar a la sociedad

una agenda nacional pensada desde la diversidad de las regiones de nuestro país.

En ese sentido, espera ser una instancia de diálogo y propuesta sobre la reforma

política y administrativa del Estado, poniendo en debate políticas y estrategias que

40 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES -HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

65

permitan a los diversos territorios que conforman nuestro país, construir mejores

condiciones para su desarrollo.

En estos años de existencia, la ANGR ha logrado posicionarse como un interlocutor

importante frente al gobierno nacional, los gobiernos locales, frente al congreso y a la

opinión pública.

Ello es producto de la fortaleza que significa la definición de propuestas concertadas

entre todos los gobiernos regionales, así como de la capacidad de interlocución que

han mostrado sus sucesivos liderazgos.

a. ANGR: Objetivos y líneas de trabajo41

Misión

"Representar y fortalecer a los gobiernos regionales para promover el desarrollo

económico, social y sostenible de las regiones del Perú".

Visión al 2021

De acuerdo a esto, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales, establece lo

siguiente:

"Somos una organización plural que promueve las prácticas de buen gobierno, la

transparencia y la lucha contra la corrupción. Apoyamos de manera efectiva las

iniciativas de integración regional. Trabajamos en armonía y alianza con las

asociaciones de otros niveles de gobierno, concertando y articulando políticas

sectoriales y territoriales. Nos hemos consolidado como un espacio de reflexión e

interlocución para la mejora de la gestión regional y la coordinación intra e

intergubernamental, contribuyendo al fortalecimiento del estado de Derecho, la

democracia y la descentralización para lograr el desarrollo humano en nuestro país".

Objetivos estratégicos

41 TOMADO DE : ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES http://www.angr.org.pe/institucional/objetivos-y-lineas-de-trabajo

Page 66: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

66

• Fortalecer las capacidades humanas y las condiciones de operación de los

Gobiernos Regionales.

• Promover la integración regional, la conformación de mancomunidades y la

descentralización fiscal.

• Institucionalizar las relaciones intra e intergubernamentales.

• Fortalecer la capacidad de representación y articular estrategias de alianzas con los

diferentes niveles de gobierno, organizaciones de la sociedad civil y la cooperación.

En ese marco, se han priorizado los siguientes ejes de acción estratégica, los cuales

funcionan como Comisiones Técnicas de la ANGR:

b. La comisión técnica de educación

Fortalecimiento técnico a los gobiernos regionales en el marco de la Gestión por

resultados. La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de

gestión presupuestal en el ámbito educativo para los gobiernos regionales, así como

la instancia por la cual pueden canalizar sus intereses y necesidades comunes. Así,

la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido desde el 2009 junto al Ministerio de

Educación (MED) y el Ministerio de Economía (MEF),

La ANGR también ha generado y forma parte de espacios de articulación con las

instancias de representación como el Consejo Nacional de Educación, la Mesa de

Concertación para la Lucha contra la Pobreza, la cooperación técnica internacional y

otras instituciones de la sociedad civil.

c. La Comisión técnica de Descentralización Fiscal

La ANGR cuenta con una propuesta de descentralización fiscal basada en la

coparticipación tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento

presupuestal de los Gobiernos Regionales. Asimismo, la propuesta también

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

67

desarrolla alternativas para la mejora de la autonomía fiscal de los

GobiernosLocales.

Desde la Plataforma ANGR, AMPE y REMURPE, se logró conformar la Comisión

Multisectorial de Descentralización Fiscal, encargada de elaborar una propuesta

técnica en la materia para el país.

d. La Comisión técnica de Presupuesto Público

En materia de descentralización del presupuesto público, desde el año 2008, la

ANGR ha venido participando activamente en los procesos de formulación del

Presupuesto del Sector Público que anualmente elabora el Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF). Así, ésta ha jugado un rol importante en el posicionamiento del

problema de la recentralización del Presupuesto Público 2010 y 2011 en la agenda

pública nacional y ha presentado una propuesta coherente y sustentada frente a los

proyectos de Presupuesto presentados por el Ejecutivo.

e. La Comisión técnica de salud 2010

Con apoyo del proyecto USAID/Políticas en Salud, en el marco de su convenio con la

ANGR, se han formulado propuestas para el Presupuesto 2011 y la definición de una

agenda en Salud de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Se ha

promovido reuniones con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de

presentar el interés de la ANGR de promover el trabajo articulado de los GR para

elaborar propuestas en temas Salud para la negociación del Presupuesto 2011.

f. La Comisión técnica de gestión descentralizada

En temas de gestión descentralizada y procesos de delimitación y transferencia de

funciones y competencias a los niveles de gobierno subnacional, se vienen

construyendo las respectivas matrices sectoriales que son la base de las leyes de

organización y funciones de los ministerios con competencias compartidas.

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

68

Hemos dado seguimiento a la conformación del Consejo de Coordinación

Intergubernamental – CCI, del cual somos parte, y a las instancias de coordinación

intergubernamental sectoriales.

g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la

corrupción.

Promover espacios y canales de participación de la población, fortaleciendo los

Consejos de Coordinación Regional y los Presupuestos Participativos. En el ámbito

de la lucha contra la corrupción, buscamos promover mecanismos de transparencia y

acceso a la información pública, tenemos en ese marco, un convenio con GPC y el

Grupo OBSERVA. Somos parte también de la Comisión de Alto Nivel de Lucha

contra la Corrupción y del Acuerdo Nacional.

4.b. ANGR: Organización42

En 2009, la ANGR logró su inscripción legal como asociación civil, lo cual le permite

una personería jurídica desde la cual actuar con el siguiente esquema organizativo:

a. La Secretaría Técnica

Es el órgano encargado de la gestión y ejecución de los acuerdos de la Asamblea

General y del Consejo Directivo. Está a cargo de un Secretario Técnico que es

designado por el Consejo Directivo por el periodo de un año y puede ser reelegido de

42 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/ORGANIZACION

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

69

manera sucesiva. Para alcanzar los objetivos estratégicos de la ANGR, la Secretaría

Técnica se organiza en Comisiones de Trabajo.

b. Comisión Técnica de Educación.

La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de gestión

presupuestal en el ámbito educativo para los gobiernos regionales. Asimismo,

constituye una instancia a través de la cual pueden canalizarse intereses y

necesidades comunes.

Desde el año 2009, la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido junto al

Ministerio de Educación y el Ministerio de Economía y Finanzas. También ha

generado y forma parte de espacios de articulación con instancias de representación

como el Consejo Nacional de Educación, la Mesa de Concertación para la Lucha

contra la Pobreza, la Cooperación Técnica Internacional y otras instituciones de la

sociedad civil.

c. Comisión Técnica de Descentralización Fiscal

La ANGR cuenta con una propuesta de descentralización fiscal basada en la

coparticipación tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento

presupuestal de los Gobiernos Regionales. La propuesta también desarrolla

alternativas para la mejora de la autonomía fiscal de los Gobiernos Locales.

Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por la

ANGR, la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y la Red de

Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), se consiguió incorporar en la Ley de

Presupuesto 2010, una norma por la cual se conformó la Comisión Multisectorial de

Descentralización Fiscal, encargada de elaborar una propuesta técnica en esta

materia para el país.

d. Comisión Técnica de Presupuesto Público

Page 70: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

70

Desde el año 2008, la ANGR ha participado activamente en los procesos de

formulación del Presupuesto del Sector Público, exponiendo sus propuestas ante el

Ministerio de Economía y Finanzas y el Congreso de la República.

Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por

ANGR, AMPE y REMURPE, se ha jugado un rol importante en el posicionamiento del

problema de la recentralización del Presupuesto Público de los años 2010 y 2011 en

la agenda pública nacional y se ha presentado una propuesta conjunta, coherente y

sustentada frente al proyecto de Presupuesto presentado por el Ejecutivo.

e. Comisión Técnica de Salud

Con el apoyo del proyecto USAID/Políticas en Salud, la ANGR formuló propuestas en

temas de salud para el Presupuesto 2011 y se definió la Agenda en Salud de la

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Asimismo, se promovieron reuniones

con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de dar a conocer el interés de

la ANGR en promover un trabajo articulado con los gobiernos regionales.

f. Comisión Técnica de Gestión Descentralizada

Se vienen construyendo las respectivas matrices sectoriales, que son la base de las

Leyes de Organización y Funciones (LOF) de los ministerios con competencias

compartidas. El procedimiento para la aprobación de las matrices, comprende una

consulta a nivel de Gobierno Regional y Local, y un informe de la Secretaría de

Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros (SGP-PCM).

Desde el año 2009 se han realizado reuniones de trabajo y acuerdos entre ANGR,

AMPE, REMURPE y la SGP-PCM, avanzando en la realización de Mesas de Trabajo

Intergubernamental para consultar las propuestas del Ministerio de Transportes y

Comunicaciones (noviembre 2009) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del

Empleo (febrero 2010), estando en curso el análisis de la matriz del sector Energía y

Minas.

Page 71: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

71

g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la

corrupción

La ANGR ha buscado promover espacios y canales de participación de la población,

fortaleciendo los Consejos de Coordinación Regional y los Presupuestos

Participativos. En el ámbito de la lucha contra la corrupción, se ha buscado promover

mecanismos de transparencia y acceso a la información pública.

La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales es, además, parte de la Comisión

de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción y del Acuerdo Nacional.

h. Convenios y alianzas internacionales43

Para fortalecer sus esfuerzos, la ANGR ha realizado convenios y alianzas

estratégicas con instituciones nacionales y agencias de cooperación internacional, a

fin de optimizar el logro de sus metas y objetivos.

i. Cooperación Internacional:

Programa "Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales"

APODER-IC Fundación Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

Internacional – INTERCOOPERATION (www.apoder.org)

USAID Perú (http://www.usaid.gov/pe/spanish.htm)

Programa Pro Descentralización – PRODES USAID – PERÚ

(www.prodes.org.pe)

Proyecto Políticas en Salud – USAID Perú (www.usaid.gov)

Proyecto SUMA – USAID Perú (http://www.sumaeducacion.pe/)

Programa Gobernabilidad e Inclusión Cooperación Alemana al Desarrollo –

GIZ ()www.gobernabilidad.org.pe).

43 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/CONVENIOS-Y-ALIANZAS-INTERNACIONALES

Page 72: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

72

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD

(www.pnud.org.pe)

Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID

(www.aecid.pe/)

UNICEF (http://www.unicef.org/peru/spanish/)

Banco Mundial ( http://www.bancomundial.org/)

Programa para el mejoramiento de la educación básica – PROMEB

(www.promeb.org.pe)

j. Instituciones Nacionales:

Grupo Propuesta Ciudadana

www.propuestaciudadana.org.pe

Red de Municipios Rurales del Perú – REMURPE

www.remurpe.org.pe

Asociación de Municipalidades del Perú – AMPE

www.ampeperu.gob.pe

Consejo Nacional de Educación

www.cne.gob.pe

Asociación SOLARIS Perú

www.solaris.org.pe

Observatorio de la Vigilancia Social – Observa

www.observa.org.pe

Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación – CEDEP

Page 73: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

73

www.cedepperu.org

5. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto podemos concluir que el proceso descentralista enfrenta un

doble desafío.

Por un lado, el de renovar un consenso social y político respecto de su consolidación

y profundización, tarea nada fácil teniendo a un gobierno que más allá del discurso

tiene muy poca voluntad política para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los

gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su

gestión, lo cual está todavía por evidenciar.

Desafíos en la descentralización: La implementación del Consejo de Coordinación

Intergubernamental como espacio de coordinación de políticas entre el gobierno

nacional y los gobiernos subnacionales.

Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conducción del proceso y

las relaciones de diálogo y concertación con los gobiernos regionales y municipales.

La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos

regionales y municipales:

1. La puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma tributaria

que la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudación.

2. Un Plan Nacional de Regionalización concertado que haga viable el diseño de

unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.

3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y

municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.

4. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de

gestión de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociación

o integración que permitan economías de escala.

Page 74: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

74

5. La afirmación de la participación y la vigilancia ciudadana para una gestión

pública eficiente, responsable, transparente y concertadora.

6. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

1. AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

http://www.perupolitico.com/?p=562

2. UNA MIRADA AL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

INTERREGIONES PERÚ -

http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm

3. DEFINICIONES BÁSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE

DESCENTRALIZACIÓN

http://www.grupoidd.org/descentralizacion/DEFINICIONESBASICAS

DESCENTRALIZACION DEL ESTADO.pdf

4. REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA

DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES

PÚBLICAS – Adolfo Céspedes Zavaleta

http://www.teleley.com/revistaperuana/14cespedes57.pdf

5. REGULAN LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL ALTAMENTE

CAPACITADO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

http://www.contadoresyempresas.com.pe/boletines_web/Noviembre2011/deta

conta_24-11-11.html

6. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

http://www.angr.org.pe

Page 75: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

75

CAPITULO V

ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES

1. ANTECEDENTES

Luego del autogolpe del 5 de abril y culminados los períodos de gobierno de Alberto

Fujimori, durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo se inicia el proceso de

descentralización con elecciones regionales.

Hasta la fecha se han desarrollado las siguientes elecciones regionales en nuestro

país:

A. Elecciones 2002

B. Referéndum para la constitución de macroregiones 2005

C. Elecciones 2006

D. Elecciones 2010

2. ELECCIONES REGIONALES 2002

a. Organizaciones políticas participantes

En estas elecciones se presentaron un total de 63 organizaciones políticas44, de los

cuales 49 corresponden a movimientos regionales y 14 a Alianzas Electorales y

Partidos Políticos.

Gráfico 1

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboración: Propia

44 Información proporcionada por el JNE – Oficina de Estadística e Información Electoral – Estadísticas Generales, página 2.

49

14

Elecciones Regionales 2002 Organizaciones políticas participantes

Según tipo

MovimientoRegional

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

76

Es decir, un 78% corresponden a organizaciones políticas de carácter regional y solo

un 22% corresponden a partidos políticos y alianzas electorales conformadas por

estos.

b. Listas por organizaciones políticas participantes

Cuadro 1

Organización Política Frecuencia Porcentaje

Partido Aprista Peruano

Partido Perú Posible

Alianza electoral Unidad Nacional

Partido Democrático Somos Perú

Partido Acción Popular

Movimiento Nueva Izquierda

Unión Por el Perú - Frente Amplio

Fuerza Democrática

Partido Renacimiento Andino

Partido Político Nacional Primero Perú

Partido Reconstrucción Democrática

Movimiento Amplio País Unido - MAPU

Alianza para el Progreso

Mov. Indep. Nueva Amazonía

Frente Independiente Moralizador

Otros

Total

23

22

22

20

18

16

13

9

6

6

5

5

4

3

2

48

222

10%

10%

10%

9%

8%

7%

6%

4%

3%

3%

2%

2%

2%

1%

1%

22%

100%

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Elaboración: Propia

El Partido Aprista Peruano presentó listas en 23 de las 25 regiones del país, seguida

muy de cerca por el partido de gobierno Perú Posible con 22 listas al igual que la

Alianza Electoral Unidad Nacional, le siguen Somos Perú con 20 listas, Acción

Popular con 18 listas y el Movimiento Nueva Izquierda con 16 listas.

Page 77: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

77

c. Resultados

En este proceso electoral podemos decir que el gran ganador fue el Partido Aprista

Peruano (PAP). El partido de Alfonso Ugarte, después del regreso de su líder Alan

García Pérez quien disputó la segunda vuelta electoral presidencial con Alejandro

Toledo, recobró su capacidad de movilización, organización y adhesión política.

A primera vista, la victoria en 12 de las 25 regiones se muestra contundente, sobre

todo sabiendo que, a excepción de UPP-Frente Amplio, no existe otra organización

política que haya ganado, al menos, en dos regiones; ni siquiera el oficialismo, pues

Perú Posible apenas triunfó en la Región Callao45 .

Gráfico 2

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Elaboración: Propia

Como se ha señalado, el APRA luego de perder en segunda vuelta la elección

presidencial en el 2001; en el 2002, en estas primeras elecciones regionales obtiene

45 ULTIMO MAPA POLÍTICO – ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES REGIONALES DE NOVIEMBRE DEL 2002 – DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 130, PAG. 9 – INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

12

2 1

1

1

8

RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS

PARTIDO APRISTAPERUANO

UNION POR EL PERU -FRENTE AMPLIO

PARTIDO PERU POSIBLE

PARTIDO DEMOCRATICOSOMOS PERU

FRENTE INDEPENDIENTEMORALIZADOR

MOVIMIENTOSREGIONALES

Page 78: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

78

la administración de 12 regiones: Amazonas, Ancash, Arequipa, Ayacucho,

Cajamarca, Ica, La Libertad, Lima (provincias), Piura, San Martín, Tacna y Tumbes46.

Los movimientos regionales, aparecen como segundos en el cómputo electoral,

Unión por el Perú obtiene los gobiernos regionales de Apurimac y Lambayeque,

Somos Perú obtiene el Gobierno Regional de Moquegua, el Frente Independiente

Moralizador obtiene el Cusco; y el Partido de Gobierno de ese entonces Perú Posible

obtiene el gobierno Regional del Callao.

Con los resultados de esta elección se comienza a apreciar por un lado la

fragmentación política y por otro lado el prematuro desgaste del partido de gobierno,

así como el rechazo a otros partidos políticos como Unidad Nacional, Acción Popular

y los partidos de izquierda que no llegan a obtener ningún gobierno regional.

d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votación obtenido

Cuadro 2

Rango de Votación Número de

Regiones

Regiones

Menos de 20% 2 Tumbes (19.29%), Cusco (19.85%),

Entre 20 y 25% 7 Amazonas (20.06%), Huancavelica (20.33%),

San Martín (22.84%), Ayacucho (22.97%), Junín

(23.02%), Moquegua (23.48%), Cajamarca

(23.67%)

Entre 25 y 30% 7 Huánuco (25.98%), Puno (26.48%), Callao

(26.99%), Apurímac (27.20%), Ancash (27.55%),

Piura (28.25%), Tacna (29.14%)

Entre 30 y 35% 6 Ucayali (30.24%), Arequipa (31.08%), Pasco

(31.91%), Ica (32.15%), Lambayeque (32.05%),

Madre de Dios (34.55%).

Entre 35 y 40% 2 Lima (36.25%), Loreto (36.51%)

Entre 40 y 50% 0

Más de 50% 1 La Libertad (50.90%)

46 INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL JNE – OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMACIÓN ELECTORAL – ESTADÍSTICAS GENERALES, PÁGINA 10.

Page 79: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

79

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE / Elaboración: Propia

Profundizando un poco más en el análisis, podemos señalar que los gobiernos

regionales electos se enfrentan, en primer lugar, a un importante obstáculo de

legitimidad. Los triunfos de los electos sobre sus oponentes no han sido

contundentes en la mayoría de los casos y a pesar de que la distribución de los

consejeros regionales otorga amplia mayoría a los ganadores, el electorado está

diversificado, y en muchos casos dividido y fragmentado.

En por lo menos dos casos (Tumbes y Cusco), un respaldo electoral exiguo —menos

del 20%— bastó para que el PAP y el FIM, respectivamente, obtuvieran la

presidencial regional. En otros siete casos (Amazonas, Huancavelica, San Martín,

Ayacucho, Junín, Moquegua y Cajamarca), el porcentaje otorgado a las listas

ganadoras no llegó siquiera a la cuarta parte del electorado correspondiente. En

total, 22 de las 25 presidencias regionales resultaron elegidas con el tercio de votos

de la región, lo cual expresa la debilidad de los partidos políticos —incluyendo el

PAP— y de los movimientos regionales para construir un respaldo representativo que

vaya más allá de los períodos electorales y que legitime políticamente las decisiones

de gobierno (ver cuadro 8). Ante la escasez de victorias avasallantes (quizá salvo en

La Libertad, Lima y Loreto, donde los presidentes regionales electos sobrepasaron el

35% de la votación regional) y la frágil legitimidad que ello supone, resulta

imprescindible el diálogo político entre los gobiernos elegidos y las demás fuerzas.

De otro modo, la gobernabilidad sería simplemente inviable pues, como ocurre en

algunos casos (Tumbes y Cusco, por ejemplo), el 80% de la población simplemente

no optó por la alternativa que gobierna la región, sin importar que ésta sea aprista o

independiente.

Por otro lado, las distancias entre los ganadores y el segundo con mayor votación

han sido apretadas, en promedio el 6% del total de votos. Sin embargo, la ley de

elecciones regionales no distingue los márgenes cerrados, y otorga mayoría absoluta

en el Consejo Regional al ganador, cualquiera haya sido su porcentaje obtenido.

Page 80: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

80

Para esta elección no existió un porcentaje mínimo requerido para alzarse con la

victoria a nivel regional. Bastaba con alcanzar la mayor votación, sea ésta del 19% o

del 52%.

3. REFERENDUM PARA LA CONSTITUCION DE MACRO REGIONES

El domingo 30 de Octubre del 2005 se realizó el Referéndum 2005, orientado

fundamentalmente a la Macro-regionalización, la cual de haber ganado el SI, hubiera

dado lugar a cinco macro regiones.

Para dicho proceso se prepararon expedientes técnicos que resumían los

fundamentos para darse tal aglomeración departamental, alrededor de una nueva

macro región.

“Los criterios utilizados para ello, fueron duramente criticados, especialmente

en cuanto a si deberían ser transversales o longitudinales; si debe respetarse

criterios de integración alrededor de cuencas hidrográficas, vías de

comunicación y otros criterios47”

47HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO_REFERENDUM_2005_PERU.HTM

Page 81: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

81

Fuente: La República

Como puede apreciarse en la imagen anterior, no todos los departamentos

estuvieron incluidos en el proceso de macro regionalización. Se observó la ausencia

de los departamentos de la selva peruana: Loreto, Ucayali, Madre de Dios y otros

como Cajamarca, La Libertad, San Martín, Amazonas y Moquegua, Esta ausencia

se debió a la falta de expediente técnico o en caso de haberlo presentado fue

desaprobado o sencillamente por la no voluntad de participación por parte de las

autoridades departamentales.

El referéndum fue una magnifica oportunidad para que todos los partidos políticos

hubieran hecho escuela, con razonamientos técnicos y apropiados al tema de la

regionalización, pero solamente se dedicaron a criticar y poner zancadillas, creemos

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

82

que debieron al mismo tiempo lanzar propuestas, aclarar ideas, construir aulas

virtuales en Internet, para con ello hacer docencia política sobre los aspectos

sociales, culturales, fiscales, económicos, etc. sobre macro regionalización.

Es necesario que los actuales gobiernos regionales, que buscan aglomerarse o

integrarse en macro regiones, realicen acuerdos y que las diferencias o desacuerdos

existentes queden zanjados, es decir buscar armonía para que ello sirva como

substrato para la integración, en procura de un desarrollo sostenido, de no ser así

entonces el desgobierno persistirá.

a. Resultados del referéndum

Cuadro 3

MACRO REGIÓN % POR EL SI % POR EL NO

ANCASH-HUÁNUCO-JUNÍN-LIMA PROVINCIAS-PASCO 15 78

APURÏMAC-CUSCO 33 57

AYACUCHO-HUANCAVELICA-ICA 20 72

TACNA-AREQUIPA-PUNO 35 56

TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE 19 74

Promedio 23 69

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Elaboración: Propia

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

83

En la opinión de muchos comentaristas políticos se argüía que el triunfo del

“No” se debió a la falta de información para el electorado; la clara

desinformación se tradujo incluso en declaraciones insólitas del propio

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

84

Presidente de la República en la provincia de Cajamarca, donde instó a los

lugareños a votar en el referéndum, sin darse cuenta que esa provincia no

estaba incluida en el proceso; es mas, se pronunció por el SI, con lo cual

aparte de inconstitucional, al parcializarse e inducir el voto del electorado,

propició, debido a su escasa popularidad, a la inclinación de la balanza a favor

del NO. Del mismo modo el Sr. Luis Thais, Presidente del CND, Consejo

Nacional de Descentralización hizo lo propio en su momento, lo cual fue

corregido en diversos medios periodísticos. 48

Al final el NO ganó en todas las circunscripciones y el país perdió la oportunidad de

contar por lo menos con una macro región que hubiera servido de experiencia piloto

para la constitución de otras macro regiones en el futuro.

4. ELECCIONES REGIONALES 2006

a. Organizaciones políticas participantes

Para las elecciones regionales 2006 se presentaron 100 organizaciones políticas, de

las cuales 71 correspondieron a Movimientos Regionales y 29 organizaciones

políticas entre partidos políticos y alianzas electorales conformadas por éstos. 37

organizaciones políticas más de las que se presentaron en el 2002.

Gráfico 3

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboración: Propia

48HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO_REFERENDUM_2005_PERU.HTM

71

29

Elecciones Regionales 2006 Organizaciones políticas participantes

Según tipo

Movimiento Regional

Alianzas Electorales yPartidos Políticos

Page 85: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

85

b. Resultados

Los resultados en este proceso electoral no pudieron ser más desalentadores para

los partidos políticos. Las listas de los movimientos regionales obtuvieron la victoria

en 21 de las 25 regiones del país. El Partido Aprista Peruano (PAP) de 12 gobiernos

regionales obtenidos en el 2002, solo pudo obtener en esta oportunidad 2 gobiernos

regionales. Fuerza Social triunfa en Cajamarca y el Partido Movimiento Humanista

Peruano obtiene el Gobierno Regional de Lambayeque.

Grafico 4

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Elaboración: Propia

c. Autoridades reelectas.

En estas elecciones solo dos Presidentes Regionales resultaron reelectos, en

Lambayeque reeligieron a Yehude Simon Munaro que esta vez postuló por su propio

partido y en Piura, reeligieron a César Trelles Lara del Partido Aprista Peruano.

2 1 1

21

RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS

PARTIDO APRISTAPERUANO

PARTIDO FUERZASOCIAL

PARTIDO HUMANISTAPERUANO

MOVIMIENTOSREGIONALES

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

86

En general de todos los consejeros, solo reeligieron a 9 consejeros a nivel de todas

las regiones y a una sola Vicepresidenta Regional (Lambayeque) de un total de 25

Vicepresidentes Regionales.

En este proceso electoral se confirma el retroceso de los partidos políticos

nacionales y el crecimiento de los movimientos regionales, aunque, cabe señalar

también que no solo la fragmentación es uno de los principales problemas del

sistema político peruano, sino también la ausencia de articulación política no solo de

los partidos nacionales, esto tampoco está siendo resuelta por los movimientos

regionales, consideramos que no se han consolidado ciertos liderazgos políticos a

nivel departamental, nótese que solo 2 presidentes regionales han sido reelectos.

No obstante lo señalado en el párrafo anterior, resulta necesario reconocer que en

este proceso electoral se confirmó el crecimiento de varios liderazgos regionales,

muchos de los presidentes electos ya habían participado en el proceso electoral del

2002.

5. ELECCIONES REGIONALES 2010

a. ORGANIZACIONES POLÍTICAS PARTICIPANTES

En las elecciones regionales del 2010 participaron diferentes tipos de organizaciones

políticas, entre los que figuran los partidos políticos, los movimientos regionales y las

alianzas electorales.49

Gráfico 5

49 INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL JNE – OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMACIÓN ELECTORAL – ESTADÍSTICAS GENERALES 2010, PÁGINA 4.

148

41

Elecciones Regionales 2010 Organizaciones políticas participantes

Según tipo

MovimientoRegional

Alianzas Electoralesy Partidos Políticos

Page 87: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

87

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Elaboración: Propia

Como se podrá observar en cada proceso electoral, se presentan un mayor número

de organizaciones políticas, ello demostraría un mayor interés de la ciudadanía por

participar en los procesos políticos. Otra lectura podría ser que ante la incapacidad

de los políticos tradicionales para resolver los problemas regionales y locales, más

ciudadanos intentan conformar sus propias listas.

b. Resultados

Los resultados en este proceso electoral continuaron siendo desalentadores para los

partidos políticos nacionales. Cabe señalar que para el 2010 se puso por primera vez

una valla electoral de 30%, por lo que en algunas regiones se tuvo que ir a una

segunda vuelta.

Gráfico 6

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE

Elaboración: Propia

1 2

2

1

19

RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS

PARTIDO APRISTAPERUANO

PARTIDO SOMOS PERU

PARTIDO ALIANZAPARA EL PROGRESO

PARTIDO ACCIONPOPULAR

MOVIMIENTOSREGIONALES

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

88

El Partido Aprista Peruano (PAP) retiene una sola región (La Libertad), Somos Perú

esta vez obtiene 2 regiones (Huánuco y Pasco), El partido Alianza para el Progreso

obtiene 2 regiones (Ayacucho y Lambayeque), Acción Popular gana en Tacna con

Tito Chocano y los movimientos independientes regionales obtienen 19 regiones.

No es ninguna novedad que los movimientos regionales se hayan vuelto a imponer

en las elecciones regionales y municipales de octubre de 2010. La desconfianza

hacia los partidos políticos tradicionales, que siguen girando alrededor de Lima con

representantes congresales regionales poco o nada eficaces, es bastante

comprensible.

Además, el proceso de descentralización iniciado en 2002 ha facilitado el desarrollo

de élites políticas regionales (por supuesto, en algunas regiones más y en otras

menos) que buscan reemplazar a los políticos tradicionales.

Los resultados de las elecciones regionales y municipales de 2006 dejaron en

ridículo a los partidos nacionales que solo alcanzaron a obtener las presidencias

regionales de Piura y Lambayeque (el APRA), Pasco (MNI) y Cusco (UPP). Ese año

21 regiones optaron por movimientos independientes, varios de los cuales se han

reelegido en 2010, como es el caso de Ancash, Callao, Loreto, San Martín, Tumbes y

Ucayali.

El partido que más presencia nacional tiene, a partir de los resultados electorales, es

Alianza por el Progreso (APP). Triunfa en 14 provincias distri-buidas en 8 regiones,

fundamentalmente norteñas y de la sierra central. Liderado por el exitoso empresario

César Acuña, este partido es uno de los principales responsables de la

descomposición del “sólido norte” aprista. En 2006 ganó en la emblemática ciudad de

Trujillo, cuna de Haya de la Torre, y en 2010 el APRA ha vuelto a ser derrotado.

Además, el hermano de su fundador, Humberto Acuña, le ha ganado también la

presidencia regional de Lambayeque al “partido del pueblo”. APP es un partido que

se reclama descentralista y explota el discurso del empresario provinciano exitoso

versus el político tradicional ineficaz.

Page 89: LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso

UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

89

No es útil calificarlo como de izquierda o derecha, es un partido que se caracteriza

por su pragmatismo, por su lógica empresarial. Los Acuña lo conducen como han

sabido conducir sus tres universidades-empresa (la “César Vallejo”, la “Señor de

Sipán” y la “Autónoma del Perú), su canal de señal abierta (UCV Satelital) y sus

fundaciones de ayuda privada en educación y salud. Como Ballón y Barrenechea

señalan, estas empresas le brindan a APP una red de contactos, personal

movilizable, influencia económica y recursos que los demás partidos ya no tienen50.

c. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y

movimientos regionales

En el plano regional, observamos, en primer lugar, una capacidad decreciente de los

partidos nacionales de presentar candidatos a las presidencias regionales. En

conjunto, los partidos nacionales lograron en el primer proceso regional de 2002

alrededor del 77% del total de candidaturas, para luego pasar al 68% en el 2006, y 50 BALLÓN, EDUARDO Y RODRIGO BARRENECHEA. EL PODER REGIONAL: MITO Y REALIDAD. EN: PODER 360°. VER RECURSO VIRTUAL: HTTP://WWW.PODER360.COM/ ARTICLE_DETAIL.PHP?ID_ARTICLE=5072

2002 2006 2010 2002 2006 2010 2002 2006 2010

Acción Popular 72 40 64 5,9 2,0 2,8 0 0 1

Partido Aprista Peruano 92 100 88 24,1 18,8 9,5 12 2 1

Partido Nacionalista Peruano - 100 24 - 8,6 5,4 - 0 2

Perú Posible 88 24 56 13,5 1,6 3,0 1 0 0

Somos Perú 80 12 32 6,2 0,5 1,9 1 0 1

Alianza PPC - Unidad Nacional 88 40 40 8,6 4,5 3,0 0 0 1

Unión por el Perú 52 64 28 5,6 3,7 0,9 2 1 0

Fuerza 2011 y SI Cumple - 48 48 - 2,3 4,4 - 0 0

Alianza para el Progreso 16 24 48 2,8 1,3 7,6 0 0 2

Movimiento Nueva Izquierda 64 12 20 2,9 1,5 2,1 1 1 1

Renacimiento Andino 24 16 - 1,7 0,5 - 0 0 -

Fuerza Democrática 36 24 - 3,1 3,2 - 0 1 -

Restauración Nacional - 40 36 - 3,1 1,3 - 0 0

Otros Partidos Políticos 8,1 8,0 9,8 3,6 8,4 3,2 1 3 0

SUB TOTAL (PARTIDOS POLITICOS) 76,7 68,4 50,8 78,1 60,0 45,0 18 8 9

Movimientos Regionales 23,3 31,6 49,2 21,9 40,0 55,0 7 17 16

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 25 25 25

% de candidatos % de votos válidos Nº de Electos *Agrupación Política

DESEMPEÑO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y MOVIMIENTOS REGIONALES

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

90

descender aún más en el 2010 a un 51%. La figura es totalmente opuesta cuando

observamos a los movimientos regionales, que pasan de un 23% en el 2002 a casi

igualar a los partidos nacionales en el 2010 con un 49%4. Mirando partidos

individuales, con la única excepción de Alianza para el Progreso, que ha aumentado

de un 16% de candidaturas posibles al 48%, el resto de partidos ha retrocedido en la

capacidad de presentar candidatos desde el 2002.

Este retroceso se confirma al analizar el porcentaje de votos válidos que obtienen los

partidos nacionales frente a los movimientos regionales en los tres procesos

regionales. En 2002 los partidos obtienen el 78% del total de votos válidos a nivel

regional, para luego pasar al 60% en el 2006 y a 45% en el 2010; por supuesto, la

tendencia es la opuesta para los movimientos regionales, que pasan de un 22% en el

2002 a obtener el 55% de los votos válidos en el 2010.

Si observamos el dato desagregado de cada agrupación política, encontramos casos

llamativos como el del Partido Aprista Peruano (PAP), que logra el 24% del total de

votos válidos en el 2002 para pasar a un 9.5% en el 2010. Una vez más, Alianza

para el Progreso aparece como la excepción, pues es la única agrupación cuyo

porcentaje de votos válidos tiene una tendencia creciente (pasa de un 3% en el 2002

a un 8% en el 2010). Al analizar el número de cargos electos, los partidos nacionales

logran 18 presidencias regionales en el 2002 y los movimientos regionales 7,

mientras que en 2010 los partidos logran 9 presidencias regionales, y los

movimientos regionales 16. De nuevo, es llamativo el caso del PAP, que sólo logra

una presidencia regional en la región La Libertad en 2010, frente a las 12 que obtuvo

en el 2002. El APRA es parte del declive general de los partidos nacionales, aunque

sigue siendo el partido nacional más importante.

6. CONCLUSIONES PRELIMINARES

1. El sistema electoral no permite siempre apreciar, tal cual, los votos de los

ciudadanos. Las reglas electorales de los comicios regionales han privilegiado una

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lógica que otorga mayorías absolutas en los consejos regionales a pesar de las

ajustadas victorias en algunas regiones.

De este modo, listas que resultaron ganadoras con el 20% de los votos no sólo

obtuvieron la presidencia regional sino que además terminaron contando con más del

50% de los miembros del consejo regional. Este sistema trataba de asegurar la

gobernabilidad de las regiones a través del otorgamiento de mayorías absolutas en

todos los casos, que neutralizaran la previsible fragmentación política regional. Sin

embargo, esta fórmula electoral, en primer lugar, va en desmedro de la

representación proporcional de la votación que alcanzaron las fuerzas políticas

participantes, y, en segundo lugar, no ha logrado superar del todo el fraccionamiento

político que caracteriza a varios escenarios regionales.

2. Las elecciones regionales han permitido el regreso a la escena política de una

clase intermedia provinciana formada en el ciclo político de los años ochenta.

Después de una década caracterizada por prácticas antipolíticas protagonizadas por

“independientes” ajenos y, en muchos casos, desleales a los cánones políticos,

varios liderazgos regionales han reaparecido bajo el espectro de la organización

aprista y bajo denominaciones de “movimientos regionales”.

3. Con los resultados del referéndum 2005, se perdió la oportunidad de conformar

por lo menos una macro región, que hubiera servido de experiencia piloto para la

conformación de futuras macro regiones. En la práctica los departamentos solo

cambiaron de nombre y ahora se les denomina regiones.

4. Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello

traería serias dificultades en el momento de coordinar la gestión regional, sobre todo

cuando el poder está divido y no concentrado en el gobierno central. El caso del

proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de ello.

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7. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

a. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2002

b. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2006

c. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2010

d. Informe de Resultados ONPE 2002, 2005, 2006, 2010

e. BALLÓN, Eduardo y Rodrigo BARRENECHEA. El Poder Regional: mito y

realidad. En: Poder 360°.

f. Ultimo mapa político – Análisis de los resultados de las elecciones regionales de

noviembre del 2002 – Documento de Trabajo Nº 130, Pág. 9 – Instituto de

Estudios Peruanos

g. http://www.avizora.com/atajo/informes/peru_textos/jorge_paredes_romero/0012_n

o_referendum_2005_peru.htm

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CAPITULO VI

LA INTEGRACION INTERREGIONAL

1. Antecedentes

Entre los principios que rigen la gestión de los gobiernos regionales se encuentra el

de integración, el cual establece que la gestión regional promueve la integración intra

regional e inter regional, fortaleciendo el carácter unitario de la república. De acuerdo

con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macro

regionales que permita el uso más eficiente de los recursos con la finalidad de

alcanzar una economía más competitiva.

En función de sus características y potencialidades agrupamos las regiones del Perú.

En este gobierno hay esa voluntad casi de inmediato: Ver El Comercio51 o también

el Portal TERRA52.

El actual presidente Ollanta Humala se comprometió dese cuando era candidato (Ver

video)53

2. EL REFERENDUM DEL AÑO 2005: LA OPORTUNIDAD PERDIDA

Este resulta ser un evento muy importante, porque implica no sólo la unión física, de

ciertas regiones, sino también su consolidación política y económica, todo esto

dentro del proceso de descentralización que se inició el 2002. Posteriormente, se

había establecido que en el 2009 y el 2013 se darán otros procesos para la

conformación de macrorregiones.

51 Diario El Comercio Edición Digital del 17 set 2011 en : http://elcomercio.pe/peru/1304175/noticia-plan-descentralizacion-recibira-aportes-regiones_1 52 En: http://noticias.terra.com.pe/nacional/premier-gobierno-apunta-al-nacimiento-de-macroregiones,edcd8ec6c3d82310vgnvcm20000099f154d0rcrd.html 53 Las macrorregiones de humala en Willax TV : ver http://willax.tv/politica/las-macroregiones-de-humala

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Desde el año 2002 la división política del país dejó de ser departamental y pasó a ser

regional, producto de la elección de autoridades de los gobiernos regionales (GORE).

Los GORE, por su parte, han asumido los nombres de los departamentos donde se

ubicaban. Así, si antes se hacía referencia al departamento de Piura ahora se debe

hacer al GORE de Piura. De otro lado, esta elección permitió obtener dos regiones

del departamento de Lima:

Región Lima (provincias) y Región Lima Metropolitana; con lo que se pasó de tener

una división del Perú de 25 departamentos a 26 gobiernos regionales.

Sin embargo, es necesario que las regiones puedan aprovechar mejor sus recursos

humanos, económicos, naturales y de infraestructura, entre otros, para que puedan

ahorrar en gastos administrativos y se obtengan mayores eficiencias productivas.

En ese sentido, el siguiente paso en el proceso de regionalización es unir dos o más

regiones (departamentos) mediante un proceso de consulta ciudadana, lo que se

conoce como referéndum.

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A la fecha son 16 las regiones donde se van a realizar dicha consulta: Ayacucho, Ica,

Huancavelica, Lima (provincias), Huanuco, Pasco, Junín, Ancash, Tacna, Arequipa,

Puno, Tumbes, Piura, Lambayeque, Apurimac y Cusco.

No obstante, antes del referéndum, dichas regiones involucradas tuvieron que seguir

un proceso, el cual explicamos a continuación.

PRIMERO: Se tuvo que preparar y presentar un expediente técnico, que se trata de

un documento que explica y fundamenta la viabilidad de la macrorregión que se

propone conformar. En este documento como mínimo se deben incluir los siguientes

criterios:

a. Acondicionamiento territorial

b. Integración vial y de comunicaciones

c. Integración energética

d. Competitividad y especialización

e. Criterios poblacionales

Los expedientes técnicos pueden ser presentados ante el Consejo Nacional de

Descentralización (CND) por los presidentes de los GORE, los partidos políticos

nacionales o movimientos regionales debidamente inscritos y la sociedad civil (en los

dos últimos casos deben estar respaldados por el 10% de ciudadanos de cada región

a integrarse).

SEGUNDO: El expediente técnico debe ser evaluado por el CND, para que

posteriormente pueda ser aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros

(PCM).

Cabe indicar que de los 17 expedientes técnicos presentados solamente 5 recibieron

la viabilidad para conformarse en macrorregiones. En esas 5 se encuentran las 16

regiones enumeradas anteriormente.

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TERCERO: Y último paso es el de la realización del referéndum. Así, la primera

consulta (referéndum) para conformar las macrorregiones se realizó a finales de

octubre del 2005.

Respecto del referéndum, se debe precisar que la conformación de la macrorregión

se logra con el 50% más uno de los votantes de cada región a favor de la

integración, y el voto es obligatorio.

Reflexiones sobre la integración

Como se señaló anteriormente, la conformación de macrorregiones es en si misma

una estrategia para promover el desarrollo, que permitirá un mayor beneficio para

dos o más regiones unidas que por separado. En ese sentido, la unificación de

varias regiones favorece el impulso de proyectos de integración vial entre sus

ciudades, promoviendo mayores intercambios comerciales.

Cronograma de la Consulta de Conformación de Regiones, 2005

30 de abril

Presentación de Expediente Técnico al CND.

20 de mayo

Evaluación del CND de los expedientes y envío a la PCM.

27 de mayo

Aprobación de los expediente por parte de la PCM y envío al JNE.

1 de junio

Convocatoria a referéndum, a cargo del JNE.

30 de octubre

Referéndum, a cargo del ONPE.

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Las macrorregiones pueden impulsar su desarrollo mediante la constitución de

bloques económicos que permitan fomentar la competitividad de las actividades

productivas de las zonas, así como ampliar la variedad de bienes que se ofertan.

No hay que olvidar que las regiones pertenecientes a una macrorregión pueden

abastecerse de productos (insumos) entre ellos mismos, ampliando así el mercado

interno de consumo y su dinamismo.

Por su parte el Gobierno Central ha establecido algunos incentivos para la

conformación de macrorregiones, entre los que cabe destacar:

a. La asignación, a la macrorregión, de la mitad de las siguientes recaudaciones

realizadas en las regiones a integrarse:

b. Del 17% que corresponde al IGV (menos el 2% del Impuesto de Promoción

Municipal)

c. Del Impuesto Selectivo al Consumo

d. Del Impuesto a la Renta de las personas naturales.

Tendrá prioridad en la gestión de los convenios de canje de deuda por inversión y el

acceso a crédito internacional.

El importante papel del poblador

Si bien el proceso de descentralización es una decisión establecida por el estado, el

proceso de conformación de macrorregiones descrito empieza por la iniciativa de las

propias regiones, y serán los pobladores de esas mismas regiones las que en el

referéndum decidan finalmente su nueva conformación. Por ello es importante la

participación activa de los ciudadanos, empezando por informarse, intercambiar

ideas y demás, que le permita emitir un voto informado y responsable.

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Con el objetivo de servir de guía inicial sobre lo que un ciudadano puede

responderse para definir su voto, alcanzamos algunas preguntas que deberían

hacerse para tomar su decisión:

¿Cuáles son los departamentos que se unirán, esto disminuirá el centralismo?

¿Permitirá generar un ahorro, hacer más eficiente la gestión de recursos?

¿Favorecerá la integración vial, el mejor acceso a electricidad y agua potable?

¿Va a integrar los comercios regionales e impulsar los productos competitivos?

¿Cómo favorecerá el flujo de personas y productos?

¿Qué productos se pueden ofrecer de manera conjunta?

¿Qué otros productos pueden comerciarse entre los departamentos?

¿Qué afinidades y diferencias tenemos?

¿Las diferencias se pueden solucionar?

Solo falta cuatro meses para ver los resultados de estas primeras consultas

participativas. No obstante, somos de la idea de que un hecho tan importante debe

tener una mayor difusión, tanto para que otras regiones analicen esta posibilidad,

como para que aquellos pobladores que van a votar tengan una mayor cantidad y

calidad de información que les permita discernir de manera adecuada sobre su

integración.

3. PERSPECTIVAS MACRO REGIONALES

En este escenario, una intervención estratégica, gracias a la voluntad democrática

de la nación, que articule en dinámicas macro regionales territoriales los diversos

aspectos señalados, permitirá que la reforma institucional abra paso al desarrollo

territorial.

a. Dinámicas macro regionales

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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Existen en curso seis dinámicas macro regionales. Ellas integran varias zonas

ecoproductivas, donde predominan algunos recursos y capital naturales. Son las del

Norte, Capital, Centro andino, Centro sur, Sur, y Amazonía. No tienen una

demarcación administrativa totalmente definida pues los procesos en curso

culminarán de articular los espacios. Son expresión sustantiva de la transición

territorial, y la conectan con las otras transiciones políticas y económicas.

Las dinámicas macro regionales logran relacionar los stocks de capital natural con

los de capital social y construir las infraestructuras físicas económicas, lo que permite

sentar las bases para el desarrollo endógeno competitivo del territorio.

Los diversos actores y procesos propician en las macro regiones conglomerados de

desarrollo endógeno competitivo, sobre la base del aprovechamiento de los recursos

naturales de los territorios estratégicos. Se establecen las condiciones para generar

e incorporar en forma sostenida innovaciones a la producción y la vida social. Se

incorpora tecnología y asociatividad en la elevación de la productividad de la

producción y de la micro, pequeña y medianas empresas. Se articulan con

infraestructuras de relación, vial, energética, de telecomunicaciones.

Se eslabonan en cadenas productivas las vocaciones principales y también los

circuitos urbanos y rurales. Se logra así incorporar el aprovechamiento de sus

recursos naturales a las economías regionales y elevar la productividad de su capital

social.

No obstante, se requiere políticas activas de un Estado Nación que asuma su nuevo

rol de promoción e impulso de territorios competitivos, basados en el desarrollo

endógeno. Es una condición inexcusable superar las modalidades de “enclave” y

“cabecera asistencial” para diversas inversiones, públicas y privadas. Se requiere el

reconocimiento de los diversos sujetos y sus niveles de autonomías, expresando

esta territorialidad en un Estado Descentralizado.

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El Perú puede resolver las opciones abriendo curso al desarrollo territorial, pero

también podría ocurrir que la no resolución de los desafíos básicos, lleven a que el

país deprede sus recursos naturales, acreciente la pobreza estructural de la

población y la limitación del capital social, y quede como zona espectadora de

tránsito en los grandes flujos continentales.

b. Escenario territorial propuesto

Para el desarrollo territorial con reforma institucional, las políticas de opción

estratégica deben contar con una Imagen-Objetivo, que oriente la construcción de un

escenario territorial básico, en el que los conglomerados productivos tienen un rol

decisivo. Debiera establecer los siguientes aspectos.

1. Previsión ante el cambio climático mundial

Estableciendo una nueva armonía entre naturaleza y sociedad, ante las evidencias

del inicio de un período inter-glaciar, es decir, sometido a temperaturas crecientes, lo

que es producido por fenómenos naturales y agravados por los efectos de los gases

ocasionados por la actividad humana. Se podrá responder provisoriamente a las

modificaciones en las partes altas y bajas de los andes. También debe ordenarse el

manejo de aguas y cuencas, a fin de evitar los problemas derivados de la

colmatación de presas, deshielo de nevados y derroche en cultivos. Se deberán

adoptar previsiones en cultivos, manejo de especies, sistemas constructivos,

adecuación de infraestructuras ante la creciente tropicalización en la costa norte, por

efecto de la mayor ocurrencia de El Niño y la elevación de los niveles de humedad.

2. Población creciente

Mejorando la calidad de vida de la población que seguirá creciendo a un tasa más

moderada. Su crecimiento neto urbano se realizará en un sistema de ciudades con

base productiva, ordenado y con servicios básicos, que permitirán abastecerlas y al

mismo tiempo tratar sus residuos sólidos y líquidos. Al elevarse la productividad del

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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capital social, podrá enfrentar mejor el reto de actuar en zonas ecológicamente más

frágiles de los andes.

3. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrícola

Se estima el crecimiento entre 20% y 40 % del área agropecuaria de los andes,

siendo la tierra apta para cultivo no más del 6% de la superficie territorial nacional.

Para las zonas de mayor crecimiento en las zonas de selva alta, especialmente norte

y central, se debería contar con métodos de cultivos apropiados, que resguarden y

den uso ecoproductivo a la biodiversidad.

4. Bosques amazónicos.

Se debería incrementar el aprovechamiento racional, ordenado y productivo de los

bosques amazónicos, a fin de convertirlos en uno de los principales laboratorios

biogenéticos mundiales, y en una fuente de recursos para el desarrollo diversificado.

5. Articulación sinérgica territorial, con valor agregado.

Esta articulación debe relacionar la infraestructura vial energética y de

comunicaciones con los territorios , sus conglomerados productivos y ciudades

región. Las diversas modalidades de articulación deben propiciar el desarrollo de

valor agregado, como ocurre con los puertos como plataforma logística, con los

nódulos de transporte intermodal, con la transformación de insumos agropecuarios,

con el desarrollo de manufacturas y servicios a la producción y con la incorporación

de innovaciones tecnocientíficas.

La dinámica de las macroregiones lleva a una nueva relación sociedad naturaleza

gracias al aprovechamiento racional de los recursos naturales asociados al

mejoramiento del capital social y la construcción de adecuada infraestructura en los

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diversos territorios. Se busca una equidad en el desarrollo territorial, potenciando sus

recursos y capitales.

El desarrollo territorial del Perú para responder a los desafíos y aprovechar las

oportunidades estratégicas debería perseguir los siguientes objetivos:

• La inclusión de la Amazonía como centro territorial de la nación integrada al

continente.

• Desarrollo de la Vertiente amazónica, asociando los nativos del bosque con los

nuevos agricultores.

• Despegue del Litoral, con ciudades de base productiva y con PYMES que eleven su

productividad

• Relación de ciudades andinas con su entorno agropecuario

• Urbanización con servicios y articulando la infraestructura existente a las micro

regiones

• Redefinición de Lima, principal mercado y promotor de capacidades, en el apoyo al

desarrollo territorial equilibrado.

• Integración del mar a la dinámica territorial nacional, y explotación de especies para

industria de consumo humano para el país y el mercado mundial.

• Generación en Lima y el Norte de dinámicas territoriales más sostenidas por sus

posibilidades de acumular excedentes regionales y ampliar sus mercados; la

Amazonía debe avanzar como eje territorial; articulación de la región macrosur como

nuevo centro de servicios modernos a la producción; afianzar el centro andino-

amazónico como despensa alimentaria nacional; y promover al centro sur para su

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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despegue sobre la base de incorporar la asociatividad comunal y urbana como factor

de desarrollo.

4. Gestión del territorio en la reforma descentralista

Se hace necesario incorporar modificaciones y nuevas formas de gestión territorial

en la reforma descentralista. Entre los principales aspectos, existen propuestas y

debates en torno a los siguientes criterios de la Estrategia de Desarrollo Territorial:

• Acceso e incorporación sostenida de innovaciones tecnológicas y científicas. El

centro de la gestión del territorio reposa en la generación sostenida de innovaciones

que debe ser priorizadas por los distintos actores sociales e institucionales

• Gestión del agua, nacional, regional y local. Es fundamental que exista un

adecuado sistema de gestión integral del agua, con el respectivo Instituto Nacional y

sus entidades desconcentradas macro regionales, que administre los derechos de

agua , la infraestructura hidráulica y apoye los procesos de descentralización; y que

en las diversas cuencas se constituyan autoridades de gestión del agua, con

participación de todos los actores sociales e institucionales comprometidos, para la

gestión descentralizada, asistidos técnicamente por el Instituto Nacional y sus

entidades desconcentradas macro regionales.

• Mancomunidades de Desarrollo Local, por unidades geoeconómicas y cuencas. La

unidad de base de desarrollo territorial es el espacio geoeconómico o ecoproductivo,

en función de la respectiva cuenca. En función de esta unidad de base se organizan

formas de gestión de mancomunidades locales, de alianza entre los gobiernos

municipales y las organizaciones de la sociedad civil. El impulso de estas

mancomunidades locales debe darse sobre todo en las áreas

rurales, con centros poblados de menos de 2 000 habitantes.

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• Territorios indígenas comunales. Estos territorios deben incorporar a sus niveles de

administración la posesión y gestión de sus recursos naturales, de acuerdo a las

funciones de autoridad delegadas por la legislación nacional.

• Áreas metropolitanas urbanas. Debe existir una promoción consciente para

consolidar espacios, infraestructura, poblamiento y dotación de servicios en las áreas

metropolitanas urbanas del interior del país, a fin de equilibrar los poderes públicos y

los núcleos poblacionales y posibilitar una mayor equidad en el desarrollo territorial.

• Plan Urbano Nacional. Es necesario adoptar un plan nacional de desarrollo de las

ciudades grandes, intermedias y pequeñas, para zonificar el espacio urbano,

garantizar sus áreas físicas y equipamientos, mejorar sus servicios, y propiciar un

adecuado equilibrio entre el uso público y privado de las áreas. En este plan debe

priorizarse la consolidación de un sistema urbano en el cual las ciudades intermedias

correspondan y actúen en la promoción y desarrollo de una amplia aglomeración

urbano-rural. El impulso de estas mancomunidades debe darse sobre todo en las

áreas rurales, con centros poblados de menos de 2000 habitantes.

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CAPITULO VII.

EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL

1. Integración territorial

El enfoque territorial nos permite un acercamiento fundamental a la reforma

descentralista. El mundo vive una transformación de su espacio-tiempo que genera

una nueva gestión en red de los territorios y sus niveles de gobierno. Su fuente de

energía y materia prima es la información-conocimiento, característica de la nueva

era digital que vive la humanidad.

Sobre la base de estas capas estratigráficas de nuestra historia patria, es necesaria

una apreciación estratégica del Perú en el marco de los cambios del actual espacio

global local en el siglo XXI. Para hacerlo partimos

por destacar los condicionantes obligados de los imperativos globales en los cambios

territoriales de la nación; luego identificamos los determinantes nacionales en este

periodo histórico; para establecer las potencialidades de la nación que son

portadoras de futuro; y así, logra hacer un balance entre las opciones y desafíos que

el desarrollo territorial nos plantea.

2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nación

Se presentan a cuatro principales:

a. Nuevo espacio global: medio técnico informacional.

b. Cambio climático, reencuentro con territorio.

c. Sistema mundo se modifica por multipolaridad con cambio en la hegemonía,

y reenganche de los países emergentes.

d. Reterritorialización suramericana a través de las mega regiones

integracionistas.

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Suramérica es un bloque económico que se agrega a la multipolaridad. Suramérica

irrumpe como un poder civilizatorio, con sabidurías, recursos, potencialidades y

desafíos, que arraigan desde su condición de espacio-tiempo múltiples,

heterogéneos y simultáneos. Su riqueza fundamental está en este singular espacio-

tiempo, desde el cual pugna por labrarse un camino al desarrollo. En la nueva

división internacional del trabajo y los territorios, Suramérica debe responder a este

desafío.

Corre el peligro de mantener y consolidar el actual patrón de inserción global de

Suramérica, basado en exportar materias primas e importar bienes manufacturados y

de alta tecnología, tanto con USA y Europa como también con Asia Pacifico, con una

especialización en exportaciones basada en productos básicos, lo que las hace

vulnerable al ciclo económico y con escaso contenido tecnológico.

Pero, sobre todo, abierta la posibilidad y el desafío, para una neo industrialización,

con circuitos productivos continentales y cadenas de valor agregado, con un salto

fundamental en sus bases tecnológicas y de

Innovaciones. Esta es la nueva re inserción competitiva mundial que es nuestro

desafío estratégico.

3. Determinantes nacionales

Estos determinantes son los principales elementos que singularizan en el Perú sus

transformaciones territoriales uniendo el corto con el mediano y largo plazo.

Son fundamentalmente las siguientes:

a. Disyuntiva estratégica del cuarto cambio territorial estructural, en medio de la crisis

del sistema mundo en sus centros en declive de Estados Unidos y Europa. El

reenganche posible del Perú en la nueva escena mundial, se polariza entre dos

opciones básicas. Una neo subordinación como exportador de minerales y alimentos

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al nuevo centro emergente mundial que es China. La otra opción es la afirmación de

sus mercados internos nacionales, impulsando cadenas productivas de valor

agregado competitivas en escala global, en unidad con Suramérica emergente. Y

sabiendo aprovechar la exportación de materias primas a partir de garantizar el agua,

la sostenibilidad ambiental y la diversificación productiva como despensa alimentaria

mundial.

b. Nueva dinámica demográfica en la población nacional. Se amplía la esperanza de

vida y crece la población de mayor edad sin protección social, mientras se cuenta

con un perfil demográfico del denominado “bono joven”, por la importancia que tiene

el sector juvenil que entra a ser parte de la población económicamente activa y que

puede ser palanca decisiva para una transformación productiva en las nuevas

condiciones de las sociedades del conocimiento.

c. Territorio en red en la configuración del nuevo sistema urbano, concentrándose la

población en ciudades metropolitanas y medias, las que pugnan por redefinir sus

jerarquías, y que afianzan sus lazos con las redes urbano rurales de gestión de los

territorios y sus recursos.

d. Crisis política del Estado neoliberal y nueva etapa de la segunda reforma

descentralista de la historia nacional.

b. La descentralización fiscal.

En el ámbito fiscal, la normatividad señala el mecanismo de sostenibilidad del

proceso de descentralización que deberá incorporar la Ley de Prudencia

y Transparencia Fiscal

Se sostiene que las regiones con mayor capacidad económica estarían en mejores

condiciones de afrontar la responsabilidad de asumir una mayor autonomía. Por

ejemplo, tomemos el caso de la Región La Libertad que, no obstante ser una de las

regiones mejor ubicadas en el espectro económico nacional, tiene enormes

dificultades para enfrentar el proceso descentralizador, tanto en el ámbito

institucional como por el hecho de presentar desequilibrios entre sus ingresos-incluso

potenciales- y sus necesidades de gastos.

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4. Descentralización de recursos

La forma de recaudar impuestos en el nivel subnacional, se centra

fundamentalmente en aspectos relacionados con la movilidad de la base tributaria,

economías a escala para la administración tributaria, aspectos institucionales y

factores de equidad. Las fuentes más frecuentes son los cargos directos a bienes

públicos, así como impuestos prediales y vehiculares.

Sin embargo, existen problemas a tener en cuenta cuando se buscan las fuentes

adecuadas de recursos: la capacidad institucional de administrar impuestos y los

deseos de los gobiernos subnacionales de querer imponer impuestos.

En adición a lo anterior, un aspecto importante que se debe resaltar es que la

descentralización debería permitir a los ciudadanos de los gobiernos subnacionales

escoger los niveles y tipos de servicios públicos deseados. Otro elemento para el

diseño tributario regional es asegurar que las regiones cuenten con un manejo

importante de los ingresos, es decir, tratar de brindarles un manejo marginal de los

recursos.

Sin embargo, se descubren dos problemas que impedirían el éxito del proceso. En

primer lugar, existen desbalances verticales, los cuales hacen referencia a la

capacidad de los gobiernos subnacionales para poder gestionar un sistema tributario

con las complejidades económicas y financieras que trae, tanto para el contribuyente

como para la región.

Mientras que los desbalances horizontales se relacionan con elementos de equidad y

con la capacidad inherente de recaudar, característica que se vincula con la riqueza

o pobreza de las regiones.

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La poca capacidad de recaudación, como resultado de los desbalances descritos,

lleva a que las regiones cuenten con esquemas de transferencias. La experiencia

incide que estos tienen que manejarse con mucho cuidado, por los problemas que se

pudieran presentar: alta dependencia de los mismos y el desincentivo a buscar

fuentes de recursos propias.

5. Los impuestos subnacionales

Con el fin de evitar una alta dependencia de las transferencias y una “pereza fiscal”,

es necesario asignar tributos a las regiones para que incrementen sus recursos

propios. No obstante, existen cuatro elementos centrales a tener en cuenta al

momento de la asignación:

a).- Determinación de los impuestos que se pueden imponer a los gobiernos

subnacionales;

b) La base tributaria

c).- Las tasas y

d).- El tipo de administración.

Dependiendo de la manera cómo estos cuatro elementos sean abordados en

determinado contexto económico, los gobiernos subnacionales tienen la posibilidad

de ubicarse como gobiernos fiscalmente débiles o fiscalmente fuertes. Cabe indicar

que los esquemas fuertes exitosos tienen como base un elevado desarrollo

institucional.

Una vez definidos los criterios mencionados, es necesario decidir qué impuestos

asignar. Los impuestos ideales para los gobiernos subnacionales serían aquellos

fáciles de administrar, que se impongan principalmente a los residentes locales y que

no generen problemas de competencia entre los gobiernos subnacionales.

Dentro de estas características se enmarca el impuesto a la propiedad predial.

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Asimismo, un impuesto al cual debiera dársele mayor importancia en el nivel

descentralizado es el de cobros directos. Existen tres tipos: pagos de servicios,

precios públicos e impuestos sobre beneficios específicos (contribuciones). No

obstante, debido a su baja capacidad recaudatoria, cabe la posibilidad de financiarse

a través de otros tributos fuera del ámbito teórico típico.

Una alternativa es hacer uso de los impuestos a los ingresos de los individuos. Por el

contrario, no se considera conveniente que el impuesto a la renta a las empresas sea

administrado en el nivel descentralizado. Otro tipo de impuesto son los específicos al

consumo de ciertos bienes. Sin embargo, son poco útiles por los problemas que se

originan en la estructura de mercado concentrada, bajo la cual desarrollan sus

actividades.

Finalmente, los impuestos a las ventas generalizados tienen una importancia

recaudatoria elevada, especialmente en los países en vías de desarrollo.

6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.

En este marco debe definir las transferencias que irán desde el gobierno central a

los gobiernos subnacionales. Diferentes tipos de transferencias enfrentan diversas

necesidades, impuestas por los contextos particulares. Se considera un primer tipode

transferencia a aquellos impuestos denominados como discrecionales. Sin embargo,

estos no han tenido resultados favorables, principalmente porque no brindan una

trayectoria predecible de ingresos que permita afrontar las obligaciones de los

gobiernos subnacionales.

Un segundo aspecto negativo es que las transferencias pueden generar

relajamientos a las restricciones presupuestarias. Otro conjunto de transferencias

son los sistemas de coparticipación. Sin embargo, también presentan problemas

vinculados con desbalances respecto de la estructura de gastos en el nivel

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

111

subnacional, debido a su relación con el comportamiento pro cíclico de los ingresos

fiscales en los países en vías de desarrollo.

Un tributo que debería mantenerse al margen de los esquemas de coparticipación es

el aplicado a las empresas, por la imposibilidad de encontrar algún criterio que

permita identificar claramente aquella localidad que le brinda mayores servicios y, por

tanto, a la que se le debiera destinar mayores recursos.

Asimismo, se debe dejar al margen los impuestos a los combustibles, debido a las

fluctuaciones que se presentan en los mercados internacionales de este producto.

Las fórmulas de coparticipación cuentan con tres etapas:

• Determinar los porcentajes a ser asignados entre el nivel gubernamental y

subnacional.

• Definir los porcentajes que le correspondería a cada gobierno subnacional, sobre la

base de la equidad fiscal y eficiencia.

• Definir la estructura de las fórmulas para repartir los ingresos.

7. CONCLUSIONES

Se hace necesario fomentar la participación ciudadana, no solo en el diseño,

fiscalización o planificación o para revelar la demanda, sino también en la gestión

misma del gasto público.

La transferencia es el proceso de devolución de poderes políticos, económicos y

administrativos a los órganos de Gobierno local y regional, básicamente, como

consecuencia de la democratización de las sociedades.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

112

CAPITULO VIII

MANCOMUNIDADES REGIONALES

I. DEFINICION

La mancomunidad regional es el acuerdo

voluntario de dos o más gobiernos Regionales

que se unen para la prestación conjunta de

servicios públicos, cofinanciamiento o

inversión en la ejecución de obras, que

promuevan la integración, el desarrollo

regional y la participación de la sociedad,

coadyuvando al proceso de regionalización1.

Posee personería jurídica haciéndose la

salvedad que no tiene nivel de gobierno. Se rigen por los siguientes principios de

Integración, Pluralismo, Concertación, Desarrollo regional, Autonomía, Eficiencia,

Solidaridad y Sostenibilidad.

II. MARCO LEGAL

La Ley N° 29768, “Ley de Mancomunidad Regional”, promulgada el 25 de julio del

año 2011, crea esta instancia de integración voluntaria interregional, con la finalidad

de generar el desarrollo sostenible a favor del bien común a partir de la

complementariedad de las potencialidades regionales2.

La Comisión Permanente del Congreso de la República Ha dado la Ley siguiente: LA

COMISIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA; Ha dado la Ley

siguiente: LEY DE MANCOMUNIDAD REGIONAL

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

113

1 LEY 29768: ARTÍCULO 2º.- DEFINICIÓN DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL

La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la mancomunidad

regional, estableciendo un mecanismo de

coordinación entre gobiernos regionales

previsto en el artículo 190 de la Constitución

Política del Perú, y desarrollar el ejercicio

de las competencias constitucionales

establecidas en el artículo 192 de la

Constitución Política del Perú y el artículo 9

de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos

Regionales3.

.

III. ANTECEDENTES4

Estado del Acuerdo Nacional, referida a la descentralización política, económica y

administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenido del país, expresa el

compromiso de construir un sistema de autonomías políticas, económicas y

administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y

complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin

de fortalecer estos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías; asimismo,

propone como un objetivo del Estado, favorecer el asociacionismo intermunicipal e

interregional para el tratamiento de temas específicos y fomenta mecanismos de

compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole, de

acuerdo al grado de pobreza de cada región. En 30 de Octubre de 2005, se llevó a

cabo el referéndum para la conformación de regiones, con cinco

3 LEY 29768: ARTÍCULO 1º.- OBJETO DE LEY 4 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE/PLANTILLAS/INTERNA

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

114

(05) propuestas de los gobiernos

regionales que representaban a 16

departamentos. a) Ancash-Huánuco -

Junín - Lima Provincias - Pasco; b)

Ayacucho - Huancavelica - Ica; c)

Tacna - Arequipa - Puno; d) Apurímac -

Cusco; y e) Tumbes - Piura -

Lambayeque; de los cuales sólo en

Arequipa hubo resultado favorable. El

análisis de resultados en la "Encuesta

Nacional sobre la Percepción

Ciudadana del Proceso de

Descentralización y el Referéndum para

la Conformación de Regiones realizado en Octubre del 2005", efectuada por el

Instituto Cuanto, reflejan que la falta de información fue la razón principal por la que

ganó el NO en el referéndum y que más de la mitad de los encuestados señalaron no

haber recibido información sobre el proceso de conformación de regiones.

El proceso de integración territorial y política ha sido contemplado en la Constitución

Política y en las leyes de descentralización; la primera expresa en su artículo 190º,

que mientras dure el proceso de integración, dos o más Gobiernos Regionales

podrán crear mecanismos de coordinación entre sí; asimismo, la Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales, en su artículo 8º, numeral 14, señala que la gestión regional

se rige, entre otros, por el principio de integración, orientado a la promoción de la

integración interregional. El 18 de octubre de 2006, el Presidente de la República

anunció veinte medidas en el denominado "Shock Descentralizador", dos de ellas

vinculadas a la promoción del proceso de integración territorial; una que propone la

creación de regiones piloto con la finalidad de avanzar con la experiencia de gestión

interregional y la otra, que "democratiza" la conformación de las Juntas de

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

115

Coordinación Interregional, pues permite la participación de las municipalidades

provinciales en estos ámbitos territoriales.

Con la finalidad de promover el proceso de descentralización, fortalecer la

coordinación y asegurar la adecuada transferencia de competencias para los

gobiernos regionales, mediante Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM, se aprobó la

fusión por absorción del Consejo Nacional de Descentralización - CND, a la

Presidencia del Consejo de Ministros - PCM y se creó la Secretaría de

Descentralización dentro de ésta; y con el Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM, se

aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de

Ministros. Con este nuevo marco normativo se le asignó a ésta, a través de la

Secretaría de Descentralización, una responsabilidad política y técnica, directa, en la

conducción y dirección del proceso de descentralización.

Con este nuevo marco normativo, la Secretaría de Descentralización se constituye

como el órgano encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralización, y en

ejercicio de sus funciones ha expedido las resoluciones que formalizan la

conformación de las Juntas de Coordinación Interregional: JCI - "Consejo

Interregional Amazónico" - "CIAM", JCI - "Consejo Interregional Centro Sur" -

"CENSUR", y JCI "Del Norte y Oriente" - INTERNOR; en los tres casos con la

incorporación de nuevos miembros. Las Juntas de Coordinación Interregional

constituyen espacios de coordinación en los que se gestiona el proceso de

articulación y conformación de regiones. En este sentido, la Secretaría de

Descentralización, ha venido promoviendo como primer paso, el desarrollo y

fortalecimiento de las Juntas de Coordinación Interregional, las que a través de sus

correspondientes Secretarías Técnicas cumplirán un rol asesor y proporcionarán los

instrumentos que sean necesarios para el logro de los objetivos planteados; un

segundo paso, es la implementación el diseño de una propuesta normativa que

promueva la integración administrativa y funcional, de manera temporal, como base

para la conformación de las futuras regiones a nivel nacional.

En base a los anuncios presidenciales del denominado "Shock Descentralizador", los

presidentes de los gobiernos regionales de Amazonas y San Martín tomaron la

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

116

iniciativa y suscribieron un Acuerdo de Intención para conformar la Región Piloto

"Amazonas - San Martín", el 12 de diciembre de 2007; manifestaron el compromiso

institucional orientado a dinamizar el proceso de descentralización y declararon su

voluntad política de promocionar la ejecución de proyectos de dimensión

interregional, con la finalidad de continuar en el trabajo para el desarrollo regional y

bienestar de la población. En la propuesta de funcionamiento operativo de esta

Región Piloto, se han identificado los siguientes proyectos priorizados: a) Carretera

Interregional Balsas - Chachapoyas - Rodríguez de Mendoza - Omia - Soritor -

Moyobamba. b) Interconexión Hidroenergética Amazonas - San Martín. c)

Arquitectura Gubernamental (Convenio Perú - Canadá). d) Circuito Turístico

Amazonas - San Martín (Kuelap, Gran Pajatén y El Gran Saposoa). Luego, el 20 de

diciembre del 2008, otra expresión de voluntad que se suma en este proceso de,

constituye la firma del Acuerdo de Intención para la conformación de la Región Piloto

Ancash - Huánuco - Ucayali. La Secretaría de Descentralización ha brindando a esta

iniciativa la asistencia técnica para la elaboración del expediente técnico de su

integración. Resultado de las coordinaciones entre los actores políticos, regionales y

locales, en los departamentos de Amazonas, San Martín y La Libertad (), se ha

desarrollado una propuesta que va en el mismo sentido de la iniciativa para la

conformación de la Región Piloto, planteada en su origen, con la finalidad de avanzar

gradualmente en el proceso de regionalización; esta propuesta es la Mancomunidad

Regional.

IV. PRINCIPIOS5

Los gobiernos regionales mancomunados se rigen por los siguientes principios:

Integración. promueve la conformación de regiones para la integración y

articulación de dos o más departamentos en los aspectos económico, social,

cultural o político

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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5 LEY 29768: ARTÍCULO 4º.- PRINCIPIOS DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL

Pluralismo. Asocia a cualquier gobierno regional de la República al margen de

las convicciones políticas, religiosas o de otra índole de sus autoridades.

Concertación. Orienta la distribución concertada de responsabilidades de sus

miembros, de otras instituciones y de las organizaciones representativas de la

población.

Desarrollo regional. Impulsa el desarrollo interregional integral y sostenible en

armonía con los planes de desarrollo concertado de los gobiernos regionales

que la conforman.

Autonomía. Otorga la facultad para ejercer actos administrativos con respeto

mutuo de las competencias regionales.

Equidad. Apoya la igualdad de oportunidades y el acceso a los beneficios de

la población de los departamentos y de los gobiernos regionales que la

componen.

Eficiencia. Promueve la optimización y adecuada utilización de recursos en

función a los objetivos propuestos.

Solidaridad. Afronta los retos de la gestión regional en forma conjunta para

obtener resultados satisfactorios.

Sostenibilidad. Se sustenta en la integración equilibrada y permanente de los

gobiernos regionales para la satisfacción de las necesidades de las actuales y

futuras generaciones.

V. OBJETIVOS6

1. Promocionar, cofinanciar o ejecutar proyectos que, por su monto de inversión,

magnitud de operación o capacidades, superen el ámbito jurisdiccional o las

posibilidades particulares de cada gobierno regional.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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6 LEY 29768: ARTÍCULO 5.- OBJETIVOS DE LA MANCOMUNIDAD REGIONAL

2. Ejecutar acciones, convenios

interinstitucionales y proyectos

conjuntos entre los gobiernos

regionales que comparten cuencas

hidrográficas, corredores viales,

turísticos, económicos y zonas

ecológicas comunes, que involucren

participación financiera, técnica y

equipamiento.

3. Elaborar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e

internacionales, públicas o privadas, que faciliten o auspicien el desarrollo

económico, productivo y sociocultural, gestionando la captación de recursos

financieros, humanos y técnicos, en concordancia con las normas vigentes

sobre la materia.

4. Procurar la mejora de los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los

gobiernos regionales dando cumplimiento a las normas de transparencia,

rendición de cuentas y acceso a la información, propiciando la participación

ciudadana, la modernización de la gestión, y los procesos de integración y

desarrollo económico regional.

5. Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de

capacidades, asistencia técnica e investigación tecnológica en convenio con

universidades, instituciones superiores y otras entidades educativas públicas y

privadas.

6. Gestionar y administrar entidades u organismos públicos de naturaleza

interregional, dando cuenta anualmente a los gobiernos regionales que las

componen.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

119

VI. INCENTIVOS PARA LA MANCOMUNIDAD REGIONAL7

Dada la importancia que tiene para nuestro Sistema Democrático, el Estado ha

creído conveniente brindar los siguientes incentivos:

Los proyectos de inversión pública de alcance interregional, previa autorización

expresa de los correspondientes consejos regionales, presentados por las

mancomunidades regionales formalmente constituidas, tienen prioridad en su

evaluación en el marco de las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión

Pública (SNIP) y demás normas vigentes.

El Poder Ejecutivo asigna los gerentes públicos necesarios para el mejor

cumplimiento de lo regulado por la presente Ley a solicitud de la mancomunidad

regional.

El Poder Ejecutivo prioriza, dentro del plan nacional de capacitación y asistencia

técnica en gestión pública, a los funcionarios y servidores de cada gobierno regional

que conforman la mancomunidad regional.

Las universidades públicas de la circunscripción de los gobiernos regionales

integrantes de la mancomunidad regional coadyuvan y asisten a resolver problemas

técnico-científicos, desarrollan proyectos productivos y fortalecen las capacidades de

los gobiernos regionales; los cuales son financiados por el ingreso que perciben por

regalía minera y canon minero, de conformidad con las respectivas leyes sobre la

materia.

El Poder Ejecutivo y las municipalidades provinciales o distritales, previo acuerdo del

concejo municipal respectivo, pueden delegar la ejecución obra pública a una

mancomunidad regional.

La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) prioriza las solicitudes de

las mancomunidades regionales creadas.

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7 http://inicamblog.wordpress.com

VII. ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA BÁSICA DE LA MANCOMUNIDAD

REGIONAL8

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8 http://inicamblog.wordpress.com

VIII. LA MANCOMUNIDAD REGIONAL ECONÓMICA9

FORMALIZACIÓN

La participación de los Gobiernos Regionales, será previa aprobación por Ordenanza

Regional. La Mancomunidad Regional Económica se formaliza mediante convenio,

cuyo objeto se desarrolla en el marco de las relaciones de coordinación, cooperación

y colaboración de los intervinientes. El convenio será suscrito por los Titulares de

Pliego o representantes legales de cada una de las entidades participantes, con el

siguiente contenido mínimo:

A) Iniciativas de elaboración de estudios de preinversión, o la ejecución de proyectos

de inversión pública o mantenimiento de infraestructura, con indicación de la entidad

competente.

b) Designación del Gobierno Regional o la entidad pública del Gobierno Nacional,

para la formulación de estudios de preinversión, el ejercicio de funciones y

responsabilidades de Oficina de Programación de Inversiones, y la ejecución del

proyecto de inversión pública.

C) Recursos que se aportarán por cada entidad pública participante.

D) Cronograma de ejecución. previa a la celebración del convenio, las entidades del

gobierno nacional realizarán las acciones conducentes para revisar la jerarquización

de la infraestructura pública nacional que se proponga como objeto del convenio.

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9 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE

RECURSOS

La mancomunidad regional económica cuenta con los siguientes recursos

económicos, los mismos que serán transferidos a la entidad pública que se

establezca en el convenio:

• Las transferencias financieras de los gobiernos regionales participantes,

aprobadas mediante acuerdos de consejo regional.

• Las transferencias financieras de las entidades públicas del Gobierno Nacional,

aprobadas mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministro del Sector

correspondiente y el Ministro de Economía y Finanzas, previo informe favorable

de la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

• Las transferencias de fideicomisos y de la cooperación internacional,

gestionados por las Juntas de Coordinación Interregional de las que forman

parte alguno o todos los gobiernos regionales intervinientes.

• Las donaciones y otras transferencias, incluidas las provenientes de los

Gobiernos Locales.

SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

LAS MANCOMUNIDADES REGIONALES ECONÓMICAS GESTIONAN LOS

PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA, DE ACUERDO A LO SIGUIENTE:

• 7.1. Los estudios de preinversión deberán indicar su alcance interdepartamental

o interregional.

• 7.2. Los proyectos de inversión pública de competencia nacional:

A) Serán elaborados por la entidad del gobierno nacional competente.

b) Serán aprobados por la Oficina de Programación e Inversiones - OPI de dicha

entidad del gobierno nacional.

c) La ejecución corresponde de manera conjunta a la entidad del gobierno

nacional competente y al(a los) Gobierno(s) Regional(es) que se establezca(n)

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

123

en el Convenio, conforme a los términos del mismo; la dirección estará a

cargo de la primera. De igual manera se procederá para el caso de

mantenimiento de infraestructura nacional.

• 7.3. Los proyectos de inversión pública de competencia regional: a) serán

elaborados por una de las unidades formuladoras de uno de los gobiernos

regionales participantes, de acuerdo a lo establecido en el convenio. b) las

funciones y responsabilidades de la oficina de programación e inversiones - opi,

serán asumidas, de acuerdo a lo establecido en el convenio por uno de los

gobiernos regionales participantes. c) la ejecución de los proyectos le

corresponde a uno de los gobiernos regionales, conforme a lo establecido en el

convenio.

CONCLUSIONES FINALES

1. La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o

más gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder

y mejores procesos de eficacia y eficiencia.

2. Las Mancomunidades, como expresión del asociativismo, de las alianzas y del

ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de

materias como intereses existen y con proyecciones políticos y territoriales

diversas

3. La ampliación de actores/socios, la separación de intereses partidarios y la

sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos estratégicos.

4. La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la

mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinación entre

gobiernos regionales

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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5. La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario por el que se unen

regiones con un fin común.

6. Se rigen por los siguientes principios de Integración, Pluralismo, Concertación,

Desarrollo regional, Autonomía, Eficiencia, Solidaridad y Sostenibilidad.

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EPILOGO

Capítulo I

La regionalización como proceso es todavía un proceso inconcluso, la

transferencia de competencias y de recursos para hacerla posible y viable aún

no emarchan aparejadas, Todavía no se acaban con la perspectiva localista

de algunas regiones que no ven posible la integración con otras regiones y es

evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento de profesionales y

técnicos en las Regiones para un mejor uso del presupuesto asignado, siendo

frecuente por ello que muchos recursos económicos se quedan sin poder ser

empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de capacidad a la

hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren las regiones.

Sin embargo, la integración regional es un reto que debemos enfrentar los

peruanos si queremos alcanzar el desarrollo integral. El proceso de la

globalización económica mundial nos exige un esfuerzo común y el aporte de

todo el potencial productivo con el que cuenta el país, Por ello si no logramos

la participación de todos nuestros habitantes, recursos naturales y

capacidades regionales, no podremos participar con competitividad en el

mercado mundial, perdiendo así la oportunidad de desarrollarnos todos desde

una perspectiva equitativa.

Capitulo II:

La regionalización debe reforzar su concepto de política de Estado y orientar

el esfuerzo de todos los niveles de gobierno con la finalidad de lograr la

integración regional respetando sus respectivas funciones y atribuciones. El

factor debilitante para el proceso a lo largo de la Historia, según o hemos

podido analizar, ha sido el implementar una política de descentralización

desde Lima y sin el concurso de los pobladores de cada región.

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Ello solo generó el rechazo y cuando menos la indiferencia de las regiones,

cuyos pobladores no encuentran la propuesta de integración regional una

solución a sus problemas, Por el contrario solo perciben el derecho a exigir

mayor asignación presupuestal aun cuando, en muchos casos, no puedan

utilizar eficientemente esos recursos económicos.

De otro lado, es indispensable crear conciencia en nuestra población de los

verdaderos alcances que tiene la regionalización, haciendo docencia en las

aulas escolares y creando desde pequeños una mentalidad proclive a la

integración tendiente a la desaparición de viejos egoísmos regionales y falta

de solidaridad con regiones menos favorecidas.

CAPITULO III

Los resultados de los procesos electorales a nivel de elecciones regionales,

nos confirman el retroceso de los partidos políticos tradicionales, la otrora

mayor fuerza política a nivel nacional el APRA, de obtener el triunfo en 12

regiones en el 2002, pasa a 2 regiones en el 2006 y solo obtiene 1 región en

el 2010. los demás partidos políticos casi ni existen, se confirma que el ppc

unidad nacional no trasciende de la capital. El único partido político que viene

creciendo sostenidamente es alianza para el progreso que pasa del 3% en el

2002 a 8% en el 2010 en el que obtiene 2 gobiernos regionales.

Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello

traería serias dificultades en el momento de coordinar la gestión regional,

sobre todo cuando el poder está divido y no concentrado en el Gobierno

Central. El caso del proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de

ello, donde el Presidente Regional es el principal opositor del proyecto.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

127

Coincidimos con muchos analistas políticos quienes sostienen que el proceso

del referéndum fue muy mal llevado con serias carencias a nivel

comunicacional, no todos los departamentos estuvieron involucrados en el

proceso, lo que generó mayor confusión. Asimismo, se perdió la oportunidad

de conformar por lo menos una macro región, que hubiera servido de

experiencia piloto para la conformación de futuras macro regiones. En la

práctica los departamentos solo cambiaron de nombre y ahora se les

denomina regiones.

Capítulo IV

La descentralización no es un fin en sí misma. Es un instrumento al servicio de

la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. Esta es una reflexión

que juzgo de gran relevancia porque las autonomías, la descentralización

política no constituye un dogma, es una propiedad del buen gobierno siempre

que, de hecho, su implantación esté presidida por un proceso de acercamiento

del poder al pueblo en un contexto, insisto, de mejora permanente e integral

de las condiciones de vida de los ciudadanos.

La descentralización, como política pública diseñada al servicio de los

ciudadanos es una consecuencia de entender el poder público de manera

abierta. Es más, cuando se es consciente de que el poder es de titularidad

ciudadana y los políticos y funcionarios no son más, ni menos, que

administradores temporales y provisionales de intereses públicos del pueblo,

entonces la necesidad de gestionar mejor ese poder delegado al pueblo es

una exigencia ineludible.

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

128

Y para gestionar mejor es menester conocer mejor la realidad y las

circunstancias que rodean a los problemas colectivos que aquejan a los

ciudadanos. Lo que ciertamente avala la cercanía del poder con las personas

en aplicación del famoso principio de subsidiariedad. Principio que postula que

las instituciones políticas más próximas a los ciudadanos sean las que

dispongan de los medios y funciones precisos para gobernar estos espacios

territoriales, siempre que se demuestre que desde ese nivel se atienden mejor

los asuntos públicos que conciernen a los ciudadanos.

Capítulo V

Se debe de modificar la Ley de Bases de Descentralización, para darle mayor

fortaleza al órgano conductor, dándole carácter intergubernamental y

operativo, además deberá de contar con la suficiente independencia y

autonomía técnica administrativa y económica para la conducción del proceso

de descentralización.

Asimismo deberá de reformarse la estructura del Estado para que pueda este

órgano desarrollar su función, permitiéndole asumir la responsabilidad de

Planificar, ejecutar y monitorear el cumplimiento de las políticas de

descentralización trazadas.

Para conseguir dicho propósito deberán de intervenir la Presidencia del

Consejo de Ministros, El Congreso de la República, los Gobiernos Regionales

y los Gobiernos Locales y, al mismo tiempo, implementar el sistema de

información del proceso de descentralización y la gestión descentralizada,

considerando las iniciativas que se vienen desarrollando por algunas

entidades públicas y organismos de cooperación internacional que se

encargan de proporcionar la información sobre el proceso de

descentralización que se viene ejecutando.

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129

Capítulo VI

La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o

más gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder

y mejores procesos de eficacia y eficiencia.

Las Mancomunidades, como expresión del asociativismo, de las alianzas y del

ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de

materias como intereses existen y con proyecciones políticos y territoriales

diversas, por ello la ampliación de actores/socios, la separación de intereses

partidarios y la sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos

estratégicos.

La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario d que se unen para un fin

común y la Ley que lo rige tiene por objeto establecer el marco legal de la

mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinación entre

gobiernos regionales

Capítulo VII

Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la participación de

los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una

metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las

Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.

La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe

corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y

ésta tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales

tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su

autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

130

conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los

gobiernos regionales.

Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y

concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las

regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la

asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy

importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación

de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.

Capítulo VIII

A partir de lo analizado podemos concluir que el proceso descentralista

enfrenta un doble desafío: Por un lado, el de renovar un consenso social y

político respecto de su consolidación y profundización, tarea nada fácil

teniendo a un gobierno que más allá del discurso tiene muy poca voluntad

política para hacer avanzar la reforma.

Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar

resultados concretos de su gestión, lo cual está todavía por evidenciar. La

implementación del Consejo de Coordinación Intergubernamental como

espacio de coordinación de políticas entre el gobierno nacional y los gobiernos

subnacionales.

Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conducción del

proceso y las relaciones de diálogo y concertación con los gobiernos

regionales y municipales. Sin embargo no es posible la transferencia de

competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos regionales y

municipales si no se tiene en cuenta lo siguiente:

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

131

1. La puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma

tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la

recaudación.

2. Un Plan Nacional de Regionalización concertado que haga viable el diseño

de unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo

integral.

3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y

municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.

Capítulo IX

Creemos que es preciso reformar los Sistemas Administrativos del Estado:

Adecuándolos a la lógica de la gestión descentralizada, es decir que sean

funcionales.Iniciando la flexibilización de sus normas para las municipalidades

de menor tamaño, de acuerdo a la clasificación que emplea el Ministerio de

Economía y Finanzas para el Programa de Modernización

Municipal.Incluyendo los procedimientos y las metas de resultados que

permitan su aplicación operativa y que respondan a realidades diversas.

Además es preciso adecuar la estructura y organización de los Gobiernos

Regionales: Modificando la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, para que

se organicen de acuerdo a sus necesidades y potencialidades y respondan

mejor a las nuevas responsabilidades, la gestión de sus circunscripciones y la

prestación de servicios. Así como sistematizar los procesos de reforma

institucional llevados a cabo por los gobiernos regionales a fin de identificar

lineamientos y criterios a seguir.

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UPLA

2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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Capítulo X

Formular una política pública de gestión de conflictos sociales: Diseñando un

sistema nacional de gestión de conflictos sociales, cuyo marco normativo esté

basado en principios, procedimientos e instrumentos que sean funcionales y

que permitan la coordinación intergubernamental. Definiendo las

competencias y funciones, dotando a los gobiernos descentralizados de

herramientas metodológicas para el cumplimiento de dicha responsabilidad y

fortaleciendo las capacidades de los gobiernos regionales y las

municipalidades para participar en la gestión de los conflictos sociales.

Aprobar el marco normativo de consulta previa: Garantizando los derechos de

los pueblos indígenas u originarios contemplados en el Convenio N° 169 de la

OIT. Incluyendo disposiciones que garanticen la consulta previa a los pueblos

indígenas u originarios sobre las medidas legislativas, administrativas, planes,

programas y proyectos de desarrollo nacional, regional y local.

Capítulo XI

Hay que establecer criterios que den predictibilidad de los montos a

transferirse a los gobiernos regionales y locales, incluyendo medidas

compensatorias para zonas con menos recursos, garantizando una mayor

equidad en la distribución de los recursos del Estado; en particular, los que

provienen de la explotación de los recursos naturales.

Asimismo revisar la distribución de la asignación del canon y la eventual

creación del impuesto a las sobre ganancias mineras, tomando en cuenta las

recomendaciones contenidas en la Propuesta Técnica de Descentralización

Fiscal, elaborada por la Comisión Multisectorial en materia de

Descentralización Fiscal, y coordinando con los gobiernos regionales y locales

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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso

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mejorando la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales: En

tanto se apruebe la nueva política de descentralización fiscal, la Ley de

Presupuesto Público debería incluir una mejor distribución de los recursos

destinados al gasto corriente y al gasto de inversión de los gobiernos

regionales y locales, con el objetivo de hacerla más proporcional a sus

responsabilidades y garantizar la gestión así como reformar la programación

presupuestal con un enfoque de gestión por resultados para atender los

criterios sectoriales y de prestación de bienes y servicios en los territorios que

gestionan los gobiernos regionales y locales.


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