Download - Colombia Estructura Industrial e Internacionalización

1De la sustitución de importaciones a la apertura

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN

1967-1996

2 Colombia / Macroeconomía


Programa de estudioLA INDUSTRIA DE AMÉRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA


1967-1996

LUIS JORGE GARAY S

DIRECTOR

LUIS FELIPE QUINTERO

JESÚS ALBERO VILLAMIL

JORGE TOVAR

ABDUL FATAT

SANDRA GÓMEZ

ELIANA RESTREPO

BEATRIZ YEMAIL


© Departamento Nacional de PlaneaciónColcienciasConsejería Económica y de CompetitividadMinisterio de Comercio ExteriorMinisterio de Hacienda y Crédito PúblicoProexport

La industria de América Latina ante la globalización económicaObra completa ISBN: 958-8025-14-1

Colombia: estructura industrial e internacionalización.1967-1996(Tomo 1)ISBN: 958-8025-15-X

DISEÑO Y PREPARACIÓN EDITORIAL: Ricardo AlonsoCONCEPTO DE PORTADA: Tinte.

IDEA ORIGINAL: ANDRÉ JACQUEMAIN. NANCY, ED. SERPENOISE Y PRESSES

UNIVERSITAIRES DE NANCY,1986

IMPRESIÓN: Cargraphics S.A.

Santafé de Bogotá, Colombia, Julio de1998

Programa de estudio La industria de América Latina ante la globalización económica.http://www.dnp.gov.co/induslat.http://www.colciencias.gov.co/induslat.

[email protected]@colciencias.gov.co


Contenido

PresentaciónParte I. MACROECONOMÍA

Capítulo 1 De la sustitución de importaciones a laapertura, 1967-1996

Parte II. MESOECONOMÍA

Capítulo 2 Institucionalidad y política industrialCapítulo 3 Financiamiento de la industriaCapítulo 4 Inversión extranjeraCapítulo 5 Ciencia y tecnologíaCapítulo 6 Organización laboral y recursos humanosCapítulo 7 Infraestructura físicaCapítulo 8 Tributación

Parte III. POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN

Capítulo 9 Treinta años de protecciónCapítulo 10 La promoción a las exportaciones en

perspectivaCapítulo 11 Integración regional y cooperación

Parte IV. ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL

Capítulo 12 La industria manufacturera 1967-1996

Capítulo 13 Determinantes del crecimiento industrialy del desempeño tecnológico

Parte V. COMPETITIVIDAD

Capítulo 14 Competitividad comercial 1980-1996

Capítulo 15 Factores de competitividad comercial

Índices

915

65

309

447

557

635

19

71

109

155

197

225

255

287

317

357

415

453

531

563

621


LUIS JORGE GARAY S.

Luis Jorge Garay realizó estudios de ingeniería en la Uni-versidad de los Andes de Bogotá y de doctorado en economíaen el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Ha sidoasesor y consultor de diversas entidades en su país (Departa-mento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda, Mi-nisterio de Comercio Exterior, entre otras). En su trayectoriacomo investigador y académico, ha publicado varios libros yartículos sobre temas como la deuda externa, la integración yla globalización. Actualmente es consultor de la División deIntegración y Asuntos Hemisféricos del Banco Interamerica-no de Desarrollo –BID–. Entre sus publicaciones se destacan:Colombia y la crisis de la deuda, Cinep-Universidad Nacional,Bogotá, 1991; Apertura y protección. Una evaluación de la políticade importaciones, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, 1991. Amé-rica Latina ante el reordenamiento económico internacional, Univer-sidad Nacional, Bogotá,1994. Estrategia industrial e insercióninternacional (Ed.), Fescol, Bogotá, 1992.

LUIS FELIPE QUINTERO S.

Economista y magister en economía de la UniversidadNacional de Colombia y especialista en evaluación social deproyectos de la Universidad de los Andes (1993). Estuvovinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional. Ganador del PremioNacional Analdex-Proexport (1996). Actualmente es Jefe dela División de Estudios Sectoriales de la Unidad de DesarrolloEmpresarial del DNP

JESÚS ALBERTO VILLAMIL M.

Economista de la Universidad Nacional de Colombia(1993) en donde cursó estudios de maestría en ciencias econó-micas. Actualmente es asesor de la División de Estudios Secto-riales del DNP y catedrático de la Pontificia UniversidadJaveriana. Participó en el Estudio Nacional sobre Determinan-tes del Crecimiento de la Productividad en Colombia y es au-tor de varios estudios sectoriales sobre la industria manufactu-rera en Colombia.

JORGE TOVAR M.

Economista y magister en economía de la Universidadde los Andes. Ha sido docente de varias universidades de Bo-gotá. Actualmente se desempeña como asesor de la División deEstudios Sectoriales del DNP y catedrático de la Universidaddel Rosario.


ABDUL FATAT R.

Economista de la Universidad Externado de Colom-bia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maes-tría en ciencias económicas en la Universidad Nacional deColombia. Además se desempeña como profesional especia-lizado de la División de Comercio Exterior del DNP.

SANDRA GÓMEZ P.

Economista de la Universidad Nacional de Colom-bia, en donde culmina sus estudios de maestría en cienciaseconómicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigacionespara el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional deColombia. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores"Colciencias-DNP.

ELIANA RESTREPO I.

Economista y magister en economía de la Universidadde los Andes. Estuvo vinculada al CEDE en el proyecto deinvestigación sobre los Determinantes de la Productividad Totalde los Factores en Colombia. Miembro del programa "JóvenesInvestigadores" Colciencias-DNP.

BEATRIZ YEMAIL S.

Realizó estudios de economía en la Pontificia Universi-dad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa demagister. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores"Colciencias-DNP.


Presentación

Los procesos de reforma y apertura económica de los países están ocurriendo enun ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas sepuede encontrar en el incesante reordenamiento del espacio económico mundial.

El derrumbe del bloque soviético, al permitir el fin de la polarización entresistemas político económicos que se expresó en la Guerra Fría, eliminó las últimasbarreras para la reconfiguración de bloques económicos de países capitalistas a esca-la verdaderamente mundial. Se aceleró así el avance en la internacionalización delos procesos de producción y de reproducción del capital, y en la renovación delpatrón internacional de especialización.

La revolución en la informática y las comunicaciones está impulsando nuevastecnologías que propician no sólo la automatización flexible, sino además, con lainstauración del posfordismo, la descentralización espacial de los procesos produc-tivos y el cambio en la organización de la producción y del capital.

En esta situación, el progreso tecnológico –principalmente de índoleinformático– exige nuevas formas de calificación del recurso humano yreplanteamientos en la organización social del trabajo, que preludian una nuevadivisión internacional del trabajo y se constituyen además en fuente adicional depresión sobre los procesos de reformas en los países en desarrollo. Se produce así unreacomodamiento en las más diversas instancias de las sociedades nacionales, carac-terizado por una profunda diferenciación entre países y grupos de países, por laagudización de divergencias entre estratos sociales en el interior de los Estados na-cionales y por una tendencia a la multipolaridad en el seno de los bloques o áreasregionales.

En el hemisferio americano la recomposición del mercado regional se está dandobajo lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Américas y se estáimplantando en medio de la redefinición de los mercados subregionales: Nafta,Comunidad Andina, Mercosur, Grupo de los Tres, etcétera, escenarios éstos en losque se está manifestando la globalización en la esfera económica.

La globalización ha sido definida como “un proceso social en el que las restric-ciones de la geografía en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante elcual la gente va concientizándose de tal desvanecimiento” (Waters, 1996). Así, laglobalización se reproduce en tres esferas determinantes de la dinámica social: laeconómica –los intercambios materiales localizan–, la política –los intercambiospolíticos internacionalizan– y la cultural –los intercambios simbólicos globalizan–.

El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalización en laesfera económica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta


mediante la liberación de la movilidad de bienes, capitales y servicios –pero no delmercado de trabajo–, en la privatización de amplios espectros de la actividad eco-nómica, y en la reforma estructural de las economías de las naciones del TercerMundo y de las antiguas economías socialistas en proceso de transformación a unaeconomía de mercado.

La globalización es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a lavez modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiración demayor inclusión territorial, aunque desata simultáneamente la exclusión de secto-res ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios económicos y jurídi-cos básicos, y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales ysociales1.

La esfera económica del proceso de globalización anuncia, para esta época, elsurgimiento de una economía cultural con la expansión simbolizada de los mercadospor encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este aspecto,el papel del Estado consiste no sólo en la interiorización, sino además en laintermediación de la lógica de la competencia capitalista internacional para asegu-rar en el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderan-tes y de los compromisos con el nuevo orden mundial.

Así, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presenciade algún tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institución social marcodel mismo régimen de mercado y por su carácter de ente social racionalizador delinterés colectivo2. Puesto que el mercado es una institución que la sociedad crea yrenueva permanentemente, el Estado es por excelencia la institución de instituciones.Como ha dicho Dugger (1993), “los mercados no pueden existir sin los derechos depropiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado (en ejercicio de susoberanía)”.

El proceso de globalización materializa nuevos retos, exige nuevas formas decooperación: el Estado se halla en condiciones cada vez más precarias para garanti-zar mercados protegidos a los productores bajo su jurisdicción, y éstos a su vez, enla medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrán que funda-mentar sus estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichosprotegidos en el mercado doméstico.

Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todossus asociados, mediante una relación institucional que se debe configurar con ur-gencia. Cabe recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad omás formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a lainteracción humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabi-lidades, organizaciones y su legitimación. La superación de los retos pasa por laadopción de consensos y la activa coordinación entre agentes públicos y privados,dentro de una nueva institucionalidad que resulta prioritario definir, en la búsquedade nuevas formas de cooperación para la competencia en un ambiente globalizado.

1 Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Uni-dos, “Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo”, en Análisis Político, edición especial,Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.

2 Garay, Luis Jorge, “En torno a las relaciones internacionales y la globalización”, en AnálisisPolítico, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.


En la esfera económica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menosgestionar una inserción creativa que responda permanentemente a los cambios quese producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para eldesarrollo de ventajas competitivas que garanticen la integración de las economíasnacionales en ese mercado mundial en plena reconfiguración. Este Programa deEstudio se enmarca en tales propósitos.

El Programa de Estudio de la Industria de América Latina ante la Globalización Econó-mica tuvo su génesis en un proyecto de análisis de la competitividad del sector indus-trial en los países de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeaciónde Colombia –DNP– presentó, a finales de 1995, al Departamento de Integración yProgramas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– una propuesta definanciamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperación técnicaregional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades políticas para el acceso deColombia a la cooperación técnica regional no reembolsable de esa entidad.

A pesar de este revés el DNP decidió continuar con el Programa, llevando acabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definición, inventario, clasifi-cación y recolección de la información básica disponible para el desarrollo de lo queconstituiría la segunda fase del Programa, y a la identificación y selección de investi-gadores e instituciones idóneos para la realización de los estudios en sus respectivospaíses. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la ComunidadAndina con el Mercosur justificaban la inclusión de al menos los principales paísesde ambos grupos regionales –Argentina, Brasil y Venezuela– en el programa deestudio. También se adoptó la decisión de incluir a México, dada su importancia enel hemisferio y su carácter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupode los Tres. La selección de estos países buscaba alcanzar una mejor perspectiva de laindustria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalización e in-tegración hemisférica.

Era claro que para entender la competitividad industrial de economías comolas latinoamericanas se debía empezar por analizar instancias determinantes de laevolución y estructura industrial como son la macro y la mesoeconomía –contem-plando en esta última factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento,la inversión extranjera, las políticas de ciencia y tecnología, la situación de la orga-nización laboral y la capacitación del recurso humano, la infraestructura física y latributación–, lo macro sectorial y subsectorial –políticas comerciales y de integra-ción regional–, y el comportamiento del comercio exterior de los países objeto deestudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultadosse publican en estos dos primeros volúmenes.

En el transcurso de la elaboración de la segunda fase se fue precisando el conte-nido y el alcance de la tercera fase, que se especificó en un taller de trabajo realizadoen Santa Fe de Bogotá en abril de 1997, con la participación de los investigadoresde los cinco países que conforman el Programa.


El objetivo principal de la tercera fase consiste en el análisis y evaluación de lospatrones de especialización, del comportamiento de los agentes productivos, y deldesarrollo de capacidades tecnológicas y productivas desde una perspectiva evoluti-va para los períodos pre y posapertura3. Esta fase se encuentra en curso y debe ter-minarse en julio del presente año.

Para el caso colombiano la tercera fase también incluye una caracterización tec-nológica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes deldesempeño en las diferentes etapas de la producción, comercialización y distribu-ción. Se debe destacar que los principales gremios industriales del país decidieronincorporarse a la realización de esta fase del Programa.

La ejecución del Programa se ha guiado por los siguientes criterios básicos:• Su concepción se enmarca dentro de un espíritu de estudio e investigación que

fortalezca las capacidades de análisis y formulación de acciones públicas y pri-vadas, antes que el de la mera consultoría externa. En este sentido se busca, encada país, la vinculación de expertos especialistas de reconocida trayectoria enel estudio del tema industrial y preferentemente con vínculos en universida-des y centros de investigación.Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investi-gadores permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la rea-lización de los estudios.

• Colombia no cuenta con una tradición académica en el campo de la economíaindustrial como sucede con otros países del grupo seleccionado, lo que en par-te podría haber influido para que no se haya logrado consolidar unainstitucionalidad funcional de la gestión pública en este campo.La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del queadolece la administración pública. En el campo de las políticas relacionadascon el sector industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos espe-cializados en varias entidades, profundizar en el conocimiento actualizado delas experiencias de otros países y en la construcción de bases de informaciónperiódicamente actualizables.Por lo anterior, se decidió centralizar la realización del Programa en la Unidadde Desarrollo Empresarial del DNP, con la participación directa de tres de susfuncionarios técnicos, y con la incorporación de profesionales recién egresadosen el marco del programa Jóvenes Investigadores desarrollado por Colciencias.

• La falta de verdaderos estudios comparativos de países, que utilicen las mismasmetodología, unidades de análisis, clasificaciones y niveles de agregación, pe-ríodos de estudio y estimaciones homogéneas, en especial en el períodoposapertura, ameritaba la realización de estudios como los que se están adelan-tando a través de este Programa.

• Entidades públicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fasesdel Programa4, por lo cual su ejecución debió acomodarse a restricciones deíndole presupuestal. Esta condición hizo más estricto el criterio de minimización

3 "Términos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamerica-na en el contexto de la globalización", Santa Fe de Bogotá, abril 13 de 1997.

4 Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dichopaís.


del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costototal de la primera y segunda fases para todos los países, incluida su divulga-ción mediante la publicación de los dos primeros volúmenes, tanto en textoimpreso como en cd rom y en una página Web en Internet, no superó la sumade trescientos millones de pesos.

• Para la elaboración y edición del libro sobre el caso colombiano se buscó quecada capítulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temática tratada yabarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con énfasis en los perío-dos pre y posapertura.En cada capítulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las pers-pectivas teóricas predominantes, con especial énfasis en aquellas relevantespara una situación como la colombiana, así como estudiar la situación institu-cional, normativa y el tipo de políticas aplicadas en el país, así como algunosde sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva.Para el efecto cada capítulo contiene, a manera de presentación, unacontextualización teórica, un desarrollo temático para el caso colombiano, al-gunas conclusiones generales y una bibliografía de referencia.Los capítulos están agrupados en partes correspondientes a las instanciasmacroeconómica, mesoeconómica, macrosectorial y sectorial, y a las dinámicastanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industriacolombiana.

El grupo técnico que participó en la elaboración del estudio sobre Colombia fue elsiguiente:• Funcionarios del DNP: Jesús Alberto Villamil en los Capítulos 2, 3, 4, 55, 12 y

13 y apoyo en la coordinación técnica; Luis Felipe Quintero en los Capítulos 9y 15 y apoyo en la coordinación administrativa y gestión del Programa; JorgeAndrés Tovar en los Capítulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte enlabores de sistemas. Se contó así mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral ydemás funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.

• Programa Jóvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Capítu-los 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Capítulos 11 y 14 ; Sandra Gómezen los Capítulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Capítulos 3, 7 y 8; y RafaelLópez y John Rodríguez.

A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, porsu entrega, dedicación, estímulo y emulación. Sin su contribución, apoyo y esfuer-zo no hubiera sido posible la realización de este trabajo.

Los investigadores que realizaron los estudios de los otros países fueron: Ber-nardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da MottaVeiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernández Laos y Adrian Ten Kate (Méxi-co) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, DavidKupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de México, les expreso mi

5 Con la participación de Gloria Cañas, exfuncionaria DNP.


reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participación en lassegunda y tercera fases del Programa.

Es una obligación agradecer a Arturo García quien fuera uno de los impulsores ini-ciales del Programa, primero desde su posición como jefe de la Unidad de DesarrolloEmpresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia López, directoradel DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernán Jaramillo, Director ySubdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su desa-rrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados,exfuncionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernández, Viceministro de Hacienda y Cré-dito Público; a Gabriel Misas, Consejero Económico de la Presidencia de la República yAgustín Vélez de la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de laRepública; y a Lázaro Mejía, director de Proexport.

De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departa-mento de Integración y Programas Regionales del BID por su participación en la etapa depresentación del proyecto inicial ante dicha institución, por su convicción en la convenien-cia de apoyar la realización de estudios sobre el tema, y por su interés en la posibilidad deconsiderar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo manifestar, en micondición de consultor de la División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricosdel BID, que las opiniones expresadas no representan la posición oficial del Banco.

Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisión y comentariosa las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general delPrograma.

Por último, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia yconfianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de losestudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.

LUIS JORGE GARAY SALAMANCA

Santafé de Bogotá, mayo de 1998



1967-1996

Parte IMACROECONOMÍA


Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcan-za espontáneamente con la mera estabilización del entorno macroeconómico nisolamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultadode una interrelación dinámica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadasy públicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan accionesy comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones yresponsabilidades en la sociedad.

La competitividad depende cada vez más de la creación de ventajas compe-titivas dinámicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecno-logía, la innovación, la diferenciación y el desarrollo de procesos y productos, yno solamente de la preservación de las ventajas comparativas estáticas basadasen la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. Así,entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusi-vamente los relacionados directamente con el costo de producción y el precio delos bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de interés doméstico y lossalarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importanciaprogresiva en instancias diferentes a la pura macroeconomía y más directamen-te relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de producción,distribución y comercialización.

En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en unacondición necesaria pero no suficiente –y cada vez más insuficiente– para avanzaren la creación y recreación de la competitividad dinámica de la sociedad comoun todo. Resulta decisiva la condición situacional en las otras instancias deter-minantes: la meta y mesoeconomía, la macrosectorial y subsectorial y la propia-mente microeconómica. Por esta razón la competitividad en el capitalismo actualse ha denominado como competitividad estructural y sistémica.

Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalización con laliberalización y deregulación de los mercados internacionales de bienes, capita-les y servicios –aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberalhasta ahora imperante–, ceteris paribus, se torna cada vez más exigente elcondicionamiento externo sobre la conducción de las economías domésticas alincrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente económico interna-cional, en especial en el caso de los países menos diversificados y con menornivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultáneamente van reducién-dose la autonomía relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales


para el manejo de políticas macroeconómicas consistentes con propósitos centra-les como el crecimiento económico en condiciones de estabilidad y la equidaddistributiva.

En estas circunstancias, en un país como Colombia, el papel de la instanciamacroeconómica debe consistir no sólo en preservar una estabilidad que permitaasegurar unas condiciones básicas favorables para el aprovechamiento de las ventajascomparativas naturales sobre las que todavía se sustenta buena parte de la pautaexportadora del país –esto es, bienes próximos al carácter de commodities–, sino a lavez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generación de capacidadesproductivas y construcción de ventajas competitivas dinámicas y, por ende, el mejo-ramiento de su productividad y competitividad internacional.

A continuación se hace un análisis sobre la problemática de la conducciónmacroeconómica en Colombia durante el período 1967-1996. Se destaca la cues-tión de la conciliación entre objetivos de estabilización a corto plazo y propósitosde desarrollo a mediano y largo plazo.


Capítulo 1

DE LA SUSTITUCIÓN DE

IMPORTACIONES

A LA APERTURA

1967-1996

Tradicionalmente en Colombia el proceso de desarro-llo e industrialización ha estado sujeto a la disponibili-dad de divisas como fuente de recursos para financiar elcrecimiento a largo plazo. Hasta los años cincuenta eincluso hasta la década de los sesenta el principal mediopara obtener divisas se centró principalmente en las ven-tas externas de café. Incluso el desarrollo industrial ensus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimien-to del sector cafetero, especialmente en la zona occiden-tal del país, lográndose un avance notable durante la se-gunda y tercera décadas del siglo.

El desarrollo del sector cafetero hasta los años veintepermitió el crecimiento del estrecho mercado interno yun mejoramiento en la red de comunicaciones que favo-reció una cierta integración de los diversos mercados re-gionales. Además, los niveles de protección habían des-cendido considerablemente con relación a aquellos pre-valecientes desde comienzos de siglo.

A mediados de los años veinte el país vivió una bo-nanza cafetera que finalizó en 1929, con el inicio de lacrisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York.Se generó entonces una reducción de los términos deintercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad deoro y de café exportado logró, en cierta medida, amorti-guar la pérdida del poder de compra de las exportaciones.La producción cafetera durante los años treinta se mantuvodinámica, gracias a las exportaciones realizadas a los Esta-dos Unidos y a Alemania, pero la sobreproducción brasi-leña afectó negativamente los precios mundiales del grano.

La crisis mundial iniciada con el colapso financierode 1929 y su profundización causada por la SegundaGuerra Mundial, afectó significativamente el compor-tamiento económico no sólo de Colombia sino en gene-ral de todos los países latinoamericanos. En la década delos años treinta la industria manufacturera colombianainició su despegue con base esencialmente en la produc-ción de bienes de consumo, que resultaba adecuada paraun mercado pequeño y estrecho como el colombiano,dada la imposibilidad de asumir la eventual producciónde bienes intermedios y de capital.


Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adop-ción de una serie de medidas proteccionistas, especial-mente encaminadas a evitar la competencia contra in-dustrias dinámicas en la época, como era el caso de laindustria textil. Cabe destacar que las diversas medidasadoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal yexterno –principalmente mediante el manejo de arancelesy el establecimiento de un control directo sobre las im-portaciones– y cafetero se llevaron a cabo al margen decualquiera de los preceptos teóricos que florecían por laépoca, especialmente de las visiones keynesianas y mástarde las cepalinas.

Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los añoscuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vincula-das a las propuestas de Raúl Prebisch, en el sentido deque unicamente a través de los mercados internos se lo-graría romper la brecha entre el centro y la periferia. Eldiagnóstico realizado por la Cepal concluyó que en lamedida en que se dejara que las fuerzas del mercado fun-cionaran libremente, los países de la periferia se encami-narían hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal,el crecimiento disparejo entre los países del centro y dela periferia provenía del modelo clásico basado en la di-visión del trabajo, en el cual los países del centro se es-pecializaban en bienes intensivos en capital y los de laperiferia en bienes intensivos en mano de obra.

Con el fin de superar estos obstáculos, y ante laconclusión de que el mercado por sí solo sería incapazde reducir la brecha, se propuso implantar una políticade desarrollo planificada y dirigida a mejorar los meca-nismos para la asignación de recursos (Garay et al., 1979).De esta forma sería posible corregir las imperfeccionesdel mercado y así obtener mayores beneficios para lassociedades de América Latina. Por lo tanto, los paíseslatinoamericanos sólo podrían capitalizarse en la medi-da en que se protegiera al sector industrial al menos du-rante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951)

El comportamiento macroeconómico en la prime-ra mitad de los años cincuenta se vio ampliamente be-neficiado por los elevados precios del café, que favorecióla disponibilidad de recursos y, por tanto, el financia-miento de sectores como el industrial. El posterior co-lapso de los precios del café y la consiguiente ausenciade recursos para financiar el desarrollo industrial, lleva-ron a que a finales de los cincuenta y comienzos de lossesenta se reforzaran medidas proteccionistas como lasque habían sido adoptadas años atrás. Sin embargo, laescasa diversificación de la base exportadora y la ampliaevidencia de la excesiva dependencia del café para acce-der a divisas, planteó la necesidad de iniciar un proceso

de promoción de exportaciones. Así, en esta ocasión elfuerte proteccionismo implantado a finales de los añoscincuenta, estuvo acompañado por una serie de medidasencaminadas a buscar promover las exportaciones de pro-ductos no tradicionales, especialmente industriales.

El presente capítulo tiene por objeto estudiar, des-cribir y esquematizar las diferentes medidas de políticamacroeconómicas adoptadas en Colombia desde el mo-mento en que se decidió impulsar las exportaciones, sinabandonar decididamente el proceso de desarrollo basa-do en la sustitución de importaciones, hasta laimplantación de la apertura y las reformas estructurales enlos años noventa. Para tal fin el capítulo se divide ensiete secciones. La primera, contiene una breve descrip-ción general del desempeño de los principales indicadoresmacroeconómicos entre 1967 y 1996. La segunda, estu-dia la evolución de la estructura sectorial de la economíacolombiana. La tercera, esboza las políticas comercialesy cambiarias adoptadas en el mismo período. La cuarta,aborda la política monetaria, mientras que la quinta seconcentra en la política fiscal. La sexta, es una visiónpanorámica de la evolución de los indicadores de em-pleo y distribución del ingreso y en la última sección sepresentan unas breves conclusiones.


DESEMPEÑO MACROECONÓMICO1967-1996

MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974

A finales de los años sesenta, Colombia, al igual que elresto de las economías latinoamericanas transitaba porun proceso de sustitución de importaciones, el cual, yadesde inicios de esa década comenzaba a complemen-tarse con diversos incentivos de apoyo a las exportacio-nes. Sin embargo, a pesar de la creación de mecanismoscomo el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual sebuscó incentivar la importación de insumos utilizadosen bienes destinados a la exportación, factores tales comola fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez dedivisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia pro-teccionista, dificultaron de manera decisiva el abandonodefinitivo del modelo de sustitución de importaciones.

El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, sig-nificó un cambio radical en las políticas del desarrolloeconómico colombiano. Las reformas llevadas a cabo du-rante esta administración modernizaron el aparato institu-cional colombiano. Entre éstas se destaca, por encima delas demás, el decreto 444 de 1967 por medio del cual seunificó la tasa de cambio y se estableció un sistema dedevaluación gota a gota –crawding peg– con el propósito deeliminar la incertidumbre en torno al comportamiento deldólar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo demecanismos y organismos de promoción de exportaciones–tal el caso de la creación de Proexpo–, debieron habercontribuido a que éste fuera el período de mayor creci-miento de la economía colombiana en años recientes.

La administración Pastrana (1970-1974) mantuvoo depuró las medidas adoptadas durante la administra-

ción anterior. Con el fin de mantener e impulsar el cre-cimiento de la economía Pastrana basó su plan de go-bierno en lo que denominó Las cuatro estrategias. La pri-mera de ellas consistió en orientar buena parte de losrecursos de inversión hacia el desarrollo urbano, espe-cialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia bus-có mantener el fomento a las exportaciones con el fin delograr las importaciones necesarias para conseguir rom-per los obstáculos que impedían el crecimiento. Estasdos estrategias se cumplieron con relativo éxito. La ter-cera estrategia pretendió incrementar la productividadagrícola, así como mejorar la distribución en la tenenciade la tierra como medio para obtener incrementos sus-tanciales en la competitividad de los productos exporta-bles de origen agrario. La última estrategia pretendió lamejora en la distribución del ingreso y en el suministrode los servicios sociales mediante una mayor dependen-cia en impuestos progresivos.

Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIBregistrado hasta 1974 fue, en buena medida, productodel impulso dado por el sector manufacturero, el cualcreció a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1).Este período, por tanto, se caracterizó por un fuerte cre-cimiento tanto del PIB global como del manufacturero,lo cual, sin embargo, no llevó a variaciones de la mismaíndole en otras variables como el PIB per cápita –medidoen dólares–, que en términos históricos no creció tantocomo cabría esperar. Medido en pesos constantes, sinembargo, este fue un período de crecimiento significati-vo. Aunque el crecimiento neto fue el más alto alcanza-do en Colombia, en términos internacionales no fue re-levante. El fenómeno adverso, reproducido con el creci-miento de la economía, fue el aumento de la inflacióndebido en buena parte al elevado gasto público.

Cuadro 1.1Variables de desempeño de la economía colombiana

(Promedios anuales)1967-1996

1967-74 1975-78 1979-84 1985-89 1990-96 1967-96

Crecimiento PIB 6.19% 4.92% 2.94% 4.36% 4.14% 4.59%

PIB Per cápita (US$) 359 662 1 180 1 099 1 591 974

Crecimiento PIB Per cápita (US$) 6.95% 14.22% 6.58% -1.08% 9.79% 7.17%

Crecimiento PIB Per cápita (Pesos constantes) 2.47% 2.04% 0.62% 2.39% 2.31% 1.99%

Crecimiento neto* 2.96% 2.10% 0.64% 2.43% 2.35% 2.15%

Crecimiento industria manufacturera 7.80% 4.26% 1.73% 4.48% 1.56% 4.47%Nota: * Se refiere al crecimiento del PIB menos el crecimiento de la población.Fuente: Dane. Cálculos del autor.


PERÍODO DE SHOCKS EXTERNOS 1975-1984

La administración López (1974-1978) inicialmente mos-tró intenciones de continuar y profundizar la política depromoción de exportaciones y así convertir a Colombiaen un país fuertemente exportador, a tal punto que sellegó a argumentar que Colombia sería el Japón deSudamérica. Sin embargo, la necesidad de estabilizar lasfinanzas públicas y el boom cafetero iniciado a finalesde 1975, cuando el precio del café colombiano se dispa-ró como producto de las heladas registradas en el Brasil,obligaron a reorientar la política económica. El gobier-no, entonces, dio prioridad a la estabilización del déficitfiscal con el objetivo de controlar los medios de pago yde esa forma frenar la inflación que había crecido desdeel 6.8% en 1970 al 26% en 1974. Este ajuste posterior-mente se complementó con la necesidad de neutralizarel efecto de la acumulación de reservas internacionalesprovenientes del elevado precio del café colombiano.

El resultado del período tuvo como principal ca-racterística una política fiscal conservadora, mantenien-do a raya el gasto público y una política monetariaestricta, lo que condujo a un menor crecimiento econó-mico y del sector industrial. La neutralización de los efec-tos generados por la bonanza auspició medidas como elfreno en el ritmo de devaluación de la tasa de cambio, locual claramente iba en contravía al propósito inicial defomento de las exportaciones.

El año de 1978 dio inicio al período de peor des-empeño económico en la historia reciente de la econo-mía colombiana. La administración Turbay (1978-1982)decidió relajar el manejo fiscal bajo el argumento delpotencial desarrollo que alcanzaría el país con base en elgasto público, el cual se financiaría con crédito externo.Este incremento del gasto se destinaría principalmenteal sector eléctrico y minero. Así, el gobierno pasó decontratar US$ 785 millones en 1978 a US$ 2.258 mi-llones en 1982, buena parte del cual se contrató con labanca comercial y a tasas de interés variable.1 Ademásde estas medidas y para evitar que el mayor gasto públi-co se reflejara en un proceso inflacionario, se adoptaronacciones encaminadas a liberar importaciones. El paquetede políticas adoptadas condujo a un progresivo deterio-ro de la economía colombiana, tendencia que se mantu-

vo hasta bien entrado 1984, ya bajo la administraciónBetancur (1982-1986).

El período 1978-1984 se caracterizó, por tanto, porun fuerte aumento del gasto público, así como por unaacumulación de reservas internacionales, producto pri-mero de la bonanza cafetera y luego del significativoendeudamiento externo iniciado por la administraciónTurbay. La estrategia adoptada por el gobierno deterioróseriamente la economía del país ante la caída de los pre-cios del café desde 1980 pero especialmente debido a lacrisis financiera internacional iniciada en 1982. Las re-servas crecieron a tal punto que pasaron de niveles infe-riores a US$ 2.500 millones en 1978 a niveles superio-res a US$ 4.000 y US$ 5.000 millones entre 1978 y1982. Sin embargo, a partir de ese momento se registróun importante deterioro de las reservas internacionales,lo cual llevó a que en 1984 no alcanzaran los US$ 1.900millones.

Está situación llevó a que el período 1978-1984mostrara el peor desempeño en la historia reciente deColombia (Cuadro 1.1). El crecimiento neto escasamen-te superó el 0.6% y como dato a destacar cabe mencio-nar que entre 1981 y 1982 –y por primera vez desde1941– el PIB manufacturero tuvo un desempeño nega-tivo al caer 2.7% y 1.4%, respectivamente.

AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN 1985-1989

Inicialmente la administración Betancur optó por no fre-nar decididamente el crecimiento del gasto público yprefirió en 1983 actuar en el sector externo al promoveruna mayor devaluación, aunque insuficiente, así comouna elevación del arancel y un mayor control a las im-portaciones. Sin embargo, ante la grave crisis por la queatravesaba el país, la administración Betancur decidióen 1984 iniciar un proceso integral de ajuste yestabilización para reactivar la economía. Éste se centra-ría en dos campos: frenar el déficit fiscal y ajustar el sec-tor externo.

El ajuste fiscal se centró en la disminución de lainversión pública considerada no prioritaria así como enel aumento de ingresos del gobierno central. Dada laexistencia de algunos estudios que afirmaban que por lomenos hasta mediados de los años noventa existía sufi-ciente oferta por parte del sector eléctrico, lo primero sehizo aplazando algunos proyectos del sector.2 El incre-

1 La deuda pública externa contratada entre 1970 y 1978 conla banca comercial, representó escasamente el 21% de la deudapública contratada, frente al 54% en el período 1979-1982.Por su parte, la deuda pública externa contratada a tasa va-riable con relación a la de tasa fija, pasó del 12.5% en elperíodo 1973-1978 a más del 68% entre 1979 y 1982.

2 Luego, el apagón de seis meses en 1992 demostraría lo erradode dicha perspectiva.


Gráfico 1.1PIB per cápita en Colombia

1975-1996

Fuente: Dane. Cálculos del autor.

mento en los recaudos se consiguió por varias fuentes: lamás importante, la reforma tributaria de 1983 que am-plió la base tributaria al tiempo que se buscó mayor efi-ciencia en el recaudo. Además, en 1985 los salarios pon-derados del sector central aumentaron en un 10%, locual era más de ocho puntos por debajo de la inflacióndel año anterior. Con estas medidas se logró reducirsignificativamente el déficit del gobierno nacional cen-tral –GNC– de casi el 7% del PIB en 1983 a nivelesinferiores al 1% en 1986.

El ajuste externo, por su parte, se centró en el ma-nejo cambiario y comercial. Así, la devaluación real en1985 fue de 14.5% lográndose mejorar la situación delas reservas internacionales, producto del esfuerzo pordesincentivar la salida neta de capitales y, a mayor pla-zo, la mejora en la balanza comercial. Además se logróreducir el déficit comercial a la mitad entre 1984 y 1985.En 1986 ya se tenía balanza positiva para lo cual, sinduda, ayudó la mini bonanza cafetera iniciada a finalesdel año 1985. El otro punto clave del proceso de ajusteexterno consistió en normalizar las relaciones con la bancacomercial para lograr acceso al crédito internacional, elcual se había frenado bruscamente desde 1982 con elestallido de la crisis de la deuda externa en América La-tina. Después de intensas negociaciones, en junio de 1985se concretó un crédito sindicado por US$ 1.000 millo-nes, con el cual la escasez de divisas lograba superarse.

La década de los ochenta fue, por tanto, para Co-lombia, aunque en mucho menor grado que para el restode América Latina, una década pérdida. No obstante, Co-lombia, con todo, se recuperó con anticipación a losotros países de la región y ya en el segundo lustro de losochenta tuvo un crecimiento promedio anual del PIBde 4.4% (Gráfico 1.1).

Los años ochenta finalizan con la administraciónBarco (1986-1990), que encuentra una economíaemergiendo tras un período de crisis. Este período secaracterizó por la búsqueda de una mejora en las condi-ciones de vida de la población a través del logro de altastasas de crecimiento económico, aunque finalmente lasacciones se centraron en la solución de problemas de ca-rácter coyuntural. Se continuó, por tanto, dando priori-dad a la estabilización de las variables macro y la nor-malización de la relaciones con la comunidad financierainternacional, aunque desde finales de 1988 las relacio-nes con el Banco Mundial se tensionaron, dadas las dife-rencias en torno a la oportunidad y la intensidad de laadopción de ciertas reformas, en particular aquellas re-lacionadas con el comercio exterior.

US $

Entre las principales medidas adoptadas en este pe-ríodo se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo ob-jetivo fue facilitar la capitalización de las empresas, asícomo simplificar la distribución de los ingresos petrole-ros hacia el gobierno nacional. Esto último, de capitalimportancia dado que en 1986 se inició la producción de110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientosde Caño Limón, lo cual convirtió a Colombia en exportadorneto del crudo. Hacia el final del período de la adminis-tración Barco, aunque en forma tímida, se inició el proce-so de apertura de la economía colombiana al reducir pro-gresivamente las restricciones cuantitativas a las impor-taciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivelde exposición de la economía colombiana a la competen-cia externa para de esta forma buscar alcanzar mayoresniveles de competitividad y de desarrollo.

APERTURA ECONÓMICA 1990-1996

APROXIMACIONES TEÓRICAS EN TORNO A LOS PROCE-SOS DE APERTURA

El intenso debate llevado a cabo en los momentos pre-vios a la apertura, hacen necesaria una breve aproxima-ción a diversos planteamientos teóricos desde un puntode vista ortodoxo.

Como bien lo menciona Edwards (1994), el prin-cipal objetivo del proceso de liberalización es detenerlas consecuencias del proteccionismo y su consecuentesesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el pro-ceso de apertura involucra muchos otros aspectos ade-más del comercial, aun cuando éste es uno de los másimportantes. Para que el proceso de internacionalización

2 250

2 050

1 850

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1975

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1977

1978

1979

1980

1981

1982

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1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

AÑOS


tenga éxito deben existir o crearse unas determinadascondiciones buscando que los ambientes macro ymesoeconómicos sean propicios para el sostenimiento delas reformas llevadas a cabo. Estas últimas son de capitalimportancia dado que sin reformas institucionales, lasreformas de política en buena medida están destinadasal fracaso (Edwards, 1997).

Existe amplia literatura que discute sobre las condicio-nes adecuadas tanto al inicio del proceso de apertura como alargo plazo. Michaely et al. (1978), coinciden en buena me-dida con Mussa (1987) y Sunkel y Zuleta (1990): argu-menta que el principal determinante del éxito del procesode liberalización a largo plazo es la estabilidad política, sien-do ésta una condición necesaria mas no suficiente para ellogro de las metas. Además existe una amplia discusión so-bre la secuencia y la gradualidad de las reformas a realizar.

En torno a la secuencialidad de las reformas, Edwards(1997) argumenta la importancia de diferenciar entre re-formas de primera y segunda generación. La primeras serefieren a reformas políticas, es decir las que atañen a lapolítica comercial, fiscal, financiera y a la eliminación decontroles cambiarios, entre otros. Las de segunda genera-ción se refieren a las reformas institucionales que debenllevarse a cabo para garantizar el correcto funcionamientode las anteriores. Esto implica que no necesariamente sedeben realizar en primer lugar las reformas políticas y lue-go las institucionales, sino el ideal es que ambos tipos dereformas se lleven a cabo de manera coordinada.

Mussa (1987) presenta un exhaustivo análisis delas diferentes áreas económicas y las condiciones que de-ben presentarse para lograr llevar a cabo un proceso deapertura integral, aunque se centre en reformas del tipode primera generación. Destaca que algunas de las prin-cipales variables de control son la tasa de cambio nomi-nal y las restricciones cuantitativas. Respecto a la pri-mera, argumenta que debe realizarse una devaluaciónnominal de la tasa de cambio suficiente para lograr quela demanda de dinero a largo plazo se mantenga al mis-mo nivel que antes de la liberalización. Incluso, Michaelyet al. (1978) afirma que el primer paso a seguir debe seruna devaluación significativa, con el fin de relocalizarrecursos hacia el sector exportador y para compensar aéste por la disminución de las restricciones cuantitati-vas sobre cuya gradualidad no existe consenso.

Michaely et al. (1978) sostiene que una vez elimi-nadas o reducidas las restricciones cuantitativas, y auncuando no está claro la conveniencia o no de una reduc-ción inmediata o gradual de los aranceles, para que eléxito del proceso sea total debe anunciarse con absolutaclaridad el curso a seguir en la reducción de las mismas.

Una de las consecuencias inmediatas esperadas dela liberalización comercial debe ser un crecimiento sig-nificativo de las exportaciones, consecuencia directa delmanejo de la tasa de cambio y de otro elemento adicio-nal: la promoción de exportaciones. Ésta no debe cen-trarse en ayudas por parte del Estado sino, de maneraespecial, en facilitar el acceso al crédito a las empresasprivadas con el fin de que puedan llevar a cabo un pro-ceso de expansión. Se espera por tanto que la liberaliza-ción comercial venga acompañada de un incremento delas exportaciones pero también de las importaciones, conel fin de mantener, en la medida de lo posible, la balanzacomercial, pero en niveles de comercio mucho más altos.

En cuanto a la política fiscal, Mussa (1987) mues-tra que en las etapas iniciales del proceso de aperturaocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descen-so en el recaudo. Las causas de la disminución de losrecaudos son: la caída de los aranceles y de los impuestosa las exportaciones, la baja en los impuestos recolecta-dos a empresas que bajo un marco de protección produ-cían beneficios positivos y pérdidas en empresas estata-les que compiten con los nuevos bienes importados. Estedesajuste se debe superar modernizando la recaudacióntributaria y el control a la evasión, incrementando elahorro público y mejorando la asignación de la inver-sión pública (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, es-tos mismos autores argumentan que acciones sugeridaspara superar el inicial desequilibrio fiscal como son lasprivatizaciones, no garantizan necesariamente un impac-to fiscal positivo, siendo importante analizar en este casola estructura de los mercados para anticipar adecuada-mente el comportamiento de las empresas. Además, ad-vierten que debe quedar claro que no necesariamente elorigen de todo el desequilibrio surge del sector público:es posible que parte de la responsabilidad sea del sectorprivado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a polí-ticas y ajustes socialmente poco deseables.

En cuanto a la liberalización del mercado de capi-tales, Michaely et al. (1978), argumentan que debe de-jarse para etapas tardías del proceso de apertura, nuncapara antes de la eliminación de las restricciones cuanti-tativas. Justifican esta acción por el peligro de atraer unexceso de flujos de capitales que dificulten el manejo dela tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987) coincideen que las reformas comercial y financiera no deben lle-varse a cabo simultáneamente. A su juicio, la reformafinanciera debe preceder a la comercial, debido a quedeben corregirse inicialmente las distorsiones en losmercados de factores antes de poner en marcha políticasque varíen la asignación de los recursos.


Pero aunque parece existir un consenso teórico entorno a los beneficios a largo plazo de la inserción en losmercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, ala luz del deterioro observado en diversos países, en es-pecial en los aspectos sociales y laborales, en algunos ám-bitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre losverdaderos beneficios de la globalización. Concluye, demanera explícita, que la respuesta para solucionar estetipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevofuertes esquemas proteccionistas. Para Rodrick la res-puesta es actuar de manera creativa en el mejoramientoy la creación de instituciones tanto nacionales como in-ternacionales que logren compaginar adecuada yeficientemente la globalización reinante con las metasde igualdad social, con gobiernos que mantengan elbalance entre las necesidades domésticas y las de libera-lización sin olvidar la importancia de mantener las ade-cuadas condiciones sociales para la población.

En conclusión, el éxito de las reformas de aperturadependen en buena medida de la credibilidad sobre susostenibilidad a largo plazo así como en el adecuado ma-nejo de los instrumentos utilizados. No existe consensoabsoluto en la gradualidad y secuencia de muchas de lasreformas pero se coincide plenamente en que el objetivobásico de la liberalización comercial es darle un impulso alas exportaciones y que esto se logra compensando la dis-minución de la protección con un manejo adecuado de latasa de cambio. Además, parece demostrado que con re-formas políticas exclusivamente no se logra encaminar elproceso hacia una expansión de la economía. Para lograrun desempeño adecuado en el marco de apertura econó-mica se debe realizar un proceso integral, realizando mo-dificaciones en el ámbito institucional con el fin de ga-rantizar que los nuevos instrumentos trabajen de maneraeficiente.

DESEMPEÑO ECONÓMICO 1990-1996

Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueroncomplementadas y profundizadas por la administraciónGaviria (1990-1994), la cual planteó la decidida aper-tura e internacionalización de la economía. Las reformasestructurales llevadas a cabo abarcaron desde una Asam-blea Constituyente que daría origen a la nueva Consti-tución Nacional de 1991, hasta reformas estructurales einstitucionales en sectores como el laboral, el financie-ro, el cambiario, el comercial y el tributario.

Entre las reformas institucionales se destacan dosconsignadas en la nueva Constitución: la autonomía delBanco Central –Banco de la República– y el proceso de

descentralización, mediante el cual el gobierno centraldebe realizar transferencias de sus ingresos corrientes alas diferentes regiones, recursos que han ser destinados asalud, la educación y los servicios públicos.

Inicialmente la reforma comercial se planteó de ma-nera gradual con el fin de no golpear excesivamente alsector productivo doméstico. Entretanto, se iba avan-zando en la realización de otras reformas como la de lasinstituciones del comercio exterior, destacando lacreación del Ministerio de Comercio Exterior. La refor-ma financiera buscaba facilitar el ahorro privado,promover la competencia entre los intermediarios yestimular la inversión extranjera. La reforma laboralestablecía una nueva estructura normativa para el trabajo.Con la reforma comercial y cambiaria se pretendíaagilizar la movilidad de bienes, servicios y capitales conel exterior.

Además, se realizaron dos reformas tributarias. En1990 se incrementó el impuesto al valor agregado –IVA–del 10% al 12% con el fin de compensar lo que se deja-ría de percibir debido a la caída de los aranceles y de lasobretasa a las importaciones. La reforma de 1992 au-mentó el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la fi-nanciación de las nuevas responsabilidades instituidasen la Constitución de 1991.

La reforma cambiaria eliminó el sistema del crawlingpeg para la devaluación de la tasa de cambio, sustituyén-dolo por una tasa de cambio libre que oscilaría de acuerdocon las fuerzas del mercado pero dentro de unas bandascambiarias establecidas por el Banco de la República.

Este paquete de medidas condujo a resultados con-tradictorios, pues a pesar del significativo crecimientodel PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio),en 1990 la inflación alcanzó su nivel más alto en losúltimos treinta años (32.4%), lo cual obligó a adoptaruna política monetaria fuertemente restrictiva. Estas me-didas contraccionistas obligaron una drástica alza de lastasas internas de interés fomentando así la entrada ma-siva de capitales especulativos del exterior además de larepatriación de capitales, cosa que agudizaba larevaluación de la tasa de cambio.

El desbalance de la cuenta corriente y las expecta-tivas sobre la gradualidad de la apertura comercial hi-cieron que a mediados de 1991 se acelerara el programade desgravación arancelaria, con el fin de impulsar lasimportaciones3 y de esta manera disminuir las presionessobre la tasa de cambio. Además, con esta medida se

3 Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importacionescayó casi un 9%.


pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba el apla-zamiento de las decisiones de inversión. Estas accionesprodujeron como resultado un crecimiento de la demandaagregada interna de más del 10%, todo lo cual llevó aun significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3%en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en 1995. El pro-grama de estabilización macro debía mantener un es-tricto control en el gasto público que, sin embargo, nose logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4%en 1994; lo cual configuraba una dinámica expansivadel gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidadmacroeconómica.

En efecto, la mayor inquietud provenía de las fuen-tes del crecimiento del PIB, dado que éste estaba fuerte-mente impulsado por la demanda agregada interna (Grá-fico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluación real,4

aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba queesos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles alargo plazo.5 Dicho patrón reproducía, entre otras cosas,una balanza comercial crecientemente negativa desde1993.6

La administración Samper (1994-1998) inició superíodo bajo la perspectiva de un crecimiento difícil-mente sostenible a los ritmos observados en los años pre-vios. Así, se tomaron medidas, tanto por parte del go-bierno como del Banco de la República, tendientes adetener la revaluación de la tasa de cambio. Para 1995ya era claro que las altas tasas de interés comenzaban aafectar la demanda doméstica, al punto que después deque el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho año, en1996 escasamente crecería al 2.1%, apenas por encimadel crecimiento de la población. La demanda agregadainterna en 1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel pordemás modesto si se compara con el promedio de losaños 1992-1995 cuando aumentó en un 10.3%. Variosfactores afectaron la caída de la demanda, destacándosedos de ellos: primero, el final del auge de la construc-ción, que había sido uno de los pilares del crecimientohasta 1994 y, segundo, la caída de los precios del café, loque además afectó gravemente las finanzas del FondoNacional del Café.

7 Cabe destacar que para 1997 la meta de inflación se cum-plió, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al18% previsto.

4 La revaluación real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.

5 Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creció en pro-medio 2.55% mientras que el sector agropecuario –inclu-yendo silvicultura, pesca y caza– lo hizo en 2.51%. Comopunto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 elcrecimiento promedio fue respectivamente de 4.48% y4.05%.

6 El déficit superó los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$3.000 en 1994 y 1995.

Otros factores han afectado negativamente el des-empeño económico reciente. El programa bandera de laadministración Samper –la creación de 1.600.000 em-pleos en el cuatrienio 1994-1998– fracasó, pues el des-empleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el12% en 1996. El incumplimiento de las metas de infla-ción, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasadel 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afectó se-riamente otro programa importante del gobierno: elPacto social de productividad, precios y salarios. Esteera un novedoso programa que por primera vez se apli-caba en Colombia y por medio del cual se pretendía fre-nar el carácter inercial de la inflación.7


COMPOSICIÓN MACROECONÓMICA

A lo largo de los años se ha mantenido vivo el debate entorno a la importancia del modelo de sustitución de im-portaciones como elemento clave para el desarrollo de laindustria manufacturera y de la economía colombianaen general. De manera muy simplificada puede afirmar-se que este propósito logró parte de su objetivo, ya queel crecimiento anual promedio del PIB manufactureroentre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total.Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario aúnpredominante en la economía colombiana, se implantó,a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo pormedio del cual se mantenía la estrategia de sustituciónde importaciones buscando simultáneamente promoverlas exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sectormanufacturero. Hasta 1974 se logró un fuerte crecimien-to de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientrasque otros sectores como el agrícola o el minero registra-ron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sectorminero (el cual cayó 1.02% en el período 1967-1974).

El Cuadro 1.2 muestra la evolución de los diferen-tes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Variasconclusiones se extraen, destacándose, entre ellas, la sig-nificativa pérdida de importancia relativa del sectoragropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo se-guido por la economía colombiana, especialmente des-

pués de 1978, cuando el sector primario comenzó a per-der participación de manera importante y sostenida, lle-gando a representar en 1994 tan sólo el 13% del PIBtotal. Cabe destacar que en este proceso hubo dos perío-dos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafeteradel segundo lustro de los setenta que impulsó al sectoragropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto queel otro se circunscribe a los años noventa, cuando el sec-tor agropecuario resultó seriamente afectado por la aper-tura económica. Así, en el período 1990-1996 su creci-miento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior alconjunto de la economía que en esos mismos años crecióal 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimientodel sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al1.8% en el año 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%.

El sector manufacturero, por su parte, aumentó suparticipación en el PIB hasta 1978, cuando registró uncrecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que laparticipación de la industria en el PIB no ha logradojamás superar el 24% alcanzado en 1976, manteniéndo-se relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hastaniveles inferiores al 20% en los años posteriores a la aper-tura. A pesar de lo anterior, éste ha sido un sector relati-vamente dinámico, registrando un crecimiento anualpromedio de 4.1% entre 1967-1996. El período de peordesempeño del sector manufacturero fue el de la caídade los años 1981 y 1982, comportamiento que se volvióa registrar en 1996 con una caída del 2.8%. Los

Cuadro 1.2Composición de la actividad económica

1967-1994(medido a precios corrientes del PIB)

Fuente: Dane. Cálculos del autor.

1967-1974 1975-1978 1979-1984 1985-1989 1990-1994

Agricultura, caza, silvicultura y pesca 24.98% 23.78% 19.10% 17.16% 14.93%

Explotación de minas y canteras 2.24% 1.62% 2.49% 5.91% 6.84%

Industria manufacturera 20.94% 23.50% 21.83% 21.36% 19.65%

Electricidad, gas y agua 1.04% 1.09% 1.74% 2.30% 2.79%

Construcción 4.09% 3.72% 5.07% 6.35% 5.69%

Comercio 10.24% 10.09% 9.66% 10.59% 9.87%

Restaurantes y hoteles 2.58% 2.94% 3.88% 3.54% 5.54%

Transporte y almacenamiento 7.01% 7.42% 7.47% 6.89% 803%

Comunicaciones 1.01% 0.87% 1.03% 1.28% 162%

Servicios financieros 5.87% 6.46% 6.87% 6.28% 695%

Alquileres de vivienda 7.81% 6.85% 7.13% 5.18% 4.38%

Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles) 4.09% 4.34% 5.07% 4.66% 5.03%

Servicios del gobierno 7.04% 6.70% 8.20% 8.21% 8.47%

Servicios domésticos 1.06% 0.61% 0.47% 0.28% 0.21%


resultados de comienzos de los ochenta fueron fruto delinadecuado manejo fiscal y del endeudamiento externo,además del proceso de liberalización de importacionesen medio de una dinámica revaluacionista y de las altastasas de interés registradas en esos años. Precisamenteestos dos últimos factores, unidos a la caída del ciclo dela construcción y de la demanda agregada, fueron lasprincipales causas del resultado del año 1996.

Pero si la participación del sector agrícola cayó y elsector manufacturero se mantuvo relativamente constan-te, entonces ¿cuál sector ganó importancia relativa? ElCuadro 1.2 muestra que no ha habido un sector en par-ticular beneficiado, pero en general se puede afirmar queel sector servicios junto con el sector de la construcciónson los que mayor participación han obtenido. Dentrodel primero se destaca el sector de comunicaciones queha sido el más dinámico de la economía, creciendo enun 9% promedio anual entre 1967-1996, sobresaliendoespecialmente su desempeño en 1996 (16%), fruto de lainstauración de la telefonía celular.

La economía colombiana, en general, ha presentadoun sector terciario muy dinámico, especialmente si se com-para con el sector agropecuario e industrial. Cabe aclarar,sin embargo, que el sector terciario en la economía co-lombiana no cumple el mismo papel que en los paísesdesarrollados, en la medida en que no ha logrado ser labase para jalonar y apoyar el progreso y la innovación tec-nológica ni mayores niveles de productividad del sistemaeconómico en su conjunto. Por su parte el sector minerofue importante en los años ochenta como consecuencia delas explotaciones carboníferas y petroleras, así como en

los años 1995 y 1996 como resultado del inicio de la ex-plotación de nuevos yacimientos petroleros.

Con el fin de determinar las principales fuentes delcrecimiento económico en Colombia durante los últi-mos treinta años, se realizó un análisis de descomposi-ción del PIB de acuerdo con la metodología propuestapor Chenery. Mediante esta metodología se pretendeexplicar el crecimiento económico de la economía, des-componiéndolo en tres fuentes diferentes: sustitución deimportaciones, fortalecimiento exportador y demandadoméstica. Los resultados que se aprecian en el Gráfico1.2 sugieren que la sustitución de importaciones ha de-jado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Yadesde finales de los años sesenta, no sólo dejó de aportarpositivamente sino que, como era de esperar, en los añosde apertura su contribución ha sido negativa. Cabe des-tacar, sin embargo, que en el período comprendido en-tre 1983 y 1985, éste fue un factor importante en elcrecimiento alcanzado, seguramente fruto de las políti-cas proteccionistas adoptadas en estos años.

La demanda doméstica ha sido el principal compo-nente del crecimiento del PIB, observándose cuatro ci-clos claramente definidos. El primero corresponde al pe-ríodo 1967-1974 durante el cual la demanda explicó enmás de ocho puntos porcentuales el crecimiento de laeconomía. El segundo ciclo corresponde a los años debonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta quese prolongó hasta finales de la década. La mini bonanzadel año 1986 explica el tercer ciclo con mucha menorimportancia que los otros tres. Finalmente, la aperturageneró tal incremento de la contribución de la demanda

Gráfico 1.2Descomposición de Chenery1967-1996

Nota: * ProvisionalFuente: Dane. Umacro-DNP. Cálculos del autor.

Contribución de la demanda domésticaContribución de la sustitución de importacionesContribución de las exportaciones

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doméstica, que explica casi en su totalidad el significa-tivo crecimiento económico alcanzado en esos años.

El último componente, la contribución de las ex-portaciones al crecimiento económico, fue relativamen-te importante en el período de desarrollo mixto (1967-1974), en los años de bonanza cafetera y, sorprendentemente,no lo ha sido en los años de apertura económica. Uno delos argumentos bajo los cuales se sustentó la política deapertura económica fue el de la necesidad deinternacionalizar la economía colombiana y modernizarel aparato productivo colombiano ante su escasa proyec-ción internacional. Sin embargo, la contribución de lasexportaciones al crecimiento económico en la segundamitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas(1.9% vs.1.3%).

SECTOR EXTERNO:POLÍTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA

FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974

En Colombia, tanto la política cambiaria como la co-mercial han determinado el comportamiento del sectorexterno, lo cual motiva el estudio conjunto de ambasvariables. Respecto a la política cambiaria, en los últi-mos treinta años ha tenido dos momentos claves. El pri-mero, data de 1967 con la emisión del decreto 444, pormedio del cual se dio un giro radical en el manejo de latasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuandose derogó dicho decreto.

El modelo de sustitución de importaciones puro –enel sentido estricto de una protección radical del mercadointerno frente a la competencia externa– se comenzó amatizar desde finales de los años cincuenta, cuando secrearon mecanismos e instituciones encaminadas a pro-mover las exportaciones no tradicionales. Posteriormen-te, en los años sesenta, este proceso se fortaleció duranteel gobierno Lleras Restrepo, con la aplicación de unmodelo mixto de desarrollo mediante la promoción deexportaciones en un contexto de protección al mercadointerno.

El decreto 444 de 1967 se constituyó en un ele-mento clave en el comportamiento de la políticacambiaria y comercial. El decreto adoptó el sistema delcrawling peg, eliminó las tasas de cambios múltiples yfortaleció el control sobre los flujos de capital. Además,modificó el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancela las importaciones de materias primas o insumos parabienes destinados exclusivamente a la exportación. Tam-bién quedaron exentas las materias primas para la ela-boración de bienes, que aunque no fuesen destinados ala exportación, fueran utilizados por terceras empresaspara producir bienes exportables.

Por otra parte, el objetivo de la política comercialen el período 1967-1974 fue el del fomento de las ex-portaciones manteniendo alguna protección a la indus-tria nacional. Para tal fin se constituyó el Fondo de Pro-moción de Exportaciones –Proexpo– cuyo propósito erafacilitar el acceso a mercados externos de los productoscolombianos. Además, se estableció el certificado de abo-no tributario –CAT– para reemplazar las ventajastributarias y la tasa de cambio favorable de las que sehabía disfrutado hasta entonces. En 1969 se firmó elAcuerdo de Cartagena, por medio del cual se creó el PactoAndino. El propósito básico consistía en profundizar el


proceso de sustitución de importaciones en el marco deun mercado ampliado que permitiese superar los obstá-culos asociados con mercados nacionales de reducido ta-maño. Los resultados fueron insuficientes, pues si biense liberó parcialmente el comercio intraregional, se aplicóuna amplia lista de excepciones, proliferaron los incum-plimientos y no se lograron los objetivos esperados conla implantación de mecanismos de asignación de recur-sos de índole administrativa como los Programas Secto-riales de Desarrollo Industrial. Todo ello condujo al fra-caso de los objetivos iniciales.

A pesar de estas acciones encaminadas a la promo-ción de exportaciones, se mantuvieron de manera deci-dida muchos de los mecanismos de protección a la in-dustria nacional tales como la licencia previa y aranceleselevados. Sin embargo, en 1973 se suspendió el régimende prohibida importación y desde 1974 se intensificó elproceso de traslado de bienes de la lista de licencia previaa la de libre importación.

A partir del 1974 y hasta 1991 se observaron va-rios cambios importantes en la política comercial. Así,en 1974 se continuó con un proceso gradual de reduc-ción del arancel nominal, el cual se profundizaría en elsiguiente período gubernamental. Esta tendencia se re-vertiría fuertemente en 1982, como consecuencia delajuste adoptado por el gobierno Betancur. El arancelnominal promedio pasó del 36% en 1974 al 29.4% en1979 y 29.3% en 1981, para luego revertir la tendenciay ascender al 47.2% en 1984.

AFLUENCIA DE CAPITALES EXTERNOS1975-1982

En 1974, la administración López pretendió desarrollaruna fuerte estrategia de fomento a las exportaciones pormedio del manejo de la tasa de cambio y del crédito deProexpo. Con este objetivo la devaluación nominal pasódel 8% en 1973 a más del 18% en 1975. Sin embargo,diversos acontecimientos, especialmente el boom cafete-ro, obligaron a modificar el planteamiento original. Lasmayores exportaciones de café, primero, y luego, a partirde 1978, la estrategia de incremento sustancial de la in-versión pública basada en crédito externo, condujeron aun proceso de crecimiento de las reservas internacionalesque sólo se detendría con la crisis de la deuda externa en1982. Así, las reservas internacionales de Colombia pasa-ron de US$ 553 millones en 1975 a US$ 1.172 millonesen 1976 y US$ 1.836 millones en 1978 (Gráfico 1.3).

Como consecuencia de este proceso, la tasa de cam-8 La revaluación real entre 1975 y 1976 fue de –4.6%, entre

1976 y 1977 de –10.2%, y entre 1977 y 1978 de –0.2%.

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bio se vio seriamente afectada. En 1976 y 1977 ladevaluación nominal fue de apenas el 5.8% y 6.4% res-pectivamente, niveles que contrastaban con el prome-dio anual registrado entre 1967 y 1975 de casi el 10%.Estos resultados generaron en la práctica un proceso derevaluación del tipo de cambio real8 en cerca del 19%entre 1975 y 1981, afectando seriamente las exporta-ciones diferentes al café, en contravía al plan original deconvertir a Colombia en un país fuertemente exportador.

En 1978 la administración Turbay dio un giro ra-dical al manejo de la política económica, caracterizadahasta el momento por su cautela, especialmente en elmanejo de las finanzas públicas. La política comercial delperíodo estuvo muy ligada al notable incremento en lasreservas internacionales y al manejo de políticasantiinflacionarias. Se mantuvo la tendencia revaluacionistade la tasa de cambio real, y se liberalizaron las importa-ciones de bienes para reducir la acumulación de reservasinternacionales y la desestabilización monetaria.

Las reservas internacionales en esos años provinie-ron principalmente de dos fuentes diferentes: por unaparte, de los ingresos obtenidos por las mayores expor-taciones de café y, por otra, del crédito externo contrata-do por el sector público. En efecto, las ventas de café alexterior pasaron de US$ 764 millones en 1975 a US$1.293 millones en 1976, alcanzando su máximo nivelen 1980 cuando se llegó a US$ 2.208 millones. Elendeudamiento externo anual, por su parte, pasó de US$77 millones en 1978 a US$ 681 millones en 1979. Apartir de este año, el crecimiento promedio anual del

Gráfico 1.3Meses de importación de bienes con cargo

a las reservas internacionales netas1970-1996

Fuente: Banco de la República.


endeudamiento externo hasta 1982 fue de casi un 30%–en términos de dólares–, alcanzando su tope en 1981cuando se contrataron créditos por US$ 1.385 millones.Simultáneamente con este proceso se facilitaron las im-portaciones, entre otras razones como mecanismo me-diante el cual se buscaba evitar presiones inflacionariasderivadas de la acumulación de reservas internacionales.Sin embargo, ello no resultó suficiente ya que se conti-nuó la acumulación de reservas internacionales y larevaluación del tipo de cambio real, lo que, unido a lamenor protección a la industria nacional, contribuyó agenerar una importante recesión en los sectores manu-facturero y agrícola.

Con el fin de neutralizar el fuerte aumento delendeudamiento externo público, y el consiguiente au-mento en reservas, se decretó, en 1979, una profundareestructuración del régimen de importaciones. Ya semencionó con anterioridad la significativa reducción enlos aranceles llevada a cabo durante los años de la admi-nistración Turbay. Pero ésta no fue la única medida. Conel fin de hacer uso de las reservas acumuladas entre 1979y 1981, se trasladó a libre importación un número im-portante de ítems arancelarios que entraban bajo el ré-gimen de licencia previa. En 1979 se trasladó el 13.1%del universo arancelario del régimen de licencia previaal de libre importación, con lo cual este último régimenpasó a representar el 67% del total de posiciones arance-larias. El proceso siguió hasta que en 1982 el porcentajede ítem bajo licencia previa representaba únicamente el29% del total del universo arancelario (Ocampo, 1991).El resultado de estas medidas fue un elevado crecimien-to de las importaciones, superior a un 20% anual entre

1979 y 1982. El crecimiento fue especialmente notorioen los bienes intermedios; sin embargo, debe tenerse encuenta que incluidos en los bienes intermedios están elpetróleo y sus derivados, cuyas importaciones en esemismo período presentaron un incremento de más del38% promedio anual (Gráfico 1.4). Los bienes de con-sumo, por su parte, presentaron también un significati-vo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982.

Los efectos de estas medidas de liberación en tér-minos inflacionarios tuvieron éxito relativo, pero la si-tuación fiscal y la revaluación del peso se agravaron has-ta el punto de poner en serio riesgo la estabilidad de laeconomía colombiana. La afluencia de productos extran-jeros demostró que la industria nacional estaba rezagadaen términos de competitividad frente a parámetros in-ternacionales, no obstante la protección que habíausufructuado por décadas.

Además, la liberación de importaciones de este pe-ríodo no se vio acompañada por el crecimiento de lasexportaciones, pues además de coincidir con el fin de labonanza cafetera, motivó que los ingresos por ventas alexterior cayeran a partir de 1980 (Gráfico 1.5). Así, en-tre los años 1980 y 1983 las exportaciones cayeron casien un 10% anual, siendo la principal perjudicada lasexportaciones menores o industriales, que cayeron en pro-medio más del 14% al año. Las reservas internacionalesque en 1981 alcanzaron su máximo nivel (US$ 5.600millones), iniciaron un rápido declive, alcanzando supunto más bajo tres años después (Gráfico 1.3). Existióel agravante de que el monto de reservas internacionaleslíquidas a final de 1984 llegó a un nivel tan bajo que

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Gráfico 1.4Evolución de las importaciones

1975-1996


TotalesBs. intermediosBs. de capitalBs. deconsumo○ ○ ○ ○

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Gráfico 1.5Evolución de las exportaciones1970-1996


alertaba la posibilidad de una crisis de liquidez cambiariade no optarse por medidas oportunas, tal como se hizocon la medida de plazos mínimos de giro para el pagode importaciones y la contratación de un crédito de ba-lanza de pagos, para no citar sino unos ejemplos.

AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN DEL SECTOR EXTER-NO 1982-1989

La difícil situación de la economía, especialmente a par-tir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital ha-cia América Latina, obligó a la administración Betancura plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso deajuste y estabilización. Inicialmente, sin embargo, no seoptó por un programa integral de estabilización y lasprimeras medidas estuvieron básicamente encaminadasa solucionar el problema del déficit del sector externo.Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte énfasis en revertirla política de liberación de importaciones ocurrida des-de mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterioradministración.

Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de re-ducir el flujo de bienes importados al país. Se trasladógran proporción del universo arancelario del régimen delibre importación al de licencia previa. Así, mientras en1982 el 70.8% del universo estaba bajo el régimen delibre importación, en 1984 únicamente el 0.5% de losartículos se podía importar libremente. Además sereactivó el régimen de prohibida importación, alcanzandosu tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario(Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporción de li-

cencias rechazadas sobre las solicitadas aumentósignificativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9%en 1981 (Garay et al., 1987).

En concordancia con la política de reducción de im-portaciones, la Junta Monetaria del Banco de la Repú-blica también adoptó medidas encaminadas a reducir elflujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar quelos importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, seintrodujeron plazos mínimos de giro con lo que se bus-caba forzar a los importadores a obtener financiamientoexterno. De esta forma se pretendía evitar la aceleradacaída de las reservas internacionales y, por lo menos, man-tener el nivel de endeudamiento externo. En la mismadirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria esta-bleció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millo-nes anuales, el cual se rebajó todavía más en junio delmismo año a US$ 3.300 millones.

Se tomaron algunas medidas encaminadas a modifi-car instrumentos dirigidos a la promoción de exportacio-nes. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado dereembolso tributario –CERT–. El primero consistía en unsubsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente.En 1983 se estableció el CERT cuyos principales objeti-vos eran el estímulo de las exportaciones, así como la pro-moción de aquellas actividades orientadas hacia el exte-rior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor fle-xibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier mo-mento, así como la discriminación selectiva entre produc-tos y países. El CERT, por tanto, no se creó como subsidio,sino como elemento de estímulo a las exportaciones, pueslos agentes que lo poseyeran podrían descontar hasta el 35%del valor del impuesto a la renta y complementarios.

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CaféMenoresPetróleoTotales

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Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspectocambiario, pues el ritmo de devaluación, tanto nominalcomo real, se aceleró significativamente (Gráfico 1.6). Sinembargo, prosiguió un fuerte deterioro en la balanza decuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba encondiciones de financiar ese nivel de déficit.

Las condiciones reinantes en la economía obliga-ron a plantearse en 1984 un ajuste mucho más estricto eintegral, con énfasis no sólo en el sector externo sinotambién en los campos fiscal, monetario y crediticio. Laprimera decisión tomada tuvo que ver con la secuenciade las medidas a adoptar. Se decidió buscar primero elajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo ycambiario necesarios.

De cualquier forma, en este proceso de ajuste lapolítica cambiaria desempeñó un papel fundamental.Como se desprende del Gráfico 1.6, se venía de un fuer-te proceso revaluacionista que afectaba negativamenteel comportamiento de la economía colombiana. Desdemediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajus-te fiscal, los cuales se complementaron con unadevaluación real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985,la política cambiaria se hizo mucho más intensa, dándo-se una devaluación nominal de más del 41% para el año1985, con una devaluación real en ese mismo año de

casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluación fue que sehizo por medio del mecanismo existente del crawling peg,sin que los diferentes agentes económicos lo percibieransino hasta bien avanzado el proceso, de manera que nose generaron expectativas especulativas-devaluacionistasen la economía. Además varios factores ayudaron a quelas medidas adoptadas tuviesen éxito. En primer lugar,el impacto inflacionario se vio mermado por algunos fac-tores exógenos, entre los que se destacan dos: la caídadel precio internacional de las materias primas durante1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosaque proporcionó una adecuada oferta y, por ende, un bajocrecimiento de los precios. A lo anterior se adicionó lareducción en las tasas internacionales de interés y susconsecuentes efectos sobre la tasa interna.

Los efectos de estas medidas se pueden apreciar enla evolución de la balanza cambiaria. Los ingresos co-rrientes –exportaciones de bienes y servicios– comenza-ron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985,superando a final de año en más de US$ 360 millones loalcanzado el año anterior. La cuenta corriente de la ba-lanza de pagos por primera vez en cinco años fuesuperavitaria (US$ 109 millones). Además, los egresosde la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, loque unido a otros acontecimientos, contribuyó al éxitode las políticas adoptadas. Entre otros factores exógenos

Gráfico 1.6Índice de tasa de cambio real*

1981:01-1996:12(dic. 1996=100)

Notas: ITCR 1 corresponde al índice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 países. La ponderación obedece a la estructura delcomercio global sin café en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los países excepto Francia, Perú y Ecuador.ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta únicamente nueve de los 18 países: Los Estados Unidos, Canadá, Alemania, España, Reino Unido,Japón, México, Venezuela y Ecuador.ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente.


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se encuentran las medidas adoptadas por las autoridadesdel Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidasa fortalecer el control sobre los movimientos y la proce-dencia de capitales extranjeros con lo cual se buscabadificultar el lavado de dólares.

Aparte de las acciones sobre la política cambiaria,también se adoptaron medidas en el frente de pagos ex-ternos, como el establecimiento de los plazos mínimosde giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no so-lamente las importaciones continuaron hasta 1986 la caí-da iniciada en 1983, sino que el monto de los giros deimportación cayó en US$ 774 millones entre 1984 y1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previasiguió siendo utilizado aunque de una manera más ra-cional: se buscaba un menor trámite burocrático, con locual se dejaron bajo el régimen de libre importación tantoaquellos bienes que no se importaban como los bienesen los que el país poseía una clara ventaja comparativa.De esta forma, mientras que en junio de 1985únicamente el 2.4% del universo arancelario seencontraba bajo el régimen de prohibida importación yel 82.8% estaba bajo el régimen de previa, en diciembrede 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%,respectivamente. Para diciembre de 1986 las participa-ciones respectivas eran del 1.1% y 62.7%.

El otro objetivo clave del proceso de ajuste de me-diados de los ochenta radicaba en lograr la normaliza-ción de las relaciones con la banca internacional, reco-brando así la credibilidad crediticia del país. La deudaexterna en Colombia no alcanzó nunca las proporcionesde los otros países latinoamericanos, lo cual no implicóque no hubiera sido un factor importante en la desesta-bilización sufrida por la economía entre finales de lossetenta y mediados de los ochenta. La deuda externainició una fuerte expansión a partir de 1979, como res-puesta a la política de expansión del gasto público; en-tre 1978 y 1982, ambos incluidos, el crecimiento anualpromedio de la deuda externa pública colombiana fue,en términos de dólares, de más del 36%, alcanzando unsaldo total de más de US$ 6.000 millones en 1982.

Dada la suspensión del crédito fresco por parte de labanca comercial internacional a los países latinoameri-canos y ante la precaria situación cambiaria, era indis-pensable recuperar el financiamiento externo para res-paldar el repago de amortizaciones. El punto básico dela negociación era la exigencia por parte de la banca co-mercial de un acuerdo formal stand by con el Fondo Mo-netario Internacional –FMI–, el cual no era aceptado porlas autoridades colombianas debido, entre otras razones,a que estos recursos no son convertibles a moneda local,

sino que deben utilizarse únicamente para pagos al ex-terior de bienes, servicios y de capital, y además, a queson de disponibilidad restringida, en momentos en quese requería financiación externa para culminar las inver-siones en los sectores del petróleo –Caño Limón– y car-bón –Cerrejón–, fuentes de exportaciones y del fortale-cimiento del sector externo del país a mediano plazo.

Finalmente, después de intensas negociaciones, seaceptó la propuesta colombiana. Esta consistía en mon-tar un esquema de monitoría sobre la evolución trimes-tral de los principales agregados económicos por partedel FMI, y sobre la política de comercio exterior por partedel Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crédi-to fresco por mil millones de dólares se firmó en diciem-bre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibi-lidad y el status de país buen deudor ante la banca interna-cional. Las condiciones favorables de la deuda colombia-na, en términos de plazos amplios e intereses fijos y elno haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hu-biese necesidad de adoptar soluciones similares a las delos países vecinos latinoamericanos. Así, Colombia notuvo necesidad de suspender el pago de amortizacioneso intereses, ni de entrar en la reestructuración de la deu-da, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de ladeuda privada externa.

Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue labonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues poníaen peligro varias de las medidas adoptadas, tales comoel estricto control del gasto público y la devaluación delpeso. Sin embargo se logró aplicar un pacto entre loscafeteros y el gobierno para darle un manejo que impi-diera el desbordamiento del gasto, así como una excesi-va revaluación del peso, al lograr congelar buena parte delos recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento.Así, el manejo cambiario permitió que la devaluaciónreal entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%.

El Gráfico 1.7 permite observar el grave deterioroexperimentado por el sector externo en la primera mi-tad de los ochenta cuando, aún con una fuertedesaceleración del crecimiento del PIB, tanto el coefi-ciente de exportación como de importación cayeron ra-dicalmente alcanzando los niveles más bajos de los últi-mos treinta años. La segunda mitad de los ochenta, porel contrario, se caracterizó por una intensa actividadexportadora, siendo especialmente dinámicas las expor-taciones menores, lo cual, aunado con el inicio de im-portantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de1986, dio como resultado uno de los períodos con ma-yor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sinduda, resultado en parte de medidas cambiarias y co-


Gráfico 1.7Coeficiente de exportaciones y de importaciones

1970-1996

Fuente: DNP

merciales adoptadas a mitad de los ochenta, y termina-ron por una mayor competitividad al sector externo.

Las importaciones diferentes al petróleo y sus deri-vados se mantuvieron con crecimientos muy discretosdurante la segunda mitad de los ochenta, lo cual favore-ció una balanza comercial superavitaria desde 1985 has-ta 1992.

APERTURA COMERCIAL 1990-1996

En 1989 el gobierno decidió implantar importan-tes reformas económicas, entre ellas la apertura comer-cial y la desregulación de mercados como el cambiario yel laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de ma-nera negativa para que estas decisiones tuvieran quepostergarse. En primer lugar, la guerra contra el narco-tráfico, cuyos momentos de máxima intensidad se al-canzarían en la campaña preelectoral de 1989, con elasesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, ensegundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional delCafé en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los paísesproductores tenían un determinado grado de control so-bre el precio internacional del grano para así propenderpor una adecuada estabilidad.

A principios de 1990 se volvió a plantear la necesi-dad de realizar la reforma comercial con el fin de permi-tir que fuese el sector externo el motor de crecimientode la economía y que se facilitara la inserción de Colom-bia en los mercados mundiales. La administración Bar-co decidió iniciar la ejecución de un programa de aper-tura para la economía colombiana. Este programa tenía

la particularidad de ser gradual. En efecto, en una pri-mera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante lossiguientes dos años, se debían reducir progresivamentelas restricciones cuantitativas mediante un mecanismode asignación de cupos de importación por ítem bajo elrégimen de licencia previa, compensando esta mayor ex-posición de la producción doméstica con protección aran-celaria, y sobre todo con una devaluación favorable de latasa real de cambio. Así, en marzo de 1990 el 55.6% deluniverso arancelario quedó bajo el régimen de libre im-portación, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo elrégimen de licencia previa y el 1% en el de prohibidaimportación. Esto contrastaba con la estructura existen-te hasta ese momento que representaban el 38.1%,60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991).

En una segunda fase se reduciría de manera gra-dual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres añosun nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Para-lelamente, la devaluación nominal en 1990 se aceleraba,alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberaliza-ción comercial indujera una excesiva demanda de im-portaciones que pudiera atentar contra la estabilidadcambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundiza-ción del propio proceso de apertura. Sin embargo, desdeenero de 1991 se inició un proceso de revaluación real,tendencia que se mantuvo prácticamente invariable hasta1996.

Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estimóque el programa de apertura requería de una mayor pro-fundización, pues bajo su perspectiva, la apertura comer-cial no había alcanzado resultados suficientes. El arancelpromedio seguía siendo alto (34.5%) y la protección

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Exportacionesmenores/PIB


efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al88% de 1988, pero excesivamente elevada en términosinternacionales. Se decidió, por tanto, reprogramar el pro-ceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparenciay claridad al programa de desgravación arancelaria.

Con este fin se eliminaron las licencias previas deimportación durante el último trimestre de1990, salvopara productos agropecuarios considerados sensibles comolos cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96.7%del universo arancelario era de libre importación y úni-camente el 3.3% permanecía bajo el régimen de licen-cia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar laestructura tarifaria, se redujo el número de los nivelesarancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a sólo 4niveles antes de tres años. Por último, se buscó reducirde manera gradual el nivel promedio de los arancelesdel 34.6% a un 16% al final de la administración Gaviria.Esta disminución se haría a partir de 1991 con rebajasal final de cada año.

En agosto de 1991 la situación no era la más apro-piada. Por una parte, el país se encontraba pasando porun período de alta inflación y el comportamiento delsector externo no era el esperado. Si bien las exportacio-nes habían crecido ligeramente, especialmente las me-nores, ésta era una tendencia ya sostenida desde media-dos de la década pasada. Las importaciones, en cambio,habían caído en términos de dólares corrientes en cercadel 11%, incrementándose únicamente las importacio-nes de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resulta-dos iban en contravía con los objetivos de la apertura,que buscaba, por una parte orientar la producción hacialos mercados externos y aumentar sustancialmente la par-ticipación de las exportaciones en el PIB, y, por otra,facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con elfin de reactivar la economía y elevar la capacidad pro-ductiva de la industria doméstica.

Las autoridades argumentaban que la causa del des-censo en el ritmo de importaciones era la decisión delsector privado de esperar a una mayor reducción de aran-celes para ejecutar sus decisiones de inversión.

Además, en ese mismo período se comenzó a regis-trar un importante flujo de capitales hacia Colombia pro-ducto del diferencial entre las tasas de interés domésticae internacional, la escasez de crédito interno y las am-nistías tributaria y cambiaria en ausencia de una verda-dera política de lucha contra el lavado de dólares y elenriquecimiento ilícito. A partir del segundo trimestrede 1991 se disparó el diferencial de la tasa de interés deColombia respecto a la externa, lo cual, según Ocampoy Tovar (1997b), fue un factor estadísticamente signifi-

cativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados si-milares presenta Gómez (1997), quien muestra cómo losmárgenes de intermediación colombianos durante losaños noventa han sido, en promedio, los más altos delmundo, sólo por detrás de los países del Oriente Medio.Encuentra, también, que las tasas de interés reales deColombia, con relación al resto del mundo, son las máselevadas con excepción únicamente de algunos pocospaíses en vías de desarrollo.

Así, debido al ingreso de cuantiosos capitales decorto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagosque había sido negativa durante toda la década de losochenta –excepto 1986–, se tornó positiva a partir de1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 millo-nes en 1991, y destacándose especialmente el rubro detransferencias que creció en más del 65%. Steiner (1997)presenta evidencia que sugiere que buena parte del sig-nificativo crecimiento del rubro de transferencias du-rante la segunda mitad de los ochenta y primeros añosde los noventa pudo deberse al ingreso de divisas prove-nientes de dineros ilícitos. Destaca, mediante diferentesejercicios, que son dos los principales mecanismos pormedio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colom-bia: transferencias privadas y contrabando abierto. Lasreservas internacionales en ese año aumentaron un 40%,al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500millones en 1991. Todo este proceso ponía en peligro laestabilidad macroeconómica, por lo cual se hacía nece-sario actuar en los frentes monetario, cambiario, comer-cial y fiscal.

Con el fin de dar señales suficientes a los agenteseconómicos, en el sentido de que esta política era unhecho cumplido, se decidió eliminar el concepto degradualidad de la apertura. De esta forma se eliminabala supuesta incertidumbre sobre el comportamiento dela rebaja de aranceles. Por lo tanto, los aranceles se ajus-taron a los niveles previstos para 1994 y se establecieronlos cuatro niveles de gravámenes programados para esafecha. El arancel promedio quedó en 11.4%, alcanzandola protección efectiva un nivel promedio del 26.2%.

En el frente cambiario, aunque no directamente re-lacionado con el problema coyuntural al que se enfren-taba la economía colombiana, se realizó, por primera vezdesde 1967, una reforma estructural. Ésta se dictaminóen 1991 y se ejecutó en dos etapas a partir de 1992 y1993.

La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967.Por medio de esta ley se eliminó el monopolio del Ban-co de la República sobre el control de divisas, con locual el grueso de las operaciones financieras empezaron


a realizarse a través de los intermediarios financieros.Además, se dio vía libre al régimen de inversión extran-jera, consagrando la igualdad de derechos entreinversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentaciónde dicha ley correspondió a la Junta Monetaria del Bancode la República primero y, luego, a la Junta Directiva delmismo. Esto como consecuencia de la autonomía del BancoCentral estipulada en la Constitución de 1991.

Así, entre 1992 y 1993 el Banco de la Repúblicamodernizó y facilitó las operaciones cambiarias. En pri-mera instancia se buscó descentralizar el régimen de con-trol de cambios, permitir una mayor participación delmercado en la determinación de la tasa de cambio y fa-cilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos enmoneda extranjera. De esta forma, se sustituyó el crawlingpeg por una mayor intervención de las fuerzas del merca-do en la fijación del tipo de cambio. Sin embargo, con elfin de mantener cierto control sobre la tasa de cambio,se estableció el mecanismo de la banda cambiaria: así, sise alcanza la cota superior o inferior de la banda, el Ban-co debe intervenir con el fin de evitar excesivas fluctua-ciones en el precio del dólar.

Entre otras medidas que afectan el comercio exte-rior colombiano es de destacar la reactivación del GrupoAndino. Se estableció un arancel externo común con elobjetivo de crear una unión aduanera, aunque imperfec-ta y parcial por la presencia de excepciones, entre Co-lombia, Ecuador y Venezuela. Además, en junio de 1994se firmó el Tratado de Libre Comercio entre Colombia,Venezuela y México, conocido como el Grupo de los Tres,según el cual el universo arancelario se desgravaría demanera gradual en diez años, con algunas excepcionespara los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor.

Adicionalmente se tomaron algunas medidas de ca-rácter institucional con el fin de modernizar el manejo yla promoción del sector externo. Entre éstas sobresalenla creación, en 1991, del Ministerio del Comercio Exte-rior que asumió la ejecución y el diseño de las políticasde comercio exterior; la reestructuración de las funcio-nes del Instituto Colombiano de Comercio Exterior –Incomex–, que era el encargado de aprobar las licenciasde importación y que ante la eliminación de éstas, orientósu función a la prevención y corrección de prácticasdesleales del comercio; la reestructuración de Proexpo,que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–, cuyo papel es facilitar acceso a líneas de cré-dito a los exportadores colombianos; y, por último, lacreación de Proexport Colombia con el fin de proveerinformación actualizada sobre los mercados internacio-nales a los exportadores nacionales.

La apertura en los frentes comercial y cambiariosurtió efecto rápido sobre la balanza comercial. Las im-portaciones aumentaron de manera desmedida al tiem-po que las exportaciones, como proporción del PIB, ca-yeron de forma inesperada (Gráfico 1.7). El proceso derevaluación real se mantuvo hasta mediados de 1994(Gráfico 1.6), lo cual afectó negativamente el objetivode dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales.La misma revaluación, coincidiendo con la disminuciónde las restricciones cuantitativas, favoreció las importa-ciones, y si bien la de bienes de capital creció (19.8%entre 1990 y 1996), se observó un verdadero auge deimportaciones de bienes de consumo –crecieron enpromedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un máximodel 100% entre 1992 y 1993–. En este punto es necesa-rio aclarar que las importaciones de bienes estrictamenteclasificados como bienes de capital, en el sentido de unarelación directa con la actividad productiva, fue apenas,en promedio, de un 31% del valor de las importacionesrealizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupadosindiscriminadamente bajo el rubro de bienes de capital9.

Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contra-rio al buscado por el proceso de apertura. Las exporta-ciones no lograron ser el motor de la economía y, por elcontrario, se redujo su contribución al crecimiento delPIB, lo cual se compensó de manera decidida con el au-mento de la demanda doméstica, reflejada en el signifi-cativo aumento de las importaciones de bienes de con-sumo (Gráfico 1.2).

El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por lasmedidas estructurales tomadas en los primeros años delos noventa se mantuvo hasta 1995. El año 1996 reflejóel fuerte descenso del boom de demanda iniciado el añoanterior y se manifestó en una caída en las importaciones,incluidas las de consumo.

Hacia 1994 el país crecía con base en el incremen-to de la demanda doméstica, entre otros factores por elimportante aumento del gasto público pero con proble-

9 Cárdenas, A., (1997) realiza una clasificación propia de losbienes de capital. Define estos como: “...las máquinas, apara-tos, equipos, instrumentos etc. que tengan simultáneamente las si-guientes características:

a. Que sean complejos, es decir estén compuestos por varias partes opiezas.

b. Que cumplan una función propia, es decir que se pueda describir suuso.

c. Que puedan utilizarse en procesos de transformación que agreguenvalor a otros bienes o para la prestación de servicios, que genereningresos y en consecuencia, de alguna manera, aumenten en el tiempoel capital del usuario. Y que incluyan los componentes y repuestospara los bienes de esta categoría”.


mas como el proceso revaluacionista o el deterioro en lacuenta corriente de la balanza de pagos financiada enparte con el aumento de flujos de capitales hacia el país(Gráfico 1.8). A pesar de ello, el proceso de apertura, enesencia, se mantendría bajo la nueva administración, cen-trando sus objetivos de política económica en controlarla demanda agregada y la revaluación a través de un fre-no de los flujos de capital y un aumento del ahorro in-terno.

Se argumentó que la tasa de cambio estaba siendofuertemente presionada por los altos niveles deendeudamiento privado externo neto que aumentó, enel período 1991-1994, en US$ 1.248 millones, al pasaren este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millonesa US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitalesde la balanza de pagos pasó de ser negativa en 1991 atener un superávit de más de US$ 4.700 millones en1995. Con el propósito de frenar la revaluación, una delas primeras medidas tomadas fue privilegiar los flujosde inversión extranjera directa con respecto a los deendeudamiento privado externo. Así, los ingresos netospor inversión extranjera pasaron de US$ 439 millonesen 1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en1996, sin que estos resultados favorables puedan aún con-siderarse una tendencia. A la inversión extranjera se ladejaba totalmente libre, mientras que el endeudamientoprivado externo se reguló de acuerdo con medidas to-madas por la Junta Directiva del Banco de la República.No obstante, la devaluación nominal alcanzó en 1995un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar elproceso de revaluación.

Gráfico 1.8Cuenta corriente y de capitales de la balanza de pagos como proporción del PIB1970-1996


10 El Plan estratégico exportador, consistía en cinco estrategiasbásicas. 1. Los acuerdos sectoriales de competitividad me-diante los cuales se pretendía solucionar los problemas y di-ficultades para el desarrollo de largo plazo en diferentes sec-tores industriales y agropecuarios, al concertar las accionesentre el sector público, el sector privado y los trabajadores.2. Impulso a las negociaciones internacionales, siendo la másimportante en la actualidad, la que se desarrolla con elMercosur. 3. La unidad especial contra el neoproteccionismo,cuyo fin es realizar una labor de generación de información,sobre aquellos países que introdujeran prácticas proteccio-nistas a productos potencialmente exportables por Colom-bia. 4. Ampliación de los esquemas de fomento a las expor-taciones –CERT, drawback, Bancoldex, Proexport, PlanVallejo, Zonas Francas– y 5. Fomento y promoción a la ex-portación de servicios.

En 1996 disminuyó el ritmo de crecimiento de lademanda doméstica y se aceleró la devaluación real, aun-que no sólo no logró acelerarse el crecimiento de las ex-portaciones, sino que las exportaciones menores tuvieronun crecimiento negativo en 1996 por primera vez desde1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidadde realizar una apertura de doble vía, en el sentido deque no podía darse únicamente un crecimiento de lasimportaciones sin un fortalecimiento de la dinámicaexportadora. Con este propósito se estableció el deno-minado Plan estratégico exportador, que buscaba fomen-tar las exportaciones colombianas mediante la creacióny fortalecimiento de mecanismos de apoyo a los produc-tores nacionales.10

Se concluye que la estructura del sector externo co-lombiano ha presentado un importante cambio entre1967 y 1996. Se pasó de una economía cuyo principal

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producto de exportación, el café, representaba en 1970el 60% de las exportaciones totales a ser tan sólo el 15%en 1996. Además, las exportaciones menores, que en1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996representaron más del 45%. Por último, las reformas es-tructurales en materia comercial han tenido efectopositivo en la tramitología necesaria para comerciar conel exterior, pero no han logrado implantar una basedecisiva para lograr que el sector exportador se convier-ta en el motor definitivo del crecimiento económico.

Sin embargo, la diversificación de las exportacio-nes no ha sido aún un determinante del crecimiento delas exportaciones tanto tradicionales como industriales.Así, la composición de las exportaciones industriales noha variado de manera significativa, en especial desde ini-cios de los ochenta, siendo los principales productos deexportación aquellos intensivos en mano de obra –ali-mentos, textiles y confecciones– y los relacionados conel sector petroquímico –básicamente refinerías del pe-tróleo y sustancias químicas industriales–. Por el ladode las exportaciones tradicionales, éstas siguen siendoprincipalmente el café, las flores y el banano, además deproductos relacionados con el sector minero como pe-tróleo, carbón y ferroníquel. Finalmente, por países deorigen y destino, el principal socio comercial siguen sien-do los Estados Unidos, seguido del Grupo Andino, es-pecialmente Venezuela.

LA POLÍTICA MONETARIA YEL SISTEMA FINANCIERO

POLÍTICA MONETARIA

A pesar de que la política cambiaria es uno de los com-ponentes más importantes de la política monetaria, suestrecha relación con el comportamiento de las princi-pales variables asociadas al sector externo motivó el es-tudio conjunto de éstas en la sección inmediatamenteanterior. La presente sección se centra primordialmenteen el comportamiento de las variables monetarias, el com-portamiento de los precios y la evolución del sistemafinanciero.

La inflación en Colombia ha sido una de las másestables de América Latina durante los últimos treintaaños, especialmente desde 1973 (Gráfico 1.9). El Cua-dro 1.3 muestra el coeficiente de variación de la infla-ción colombiana en diversos períodos.11

De aquí se desprende que efectivamente desde 1973la inflación ha oscilado poco. De manera especial, mere-ce destacarse que durante los años ochenta, cuando enotros países latinoamericanos se observaron fuertes fe-nómenos de hiperinflación, la volatilidad de los preciosen Colombia fue menor que la observada en los años deapertura.

Al respecto de la inflación existe un amplio debateteórico sobre el efecto de la inflación sobre el crecimien-to económico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las es-cuelas de Mundell y Tobin predican una correlación po-sitiva entre la tasa de inflación y la acumulación de ca-pital, vía la sustitución de dinero y capital. Afirman queal aumentar la inflación, el costo de tener dinero aumenta,razón por la cual se hace preferible adquirir capital. Otrosmodelos, especialmente a partir de los nuevos modelosde crecimiento económico desarrollados en los añosochenta, presentan una visión diferente de la relaciónentre crecimiento e inflación. Se plantean diversos me-canismos para explicar el efecto de la inflación sobre elcrecimiento, por ejemplo, a través de la inversión o através de la productividad de la misma. En el primercaso, se argumenta que la inflación actúa como un im-puesto sobre la inversión, con lo cual aumenta el costodel capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En elsegundo caso, la inflación distorsiona la información del

11 El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad y sedefine como el cociente entre la desviación standard de laserie y su media.


bate en torno a si es M1 la variable de control adecuadade la política monetaria (Fernández Riva, 1994 y Urrutia,1995). Diversos estudios plantean que M1 no presentauna relación suficientemente estable con la inflación, sinembargo ésta ha sido la variable utilizada como metamonetaria durante los últimos treinta años por el Bancode la República. Además, Urrutia (1995) encuentra evi-dencia en la que, por razones de control, es más fácilmanejar el M1 que otras variables más amplias comoM3,15 a pesar de que éstas últimas presenten una rela-ción más estable con la inflación.

Del resultado anterior, así como de Fernández Riva(1994) y Urrutia (1995), se puede concluir que es a travésde la política de manejo de los medios de pago que seintenta controlar la inflación. La siguiente cuestión con-siste en plantearse la causa de su variación observada.

En Colombia el control de los medios de pago seha buscado a través del gasto público así como de diver-sas medidas de control monetario. En ese contexto, laexplicación del crecimiento de la inflación en el período1970-1974 puede residir en el crecimiento del gasto pú-blico experimentado en esos años. Posteriormente, el boomcafetero de 1976, con el consiguiente aumento de lasreservas internacionales, debió contribuir a un repuntede la inflación. El proceso de estabilización de estos añosse centró en el control del aumento en los medios depago. Varios problemas aquejaron la coyuntura en lossiguientes años. Entre éstos, se destaca la fuerte sequía,ocurrida en 1977, la cual elevó de manera considerableel precio de los bienes agrícolas. El proceso deestabilización se fundamentó en la búsqueda del aumentoselectivo del ahorro por medio del manejo de tres ins-trumentos: el certificado de cambio, los depósitos deimportación y el encaje. Sobre los dos primeros se hahecho referencia en la sección precedente. Con el fin defrenar la expansión secundaria se estableció un encajemarginal del 100% sobre las cuentas corrientes.16 Deesta medida fueron exceptuados los recursos propios delos bancos cuyo destino era el redescuento de las opera-ciones de fomento. Además, se implantó un encaje paralas operaciones en moneda extranjera de los bancos. Porúltimo, el encaje promedio de los depósitos en cuentacorriente, de los certificados de depósito a término y dela UPAC17 se aumentaron en tres, diez y cinco puntos,

Cuadro 1.3Coeficiente de variación del IPC

1967 - 1996 1973 – 1996 1980-1989 1990-1996

0.3335 0.1662 0.1596 0.1743Fuente: Gráfico 10. Cálculos del autor.

sistema de precios, lo cual hace que las decisiones de lasempresas se tomen con un menor nivel de conocimientoy se elijan niveles ineficientes de insumos y de capital,lo cual desestimula la inversión en capital y sobre todoresiente su productividad. Por último, existe el debateen torno tanto a la inflación anticipada y a la no antici-pada, como a la alta y baja inflación. Con inflación noprevista y además alta, la información contenida en losprecios se deteriora sensiblemente, afectando negativa-mente la productividad marginal del capital.

En Colombia no se presenta el problema de unainflación creciente. Además se cuenta con una inflaciónclaramente anticipada, lo cual en épocas de deterioro dela economía doméstica, como lo fue en los años ochenta,actúa como una especie de seguro que facilita el controlde los precios en niveles permitidos por el desempeño dela economía. Sin embargo, en épocas de crecimiento yde mejora de las economías vecinas, como en general lohan sido los años noventa, es contraproducente, pues lainflación se mantiene en términos relativamente altos.

El Gráfico 1.9 presenta fuerte evidencia de una re-lación negativa entre la inflación y el crecimiento. Parael caso de Colombia, sin embargo, algunos estudios de-muestran que la inflación no afecta de manera directa elcrecimiento de la economía, sino que lo hace a través deotros mecanismos.12

El Gráfico 1.10 presenta evidencia de la acentuadacorrelación que existe en Colombia entre los medios depago y la inflación.13 Se realizó un ejercicio de correla-ción entre ambas variables con el fin de confirmar demanera estadística la relación entre el logaritmo del IPCy el logaritmo de M1 entre 1967 y 1996. El resultadoesperado se cumplió, al obtener una correlación positivay significativa al 1%.14 No obstante, existe un serio de-

12 Partow (1995) presenta un extenso debate en torno a los di-ferentes puntos de vista. Algunos defienden el papel de lainversión como determinante del crecimiento, otros defien-den que es la productividad total de los factores el principaldeterminante del crecimiento.

13 Por medios de pago se entiende M1, es decir el efectivo máslos depósitos en cuenta corriente del sistema bancario. La se-rie puede presentar algunos pequeños problemas por el cam-bio de metodología adoptada por el Banco de la Repúblicaen diversos puntos del tiempo.

14 Se obtuvo un coeficiente de 0.87 con un t estadístico de157.25.

15 Se define M3 como M2 más los depósitos a la vista y lospasivos financieros. M2 es M1 más los cuasidineros.

16 Cabe anotar que el encaje marginal del 100% se mantuvohasta 1982.

17 Más adelante se describe el origen y evolución del sistemaUpac.


Gráfico 1.9Variación de la inflación y crecimiento del PIB

1967-1996

Fuente: Dane.

respectivamente. Los resultados fueron favorables, conuna importante disminución en la variación de los me-dios de pago (Gráfico 1.10) y un significativo aumentodel ahorro como proporción del PIB en 1977 (Gráfico1.11).

Para finales de 1978, sin embargo, el gobiernoadoptó un plan de inversión basado en el gasto públicoy financiado con creciente endeudamiento externo, locual podía generar una peligrosa espiral inflacionaria.Diversas medidas se adoptaron con el fin de evitar elaumento en el nivel de precios. La principal medida ya

se discutió y tiene que ver con la liberalización de im-portaciones. La segunda medida se produjo en el frentemonetario. Hacia 1980 se elaboró un plan tendiente alograr una contracción monetaria por medio deoperaciones de mercado abierto –OMAs–, es decir títu-los del Banco de la República. Así, la inflación semantuvo en niveles relativamente estables en los añosochenta, a pesar del desborde del gasto público experi-mentado a finales de los setenta y primeros años de losochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el año1984, la economía colombiana no logró, en términos de

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Gráfico 1.10Variación de la inflación y los medios de pago

1967-1996

Fuente: Dane y Banco de la República.

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cación. Se nota que las medidas adoptadas encaminadasa controlar la inflación condujeron a un aumento de lastasas de captación hasta alcanzar en diciembre de 1991casi el 8%, en términos reales. Así, con el fin de comba-tir las elevadas tasas de interés, se eliminó el encaje mar-ginal del 100% y se relajaron las operaciones de merca-do abierto. Estas medidas lograron reducir de maneranotable para 1992 las tasas de interés, al punto que eltipo de interés real de captación llegó a ser negativo. Sinembargo, los mayores pagos por intereses del Banco dela República por concepto del acervo de OMAs y la dis-minución en los saldos de los certificados de cambio,elevaron considerablemente los medios de pago, quepasaron de un crecimiento del 33% en 1991 a uno del41% en 1992. A pesar de esto, la inflación no se afectótanto por la reducción de las tasas de interés como por lamenor presión de la tasa de cambio.

El aumento de las importaciones en 1993 contribu-yó a reducir notablemente el crecimiento de los mediosde pago y a mantener baja la tasa de inflación, aunquesiempre sin apartarse de los promedios históricos. Ade-más, para evitar las presiones expansionistas por la facili-dad del endeudamiento privado externo, en 1994 el Ban-co de la República decidió controlarlo. Se obligó a reali-zar un depósito en el Banco para aquellos agentes priva-dos que se endeudaran en el exterior, excepto para los cré-ditos a largo plazo. De esta forma se buscaba evitar mayo-res presiones sobre la tasa de cambio y la inflación.

Para 1995 la política contraccionista del Banco sedebió relajar dado que el crecimiento en los medios depago se hacía insuficiente para lograr las metas moneta-rias establecidas para ese año. Por lo tanto, se redujo el en-

inflación, resultados espectaculares, aunque en términosrelativos regionales, la variación de precios en Colombiafue no sólo manejable sino claramente estable.

A finales de la década de los ochenta la inflacióncreció de manera significativa, alcanzando su pico en1990cuando superó el 30%. En estos años el crecimiento dela inflación mostró indicios de estar fuertemente asocia-do con la tasa de cambio, en esos momentos subvaluada.En 1991 se adoptaron una serie de medidas encamina-das a atacar la inflación por medio de una fuerte con-tracción monetaria. Se impuso, al igual que a finales delos años setenta, un encaje marginal del 100% y se rea-lizaron emisiones masivas de OMAs. Además, la JuntaMonetaria restableció los certificados de cambio, con undescuento del 10%, para aquellos exportadores que bus-caran redimir el título de forma inmediata. Los resulta-dos fueron relativamente satisfactorios, aunque no se lo-gró reducir la inflación más allá de los niveles históricospara Colombia.

Sin embargo, el diferencial de tasas de interés na-cionales-internacionales se disparó, lo cual incentivó laafluencia de capitales del exterior. Esto, como ya se men-cionó con anterioridad, golpeó seriamente la tasa de cam-bio, por lo que uno de los preceptos necesarios para lo-grar resultados positivos en un proceso de apertura, comoes el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo,se comenzaba a incumplir. Por este motivo el principalobjetivo de la política monetaria dejó de ser el controlde la cantidad de dinero en la economía y, en contraste,pasó a ser el control de la tasa de interés.

El Gráfico 1.12 permite observar la evolución dela tasa de interés real, tanto de captación como de colo-

Gráfico 1.11Ahorro como proporción del PIB1970-1995

Fuente: Dane.

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TotalPúblicoPrivado


Gráfico 1.12Tasas de interés de colocación y captación real

1986:01 - 1996:04


Gráfico 1.13Inversión como proporción del PIB

Fuente: Dane; DNP-Umacro.

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caje marginal al 21%, así como el encaje sobre los depósi-tos a la vista al 40%. Para el caso de los depósitos a términose unificó el encaje para los diferentes plazos alrededor del10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tóni-ca similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, asícomo la dispersión de los mismos. Los encajes sobre losdepósitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron con-trolar los saldos de los títulos del Banco, especialmente enla primera mitad del año. Estas medidas contraccionistasfacilitaron una caída de las tasas de interés.

El control de la inflación en 1995 y 1996 contócon un nuevo mecanismo institucional: el denominadoPacto social de productividad, precios y salarios. Estemecanismo, ya utilizado con éxito en otros países, bus-

caba romper la inercia inflacionaria en Colombia. Si bienel mecanismo ha logrado su objetivo, particularmenteen economías hiperinflacionarias, en Colombia la infla-ción se ha mantenido por debajo de niveles del 20%,pero no ha logrado romper el fuerte efecto inercialenraizado durante los últimos treinta años.

Finalmente, conviene mencionar explícitamente laevolución de las variables de ahorro e inversión en Co-lombia en los últimos treinta años (Gráficos 1.11 y 1.13).El comportamiento del ahorro, a largo plazo, sigue latendencia de la economía colombiana, es decir escasossobresaltos, con la sola excepción del significativo des-censo en el ahorro, especialmente del privado registradoa lo largo de la crisis de los ochenta. Por el lado de la

Tasa decapatación

Tasa deColocación

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inversión tampoco se registran fluctuaciones significa-tivas, en donde la inversión privada representa en pro-medio, unas tres quintas partes de la inversión total. En1991 la inversión total alcanzó los niveles más bajos frutode la caída conjunta tanto de la inversión pública comoprivada, aunque se recuperó hasta alcanzar niveles his-tóricamente altos, especialmente en 1995.

En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b),es posible apreciar cómo la tendencia en la relación aho-rro-inversión ha cambiado entre la década de los ochen-ta –cuando se relacionaba fuertemente con la finanzaspúblicas– y los noventa –cuando se presenta una mayorrelación con el sector privado.

SISTEMA FINANCIERO

El sistema financiero colombiano presenta tres momen-tos claves en el período bajo estudio que merecen ser men-cionados. El primero data de 1972, cuando en la admi-nistración Pastrana se creó el sistema de la unidad depoder adquisitivo constante –Upac–, por medio del cualse buscaba facilitar la adquisición de vivienda. El segun-do, es la crisis del sistema financiero de principios de ladécada de los ochenta que obligó a la intervención devarias entidades financieras. El tercero se relaciona conlas importantes reformas al sistema financiero llevadas acabo durante la administración Gaviria.

Con los atributos otorgados por la reforma constitu-cional de 1968, el presidente de la República podía inter-venir en el manejo del ahorro privado. Así, mediante losdecretos 677 y 678 de mayo de 1972 se creó el denomi-nado sistema Upac y se autorizó la constitución de lascorporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo,Las cuatro estrategias, promulgaba como uno de sus cuatrovértices la concentración de recursos en la industria de laconstrucción, centrado en la vivienda urbana, como sec-tor jalonador de otros sectores, especialmente de las ma-nufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fue-se un fuerte generador de empleos tanto directos comoindirectos. El diagnóstico oficial argumentaba la escasezde fondos para préstamos a largo plazo debido a la ausen-cia de incentivos para el ahorro personal por ser el interésreal negativo. Se determinó, por lo tanto, que los ahorrosse irían reajustando automáticamente con la inflación,garantizándole así un interés real positivo a los ahorradores.Además, con la creación de las corporaciones de ahorro yvivienda se buscaba fomentar el establecimiento de unared de intermediarios financieros cuyo principal objetivofuese la atención de los ahorradores y prestatarios.

El sistema, en general, tuvo éxito, pues logró un fuer-te incremento del ahorro privado (Gráfico 1.11). Las prin-cipales críticas se centraron en que se estaba privilegian-do el acceso al crédito al consumidor de estrato medio yalto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este siste-ma nunca tuvo la intención de sustituir los programas decarácter social, sino más bien complementarlos. Además,al sistema Upac también se le criticó porque, en su inten-to por mantener el poder adquisitivo constante, siguien-do el ritmo de la inflación, ayudó a crear y sostener unafuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemen-te disminuir la inflación a niveles de un solo dígito.

El segundo momento relevante en la evolución delsistema financiero colombiano tuvo lugar durante la cri-sis experimentada por la economía colombiana en la dé-cada de los ochenta. Los años de bonanza cafetera de me-diados de la década anterior habían propiciado una eco-nomía en expansión, lo cual se facilitaba por la abundan-cia de recursos en el sistema financiero, tanto nacionalcomo internacional. Dados los incentivos existentes, lasempresas manufactureras aumentaron sus niveles deendeudamiento con lo cual la exposición del sector finan-ciero al desempeño del sector real se agudizó en gran me-dida.18 Las previsiones optimistas de la economía en eseentonces estimularon a un número considerable de em-presas que intentaron apropiarse por bolsa de otras fir-mas. Estos intentos generalmente eran financiados por labanca, lo cual ahondaba aún más la interdependencia en-tre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevinola crisis, a partir del año 1982, los intermediarios finan-cieros se encontraron con una situación recesiva en la cuallos deudores no estaban en condiciones de satisfacer lasobligaciones adquiridas.19 Con esta situación, y en la me-dida en que los intermediarios no lograban recuperar lacartera, se desató un aumento en la tasa de interés de cap-tación, con el fin de lograr superar la aversión al riesgodel público, que iba generando expectativas sobre el even-tual descalabro del sistema financiero.20

18 Kalmanovitz (1986) menciona que en los años sesenta el 30%de las inversiones de las sociedades fueron financiadas por losbancos. Este porcentaje pasó a representar el 55% entre 1968y 1976 y el 70% en la primera mitad de los ochenta.

19 Montenegro (1983) muestra cómo la participación de las deu-das de dudoso recaudo como porcentaje del total de la carte-ra bancaria, paso de representar el 2.8% en 1978 al 3.3% en1980 y el 8.4% en 1982.

20 Cálculos propios muestran que la tasa de interés real de cap-tación –medida por CDTs a noventa días–, pasó de 9.6% enel último trimestre de 1982 a 14% en el mismo período de1983, alcanzando un tope de casi 17% en el segundo trimes-tre de 1984.


Otros factores que influyeron en la crisis tuvieronque ver con la inadecuada regulación existente en esosaños para el sistema financiero. Así, por ejemplo, hastadiciembre de 1981, los denominados autopréstamos sóloeran castigados con simples multas. En ese mes se esta-bleció que cualquier transacción cuyo objetivo fuese ad-quirir más del 10% de las acciones de una entidad fi-nanciera, debería contar con la aprobación de laSuperintendencia Bancaria.

Cabe mencionar que la crisis financiera se inició en1982 y sus efectos se sintieron al menos durante un lus-tro. La consecuencia final fue la intervención, entre ju-lio de 1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de loscuales fue liquidado, y de ocho compañías de financia-miento comercial. Entre los primeros se encontraba elmayor banco privado del país. Además, en el caso delsegundo banco del país, el gobierno optó por financiarbuena parte de las pérdidas pero sin asumir la direccióny administración del mismo.

La solución de la crisis consistió en medidas tantode corto plazo tendientes a recuperar la confianza delpúblico, como de tipo estructural con las cuales se busca-ba dar solución definitiva y evitar situaciones similaresen el futuro. Dentro de las primeras se estableció la fi-gura de la nacionalización21, con el fin de dar imagen deconfianza en el sector financiero. El primer banco inter-venido fue liquidado, razón por la cual, para evitar quese interpretara como el inició de una cadena, los demásfueron nacionalizados. Como es sabido, una de las cau-sas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo poralgunos empresarios financieros, que si bien no eran deltodo ilegales, sí eran moralmente inaceptables. Por ejem-plo, se llegó a utilizar los depósitos del público para ha-cerse al control de las entidades financieras. Estas accio-nes llevaron a la expedición de normas encaminadas aestablecer la obligación de actuar no sólo en el marco dela ley, sino también en el marco de la buena fe. Además,se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los ante-riores propietarios de las entidades intervenidas fuesen averse beneficiados con las medidas que se adoptasen.

De carácter estructural fue la decisión tomada en1984, por medio de la cual se congelaba el superávit porvalorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese año,

con el fin de evitar que se diera un aumento ficticio delpatrimonio. Adicionalmente se creó en 1985 el Fondode Garantías para las Entidades Financieras con el fin deproveer de recursos al sistema financiero en caso deiliquidez. Por último, y con el precepto claro de la es-trecha relación entre el sector financiero y el real, a par-tir de 1986 se diseñó y puso en marcha un programacon el fin de apoyar al sector real. El objetivo básico delas medidas adoptadas era facilitar la capitalización delas empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el im-pacto de la fuerte devaluación dado el alto componentede deuda externa.

Finalmente, como parte integral de las reformasinstitucionales adoptadas por la administración Gaviria,se incluyó la reforma financiera. El sistema financierocolombiano se ha caracterizado por ser de carácteroligopólico y segmentado. Así, los bancos suelen traba-jar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vi-vienda con los oferentes y demandantes de vivienda, ylas corporaciones financieras con la industria. Por estemotivo, la competencia ha sido reducida, además de laexistencia de escasos incentivos para la inversión extran-jera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de impues-tos y obligaciones fiscales, no favorecían ni estimulabanla eficiencia en el sector.

Desde finales de la administración Barco se habíadado inicio a la eliminación de un amplio número deobligaciones de los intermediarios financieros. Entre és-tas se destaca la eliminación de las inversiones en títulosemitidos por el Estado. Además, en 1990 se permitióque extranjeros invirtieran en la banca colombiana sinnecesidad de compartir la propiedad con socios colom-bianos. Adicionalmente, se fomentó la privatización delas entidades financieras nacionalizadas durante la crisisfinanciera de los ochenta. Este proceso se inició con laadministración Gaviria y continuó con la administra-ción Samper, privatizándose en total seis bancos.

En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de lacual se transformaba, pero no se terminaba, con la figu-ra de la especialización. Las medidas tomadas permitíanla existencia de holdings con acceso a los diferentes usua-rios del sistema financiero, aunque no se admitía queesto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993se reestructuró la ley 45 de 1990 facilitando el paso ha-cia un sistema de banca múltiple; es decir los interme-diarios financieros podían tener injerencia en los distin-tos sectores de la economía. A pesar de esto, las grandescategorías de los intermediarios financieros se mantie-nen.

21 Fernández Riva (1994), presenta las memorias del Ministrode Hacienda de la época, en la cual se define nacionalización:“El decreto 2920 de 1982, además, permite al gobierno de turno,en casos extremos, para proteger la confianza del público, y sin bene-ficio indebido para los responsables de la crisis de una entidad, asu-mir su dirección, capitalizarla y otorga una garantía general a losacreedores, con gran rapidez”.


Todas estas medidas han llevado a que el sistemafinanciero sea más dinámico, así como a la llegada degrandes inversionistas extranjeros, especialmente de Es-paña. No obstante, el carácter oligopólico del sistemano se ha logrado romper y, por el contrario, se ha con-centrado aún más, aunque la competencia existente hafavorecido en algo al usuario final.

POLÍTICA FISCAL

En los últimos treinta años las finanzas públicas en Co-lombia se han caracterizado por el manejo serio y caute-loso que le han dado las diferentes administraciones. Nien las épocas de bonanza –especialmente las cafeteras demediados de los setenta y de los ochenta–, ni en las decrisis –primera mitad de los ochenta– se ha quebrado elcriterio de manejo relativamente prudente de las finan-zas públicas. Esto no obstó para que hubieran existidoperíodos durante los que se ha perdido, de cierta mane-ra, el rigor en la conducción de las finanzas públicas,con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la eco-nomía.

El déficit fiscal del gobierno nacional central –GNC– es uno de los indicadores que ilustra de maneraclara y sintética la evolución de las finanzas públicas. Ala luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parecerelativamente sencillo analizar el comportamiento deldéficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El período de fuertecrecimiento de la economía hasta 1974 estuvo en parteimpulsado por un aumento en el gasto público y, conse-cuentemente, de la demanda interna (Gráfico 1.2), locual generó un incremento del déficit fiscal del GNC.El crecimiento del período se explica por los buenos re-sultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adop-tadas bajo el decreto 444, pero también y de manerasignificativa, por el aumento del gasto público, espe-cialmente a partir de 1970, el cual se financió en buenamedida con crédito externo22. El excelente ritmo de cre-cimiento de las exportaciones menores, de la industria yde la economía en general, durante este período, estuvoacompañado por un crecimiento de la inflación y deldéficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propicióun período de mayores ingresos corrientes en las arcasdel Estado, con lo cual el déficit fiscal del GNC se redujonotablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gastopúblico adoptada a partir de ese año y basada, ademásde los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo,provocó un cambio en la tendencia del déficit, dandoinicio al mayor descalabro de las finanzas públicas en lahistoria reciente de Colombia. El proceso de ajuste ini-ciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumadoal impacto positivo del crecimiento de los precios delcafé desde 1985, logró la recuperación de las finanzas

22 El crecimiento promedio de la deuda externa en el período1968 - 1973 fue de 15.8%, mientras que en el período 1974-1978 fue de sólo 7.5%


Gráfico 1.14Déficit fiscal del GNC como proporción del PIB

1967-1996

Fuente: Banco de la República y Confis.

públicas de manera sostenida hasta lograr un superávitfiscal en 1991. Las significativas reformas institucionalesimplantadas como parte integral del proceso de apertu-ra, vinieron acompañadas por una serie de obligacionesfiscales asociadas con reformas instituidas por la Consti-tución de 1991, y el notable crecimiento del gasto pú-blico en defensa, seguridad y en otros sectores como elsocial, que nuevamente han llevado a un período de im-portante desequilibrio fiscal.

El Gráfico 1.15 presenta la evolución de las finanzasdel sector público no financiero desde mediados de la dé-cada de los ochenta. El boom cafetero de mediados de ladécada pasada, explica el superávit del Fondo Nacionaldel Café durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% delPIB. La evolución de las finanzas del FNC, sirve comoindicador de la corta duración de la bonanza, pues hasta1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares.

La reforma a la seguridad social adoptada por la ley100 de 1993 significó el paso de un nivel de equilibrioa un superávit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto con-trasta con las fuertes transferencias a la seguridad socialque ha tenido que realizar el GNC y que son, en ciertamedida, causa del creciente déficit del GNC en los últi-mos años.

La agrupación de otras entidades descentralizadaspresentó déficit continuos hasta 1989, fundamentadosen los sucesivos desequilibrios del sector eléctrico,Carbocol y el Metro de Medellín.23 En 1990 registranun ligero superávit debido exclusivamente a la EmpresaColombiana de Petróleos –Ecopetrol–, que alcanzó un

23 Cabe destacar que en el período analizado en el GráficoCarbocol y el Metro de Medellín registran déficit hasta 1995.

superávit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamen-te se observó un significativo déficit del sector públicono financiero –SPNF– de un 1% del PIB, debido a queúnicamente Telecom y Carbocol presentaron superávitdel 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente.

Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes alGNC representan aproximadamente el 70% del SPNF.En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNCalcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF,mientras que los pagos representaron el 30.1% del totalde egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado demanera especial desde 1993, siendo los promedios para elperíodo 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.

Para profundizar en el estudio de las políticas fis-cales adoptadas desde 1967, conviene recordar que conanterioridad al período de fuerte crecimiento, 1967-1974, se presentaron enormes dificultades financieras,en especial la escasez de divisas originadas en la caída enlos precios del café. A esto se sumaba la exigencia delFondo Monetario Internacional de realizar unadevaluación masiva, pues de lo contrario se amenazabacon bloquear el crédito externo. El gobierno siempre senegó a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumentode que los efectos de la devaluación se diluirían rápida-mente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales be-néficos para la economía.

Bajo este ambiente se expidió el decreto 444, conel cual se buscaba una reactivación sostenida de la eco-nomía. Además de lo analizado en secciones anteriores,el decreto permitió que el diferencial cambiario fuerareemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo des-tino sería la cuenta especial de cambios –CEC– como

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Fuente: Confis

Fuente: Banco dela República


por otro del 4% destinado al Fondo Nacional del Café.Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968

creó el denominado situado fiscal, mecanismo por mediodel cual se debían redistribuir una parte de los ingresosde la nación entre los departamentos, las intendencias ycomisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Esta normase reglamentó en 1971, cuando se aprobó que el 13% delos ingresos corrientes de la nación irían a los entes te-rritoriales. Este porcentaje pasaría a ser del 14% en 1974y 15% de 1975 en adelante.

Especialmente a partir de 1971, bajo el esquemapresentado en el plan Las cuatro estrategias, se buscó de-sarrollar tres objetivos fiscales específicos. Se debía au-mentar el gasto como mecanismo para lograr mayoresniveles de desarrollo, el cual debía estar acompañado demayores niveles de ahorro, especialmente del público(Gráfico 1.11), como condición necesaria para lograr ma-yores niveles de inversión.24 Además, este aumento delgasto se centraba en la inversión, intentando mantenerbajo control el rubro de gasto de funcionamiento. Porúltimo, se requería de una estabilidad fiscal y monetariaque garantizase certidumbre a los agentes económicos.Con este fin era indispensable aumentar los ingresos tri-butarios a través del mejoramiento de la administraciónimpositiva. Se buscaba, a través de la política fiscal, una

mejora en la distribución del ingreso, así como un ma-yor crecimiento económico.

El crecimiento de la inflación registrado en los pri-meros años de la década de los setenta fue el foco depreocupación con el cambio de gobierno. Oficialmentese concluyó que dicho aumento en el nivel de preciostenía su origen en el significativo déficit acumulado. Poreste motivo, el gobierno entrante decidió realizar un plande estabilización encaminado a controlar el crecientedesbalance en las finanzas públicas. Inicialmente se buscóredistribuir las cargas tributarias de una manera que seconsideraba más equitativa, combatir la evasión y utili-zar eficientemente los recursos públicos, para destinar-los a sectores de salud y educación y a los estratos másbajos de la población. En conjunto, lo que se planteó fueuna política fiscal fuertemente contraccionista, cuyo prin-cipal fin era la disminución del déficit fiscal.

A finales de 1974, la administración López declaróla emergencia económica, bajo cuyo marco expidió suprimera reforma tributaria. El objetivo principal era ata-car el déficit fiscal, considerado como la principal causade la inflación en Colombia. Los ingresos del gobiernose hacían insuficientes, y existía cierto consenso sobre lanecesidad de reducir la cada vez más evidente evasióntributaria.25 La reforma modificó tres de los impuestosmás importantes en Colombia: el de ventas, el de renta

24 En el período 1967 - 1974, según series de Numpaque et al(1996), el gasto total aumentó en promedio 9,5%, siendo elcrecimiento del gasto de inversión del 17.9% y de funciona-miento de 4.6%.

25 Bernal (1993) muestra que los ingresos directos de la nacióncon relación al ingreso nacional cayeron de 9,5% en 1970 a8.6% en 1974.

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3%

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Gráfico 1.15Déficit/superávit del sector público no financiero como proporción del PIB1985 - 1996

Nota: * Otras entidades incluye empresas del sector eléctrico, Ecopetrol, Carbón de Colombia –Carbocol–, Empresa Nacional de Telecomunicacio-nes –Telecom–, Metro de Medellín y otrasFuente: Confis.

Seguridadsocial

Gobiernosregionales ylocales

Fondo Nacionaldel Café

Otras entidades1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996


y el impuesto a las herencias y las donaciones. La refor-ma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograrmayores niveles de ingresos para el Estado. Con este finse aumentaron tanto la base gravable como las tarifas,pasando la tarifa general al 15%.26 Con la reforma alimpuesto de renta se buscó disminuir los impuestos pa-gados por los salarios, así como tornar más efectivo elrecaudo sobre las rentas mixtas y de capital.

A mediados de 1975 el precio internacional del cafése elevó notablemente, como consecuencia de las hela-das registradas en el Brasil. Esto significó un flujo sinprecedentes de divisas al país que ponía en peligro lasmetas macroeconómicas de estabilización, tanto desdeel punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas con-diciones condujeron a desarrollar un nuevo plan deestabilización. Las principales medidas fueron adopta-das en los frentes monetario y cambiario descritas conanterioridad. Desde el punto de vista fiscal se diseñó unprograma de austeridad que impidiese un crecimientodesbordado de los medios de pago vía mayor déficit pú-blico. Con este propósito se logró que el presupuestofuera el mecanismo a través del cual se impedía un des-borde del gasto público. Así, se consiguió reducir el dé-ficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tribu-tarios que gastos (Gráfico 1.14), permitiendo así unosmenores desembolsos de crédito tanto externos como in-ternos.27

A partir de 1978 se dio un giro radical en el mane-jo fiscal, cuando se le dió prioridad a las inversiones enlos sectores de transporte, comunicaciones, energético yminero. Estas metas requerían ingentes esfuerzos fiscalesy por tanto se hacía necesaria la búsqueda de mecanismospara financiar el aumento del gasto,28 decidiéndose acu-dir al crédito externo, abundante en la época. A la difi-cultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad delograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974había buscado disminuir en lo posible la evasión fiscal,sin embargo, como muestra López (1996) a pesar delcrecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo

de la reforma, éstos nuevamente se estancaron entre 1978y 1980. Por esta razón, la estrategia tributaria de esteperíodo buscó la adopción de medidas destinadas a dis-minuir la evasión, así como el fortalecimiento de meca-nismos de control tributario. El resultado global de lapolítica de gasto publico en el período 1978-1982 fueel desbordado aumento del mismo y la consecuente ele-vación del déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El pe-ríodo se caracterizó por el mayor crecimiento registradodel gasto público en los últimos treinta años, alcanzan-do en 1983 un déficit fiscal del GNC de casi el 8% delPIB.

El creciente déficit fiscal del GNC, unido al dete-rioro de la balanza de pagos, hacía necesario un procesode estabilización macroeconómico. En 1982 comenza-ron a aplicarse medidas principalmente en el sector ex-terno. La insuficiencia de los resultados obtenidos obli-garon a realizar un proceso de ajuste más profundo eintegral a partir de 1984, el cual se centraría no sólo enel frente externo sino también en el frente fiscal. Se de-cidió que, antes de realizar el ajuste externo, era necesa-rio realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestosy el recorte de gastos.

Ya desde 1983 se venían tomando medidas en tér-minos de restricción fiscal. Así, se eliminaron las trans-ferencias de las utilidades de la cuenta especial de cam-bios, con lo cual se buscaba obligar al gobierno a unmanejo más racional de las finanzas públicas, al tiempoque se lograba neutralizar el crecimiento de los mediosde pago. Adicionalmente, se buscó el fortalecimiento ytransformación de la estructura tributaria. Nuevamen-te, el problema de la evasión fue uno de las principalespreocupaciones de las autoridades económicas que de-bía abordar la reforma tributaria de 1983. Con este ob-jetivo en mente se ampliaron las retenciones, se creó larenta presuntiva sobre ingresos netos29 y se extendió elimpuesto de ventas a las actividades comerciales.30

En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Poruna parte, se redujeron las exenciones del IVA, simplifi-cando su administración al fijar una tasa básica del 10%,mientras que por otra, se impuso una sobretasa del 8%sobre el valor CIF de los productos importados. Con es-tas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacio-

28 Con series de Numpaque et al. (1996), se encuentra que en elperíodo 1978-1981, el aumento del gasto fue del 12.6%, sien-do el incremento del gasto público del 15% y el de inversiónde solo 7.9%.

26 Hasta ese entonces existían cuatro categorías para el impues-to a las ventas: 25%, 15%, 10% y 4%. Éstas se reemplaza-ron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando como general la de15%.

27 Sarmiento (1978) menciona que los desembolsos del Bancode la República cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientrasque la amortización de la deuda externa del gobierno exce-dió los desembolsos en US$ 122 millones.

30 Hasta 1983, el impuesto a las ventas era un gravamen queafectaba únicamente la venta inicial de los bienes y serviciosde los productores e importadores.

29 Con la implantación de este régimen, se pretendía lograr unatributación mínima por parte de la actividad comercial y al-gunas otras actividades de servicios.


nal pasaron de un crecimiento anual promedio –en tér-minos nominales– del 22% entre 1980 y 1984 al 54%en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla,1987). Adicionalmente, las finanzas públicas se vieronfavorecidas con el incremento –en términos reales– delas tarifas de servicios públicos, así como con el comien-zo de las exportaciones petroleras provenientes de losyacimientos de Caño Limón.

Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno tam-bién realizó un importante esfuerzo de restricción fiscal,al lograr bajar en términos reales el gasto de funciona-miento y el de inversión en 2.4% y 1.8%, respectiva-mente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resulta-dos fueron posibles, entre otros, por el control impuestoal crecimiento de la planta de personal oficial, así comopor el aumento ponderado de los sueldos oficiales de úni-camente el 10% en comparación con una inflación del22.4% en dicho año. Además, se buscó la racionalizaciónde los grandes proyectos iniciados en los años previos,razón por la cual se aplazó la ejecución de algunos de losgrandes proyectos eléctricos, dada la existencia de estu-dios en el sentido de que la oferta disponible era sufi-ciente para satisfacer la demanda por lo menos hasta co-mienzos de la década de los noventa. La veracidad dedicha apreciación se haría cuestionable durante el pri-mer semestre de 1992, cuando se llegó a soportar unsevero racionamiento eléctrico.

Estas medidas, junto con las adoptadas en el frenteexterno, lograron recuperar el control de las finanzas pú-blicas, reduciendo considerablemente el déficit fiscal del

Gráfico 1.16Algunos ingresos y gastos como proporción del PIB(Precios corrientes)*1985 - 1996

Nota: *El rubro de transferencias incluye el situado fiscal, las transferencias municipales y los pagos de pensiones.Fuente: Confis.

GNC (Gráfico 1.14), así como aumentando los ingre-sos, especialmente los tributarios, incluso como propor-ción del PIB (Gráfico 1.16).

En el segundo semestre de 1986 se impulsó unanueva reforma tributaria con el fin de consolidar tantolos ingresos tributarios como las transferencias del sec-tor público. Los principales campos de esta reforma fue-ron la reestructuración del impuesto a la renta y la eli-minación de la doble tributación. En lo referente al pri-mero, se redujeron las tarifas al tiempo que se eliminóuna buena cantidad de exenciones, descuentos y deduc-ciones. En el segundo campo, se pretendía estimular lainversión, al eliminar el concepto de ganancia ocasionalpara los dividendos y participaciones obtenidos por lossocios o accionistas de las empresas, siempre que aque-llos tuviesen el carácter de persona natural residente enel país. Además, la reforma incluyó a las empresas pú-blicas y a las cajas de compensación familiar como nue-vos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dadoque incluía a Ecopetrol, la mayor empresa del país.

La recuperación se consolidó con la bonanza cafe-tera, que se prolongaría hasta 1986, aunque a su vez po-nía en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto,sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrseun acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacio-nal.

El desarrollo de las reformas impulsadas por la ad-ministración Gaviria exigía asumir nuevos gastos y re-querimientos financieros de una magnitud apreciable,ante las dificultades enfrentadas por las finanzas públi-

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ingresostributarios

Intereses de deudaexterna

Transferencias


cas en el país. Además, algunas disposiciones estableci-das por la nueva Constitución Política de 1991, entrelas que se destacan las reformas al aparato judicial, elfortalecimiento de las fuerzas militares, la profundiza-ción del proceso de descentralización y la ejecución deplanes en otros sectores obligaban a la adopción de es-trategias encaminadas a evitar la configuración de undesequilibrio estructural de las finanzas públicas.

Por estos motivos se llevó a cabo una nueva refor-ma tributaria. Así, en 1990 se amplió la base del IVA,elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismopara compensar los efectos de la reducción de aranceles.Además, se adoptó otra serie de medidas encaminadas aincentivar el ahorro e impulsar la inversión. Las princi-pales medidas de este paquete fueron las exencionestributarias a las ganancias de capital originadas por tran-sacciones de bolsa, la reducción de los impuestos deremesas y renta a la inversión extranjera y la amnistía alos capitales fugados. Con estas y algunas otras medidasadicionales, los recaudos por renta e IVA aumentaronentre 1990 y 1992 más de dos puntos como proporcióndel PIB, superando en conjunto el 9% del PIB. Comoresultado, en 1991 y 1992 las finanzas públicas presen-taron un superávit fiscal (Gráfico 1.14). Sin embargo, elincremento en los gastos derivados de la nueva Consti-tución, así como otros gastos públicos, obligaron a rea-lizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplircon los compromisos adquiridos. Nuevamente se am-plió la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%.Como complemento, también se incluyeron en la basetributaria, empresas industriales y comerciales del Esta-do y se aumentó el impuesto ad valorem a la gasolina.

Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, seinició un proceso de deterioro de las finanzas públicasfundamentado en tres factores: los compromisos adqui-ridos con la seguridad social, las transferencias a las re-giones y municipios y el importante crecimiento de losgastos tanto en defensa y seguridad como en el social. Elprimero de estos factores tiene que ver con el aumentoen el número de pensionados a cargo de la nación y conlos efectos de la ley 100.

La mayor novedad en el tema de la descentraliza-ción del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Cons-titución Política de 1991, posteriormente reglamenta-do por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableció que elsituado fiscal aumentaría anualmente hasta llegar a unporcentaje de los ingresos corrientes de la nación quepermitiese atender todos los servicios para los cuales estádestinado. Para las transferencias a los municipios, la leyestableció que la participación en los ingresos corrientes

de la nación partirían del 14% en 1993, incrementándoseanualmente hasta alcanzar el 22% en el 2002. Segúncifras de Ocampo (1997b), las transferencias a lasentidades territoriales pasaron de menos del 30% de losingresos corrientes totales de la nación en 1990 a másdel 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos sedeben destinar a la educación preescolar, primaria,secundaria y a la salud, con lo cual, en la práctica, losmunicipios deberían haber asumido la responsabilidadde la prestación de dichos servicios. Desafortunadamen-te, ello no ha ocurrido así: mientras que el gobiernocentral sigue siendo responsable de buena parte de laserogaciones en servicios supuestamente descentralizadosy cumple con las transferencias a los gobiernos regiona-les y locales, éstos no asumen en consonancia la presta-ción de servicios y pueden al final incrementar su nivelde gastos para otras finalidades, especialmente para fun-cionamiento en buen número de casos. En estas circuns-tancias se genera una dinámica perversa que tiende aaumentar el gasto del sector público en su conjunto. Así,a pesar de las mayores transferencias recibidas por losentes regionales, estos han pasado de tener unas finanzasequilibradas a alcanzar unos niveles de déficit fiscal decasi un 1% del PIB (Gráfico 1.15).

Todo este conjunto de factores ha obligado a la rea-lización de nuevas reformas tributarias, para evitar unamayor crisis de las finanzas públicas, pues como se ob-serva en el Gráfico 1.14, nuevamente se presenta un se-rio déficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3%del PIB, con el agravante de que las raíces del desequili-brio de las finanzas públicas son de carácter estructural.Así, nuevamente, en 1995 se realizó una reformatributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos para finan-ciar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995la tasa general del IVA aumentó del 10% al 16%, altiempo que la tasa del impuesto de renta pasó del 30%en 1990 al 35.5% en 1995.

El carácter estructural del desequilibrio fiscal en Co-lombia se percibe con mayor claridad al analizar el com-portamiento de entidades del SPNF. Entidades comoEcopetrol y Telecom han presentado superávit en los úl-timos años que de alguna manera han ayudado a com-pensar el desequilibrio de las finanzas públicas. Pero,los resultados esperados en años próximos de estas em-presas, unido a la caída prevista del superávit de la se-guridad social, muestran un panorama poco atractivopara la finanzas públicas. Por el lado del GNC, la mag-nitud de las transferencias y de manera especial, la du-plicidad de funciones por parte de los gobiernos nacio-nal, regionales y municipales en el sentido de no haber


logrado una adecuada transferencia de funciones, com-plementan el difícil panorama de las finanzas del sectorpúblico. Cabe mencionar, por último, que las profundastransformaciones llevadas a cabo en los últimos años, hanreducido el margen de maniobra del GNC a tal puntoque el 85% de su gasto total se encuentra preasignado.31

Otras medidas deberán adoptarse con el fin de lo-grar un equilibrio estable en las finanzas públicas. Comose ha mencionado a lo largo de este capítulo, desde losaños setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lo-grar una mayor eficiencia en el recaudo de los diversostipos de impuestos, además, uno de los preceptos paralograr un proceso de ajuste hacia un Estado más moder-no acorde con las reformas estructurales propias de unproceso de apertura es, precisamente, reducir los nivelesde evasión. En Colombia esto no se ha logrado, pues laevasión estimada del impuesto a la renta no sólo no hadisminuido sino que ha crecido hasta alcanzar nivelessuperiores al 30%. El caso del impuesto al valor agregadoes similar, manteniéndose los niveles de evasión alrede-dor del 30%.32

Desafortunadamente, aunque se ha centrado la aten-ción en el diseño de diversos mecanismos, generalmentevía reforma tributaria, para lograr un aumento en el re-caudo de los impuestos, no se ha brindado la atenciónque amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal.Al respecto resultan preocupantes problemas como porejemplo: la duplicidad de erogaciones a las que ha lleva-do en la práctica real la profundización del proceso dedescentralización, el escaso margen de maniobra en elmanejo del presupuesto nacional u otros como el desco-nocimiento del Estado del número de funcionarios ofi-ciales o la falta de claridad en la aplicación de normascomo la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cualescompeten a la administración descentralizada de la sa-lud y la financiación de la misma (Comisión deracionalización del gasto y de las finanzas públicas, 1997).Los problemas de eficiencia del gasto público deben sertenidos en cuenta además en sectores como la defensa yla justicia, los cuales se han beneficiado de un aumentosustancial en el presupuesto destinado a dichos serviciospúblicos pero a cambio no han ofrecido los resultadosesperados.

MERCADO LABORAL YDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

MERCADO LABORAL

El mercado de trabajo es uno de los principales receptoresde las transformaciones económicas con manifestacionescomo la variación de las tasas de desempleo y ocupación oel incremento de los niveles de informalidad en el empleoy la precariedad de los ingresos. La búsqueda de la crea-ción de empleos de manera perdurable y sostenible re-quiere de la implantación de políticas que propicien unaalta dinámica de crecimiento en las diferentes ramas eco-nómicas, con programas focalizados que contribuyan a co-rregir algunos desequilibrios y situaciones críticas de em-pleo en los grupos más vulnerables de la población.

En el período comprendido entre 1980 y 1997, elempleo en Colombia tuvo una distribución relativamen-te homogénea en cuanto a la participación de las diferen-tes ramas de actividad en la composición del número to-tal de ocupados. Así, según la Encuesta Nacional de Ho-gares –ENH–33, los sectores con mayor peso relativo so-bre el empleo son, en su orden: servicios que participaronen promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restau-rantes y hoteles con el 25.5% y la industria manufacture-ra con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presenta-ron oscilaciones bastante moderadas en su participacióndentro del total de empleo, conservando en 1996 una con-tribución similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4).A diferencia de los anteriores, el sector financiero partici-pó, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostran-do una tendencia ascendente al final de período.

Por otra parte el sector de servicios se destaca por serindiscutiblemente el mayor generador de empleo en losúltimos años (Cuadro 1.5). La industria manufacturera,con participaciones en la generación de empleo general-mente superiores al 10%, tuvo un comportamiento rela-tivamente estable hasta 1994, año a partir del cual co-menzó a destruir puestos de trabajo por la pérdida de di-namismo y ante cambios en la intensidad y composicióndel empleo industrial. El sector de la construcción comogenerador de empleo tiene un comportamiento acorde consu ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscila-ciones. Es así como en el período 1992-1995 el sector deconstrucción fue uno de los principales generadores de

33 La ENH es elaborada trimestralmente por Dane desde me-diados de los años setenta.

31 Cifra del informe preliminar presentado por la comisión parala regulación del gasto público (1997).

32 De acuerdo a cifras y cálculos de la Dian hasta 1993 en elcaso del impuesto a la renta y 1995 en el caso del IVA.


Cuadro 1.4Composición del empleo por ramas de acividad

1983 - 19961983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1996 promedio

RAMAS ECONÓMICAS período

Servicios 28.9% 29.2% 28.8% 28.4% 29.8% 28.7% 27.0% 28.2% 28.6%

Comercio, restaurantes y hoteles 24.9% 25.1% 26.0% 25.6% 25.5% 25.9% 26.1% 25.3% 25.5%

Industria manufacturera 23.7% 23.2% 24.0% 23.7% 23.3% 23.1% 22.4% 22.1% 23.2%

Establecimientos financieros 7.3% 7.2% 6.8% 7.6% 7.3% 6.8% 8.3% 8.5% 7.5%

Transporte y comunicaciones 6.6% 6.2% 6.0% 6.1% 6.2% 6.7% 6.7% 7.0% 6.4%

Construcción 6.4% 6.7% 6.1% 6.4% 5.5% 6.4% 7.5% 6.6% 6.5%

Agropecuario 1.3% 1.4% 1.3% 1.3% 1.1% 1.3% 1.0% 1.1% 1.2%

Electricidad, gas y agua 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.8% 0.6% 0.5% 0.7% 0.6%

Minas y canteras 0.3% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.3% 0.4% 0.4%

No especifica. No informa 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

Total ocupados 2 861 380 3 201 591 3 827 974 4 182 322 4 413 192 4 740 877 4 935 128 4 855 626

Fuente: ENH, Siete Ciudades (datos de junio). Cálculos del autor.

Cuadro 1.5Contribución de los sectores en la generación de puestos de trabajo

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

No especif. no informa 0.3% * 0.7% 0.5% 0.9% 2.7% * 2.2% *

Agropecuario 4.1% * 5.5% * 4.4% 3.1% * * 6.9%

Minas y canteras 1.8% * 10.0% * 0.1% 0.2% * * 3.6%

Industria manufacturera 15.8% 22.4% 43.2% 6.8% 18.4% 16.3% 13.5% * *

Electricidad, gas y agua 1.2% * 8.6% 3.2% * * * 0.1% 13.7%

Construcción 2.0% 15.6% * * 16.6% 13.7% 40.7% 12.7% *

Comercio, restaur. y hoteles 44.9% * * 32.1% 47.1% * * 41.6% *

Transporte y comunicaciones 6.8% 4.9% * 7.4% * 38.7% 2.7% 6.8% 10.5%

Establecimientos financieros 6.3% 26.6% * 7.9% 7.0% * 43.1% 22.5% 3.4%

Servicios 16.8% 30.5% 32.0% 42.2% 5.6% 25.2% * 14.1% 62.0%

Empleos generados 264 075 192 839 178 734 50 797 268 537 245 203 122 273 123 198 162 976

Variación -2.7% -7.3% -7.16% 428.6% -8.7% -50.1% 0.8% 32.3%Nota: Los años en que aparece * indican que el sector destruyó empleos y, por tanto, no contribuyó en la generación de empleos del respectivo año.Fuente: ENH. Cálculos del autor.

34 Se entiende por empleo informal como la suma de las cate-gorías de cuenta propia no profesionales, asalariados y patro-nos de microempresas, servicio doméstico y ayudantes fami-liares.

empleo, lo cual coincide con el ciclo expansivo de estaactividad; en 1994 fue el segundo sector generador de em-pleo, participando con más del 40% de los nuevos pues-tos de trabajo, pero ya para 1996, el ciclo descendente dela construcción era notorio con su consecuente caída encontribución al incremento del desempleo.

Dos aspectos relevantes en el análisis sobre la evo-lución del empleo son los niveles de informalidad y desalarización. En la última década la tasa de salarización–porcentaje de obreros y empleados asalariados– creciómoderadamente (Cuadro 1.6), pasando de representar el62.9% de la población ocupada en 1986 al 64.5% en1996, lo cual es un primer indicativo de que los nivelesde informalidad han cedido parcialmente. Por su parte,

la participación de la categoría de empleo denominadaotros empleos, en la que se incluyen los trabajadores deservicio doméstico y los ayudantes familiares no remune-rados, mostró una tendencia a la baja durante la década.

El Cuadro 1.7 complementa el panorama sobre laevolución de la informalidad del empleo en el país.34 Entérminos agregados ha venido perdiendo participacióndentro del total del empleo, al pasar del 55.6% en 1984al 53.6% en 1994; sin embargo, el nivel de informali-dad del empleo sigue siendo muy elevado: 51.7% en las


Cuadro 1.6Estructura del empleo urbano por tipos de empleo(% del empleo total)

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

Asalariados 62.9% 61.9% 61.8% 62.6% 63.6% 63.7% 63.1% 63.1% 63.8% 62.9% 64.5%

Independientes 28.0% 29.5% 30.0% 30.2% 29.2% 29.9% 29.7% 30.4% 30.9% 31.8% 30.9%

Otros empleos 9.1% 8.6% 8.2% 7.2% 7.2% 6.3% 7.2% 6.4% 5.4% 5.4% 4.7%

Fuente: ENH. Cálculos del autor.

principales ciudades y 62.1% en las ciudades interme-dias. Al desagregar las estadísticas para las diferentes zo-nas urbanas, se refleja una caída de los niveles de infor-malidad del empleo en las cuatro ciudades principales,pero un incremento de la informalidad en las seis ciuda-des intermedias.

A pesar de que en términos relativos el nivel deinformalidad del empleo ha caído en la última década,especialmente a partir del período de apertura, dicha si-tuación debe contrastarse con aspectos indicativos de lacalidad del mismo. La participación de trabajadores quereciben como remuneración menos de un salario míni-mo y la proporción de trabajadores que no están cobija-dos por el sistema de seguridad social son dos indicadoresde la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cua-dro 1.8 muestra cómo se ha venido presentando una dis-minución progresiva del número de trabajadores que re-cibe menos de un salario mínimo, pasando de represen-tar el 22.5% en 1984 al 17.6 % en 1994. Sin embargo,al considerar que los ingresos laborales menores a un sa-lario mínimo no alcanzan a cubrir la canasta familiarbásica, dicha participación, a pesar de estar cayendo, si-gue indicando un alto grado de precariedad de buenaparte del mercado laboral.

Con respecto a la porción de trabajadores que noestán cubiertos por la seguridad social, se presenta unasituación preocupante, pues a pesar de que se haincrementado la cobertura en la última década, para1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecían aúnde afiliación a la seguridad social.

Cuadro 1.7Participación del empleo informal en el empleo total

1984 1986 1988 1992 1994

4 ciudades principales 54.1% 54.2% 55.5% 52.6% 51.7%

6 ciudades intermedias 62.9% 64.3% 63.5% 64.2% 62.1%

Total 10 áreas 55.6% 55.9% 56.9% 54.7% 53.6%Nota:* Las cuatro principales ciudades son Bogotá, Medellín, Cali yBarranquilla. Las seis ciudades intermedias son Manizales, Pereira,Villavicencio, Bucaramanga, Pasto y Cúcuta.Fuente: López, Hugo (1996).

35 El desempleo se puede clasificar en cíclico y estructural. Elprimero se asocia a los impactos en el nivel de empleo oca-sionados por fluctuaciones en la actividad económica. El des-empleo estructural proviene de rigideces en la oferta laboraly de dificultades de igualar la oferta y demanda de mano deobra con diferentes grados de calificación, ocupación y loca-lización.

En los últimos quince años en Colombia se han pre-sentado dos períodos críticos en la generación de em-pleo. El primero de ellos se originó en la crisis del pri-mer lustro de los ochenta, mientras que el segundo serelaciona, entre otros factores, con las medidas adopta-das en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectosa partir de 1993.

Las variaciones del entorno macroeconómico en laprimera mitad de los ochenta afectó la demanda laboral,particularmente por el descenso de la actividad produc-tiva que generó una disminución en la demanda de em-pleo. La crisis de los sectores externo, financiero e in-dustrial fueron las principales manifestaciones del com-ponente cíclico del desempleo, que para 1985 alcanzólos mayores niveles históricos35 (Gráfico 1.17).

Adicionalmente se presentaron distorsiones sobreel mercado de trabajo provenientes de factores determi-nantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron eldesempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabemencionar los efectos tardíos de la transición demográ-fica y de la revolución educativa, la mayor urbanizaciónde la población en el país y el incremento de la vincula-ción de la mujer al mercado de trabajo.

La estructura demográfica de la población para esteperíodo alcanzó una mayor participación de la pobla-ción en edad de trabajar creando presiones sobre el mer-cado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado dela población en las décadas anteriores, 3.2% anual entre1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo a uncrecimiento importante de la población en edad de tra-bajar que aún se reflejaba a inicios de la década de losochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situa-ción fueron los incrementos de la tasa de participación


Gráfico 1.17Desempleo

(siete ciudades principales) 1975 - 1996

Fuente: ENH-Dane.

Cuadro 1.8Precariedad del empleo urbano remunerado

1984 - 1994(Porcentaje del empleo de cada tipo)

Menos de 1 sal. mínimo No afiliados a la seg. Soc.

1984 1988 1992 1994 1984 1988 1992 1994

Asalariados 11.1 11.9 13.3 10.0 29.5 31.6 32.2 29.5

Independientes 42.1 38.3 42.6 29.5 88.6 85.5 82.0 81.7

Otros empleos 44.6 52.4 53.9 43.7 91.1 89.0 83.8 80.0

Sector informal 37.0 34.6 39.1 27.7 82.1 79.5 77.7 74.3

Sector formal 5.08 6.4 6.9 6.0 16.2 17.0 18.2 18.6

Total 22.5 22.1 24.2 17.6 5300 52.7 51.0 48.6

Fuente: López, Hugo (1996).

laboral y las mayores presiones sobre el mercado de tra-bajo.

La urbanización de la población en Colombia fuerelativamente acelerada en las décadas del cincuenta alochenta, motivada en parte por el mayor crecimientoeconómico en actividades concentradas en las ciudades,así como por la relativa tecnificación de la agricultura ylos problemas de violencia en el campo. Esto generó uncrecimiento de la urbanización y con ello la oferta labo-ral en las ciudades.

En efecto, la población urbana en 1973 era el 59.1%de la población total, mientras que en 1985 ya llegabaal 67.4%. Los fenómenos de urbanización y de transi-ción demográfica, generaron tasas de crecimiento de lapoblación en edad de trabajar en las zonas urbanas del3.4% anual en el primer lustro de los ochenta, nivel quesuperaba ligeramente la tasa de crecimiento promediodel PIB urbano para dicho período, 3.3%.

La transformación educativa que se llevó a cabo enla década de los cincuenta y sesenta alteró la estructurade calificación de la fuerza laboral en el país y sus efec-tos se prolongaron hasta la década de los ochenta. Mien-tras que en 1950 más del 40% de la fuerza laboral notenía educación de ningún tipo, esta participación en ladécada de los setenta descendió a niveles del 16% y para1984 representaba sólo el 3% de la fuerza laboral. Elcrecimiento de la matrícula en la educación primaria tuvosu auge en la década de los cincuenta, mientras que apartir de mediados de la década de los sesenta la educa-ción secundaria y universitaria presentó un crecimientoimportante.

Lo anterior condujo a que para el período 1978-1984 el porcentaje de nuevos trabajadores con algún gra-do de educación secundaria fuera del 80% en las cuatroprincipales ciudades. Esta situación presentó una coyun-tura especial en el mercado laboral durante los primeros

14%

13%

12%

11%

10%

9%

8%

7%

6%

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996


Gráfico 1.18Salario mínimo real (Pesos constantes de 1988)1970 - 1996

Nota: El salario mínimo se reajustó en más de una ocasión en algunos años. Esto ocurrió en 1974(dos veces) y 1977 (tres veces).Fuente: DNP. Cálculos del autor.

años de la década de los ochenta cuando existía un ciertodesbalance entre la calificación creciente de los trabajado-res y la oferta de calificaciones en los puestos de trabajo.

Todo este conjunto de factores llevó a un desequi-librio del mercado de trabajo que para 1985 llegó al pun-to de inflexión. Las medidas de ajuste adoptadas en di-ferentes frentes desde 1982 y profundizadas en 1984,favorecieron una recuperación de la actividad producti-va a partir de 1985, lo que unido a un control en elcrecimiento de los salarios reales, incentivó la genera-ción de empleo (Gráficos 1.17 y 1.18).

El proceso de apertura económica implantado en1990 y profundizado a partir de 1991 ha cambiado demanera sustancial la estructura económica del país y lascondiciones de competencia enfrentadas por los agentesproductivos. Bajo este escenario el mercado de trabajotiende a ser uno de los principales receptores de los ajustesnecesarios para adecuarse a las condiciones impuestas porel nuevo modelo económico. Al respecto, Carrasco y Re-yes (1991) señalan que en varios países el proceso dereconversión industrial para enfrentar la apertura, se ini-ció con reestructuraciones en el interior de las organiza-ciones, a través de ajustes en las plantas de personal y enla gestión empresarial en procura de mayores niveles deeficiencia, y sólo después se han realizado cambios tec-nológicos en los procesos y en la composición de la pro-ducción.

En Colombia, los primeros años de apertura eco-nómica estuvieron acompañados por el mayor cicloexpansivo de la demanda agregada interna en la historiareciente, lo cual, a pesar del deterioro en la balanza co-

mercial, logró encubrir o postergar los efectos sobre la pro-ducción nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral.Así, desde 1994 la tasa de ocupación empezó adesacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanzóniveles cercanos al 12%.

El pobre desempeño del sector real desde las pri-meras etapas de la apertura, y del resto de la economíaposteriormente, ha sido la principal causa del deteriorodel mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras queen el período 1990-1993 se generaron aproximadamen-te 170 mil empleos por año, entre 1994 y 1995 sólo secrearon 47 mil nuevos empleos en las siete principalesciudades del país y ya para 1996 se produjo una des-trucción de empleos frente al año anterior del orden de97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimien-to de la tasa global de participación llevó a aumentarsignificativamente la tasa de desempleo.

La apertura económica golpeó de manera muy fuerteal sector agropecuario, no sólo debido a las medidas deliberalización comercial sino también a la caída en losprecios internacionales de los bienes agrícolas. La crisisdel sector agropecuario contribuyó a aumentar la pobla-ción no calificada en las zonas urbanas, vía una mayormigración campo-ciudad. Esto llevó a que se revirtierael comportamiento observado durante los años ochenta,al presentarse una caída en los salarios del sector rural yprácticamente un estancamiento en los salarios urbanos(Ocampo, Tovar y Pérez, 1997).

El comportamiento del salario mínimo real en losaños posteriores a la apertura presenta un comportamien-to bastante interesante (Gráfico 1.18). Al deflactar el sa-

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lario mínimo por IPC, es decir por el costo de vida parael trabajador, este ha mantenido un nivel constante, aun-que menor a aquél observado durante el segundo lustrode la década de los ochenta. Al deflactarlo por IPP, esdecir por el costo para el empresario, el salario mínimoreal ha crecido, lo mismo que sucede al realizar el cálcu-lo del salario real en dólares. Estos resultados permitenconcluir que, con la apertura, se ha observado un menorcrecimiento en el precio de los insumos y bienes inter-medios que en el de los bienes que componen la canastafamiliar y además, que en términos de costos para lasempresas, el principal costo laboral, como es el salario,ha crecido relativamente más que los otros costos.

El significativo incremento del salario mínimo realen dólares (10.8% anual entre 1992 y 1996) produjo unaumento importante en los costos para la economía entérminos internacionales, lo que se traduce en una pér-dida de competitividad de los productores nacionales.

A partir de 1991 la generación de puestos de tra-bajo se vio jalonada por sectores como el de la construc-ción y el comercio, aumentándose la vulnerabilidad dela dinámica del empleo por ser ambos sectores particu-larmente sensibles al comportamiento de la demandaagregada interna. Por el contrario, sectores que favore-cen una mayor estabilidad en el empleo, como la indus-tria manufacturera, empezó a observar bajas tasas de cre-cimiento en el empleo e incluso desde 1993 vienen pre-sentando tasas negativas. A su turno, aunque la genera-ción de puestos de trabajo en el sector comercio y la cons-trucción fueron especialmente importantes entre 1991y 1994, a partir de 1995 comenzó a decaer con el ciclodecreciente de tales actividades. Este comportamientosectorial llevó a que el desempleo comenzara a aumen-tar desde 1994, agudizándose desde 1995 con el decai-miento del crecimiento de la demanda agregada interna(Gráfico 1.17).

Adicionalmente, el pobre desempeño del empleoen los últimos años ha tenido un componente de tipoestructural en la medida en que existe una fuertedisparidad entre las calificaciones exigidas por las va-cantes laborales y las aptitudes ofrecidas por losdesempleados. Se presenta un exceso de oferta laboralconcentrada en jóvenes, mujeres y bachilleres sin for-mación específica y con poca o nula experiencia, al tiempoque se observa un déficit de oferta concentrado en ocu-paciones administrativas e industriales con una califica-ción muy específica (López Hugo, 1996). El componen-te de tipo estructural de la tasa de desempleo ha sido cal-culado en alrededor del 8% por algunos estudios, agra-vándose en apariencia con la apertura ante la superior

exigencia de calificación de los trabajadores en un con-texto de competencia internacional. Este desequilibriode tipo estructural en el mercado de trabajo se ratificaante la evidencia de que actualmente la tasa de desem-pleo más elevada es la correspondiente a personas coneducación secundaria completa e incompleta y educa-ción superior incompleta.36

Finalmente, existe discusión en cuanto al impactoen la generación de empleo sobre aspectos referentes a lalegislación laboral y a la seguridad social.37 Por una par-te, la reforma laboral de 1990 –ley 50– flexibilizó lossistemas de contratación y redujo algunos costos labora-les relacionados con las cesantías y las pensiones por des-pidos sin justa causa, aspectos que en conjunto le dieronmayor transparencia a las relaciones laborales y propi-ciaron mejores condiciones para contratar trabajadoresadicionales. Por otra parte, la reforma a la seguridad so-cial de 1993 –ley 100– aumentó las cotizaciones porparte de los empleadores en nueve puntos porcentuales,generando un crecimiento de los costos no salariales comoproporción de la nómina, lo cual ha tenido repercusio-nes sobre la competitividad de sectores intensivos enmano de obra y ha inducido, en cierta medida, el des-plazamiento de la misma.38 Las contribuciones al Servi-cio Nacional de Aprendizaje –Sena–, al Instituto Co-lombiano de Bienestar Familiar –ICBF– y cajas de com-pensación que no fueron modificadas por ninguna de lasdos reformas, y que actualmente suman nueve puntosporcentuales de los costos no salariales, son objeto deamplia discusión ya que el sector empresarial los consi-dera excesivos y un desincentivo a una mayor contrata-ción laboral. Asimismo, existen serias dudas sobre laeficiencia con que se asignan y utilizan estos recursos;por ejemplo, con respecto al Sena, los empresarios argu-mentan que su contribución no está siendo retribuidacon una eficiente oferta de recursos humanos calificadospara los requerimientos específicos de las firmas.

36 “Coyuntura de Empleo”, marzo de 1997. Documento elabo-rado por el DNP como diagnóstico de la situación de empleoprevio a la Cumbre de Empleo.

37 En una sección independiente se presentan los aspectos prin-cipales abarcados por la ley 50 de 1990 y la ley 100 de 1993,señalando cómo los cambios en la legislación laboral han re-percutido sobre la competitividad, particularmente de la in-dustria.

38 Op cit, Coyuntura de Empleo, p. 5.


DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

Con respecto a la evolución de la distribución del ingre-so –medida por el coeficiente de Gini–39 cabe mencio-nar la mejora registrada durante los primeros años de ladécada de los ochenta, que desafortunadamente se revir-tió con la crisis de 1982-1983. Contrario a lo esperadoen un comienzo, con el ajuste y la estabilizaciónmacroeconómicas realizadas en 1984 y 1985 se observóuna ligera mejora en la distribución del ingreso hasta1987 (Gráfico 1.19).

Entretanto, el porcentaje de la población por deba-jo de la línea de pobreza presentaba una mejora sustan-cial durante los años ochenta. En cambio, la poblaciónpor debajo de la línea de indigencia empeoraba ligera-mente entre 1978 y 1988.40 Este comportamiento se cen-tró particularmente en el área rural, dado que la pobla-ción urbana, por debajo de los niveles de indigencia, enese lapso permaneció prácticamente constante.

Ocampo, Tovar y Pérez (1997) muestran que la me-jora en la distribución del ingreso observada en el perío-do 1978-1988, se debió principalmente a la mejora enlos centros urbanos, pues en las zonas rurales la distri-bución empeoró. Además, los salarios reales urbanos eneste mismo período cayeron, mientras que los ruralescrecieron particularmente en el decil más alto, sufrien-do los deciles más pobres un deterioro sustancial tantoen el sector rural como en el urbano.

Los diversos factores analizados con anterioridad ge-neraron un deterioro en la distribución del ingreso a par-tir de 1990, con ligera mejoría en 1993 (Gráfico 1.19).El porcentaje de la población por debajo de la línea depobreza ha presentado una ligera mejoría en el sectorurbano, manteniéndose los mismos niveles críticos –su-periores al 75%– en el área rural (Gráfico 1.20). Los ni-veles de indigencia, por el contrario, lograron mejorassustanciales durante el proceso de apertura, especialmentea partir de 1992, dado que se descendió de manera agre-gada de niveles del 25% al 20%.

Cabe destacar que la distribución del ingreso no hacambiado sustancialmente en los últimos quince años,pues el mejor período (1987-1988) no dista mucho delpeor registrado (1995-1996). Adicionalmente, el nivel

promedio de finales de los años setenta y comienzos delos ochenta se equipara al de mediados de los noventa(Gráfico 1.19). Queda claro, por tanto, que ni en los peo-res años de crisis a comienzos de la década de los ochen-ta, se registraron los niveles de desigualdad en la distri-bución del ingreso que se han registrado durante los añosque cubren el proceso de apertura.

Por último, Pérez (1997) muestra que indicadorescomo el analfabetismo o el porcentaje de años de educa-ción han presentado interesantes mejoras a largo plazo,al pasar, el primero, de niveles superiores al 20% en 1973a niveles algo superiores al 10% en 1993, mientras queel segundo ascendía de cuatro a siete años, pero con unsignificativo deterioro en 1985 cuando descendió a tresaños. Estos niveles, sin embargo, no logran ocultar elestado de atraso relativo del país, especialmente si se ob-serva el sector rural, donde, la tasa de analfabetismo al-canzó en 1993 niveles ligeramente inferiores a los regis-trados en el sector urbano en 1964.

Los indicadores de pobreza revelan una ligera me-joría, aunque básicamente se limita a las ciudades, y demanera poco notoria, pues la mejora durante la décadade los noventa no supera los cinco punto porcentuales.El sector rural se ha visto afectado por una fuerte crisisen los años noventa, con los consiguientes efectos sobreel nivel de vida. Así, en 1993 cerca del 40% de la pobla-ción rural presentaba al menos un necesidad básica insa-tisfecha, lo que ocurría para el 20% de la población ur-bana (Pérez 1997).

39 En este estudio se utiliza la serie de Gini estimada por Núñezy Jiménez (1997). Esta serie corrige los problemas decensuramiento de ingresos, habito de los encuestadores a cen-surar y la multiplicidad de ingresos por periodicidad, obser-vada en diferentes etapas de la ENH entre 1982 y 1995.

40 Pasó del 25% al 27%, según series de DNP-UDS.


Gráfico 1.19Coeficiente de Gini en Colombia

1980 - 1996

Nota:*Se toman los datos a septiembre de cada año. El dato de 1996 corresponde a junio.Fuente: Núnez y Jiménez (1977).

Gráfico 1.20Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza

1978 - 1995

Fuente: ENH. Cálculos: DNP-UDS.

CONCLUSIONES

• En el capítulo se ha realizado un recorrido de lapolítica económica colombiana entre 1967 y 1996. Losdiferentes indicadores de desempeño económico presen-tados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, éstasno han sido radicales y que se ha carecido del empujenecesario para un despegue económico definitivo. Noobstante, cabe resaltar que tampoco han estado presen-tes en la economía colombiana fases de fuerte recesión.

• En los últimos treinta años Colombia ha presen-tado una economía estable en términos generales, su ac-

tividad productiva se ha diversificado aunque dirigidahacia la terciarización de la economía y su dependenciade un solo producto es cada vez menor. Sin embargo,careció de una estrategia de desarrollo a largo plazo, loque en cierta medida puede haber obstaculizado el im-pulso necesario para un despegue definitivo.

En términos de desempeño de la economía colom-biana, se ha observado que su crecimiento anual prome-dio ha sido superior al 4.5%, lo cual refleja una dinámi-ca importante, pero insuficiente para lograr recortar labrecha con los países más avanzados y para evitar el in-cremento de la brecha con las naciones de nueva indus-trialización. La composición de la economía colombiana

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Cabecera


se ha caracterizado por su relativa terciarización no orien-tada a sectores generadores de desarrollo tecnológico, loque difiere sustancialmente del proceso seguido en na-ciones de rápido crecimiento.

• Paralelamente, la actividad agrícola ha caído enimportancia productiva, al tiempo que la industria ma-nufacturera no ha logrado ser el jalonador definitivo delcrecimiento en Colombia, razón por la cual las bases deldesarrollo estructural de largo plazo no pueden conside-rarse suficientemente sólidas. Esto se demuestra al apre-ciar que los períodos de rápido crecimiento económicohan estado asociados con la dinámica de la demanda in-terna, siendo el sector externo poco relevante, salvo enperíodos puntuales de boom de algunos productos parti-cularmente primarios.

La pérdida de importancia del sector agropecuarioestá relacionada con problemas de índole estructuralcomo una alta concentración de la tierra con crecienteimportancia de capitales no productivos (en buena partede origen ilegal), elevados índices de pobreza y desigual-dad social, patrones inadecuados de especialización ybajos niveles de productividad y modernización tecno-lógica, altos costos de transacción derivados de las con-diciones de violencia y de la falta de infraestructura, et-cétera. Esta problemática se ha visto agravada por lasnuevas exigencias de competencia bajo un modelo deapertura económica y por el creciente deterioro de la con-diciones sociales y políticas en el país.

En los Capítulos 12 y 13 se analiza en detalle la pro-blemática estructural de la dinámica industrial en los últi-mos treinta años, que le han impedido convertirse en elsector impulsor por excelencia de la economía colombiana.

• La política cambiaria en Colombia se ha caracte-rizado por un manejo prudente, basado durante más dedos décadas en la eficiente aplicación de leyes y meca-nismos adoptados a finales de los años sesenta. Así, sal-vo el período de crisis de la primera mitad de los ochen-ta, la cual se pudo sortear con relativo éxito, Colombiano ha enfrentado desde mediados de los setenta peligrode graves crisis cambiarias que pudiesen dar lugar a ma-nejos especulativos desestabilizantes.

Recientemente, sin embargo, el período de aper-tura vino acompañado de un proceso de revaluación quesin duda afectó el proceso de incorporación de Colom-bia en los mercados internacionales, en la medida en que

la competitividad de las exportaciones, especialmente lasno tradicionales, todavía se sustenta en buena medidaen la tasa de cambio. Pero, de otra parte, a la vez que seencarecieron las exportaciones de productos finales –entérminos de dólares–, las materias primas y los bienesde capital importados se abarataron, cosa que, sumada aun fuerte crecimiento de la demanda doméstica, generóunas condiciones favorables para modernizar el aparatoproductivo colombiano a través de la importación de in-sumos especializados y de bienes de capital. Desafortu-nadamente, este proceso no se dio de manera generaliza-da, sino que más bien las consecuencias de este procesorevaluacionista constituyeron un obstáculo en el mejo-ramiento de la actividad productiva.

• El sector exportador no ha logrado ser el factorjalonador de la economía colombiana en corresponden-cia con el papel que se le ha asignado aunque con dife-rente énfasis desde 1967. La participación de las expor-taciones totales en el PIB no ha superado el 18% en losúltimos treinta años, en tanto que la de las exportacio-nes menores siempre ha estado por debajo del 8%. Aun-que la participación de las importaciones nunca ha sidoinferior al 10% del PIB desde 1970, sólo ha superado lade las exportaciones precisamente en los períodos de li-beración de importaciones: entre finales de los setenta yprincipios de los ochenta, y durante la década de los no-venta.

Si bien las exportaciones menores han tenido unacierta dinámica, especialmente en los períodos 1967-1975 y 1984-1991, el proceso de diversificación y lacompetitividad comercial de las exportaciones manufac-tureras han sido claramente insuficientes como para pe-netrar con dinamismo y variedad los mercados interna-cionales (este tema es tratado con mayor detalle en losCapítulos 14 y 15).

Ante estas circunstancias resulta evidente la necesi-dad de incrementar sustancialmente el esfuerzo exportadorde la economía colombiana para hacer viable lasostenibilidad del modelo de internacionalización y evitarla consolidación de una tendencia a la apertura hacia aden-tro en lugar de una apertura hacia afuera, con las perversasconsecuencias económicas y sociales que ello traería.

• La inflación en Colombia se distingue por su granestabilidad, ya que salvo en los primeros años del perío-do bajo análisis, su variación ha sido escasa. Esto llevó aque durante los años ochenta, cuando la mayoría de eco-


nomías latinoamericanas presentaron altos niveles deinflación –incluso situaciones de hiperinflación en va-rias de ellas– Colombia fuera considerada como caso ex-cepcional. Sin embargo, en épocas de reactivación y ma-yor dinamismo como en los noventa, cuando la mayorparte de las economías vecinas presentan niveles de in-flación por debajo del 15%, no solamente se cuestiona lafuerte inercia inflacionaria en la economía colombiana, enespecial bajo un modelo de desarrollo hacia afuera comoel predominante, sino además se reafirma el papel de lareducción de la inflación en el mejoramiento de lacompetitividad de la economía. La indexación se ha con-vertido en una importante barrera en los intentos por ba-jar la inflación a cifras de un dígito, lo cual llevó a la uti-lización de mecanismos como el Pacto social de precios,salarios y productividad, que mostró eficientes resultadosen economías hiperinflacionarias, pero cuyos alcances paraColombia no han sido del todo satisfactorios.

• Como casi todas las demás variables macroeco-nómicas, el ahorro y la inversión en Colombia tambiénpresentaron una gran estabilidad, aunque alrededor deun nivel promedio claramente insuficiente, sobresalien-do el notorio bajo desempeño registrado en el primerlustro de los ochenta. El excesivamente bajo nivel deahorro debe ser uno de los mayores temas de discusióndebido a su estrecha relación con los niveles de inver-sión en el país, los cuales se deben incrementar sustan-cialmente si se quiere alcanzar una senda con mayoresritmos de crecimiento sostenido a mediano y largo pla-zo. Sorprenden los bajos niveles de ahorro, puesto quelas tasas reales de interés han sido especialmente altascon relación al resto del mundo. Aún así, el sistema fi-nanciero ha sido uno de los sectores más dinámicos enlos últimos treinta años en el país, registrándose en losaños noventa un claro proceso de concentración acom-pañado de un mayor nivel de competencia entre los agen-tes, aunque a todas luces insuficiente, sin duda asociadocon la liberalización de la legislación relacionada con elsector financiero y la inversión extranjera.

• Dentro de las finanzas del sector público, las delgobierno nacional central han sido quizás las que mayorfluctuación han experimentado en el período bajo análi-sis. Han sido notorios la reproducción de importantesdesequilibrios, primero en los años ochenta, consecuenciade las crisis financieras internacional y nacional, así comodel incremento de la inversión pública basado en créditoexterno y, posteriormente, en los años noventa, debido enbuena parte al crecimiento sostenido de gastos en los sec-

tores de la defensa, seguridad, justicia y a ciertos sectoressociales. Además, cambios institucionales como la pro-fundización de la descentralización político administrati-va, implicaron una clara reasignación de responsabilida-des entre diversos niveles de la administración pública,pero ante la incapacidad de lograr coordinar adecuada-mente los gastos del gobierno central con las entidadesdescentralizadas, han conducido a la duplicación de es-fuerzos y a la ineficiencia en rubros del gasto público.

• Desafortunadamente, desde los años ochenta noha sido posible incorporar gran parte de la poblaciónmarginada a la economía en condiciones productivas quepermitan generar y distribuir riqueza y dinamizar la es-tructura económica del país. Así, salvo el desempleo, queha sido relativamente controlado, aunque con crisis enalgunos años de los ochenta y mediados de los noventa,los otros indicadores de pobreza no han mostrado avan-ces sustanciales que permitan mostrar una verdadera me-jora en los niveles de vida de los colombianos más po-bres. Los niveles de informalidad y de salarización aúnse encuentran distantes de niveles aceptables, el salariomínimo no alcanza a cubrir la canasta básica familiar yla cobertura de la seguridad social es insuficiente. Aun-que en cierta medida se han logrado ligeros avances, elgrado de pobreza de la población colombiana se encuen-tra a niveles lejanos a aquellos esperados para un paísque busca dejar de pertenecer al denominado TercerMundo. Los avances en la distribución del ingreso hansido mínimos. Si se analiza en retrospectiva la evolucióndel coeficiente de Gini, se concluye que Colombia pre-senta hoy niveles de inequidad similares a aquellos ob-servados hace quince o veinte años. Además, los nivelesde educación siguen siendo claramente insuficientes, es-pecialmente en la educación secundaria, en las carrerastécnicas y universidades con lo cual una de las premisasbásicas para lograr significativos niveles de crecimientono está aún satisfecha en Colombia.

• La recapitulación anterior permite destacar queen Colombia la constante de la política macroeconómicaha estado basada en un manejo prudente, consecuentecon la búsqueda de la estabilidad que se ha dado en losúltimos veinticinco años. Esto, sin duda, ha sido un acier-to, de manera especial en períodos de crisis, como lo fueel de los años ochenta, pero desafortunadamente, con-centrar la atención en mantener la estabilidad a cortoplazo, ha impedido valorar la importancia de preservaruna estrategia consistente de desarrollo a mediano y lar-go plazo. Esto, como requisito para lograr niveles de cre-


cimiento que permitan reducir efectivamente la brechacon los países desarrollados.

Es de resaltar en este punto que el comportamien-to de la economía colombiana se ha beneficiado de lapresencia de consecutivas bonanzas externas con natura-leza muy variada a partir de mediados de los setenta,asociadas con productos primarios como el café y el pe-tróleo, y con drogas ilícitas como la marihuana y lacocaína. No obstante sus efectos favorables en algunasvariables macroeconómicas como el nivel de reservasinternacionales, las bonanzas, especialmente de indoleilegal, han reproducido distorsiones perversas en elsistema económico, al estimular el consumo, laespeculación y el enriquecimiento rápido, agudizandoel ya de por sí bajo nivel de ahorro y de inversiónobservado tradicionalmente en la sociedad colombiana,y al afectar ciertos precios relativos en favor de bienes notransables.

A pesar de la tradición de manejo económico cau-teloso, en los últimos años la economía colombiana hacedido seriamente su lugar preferencial en la región entérminos de la estabilidad económica, particularmenteen los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo queentre otras cosas ha afectado perversamente el entornomacroeconómico para la competencia ante las nuevascondiciones exigidas por el modelo de desarrrollo haciaafuera. Esta situación se ha visto agravada por las seriasdeficiencias de la mesoeconomía del país (Parte II) y porel severo deterioro de la situación política y social -prin-cipalmente la violencia en todas sus manifestaciones- yla pérdida de legitimidad de las instituciones.

• Desde el inicio de los noventa, Colombia –al igualque otros países de la región– adoptó un modelo dedesarrollo basado en la apertura y liberalización de lacompetencia y la deregulación de mercados en la bús-queda, entre otros propósitos, de mayores niveles de cre-cimiento económico y de un mejor posicionamiento delpaís ante el proceso de globalización.

Sin embargo, la polarización en torno a cómo lle-var a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya más de unlustro que se inició, puede conducir a que se dificulte laadopción de una estrategia de desarrollo a largo plazo enconsulta con las prioridades de índole doméstica y de lasrealidades del proceso de globalización en curso. Debefacilitarse a Colombia avanzar en la búsqueda de unainserción dinámica y creativa en el escenario internacio-

nal y de niveles de desarrollo que permitan recortar labrecha con las naciones más avanzadas.

En medio del proceso de internacionalización y adiferencia de otras naciones incluso de América Latina,a Colombia le corresponde la exigente tarea de alcanzarcon presteza una estabilización macroeconómica de ca-rácter estructural y perdurable en los frentes fiscal,cambiario e inflacionario y avanzar sin pérdida de tiem-po hacia la normalización del ambiente político, social einstitucional, como requisitos necesarios aunque no su-ficientes para crear un entorno más propicio para el aho-rro, la inversión, el empleo, la productividad, la compe-tencia y el crecimiento sostenido. Todo ello agravado conla necesidad inaplazable de mejorar el bienestar y lasoportunidades de progreso para amplios estratos de supoblación y reducir drásticamente la inequidad existen-te tanto de ingresos como de capacitación en la sociedadcolombiana.


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