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CCoonnppeess Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación
3460
POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DEL SECTOR DEFENSA Y
SEGURIDAD
Ministerio de Defensa Nacional Departamento Administrativo de Seguridad Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Nacional de Planeación Versión aprobada
Bogotá, D.C., 26 de febrero de 2007
1. INTRODUCCIÓN
La Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD) desarrollada en el cuatrienio 2002-2006
probó ser una estrategia exitosa en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, así como una
herramienta fundamental en la recuperación del control territorial. Después de cuatro años de
implementación, los resultados son evidentes. Hoy es indiscutible el hecho de que todos los indicadores
de violencia y criminalidad se han reducido de manera sustancial, generando un clima de confianza y
optimismo que a su vez se ha transformado en un aumento en la inversión nacional y extranjera, en tasas
de crecimiento económico que no se registraban hace décadas y en un aumento en el bienestar social a
través de la reducción de la pobreza y el desempleo.
Pese a estos logros en seguridad, aún persisten importantes retos. La implementación de la PDSD
ha generado un nuevo contexto estratégico marcado por la adaptación de las amenazas y el surgimiento de
nuevos desafíos. Esta situación ha obligado al sector defensa y seguridad a hacer una revisión de la
política y a plantear nuevos objetivos. El producto de dicha revisión es la Política de Consolidación de la
Seguridad Democrática (PCSD), tal como se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: Desarrollo para Todos. Esta se concibe en un espectro amplio de ámbitos de acción, que
sobrepasa el plano de las operaciones militares y policiales y que para su desarrollo tiene en cuenta
aspectos políticos, jurídicos, diplomáticos, de interacción con la ciudadanía y, en particular, esfuerzos de
carácter social.
Para alcanzar los objetivos se ha diseñado una estrategia que reúne cinco (5) líneas de acción y
veintiocho (28) planes y programas que apoyan el desarrollo de cada una de esas líneas. El logro de todos
estos objetivos y el cumplimiento de los planes y programas requieren inversiones importantes.
Consolidar significa mantener unas capacidades y fortalecer otras. En ese sentido, en Colombia durante
los próximos años, se requerirán inversiones procedentes de dos tipos de fuentes. La primera está dada
por el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), cuyo monto, a precios constantes de 2006, asciende a
los $50,3 billones para el Ministerio de Defensa Nacional. De ese monto total, $4.1 billones están
destinados al rubro de inversión, lo que representa solo un 8,04 %. Estos recursos ya fueron definidos por
el Gobierno Nacional y como tal serán ejecutados. Sin embargo, sólo permiten mantener capacidades y
son insuficientes para fortalecerlas. Para completar las necesidades del sector, de acuerdo con los
objetivos planteados en la PCSD, se requieren recursos adicionales por el orden de los $7.54 billones.1
1 Es de señalar que todos los anteriores valores están dados en pesos del 2006.
1
El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y
Social - CONPES -, la declaración de importancia estratégica de la PCSD y de los proyectos que la
conforman y la aprobación tanto de su financiación con recursos adicionales por el orden de los $7.54
billones para ser ejecutados entre 2007 y 2010, como de la estrategia de ejecución mediante vigencias
futuras.
2. CONTEXTO ACTUAL DE DEFENSA Y SEGURIDAD: AMENAZAS Y RETOS
La ejecución exitosa de la PDSD generó un nuevo contexto de seguridad en donde los grupos
criminales se han visto forzados a cambiar sus tácticas y estrategias con el fin de garantizar su
supervivencia. Aún cuando se han logrado avances en su debilitamiento, las amenazas no han
desaparecido; siguiendo su lógica criminal, se han venido transformando. Esta situación impone una serie
de retos institucionales para el gobierno de Colombia y su Fuerza Pública.
Los grupos narcoterroristas siguen insistiendo en el terrorismo y en el narcotráfico. En esta
medida, dedican gran parte de su esfuerzo armado a defender a los que consideran sus activos
estratégicos, es decir, los cultivos ilícitos, los secuestrados y sus propios cabecillas. Si bien se mantienen
activos en diferentes zonas del país, han desplegado sus retaguardias estratégicas en las zonas de frontera
donde además desarrollan actividades ilegales de manera creciente, convirtiéndose en una amenaza no
sólo para la seguridad de Colombia sino también para la de sus países vecinos. Adicionalmente,
mantienen su intención de influir en espacios políticos nacionales e internacionales en búsqueda de
reconocimiento y percepción de legitimidad.
El negocio de las drogas ilícitas también ha respondido y se ha adaptado a la estrategia de lucha
del gobierno para combatirlo. Con respecto a la siembra de coca, se pasó de los grandes cultivos
industriales a múltiples cultivos pequeños y dispersos, sembrados en zonas de difícil acceso y en medio
de cultivos lícitos, lo que dificulta enormemente su detección y su erradicación. Así mismo, vienen
incrementando la utilización de los parques naturales para evadir la aspersión aérea.
Organizacionalmente, en lugar de grandes carteles verticales, los narcotraficantes se han adaptado a través
de la formación de estructuras más dispersas y especializadas. Como respuesta al bloqueo del puente
aéreo, han concentrado sus acciones en la Costa Pacífica de Colombia, buscando consolidarla como
principal área de embarque y despacho de drogas hacia diferentes partes del mundo, aprovechando su
compleja geografía y la insuficiencia de sistemas de vigilancia y control de la Fuerza Pública en la zona.
2
De otro lado, la coyuntura de la desmovilización de las autodefensas ilegales implica
complementar los esfuerzos para enfrentar el surgimiento de nuevas amenazas. En algunas de las zonas
donde se han desmovilizado estas estructuras armadas, están actuando bandas criminales que pretenden
hacerse al control de las diferentes actividades delictivas en las que incurrían las autodefensas ilegales.
Adicionalmente, persiste la voluntad de otros grupos narcoterroristas de entrar a esas áreas para ejercer su
influencia. En este punto, es importante resaltar la firme decisión del gobierno nacional de retirar todos
los beneficios jurídicos, aplicar la legislación penal ordinaria y cuando sea procedente, extraditar a
cualquier desmovilizado de estas agrupaciones que reincida en actividades de narcotráfico, terrorismo o
cualquier otro delito.
Simultáneamente, este nuevo contexto de seguridad establece una serie de retos institucionales
que no dan espera y que es necesario afrontar como un aspecto prioritario. La legitimidad y credibilidad
de la Fuerza Pública son la base de todas sus acciones, y en esa medida, es necesario realizar una serie de
reformas que apunten a estándares éticos y profesionales más elevados, así como de respeto por los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
3. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD
DEMOCRÁTICA
Como respuesta al cambio en el escenario estratégico, el Gobierno Nacional adelantó una revisión
de la Política de Seguridad Democrática, producto de la cual se ha diseñado la Política de Consolidación
de la Seguridad Democrática. Esta se enmarca dentro de una serie de principios que delimitan y orientan
todas las actividades desarrolladas por el Ministerio de Defensa Nacional y la Fuerza Pública. Los
mismos incluyen la conquista de la seguridad como guía de todas las acciones, la generación de confianza
y apoyo de la población como base de legitimidad, la protección a la población, la presencia permanente e
indefinida de la Fuerza Pública en todos los rincones de la geografía nacional, la seguridad como
generadora de rentabilidad social, la flexibilidad y adaptabilidad a la dinámica de la guerra y la acción
coordinada con todas las entidades del Estado.
De acuerdo con los ámbitos de acción definidos y acogiéndose a los anteriores principios, la
PCSD establece cinco (5) objetivos estratégicos:
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1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del Estado en todo el territorio nacional.
2. Generar a través del uso legítimo de la fuerza y la política social, las condiciones de seguridad y
bienestar social que obliguen a los grupos narcoterroristas a desmantelarse.
3. Romper en todos los eslabones de la cadena, la libertad y habilidad de los narcotraficantes para
desarrollar su negocio y con ello avanzar hacia la eliminación del narcotráfico en Colombia.
4. Formar una Fuerza Pública moderna, con los más altos estándares éticos y morales, que cuente
con la confianza y el apoyo de la población.
5. Desarrollar la Doctrina de Acción integral, a través del esfuerzo combinado de la fuerza legítima,
la política social, las acciones de las demás instituciones del Estado y de la sociedad civil.
Para alcanzarlos, la PCSD incluye un conjunto de veintiocho (28) planes y programas agrupados
con base en cinco (5) líneas de acción (ver Cuadro 1):
Cuadro No. 1 Líneas de acción, planes y programas
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional
Estos veintiocho planes y programas son la herramienta para lograr los objetivos propuestos. Por
esto, cada uno de ellos requiere de la definición de objetivos, de estrategias para desarrollarlos, de unas
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metas claras y de unos indicadores que den cuenta del grado de avance en cada momento del tiempo. Por
esto, cada plan o programa tendrá un gerente, que deberá ser el responsable de la ejecución del mismo y
deberá responder por los logros que se obtengan.
La implementación de la PCSD debe afianzar los resultados alcanzados en el ciclo de control
territorial, marcando el proceso de transición entre la fase de recuperación y la fase de consolidación del
territorio. En la práctica, esto significa una transición de la etapa inicial de control militar y policial de
área, a una donde la presencia y las operaciones de la Fuerza Pública sean el marco para el
reestablecimiento de la plena autoridad del Estado, el normal funcionamiento de las instituciones
nacionales y locales, garantizando el libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos y la efectividad de
la inversión social. Para cumplir con este objetivo, la Doctrina de Acción Integral (DAI) se constituirá en
la principal herramienta para establecer principios y protocolos de coordinación operacional entre el
esfuerzo militar y el social.
Esta doctrina implica no solo la acción coordinada de todas las agencias del Estado a través del
Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI), sino esfuerzos complementarios como la creación de
Compañías Móviles de Ingenieros que acompañarán el avance de las tropas ofreciendo con rapidez obras
de desarrollo a las comunidades que se van recuperando.
La consolidación implica diferentes modelos, acordes a los retos que se enfrentan en diferentes regiones
del país:
a. En zonas recuperadas: se deberá garantizar la permanencia de la Fuerza Pública. En la protección
de centros de población y zonas rurales se reemplazarán las Fuerzas Militares por Policía
Nacional, con el ánimo de liberar tropas para que estas puedan reforzar la iniciativa militar en la
persecución de grupos narcoterroristas. Así mismo, la presencia de la Policía debe permitir la
normalización de la vida en comunidad.
b. En zonas de desmovilización: estas zonas requieren un incremento de la presencia de la Fuerza
Pública. Los objetivos principales son copar los espacios dejados por los grupos de autodefensa
ilegal, negar la posibilidad de que otros grupos narcoterroristas hagan presencia y evitar que las
bandas criminales en formación, luego de la desmovilización, puedan prosperar en estas zonas. El
uso coordinado de Fuerzas Militares y de Policía se hará dependiendo de cada caso.
c. En zonas de frontera: las zonas de frontera requieren una mayor presencia de la Fuerza Pública y
de las diferentes agencias del estado. El objetivo central es evitar que las organizaciones
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terroristas utilicen las fronteras como retaguardia estratégica o como corredor de movilidad del
narcotráfico y del tráfico de armas e insumos químicos. Una cooperación estrecha con los países
vecinos debe negarles el uso de dichos espacios y por supuesto debe impedir que estos grupos
lleven su accionar a otros territorios. El uso coordinado de Fuerzas Militares y de Policía se hará
dependiendo de cada caso.
d. En zonas de retaguardia de los grupos narcoterroristas: la presión de las Fuerzas Militares ha
llevado a los grupos dedicados al terrorismo y al narcotráfico a buscar nuevas zonas para proteger
sus activos primordiales – cultivos ilícitos, secuestrados y cabecillas-. Estas zonas deberán ser
recuperadas mediante operaciones militares contundentes y en profundidad. Es importante anotar
que la creación de compañías móviles de ingenieros se convierten en herramientas fundamentales
para culminar las campañas militares con la fase de consolidación.
Para complementar los esfuerzos de consolidación, la PCSD contempla llevar a cabo un proceso de
fortalecimiento de la Fuerza Pública con especial énfasis en las siguientes cuatro áreas:
1. Movilidad. Se pretende aumentar la eficiencia en las operaciones de control territorial en la
medida que las tropas cuenten con una mayor movilidad que les permita cubrir más extensión de
territorio en menor tiempo.
Durante los próximos cuatro años, se destinarán importantes recursos para aumentar la capacidad
de movilidad y transporte aéreo. En primer término, serán adquiridos aviones medianos y
pesados, así como helicópteros pesados que permitan realizar labores de transporte, comando,
control y enlace, asalto aéreo y misiones de extracción.
2. Inteligencia. Al enfrentar enemigos que recurren cada vez con más insistencia a las acciones
terroristas, el fortalecimiento de las capacidades de inteligencia se convierte en un aspecto
fundamental.
En esta área, los esfuerzos se enfocarán en el fortalecimiento global de la comunidad de
inteligencia, en la adquisición de equipo técnico de inteligencia y contrainteligencia y en la
adquisición de plataformas aéreas. También en el mantenimiento de los equipos existentes, en la
reposición y actualización de los mismos y en el fortalecimiento de la inteligencia humana.
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3. Pie de Fuerza. Un mayor control territorial debe basarse necesariamente en un aumento del pie de
fuerza. En el caso de la Policía Nacional se incrementará el número de hombres para la
realización de operaciones de estabilización en zonas controladas y para desarrollar otras acciones
que contribuyan con la reducción de los índices de criminalidad y violencia en los centros
urbanos del país. Con este objetivo, se ha establecido la meta de llevar la Policía a 200
corregimientos donde en la actualidad no hace presencia.
Por su parte las Fuerzas Militares tendrán la misión de realizar operaciones de choque en las
zonas donde persisten concentraciones de cultivos ilícitos y grupos narcoterroristas, así como en
las zonas de desmovilización de autodefensas ilegales y áreas de frontera. Serán las Fuerzas
Militares las responsables de recuperar el control territorial donde en la actualidad siga en
disputa.
Para estos efectos, se incrementará el pie de fuerza en el Ejército Nacional en 14.573 hombres, en
la Armada Nacional en 2.416 hombres y en la Fuerza Aérea Colombiana en 860 hombres. La
Policía Nacional será la fuerza con mayor crecimiento durante el periodo, incrementando su pie
de fuerza en 20.047 efectivos adicionales.
4. Mantenimiento de las capacidades estratégicas. Colombia no ahorrará ningún esfuerzo o medio
legítimo para combatir el narcotráfico y el terrorismo. Por esta razón, el Estado continuará
haciendo uso de todo su material estratégico para apoyar las operaciones contra el narcotráfico y
el terrorismo. Es el caso de las fragatas y los submarinos, los cuales son utilizados en misiones de
vigilancia e interdicción marítima de drogas y armas, o los aviones de combate que apoyan con
fuego aéreo las operaciones contra blancos de los grupos narcoterroristas y realizan misiones de
identificación, seguimiento e interceptación de aeronaves.
Con estos equipos Colombia se muestra como un Estado que cumple con sus compromisos
regionales y hemisféricos en materia de defensa militar y protección de la democracia, estando en
capacidad de afrontar las amenazas de carácter trasnacional, contribuyendo así a garantizar la
estabilidad regional.
Es de señalar que de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Ministro de Defensa,
Colombia no adquirirá ningún equipo que no sea utilizado directamente para la lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo. En esta medida los recursos destinados a este programa tendrán como único
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objetivo repotenciar equipos existentes y en uso, y realizar algunas adquisiciones menores relacionadas
con el objetivo propuesto.
Adicionalmente, y atendiendo el principio de que la legitimidad y el apoyo de la población
constituyen el centro de gravedad de todas las acciones de la Fuerza Pública, la PCSD también contempla
la realización de una serie de reformas estructurales al interior de las instituciones armadas en aspectos
como el respeto a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la reforma a la Justicia
Penal Militar, la educación y formación de la Fuerza Pública, la definición de roles y funciones y la
iniciativa para reformar y fortalecer la inteligencia.
4. LA DESTINACION DE LOS RECURSOS 2007-2010
Todos los objetivos trazados en materia de defensa y seguridad para los próximos años implican
importantes inversiones en diferentes áreas. En ese sentido, el MDN necesita recursos por el orden de los
$57.9 billones para el período 2007 – 2010. De ese monto, $50.3 billones provendrán de los recursos ya
aprobados en el MGMP; los restantes $7.54 deberán provenir de recursos adicionales del presupuesto
nacional2. Es importante aclarar que dicho monto es el resultado de un proceso de depuración y de
priorización de necesidades insatisfechas al interior del sector defensa y seguridad, que tienen una
importante incidencia en la actividad operacional y en el mantenimiento de unas capacidades estratégicas
mínimas.
4.1. Plan de Inversiones 2007- 2010 del Marco de Gasto de Mediano Plazo
De acuerdo con el MGMP, el sector defensa y seguridad contará durante los siguientes cuatro (4)
años con $50.3 billones de pesos de 2006. De ese monto, el 49.5% se destinará al rubro de gastos de
personal, el 17% a gastos generales, el 20.1% a transferencias, un 4.6% a gastos de comercialización y el
8.04% se empleará en el desarrollo de proyectos de inversión.
Como se muestra en el Gráfico 1, el 63.75% del presupuesto de inversión se orientará al
fortalecimiento de las capacidades terrestres y aéreas de la Fuerza Pública, particularmente a través de
proyectos como adquisición, mantenimiento y modernización de equipo de combate y movilidad terrestre,
adquisición y mantenimiento de equipo especial y armamento, construcción y mejoramiento de la
2 Cifras en pesos de 2006.
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infraestructura operativa, mantenimiento mayor aeronáutico, reposición de aeronaves de combate táctico
y adquisición de equipo especial y armamento aéreo.
Por su parte, un 14.88% será destinado al fortalecimiento de la capacidad naval y fluvial a través
de proyectos como adquisición de unidades a flote y mantenimiento de unidades a flote y submarinas,
construcción y mejoramiento de la infraestructura operativa y adquisición de armamento para la Armada
Nacional. El restante 21.36% de los recursos se orientará a proyectos para el fortalecimiento de la
inteligencia, el comando y control, la potenciación del desarrollo humano, el fortalecimiento logístico, el
mejoramiento de la infraestructura física y el fortalecimiento de la investigación y desarrollo.
Gráfico 1. Distribución Recursos MGMP
Fuente: MHCP
Si el análisis se hace por unidades ejecutoras, el Ejército Nacional tiene una participación del
39.23% del presupuesto para el sector durante el cuatrienio. Le siguen en su orden la Fuerza Aérea
(19.15%), la Armada Nacional (17.5%), la Policía Nacional (15.87%), el Comando General (2.39%) y el
restante 5.86% le corresponde a Gestión General del Ministerio de Defensa, la Dirección General
Marítima y las entidades descentralizadas del sector.
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Estos recursos permiten mantener las capacidades existentes. Aún cuando son importantes, no
permiten fortalecer las capacidades con que hoy cuenta la Fuerza Pública. Dicho monto se está utilizando,
en su gran mayoría, en el mantenimiento mayor de los equipos, en las dotaciones que ordinariamente hay
que dar a los miembros de la Fuerza Pública para sus operaciones y en la reposición de los equipos que,
por desgaste, deben ser reemplazados. Estas son todas inversiones importantes sin las cuales, de ninguna
manera, se podría operar eficientemente. Pero, dados los altos costos, no es posible con los recursos
disponibles fortalecer estas capacidades.
Para subsanar esta limitación y responder así al nuevo escenario estratégico que hoy se presenta,
es necesario contar con recursos adicionales. Para lograrlo, es imprescindible que sucedan dos cosas
simultáneamente: (1) que se dé un incremento en el pie de fuerza que permita responder a los diferentes
retos que se presentan en todo el territorio nacional y (2) que se pueda dotar a ese pie de fuerza con todos
los equipos necesarios para apoyar sus operaciones, particularmente en lo relacionado con movilidad,
inteligencia y mantenimiento de las capacidades estratégicas mínimas. Esto implica, por lo tanto, unas
inversiones adicionales que no están contempladas en el MGMP y que necesariamente deberán ser
financiadas con recursos adicionales.
Adicionalmente, se fortalecerán las capacidades de inteligencia y contrainteligencia estatal en
cabeza del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS -, que tienen como objetivos
fundamentales, de un lado, blindar a las instituciones del Gobierno Nacional de las amenazas a la óptima
toma de decisiones y, del otro, obtener información clave para la exitosa realización de operaciones de
inteligencia. En definitiva, la función del DAS se constituye como un multiplicador de la fuerza para el
control del territorio. Los recursos con que cuenta el DAS en el MGMP son del orden de $1.12 billones
de 2006. Éstos se destinarán al fortalecimiento de la inteligencia, la adquisición de elementos para el
Sistema Penal Acusatorio, financiación de Estructuras de Apoyo –EDA-, la adquisición de herramientas
para informática y comunicaciones, la capacitación de los funcionarios, el mantenimiento de las sedes del
DAS a nivel seccional y, por último, al mantenimiento mayor de los principales equipos del DAS.
4.2. Plan de Inversiones 2007 – 2010 financiado con recursos adicionales del Presupuesto
Nacional
Como ya se mencionó, los recursos adicionales para el sector se dirigirán particularmente a
incrementar la movilidad de la Fuerza Pública, a fortalecer la inteligencia, a incrementar el pie de fuerza y
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a mantener las capacidades estratégicas mínimas. En ese sentido, los recursos por unidades ejecutoras se
distribuyen como se describe en el Cuadro 2.
Cuadro 2. Distribución por Unidades Ejecutoras
UNIDAD INVERSION OPERACIÓN PIE DE FZA OTROS TOTAL PARTIC. %EJERCITO 1.056.008 101.039 1.304.771 2.461.818 32,65%ARMADA 1.501.618 45.457 140.500 1.687.576 22,38%FAC 1.180.825 202.337 103.013 1.486.175 19,71%PONAL 420.267 44.936 1.267.410 1.732.613 22,98%CGFFMM 2.120 2.120 0,03%DGSM 9.343 9.343 0,12%GEGE 91.690 91.690 1,22%DAS 68.747 68.747 0,91%
TOTAL 4.170.180 393.770 2.815.695 160.437 7.540.081 100,00%
cifras en millones de pesos 2006
Los recursos adicionales solicitados para el sector tendrán una incidencia definitiva en las
operaciones. Del total presupuestado, $3.67 billones serán invertidos en movilidad, inteligencia y en el
mantenimiento de las capacidades estratégicas, lo cual equivale al 48.35%; 6.61% de los recursos será
destinado al fortalecimiento del armamento y material de guerra y la infraestructura operativa; 37.33%
corresponde a la activación y operación del pie de fuerza durante los próximos cuatro años y el restante
7.71% será destinado a financiar los gastos de operación de las nuevas adquisiciones, a la acción integral
y a otros programas sectoriales. El Cuadro 3 muestra el detalle de la distribución del presupuesto.
Cuadro 3. Distribución de los recursos por capacidades
FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
PARA ENFRENTAR LAS AMENAZASVALOR (millones de
pesos de 2006)
MOVILIDAD 1.894.875
INTELIGENCIA / COMUNICACIONES 267.297
PIE DE FUERZA (incluye activación y sostenimiento 4 años)Total 37.896 2.815.695
OPERACIÓN ASOCIADA A INVERSION 393.770
OTROS PROYECTOS DE FORTALECIMIENTOARMAMENTO Y MATERIAL DE GUERRA 437.794
INFRAESTRUCTURA OPERATIVA 62.925
ACCION INTEGRAL Y OTROS PROGRAMAS SECTORIALES 160.437
Sub -Total 6.032.792
MANTENIMIENTO DE LAS CAPACIDADES ESTRATEGICAS MINIMAS 1.507.290
TOTAL 7.540.081
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La planeación y distribución de los recursos adicionales se hizo con base en los objetivos
planteados en la PCSD. De esta manera, el 80.07% será destinado a fortalecer las capacidades actuales. El
restante 19.92% será empleado en el mantenimiento de las capacidades estratégicas mínimas. Vale la
pena mencionar que los equipos estratégicos, a los cuales se les invertirán recursos, son utilizados
permanentemente en apoyo a las operaciones contra el narcotráfico y el terrorismo (Cuadro 4).
Cuadro 4. Distribución de los recursos por programa sectorial
PROGRAMAS DE INVERSION VALOR (millones de pesos de 2006)
A. Fortalecimiento de la Capacidad Aérea 1.583.005B. Fortalecimiento de la Capacidad Terrestre 784.517C. Fortalecimiento de la Capacidad Naval y Fluvial 1.379.516D. Fortalecimiento Sistema Comando y Control 86.803E. Fortalecimiento de la Inteligencia 200.236F. Dotación Munición y Explosivos 85.402G. Poteciación Desarrollo Humano Integral 26.304L. Mejoramiento Infraestructura Física 24.396COSTO DE CAPITAL (K) 4.170.180COSTO DE OPERACIÓN TOTAL 393.770TOTAL INVERSION + OPERACIÓN 4.563.950COSTO DEL PIE DE FUERZA PROGRAMADO Ejército 1.304.771Armada 140.500Fuerza Aérea 103.013Policía Nacional 1.267.410TOTAL PIE DE FUERZA 2.815.695TOTAL INVERSION + PIE DE FUERZA 7.379.644ACCION INTEGRAL Y OTROS PROGRAMAS SECTORIALES 160.437TOTAL INVERSION + PIE DE FUERZA + ACCION INTEGRAL Y OTROS PROG. SECT. 7.540.081
De los recursos adicionales contemplados para el cuatrienio, se destinará un monto de $68.74 mil
millones para el DAS. Tal como se mencionó, dichos recursos se orientarán principalmente a fortalecer
las áreas de inteligencia, contrainteligencia e investigación criminal de dicha entidad a nivel nacional. En
el Cuadro 5 se presenta la totalidad de los recursos previstos y su distribución entre inversión, inversión
para pie de fuerza, gastos generales y gastos de personal.
El ejercicio planteado es la consecuencia lógica de un proceso de articulación entre fines y
medios. La PCSD plantea importantes retos y estos solo pueden ser enfrentados empleando una serie de
capacidades que el país está en mora de recuperar y proyectar hacia el futuro. La importancia de los
recursos, tanto de los contemplados en el MGMP, como los que están siendo solicitados como recursos
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adicionales, radica precisamente en ello: en que es la única manera de responder en forma contundente al
nuevo escenario que hoy se presenta.
Cuadro 5. Programación de recursos por vigencia
FUENTE UNIDAD EJECUTORA 2007 2008 2009 2010
EJERCITO 0 577.587 364.710 213.101ARMADA 0 768.517 374.052 508.272FUERZA AEREA 0 925.839 219.456 134.071POLICIA NACIONAL 0 245.135 143.090 70.659COMANDO GENERAL FFMM 0 1.380 920 0GESTION GENERAL MDN 0 59.200 20.000 20.000SANIDAD MILITAR 0 10.000 0 0DAS 0 45.000 15.000 15.000TOTAL 0 2.632.657 1.137.227 961.103EJERCITO 0 364.827 27.639 24.302ARMADA 0 60.407 0 0FUERZA AEREA 0 22.191 25.507 29.291POLICIA NACIONAL 0 218.859 111.279 112.506COMANDO GENERAL FFMM 0 0 0 0GESTION GENERAL MDN 0 0 0 0SANIDAD MILITAR 0 0 0 0DAS 0 0 0TOTAL 0 666.284 164.425 166.099EJERCITO 29.883 21.546 47.654 58.963ARMADA 952 1.619 19.907 36.453FUERZA AEREA 3.450 63.290 94.169 73.280POLICIA NACIONAL 15.885 54.849 68.440 90.774COMANDO GENERAL FFMM 0 0 0 0GESTION GENERAL MDN 800 0 0 0SANIDAD MILITAR 0 0 0 0DAS 0 0 0TOTAL 50.969 141.304 230.169 259.470EJERCITO 144.566 269.328 249.328 294.239ARMADA 3.182 15.239 35.167 31.986FUERZA AEREA 3.764 7.528 7.528 7.528POLICIA NACIONAL 56.360 136.818 240.156 343.575COMANDO GENERAL FFMMGESTION GENERAL MDN 0 0 0 0SANIDAD MILITAR 0 0 0 0DAS 0 0 0TOTAL 207.872 428.913 532.179 677.328EJERCITO 174.449 1.233.288 689.331 590.605ARMADA 4.134 845.782 429.126 576.711FUERZA AERE
0
0
0
A 7.214 1.018.848 346.660 244.170POLICIA NACIONAL 72.245 655.661 562.965 617.514COMANDO GENERAL FFMM 0 1.380 920 0GESTION GENERAL MDN 800 59.200 20.000 20.000SANIDAD MILITAR 0 10.000 0 0
DAS 0 45.000 15.000 15.000TOTAL 258.841 3.869.158 2.064.001 2.064.000
TOTALES
INVERSION
INVERSION PARA PIE DE
FUERZA
GASTOS GENERALES
(OPERACIÓN)
GASTOS DE PERSONAL
cifras en millones de pesos
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4.3. Estrategia para la ejecución de recursos ordinarios y adicionales
La ejecución de los recursos que requiere el sector defensa y seguridad durante el cuatrienio
2007–2010 amerita el diseño de una estrategia clara, que logre articular procesos financieros, técnicos y
de contratación, de forma tal que se logren ejecutar los recursos en forma ágil, eficiente y transparente.
Para estos efectos, se elaboró una directiva ministerial que emite lineamientos claros sobre el particular.
El siguiente esquema describe la estrategia:
Presentación ante DNP y MHCP
Programación de Vigencias Futuras
Presentación al CONFIS
Presentación al CONPES
Presentación al CONFIS
Gerencia de Proyectos por Fuerzas
Comité Asesor Técnico Mindefensa
Comité Gerentes Proyectos, Ministerio de Defensa Nacional y DNP
Validadores técnicos
Secretaría General
Outsourcing contratación
Comité Offsets
Control Interno
PROCESO TPROCESO TÉÉCNICOCNICOPROCESO FINANCIEROPROCESO FINANCIERO PROCESO CONTRACTUALPROCESO CONTRACTUAL
COMISICOMISIÓÓN DE N DE ÉÉTICA Y TICA Y TRANSPARENCIA TRANSPARENCIA
ACUERDO DE COMANDANTESACUERDO DE COMANDANTES
4.3.1. Proceso financiero para la ejecución de los recursos
La estrategia financiera es el primer paso en la cadena de ejecución de los recursos ordinarios y
adicionales del sector defensa y seguridad durante el cuatrienio 2007-2010. Su importancia radica
fundamentalmente en dos razones: la primera tiene que ver con el monto a invertir, el cual supera los
niveles históricos e implica importantes retos y esfuerzos en la etapa de planeación de la ejecución de los
mismos. La segunda es más estratégica e implica que la mayor parte de las inversiones deberá ser
realizada durante los primeros años si se quiere avanzar en la consecución de los objetivos de la PCSD.
Ambas razones explican el porqué los procesos de contratación se deben adelantar de manera eficiente,
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transparente y ágil, buscando garantizar la recepción de los bienes y servicios en los primeros años. El
Cuadro 6 muestra la magnitud de los recursos y evidencia la necesidad de una buena planeación.
Cuadro 6. Total requerimiento cuatrienio
CONCEPTO MGMP (Techos)
RECURSO EXTRAORDINARIO TOTAL
GASTOS DE PERSONAL 24,9 1,7 26,6GASTOS GENERALES 8,6 0,6 9,2TRANSFERENCIAS 10,4 0 10,4GASTOS DE COMERCIALIZACION 2,3 0 2,3INVERSION 4,1 5,2 9,3
TOTAL 50,3 7,5 57,8
En billones de pesos de 2006
Dado el monto de los recursos y las oportunidades que de ellos se desprenden para aprovechar
economías de escala y generar ahorros, se ha diseñado un esquema financiero basado en la programación
de vigencias futuras para el cuatrienio. En este sentido, para cada uno de los proyectos planteados con
recursos ordinarios y adicionales, se ha programado un flujo de recursos en varias vigencias, los cuales
necesariamente deberán ser respaldados por vigencias futuras. Esto permitirá iniciar procesos de
contratación que abarquen diferentes vigencias al tiempo y recibir los bienes y servicios durante los
primeros años del cuatrienio. La aprobación de este esquema por parte del Departamento Nacional de
Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es fundamental en este proceso (Cuadro 7).
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Cuadro 7. Programación de vigencias futuras excepcionales
1.000.000CONCEPTO UNIDAD EJECUTORA 2008 2009 2010
EJERCITO 942.414 392.349 237.403ARMADA 828.924 374.052 508.272FUERZA AEREA 948.030 254.964 153.362POLICIA NACIONAL 463.994 254.369 183.165COMANDO GENERAL FFMM 1.380 920 0GESTION GENERAL - MDN 59.200 20.000 20.000SANIDAD MILITAR 10.000 0 0DAS 45.000 15.000 15.000TOTAL 3.298.941 1.311.652 1.117.202EJERCITO 21.546 47.654 58.963ARMADA 1.619 19.907 36.453FUERZA AEREA 63.290 94.169 73.280POLICIA NACIONAL 54.849 68.440 90.774COMANDO GENERAL FFMM 0 0 0GESTION GENERAL - MDN 0 0 0SANIDAD MILITAR 0 0 0DAS 0 0TOTAL 141.304 230.170 259.470EJERCITO 963.960 440.003 296.365ARMADA 830.543 393.959 544.725FUERZA AEREA 1.011.320 349.132 226.642POLICIA NACIONAL 518.843 322.809 273.939COMANDO GENERAL FFMM 1.380 920 0GESTION GENERAL - MDN 59.200 20.000 20.000SANIDAD MILITAR 10.000 0 0DAS 45.000 15.000 15.000
TOTAL 3.440.245 1.541.822 1.376.672
cifras en millones de pesos
TOTALES
INVERSION
GASTOS GENERALES
(OPERACIÓN)
0
Es previsible que la ejecución de algunos de los proyectos de inversión, dados los cronogramas de
entrega de los bienes y servicios que se pacten con los proveedores, culmine en el mes de diciembre de
2010. Por superarse el actual período de gobierno, estos proyectos deben ser considerados como
estratégicos (ver Cuadro 8).
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Cuadro 8. Proyectos de Importancia estratégica
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4.3.2. Proceso técnico
El proceso técnico que respalda cada una de las adquisiciones que se realicen en el sector en los
próximos años, es fundamental para garantizar la idoneidad de las compras que se realicen. De allí la
necesidad de que además de los gerentes de proyectos, cuyas funciones se definen en la Resolución 0591
del 17 de mayo de 2005, deberá nombrarse una Gerencia General de Proyectos por cada una de las
Fuerzas. Dicha instancia, en cabeza de un oficial general o de insignia, estará encargada de liderar los
procesos técnicos y tendrá la responsabilidad de centralizar los proyectos y de remitirlos oportunamente al
Viceministerio de Gestión Institucional.
Por su parte, dentro del Ministerio de Defensa Nacional se creará un Comité Asesor Técnico
conformado por funcionarios civiles y oficiales de cada una de las Fuerzas, encargado de conceptuar en
torno a los proyectos remitidos por las gerencias generales de proyectos. Igualmente participarán en éste
Comité los funcionarios que sean designados por el Departamento Nacional de Planeación.
Una vez se cuente con los conceptos del Comité Asesor Técnico, se conformará un comité en el
que participarán los gerentes generales de proyectos de cada fuerza, el Ministerio de Defensa Nacional y
el Departamento Nacional de Planeación, encargado de realizar una última evaluación a la información
que se debe presentar al Acuerdo de Comandantes. Ambos comités serán apoyados por validadores
técnicos externos nacionales y extranjeros, que por su experticia en temas técnicos militares puedan
apoyar procesos de esta naturaleza.
Para cerrar el proceso técnico, los proyectos de las diferentes fuerzas serán sometidos a la
aprobación del Acuerdo de Comandantes. En este sentido, el Ministro de Defensa, los Viceministros de
Defensa, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Jefe de Estado Mayor Conjunto, los
Comandantes de Fuerza, el Director de la Policía Nacional y el Secretario General tendrán que aprobar o
rechazar las decisiones técnicas que se propongan. Solo cuando se cuente con el aval de esta instancia, se
podrá iniciar el proceso contractual.
4.3.3. Proceso de contratación
Una vez aprobadas las vigencias futuras, se iniciarán por parte de la Secretaría General del
Ministerio de Defensa Nacional los procesos de contratación, con base en los siguientes principios:
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1. Los procesos contractuales se iniciarán basándose en estudios técnicos, tal como se ha planteado.
2. Los procesos se abrirán para proyectos completos, incluyendo todas las vigencias en las que éstos
se vayan a desarrollar.
3. Los principios de estandarización y economías de escala harán parte de todos los procesos, a
través del planeamiento de adquisiciones conjuntas y los procesos vigentes de centralización de
compras.
4. Las adquisiciones deberán contemplar un proceso de transferencia de tecnología para el sector,
mediante la celebración de acuerdos de compensación con los proveedores (offsets).
5. En la medida de lo posible, se harán adquisiciones a través de convenios Gobierno a Gobierno, lo
cual permitirá hacer contrataciones más ágiles y más transparentes.
En este punto es importante tener en cuenta que la magnitud de los recursos que se tiene previsto
ejecutar por parte del sector, otorga a las entidades una importante capacidad de negociación en el
mercado de bienes y servicios de defensa. De esta manera, en los procesos contractuales para la
adquisición, modernización y mantenimiento de los equipos deberá aprovecharse esta situación, en aras
de adquirir capacidades con las que hoy no se cuenta.
Dada la magnitud del esfuerzo que se deberá realizar, el Ministerio de Defensa Nacional
fortalecerá las capacidades de contratación de la entidad a través de un outsourcing. Asimismo, se
conformará un comité encargado del tema de offsets y designará a un director del mismo. Dicho comité
estará conformado por miembros de las fuerzas, por funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional
capacitados en el tema y de considerarse pertinente, por consultores externos que puedan apoyar el
proceso.
4.3.4. Acuerdos de compensación industrial - OFFSETS
La implementación de offsets en los contratos de adquisición de bienes por parte del Ministerio
de Defensa Nacional deberá estar acorde con los siguientes lineamientos:
1. Estrategia de negociación y ejecución. El Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares
harán un esfuerzo importante en la consecución de offsets en todos aquellos proyectos en donde
sea posible, para lo cual se diseñará una estrategia que aumente las posibilidades de éxito en esta
iniciativa. Los proyectos de offsets deberán ajustarse a los trámites descritos antes en la
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“Estrategia de Ejecución de Recursos Ordinarios y Adicionales” con el fin de garantizar la
agilidad, eficiencia y transparencia en la ejecución de los recursos. Sin embargo, teniendo en
cuenta que las negociaciones de offsets pueden a veces resultar difíciles, costosas e inciertas,
durante el proceso contractual deberán primar las consideraciones relacionadas con el bien
principal que se piensa adquirir.
2. Consistencia con los objetivos y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Los
offsets de carácter militar deberán ajustarse a los objetivos y lineamientos de la Política de
Consolidación de la Seguridad Democrática, tales como la estandarización de equipos y la
definición de roles y misiones propios de las Fuerzas. En el caso de un offset no-militar, éste
deberá respaldar las demás políticas establecidas en el Plan de Desarrollo.
3. Financiación de los gastos de operación. La recepción de bienes por acuerdos de offsets puede
implicar costos adicionales para el sector defensa y seguridad por lo que se deberán identificar las
fuentes de financiación que permitirán el uso óptimo de los equipos, sin agrandar los déficits ya
existentes en el sector.
Como corresponde, el Departamento Nacional de Planeación acompañará al Ministerio de
Defensa Nacional y al DAS en los diferentes procesos de la estrategia para la ejecución y el seguimiento
de los recursos, para garantizar que se tomen decisiones de inversión que respondan a los lineamientos y
objetivos de política planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
5. Seguimiento y evaluación
El seguimiento y la evaluación serán las herramientas fundamentales de este esfuerzo de cara a
las metas gubernamentales consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: Desarrollo para Todos. En particular, se considera que los recursos otorgados al sector
permitirán el logro de las siguientes metas:
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LÍNEA BASE METACUATRIENIO (2002-2006) CUATRIENIO (2007-2010)
Disminuir los hechos delincuenciales en la red troncal vial principal MDN
Hechos delincuenciales en la red vial primaria al año 1.211 669
Disminuir el número de asaltos a poblaciones MDN Asaltos a poblaciones al año 20 12
Aumentar la presencia policial en corregimientos MDN Estaciones de Policía en corregimientos 271 200
Incrementar el número de desmovilizados de Grupos Armados al Margen de Ley MDN
Desmovilizados de Grupos Armados al Margen de la Ley 10.317 10.000
Disminuir el número de atentados terroristas anualmente MDN Atentados terroristas al año 3.606 2.401
Mejoramiento en el nivel de alistamiento de fragatas MDN Porcentaje de alistamiento fragatas 52% 70%
Mejoramiento en el nivel de alistamiento de aeronaves MDN Porcentaje de alistamiento aéronaves 71,1% 70%
Hectáreas de cultivos ilicitos de hoja de coca y amapola a asperjar 585.678 640.000
Toneladas de clorhidrato de cocaína y base de coca incautadas al año 544 466
Incautación Insumos Sólidos y Líquidos (Toneladas) 33.867 31.739
Disminuir el número de secuestros extorsivos al año MDN Secuestros extorsivos ocurridos en el año 377 250
Disminuir el hurto de vehiculos MDN Hurto de automotores anualmente 49.529 32.743
Disminuir la tasa anual de homicidios por cada 100. 000 habitantes ( Sin accidentes de transito) MDN
Tasa de homicidios por cada 100. 000 habitantes ( Sin accidentes de transito) al año
51 25
Grandes organizaciones de corrupción desmanteladas por información proveniente del DAS
3 2
Bandas emergentes desmanteladas por información proveniente del DAS 2 1
Fortalecimiento de las actividades de contrainteligencia DAS
Personas detectadas desarrollando actividades de infiltración, penetración o fuga de información, en organizaciones del Estado.
2 1
METAS GUBERNAMENTALES SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD 2007-2010
1
7
8
Desmantelamiento de organizaciones delincuenciales DAS
Combate al problema de las drogas ilícitas MDN
Programa de Acción Gubernamental Indicadores
Fuente :SIGOB Y SINERGIA
Para el desarrollo de las labores de seguimiento y evaluación se ha propuesto adelantar una serie
de iniciativas que en definitiva fortalecerán los esfuerzos que se realicen. Estas iniciativas van dirigidas al
seguimiento, al uso adecuado y eficiente de los recursos, al monitoreo permanente de los objetivos que se
van alcanzando con los mismos y a la evaluación sistemática que se haga al desarrollo de la PCSD. A
continuación se mencionan cada una de las iniciativas.
5.1 Comisión de seguimiento al uso de los recursos
Dada la magnitud del esfuerzo que se realizará y la necesidad de que todos los procesos que
tengan lugar sean transparentes hacia afuera, se ha propuesto la creación por un período de 4 años de una
Comisión de Ética y Transparencia, definida por el Ministro de Defensa Nacional e integrada por
personas prestantes y de alta credibilidad. Esta Comisión tendrá las siguientes funciones:
• Efectuar el seguimiento permanente al uso de los recursos destinados al sector defensa y
seguridad.
• Generar alertas tempranas.
• Sugerir correctivos cuando así se requiera.
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Durante la fase inicial de ejecución de los recursos, en particular durante los procesos técnico y
contractual, la comisión de seguimiento será invitada a participar en los procesos de definición de los
proyectos. Posteriormente, y con el fin de cumplir con la labor que le será encomendada, la Comisión
deberá recibir informes periódicos de gestión cada (2) dos meses.
De otra parte, en aras de garantizar la mayor transparencia en la ejecución de los recursos, la
Comisión de Seguimiento también recibirá informes de auditoría presentados por parte de la Oficina de
Control Interno del Ministerio de Defensa Nacional y contará con el apoyo de los organismos de control y
de ONG´s de reconocida prestancia.
Adicionalmente, se buscará el acompañamiento de los organismos de control del Estado, así
como de organizaciones de la sociedad civil que ayuden a garantizar la transparencia del proceso.
5.1.1 Nombramiento de gerentes por cada uno de los 28 planes y programas
Cada uno de los veintiocho (28) planes y programas tendrá un gerente nombrado por el Ministro
de Defensa Nacional. Para hacer el seguimiento a cada uno de los planes y programas, los gerentes
diseñarán un esquema de seguimiento con los siguientes aspectos:
• Objetivos propios del plan y programa.
• Estrategias para el logro de los objetivos.
• Metas concretas.
• Indicadores de medición.
Cada tres (3) meses, los gerentes deberán hacer entrega al Ministro de Defensa de los avances
alcanzados y del grado de avance en el logro de las metas establecidas en cada uno de los planes y
programas.
5.1.2 Entrega de informes de evaluación semestrales por parte de Ministro de Defensa
De acuerdo a los informes entregados por los gerentes, el Ministerio de Defensa Nacional
consolidará el resultado del seguimiento efectuado por cada uno y hará, cada seis (6) meses evaluaciones
generales de los logros alcanzados. De acuerdo con ello, el Ministro de Defensa informará el resultado de
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tales evaluaciones, mostrará las alertas que se van presentando y determinará si hay la necesidad de
revisar el desarrollo de algunos de los planes y programas.
6. RECOMENDACIONES
El Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, recomiendan al CONPES:
1. Aprobar los objetivos y lineamientos de política presentados en este documento.
2. Declarar de importancia estratégica los proyectos de inversión que conforman la política de
fortalecimiento del sector defensa y seguridad nacional.
3. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público aprobar la financiación de la política de
defensa y seguridad con recursos de la Nación, en los términos y cuantías establecidos en el
presente documento, que contemplen las asignaciones contenidas en el Marco de Gasto de
Mediano Plazo (MGMP) y en el Proyecto del Plan de Inversiones presentados ante el Congreso
de la República, verificando el cumplimiento de los supuestos bajo los cuales fue construido éste
plan de inversiones.
4. Solicitar al Ministerio de Defensa, desarrollar las estrategias financieras, técnicas y de
contratación que se han propuesto para la ejecución de los recursos.
5. Encargar al Ministerio de Defensa presentar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al
Departamento Nacional de Planeación la solicitud de las vigencias futuras excepcionales
requeridas para ejecutar los proyectos de inversión que permitan el desarrollo de esta política.
6. Solicitar al Ministerio de Defensa con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación
estructurar el sistema de seguimiento y evaluación, tanto para el cumplimiento de los objetivos y
metas que se han trazado, como para la ejecución de los recursos de esta política.
7. Encargar al Centro de Coordinación de Acción Integral, de Acción Social y al Departamento
Nacional de Planeación que garanticen la plena coordinación de las acciones del Ministerio de
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Defensa Nacional con las demás entidades del Estado en desarrollo del componente social de esta
política.
8. Encargar al Departamento Nacional de Planeación la realización de los ajustes al presente Conpes
en función de las modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que tengan lugar en
su discusión en el Congreso de la República.
9. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación que incluya en el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 una referencia sobre la conformación y funcionamiento de la Comisión de Ética y
Transparencia mencionada en este documento.
10. Solicitar al Ministerio de Defensa Nacional que mediante Directiva Ministerial reglamente el
funcionamiento de la Comisión de Ética y Transparencia de manera tal que se garantice la fluidez
en la ejecución de los recursos.
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